Интеграция является главным процессом и инструментом, на практике реализующим всеобъемлющую глобализацию, охватившую нашу планету. В свою очередь, комплексная интеграция, осуществляющаяся по всем линиям, в значительной мере определяется и организуется за счет ее правового регулирования.
Несмотря на многообразие интеграционных организаций современного мира, каждая из которых облечена в своеобразные правовые формы и имеет несомненное своеобразие, в силу определенных историко-политических, экономических, географических, идеологических и иных причин, Европейский Союз приобрел наиболее существенный и во многом передовой правовой интеграционный опыт, который позволяет рассматривать его модель в качестве «эталонной» для других подобных организаций.
Поэтому неудивительно, что практически все интеграционные организации активно заимствуют теорию и практику юридического оформления европейской интеграции, что делает целесообразным в этом издании хотя бы в самых общих чертах представить основы права Европейского Союза81.
Появление Европейского Союза – одно из центральных событий XX в., ставшее результатом комплекса исторически и логически взаимосвязанных предпосылок. Это предпосылки в сфере экономики, политики, духовно-культурной жизни, идеологии. Они в разной степени характерны для всего мира, но наиболее ярко проявились в Европе.
Экономические предпосылки создания Европейского Союза заключаются в процессе глобализации хозяйственных связей, в результате которого происходит формирование международного рынка и его главных составляющих: транснациональных корпораций, международной кооперации и разделения труда, зарубежных инвестиций капитала, миграции рабочей силы, интенсификации потоков информации и т. д. Движение в направлении большего экономического единства – общая историческая тенденция мирового, и особенно европейского, развития.
Огромное значение для становления Европейского Союза и формирования его права имеет общая правовая и конституционная культура, испытавшая на себе большое влияние римского права. Немаловажную роль в этих процессах сыграла практика многочисленных взаимозаимствований юридических достижений и политико-правовых институтов различных европейских стран друг у друга (рецепции). Это привело к появлению не только относительной базовой однородности европейского правового пространства, но и к созданию благоприятных условий для дальнейших процессов сближения и приведения к единообразию правовых норм и институтов в рамках Европейских сообществ и Союза.
Для своего триумфа европейская идея сначала должна была появиться на свет, затем концептуально выкристаллизоваться, приобрести форму стройной научно обоснованной теории, а для того, чтобы быть реализованной, необходимо, чтобы она овладела общественными массами, которые и делают историю. Кроме того, идея европейского единства исторически развивается не сама по себе, а в едином комплексе с многообразием существующих в мире взаимосвязанных идей, теорий, концепций и идеалов, которые вместе формируют жизнеспособную идеологию такого принципиально нового образования, как Европейский Союз, а также и всего ускоренно развивающегося сегодня интеграционного права. Эта идеология с неизбежностью меняется и развивается в соприкосновении с практикой в ходе ее реализации.
Основной составляющей европейской идеологии, иначе называемой панъевропейской, явилась совокупность концепций добровольного объединения народов Европы в единую политическую организацию.
Несмотря на все разнообразие этнонациональных особенностей народов, населяющих Европу, в конечном итоге их объединяют общие культурные, этические и религиозные основы жизни, совместное многовековое историческое развитие и взаимодействие в рамках единой культурно-цивилизационной системы.
Исторически первым проектом реализации европейской идеи было предложение образовать в Европе «Христианскую республику», выдвинутое в 1306 г. юристом, легатом короля Франции Филиппа Красивого, Пьером Дюбуа. Среди проектов консолидации феодальной Европы большое значение имела программа короля Богемии Иржи Подебрада (1420–1471), который не только предлагал объединиться, но и непосредственно агитировал европейские царствующие дома предпринимать в этом направлении конкретные шаги.
В политическом плане объединенная Европа в значительной степени виделась как средство защиты от крупного потенциального агрессора, с которым разрозненные мелкие государства самостоятельно справиться не смогли бы. В Средние века и первый период Нового времени таковым считалась Османская империя, на борьбу с которой был нацелен выдвинутый французским герцогом Сюлли в 1639 г. «Большой проект», предусматривавший учреждение Федерации европейских государств.
Национальные суверенитеты и узкоэгоистические интересы отдельных стран Европы, мощь которых исторически менялась, были постоянными причинами конфликтов и войн на нашем континенте. Поэтому великий Иммануил Кант (1724–1804) высказывал идею устранения самих условий для войн и конфликтов путем преобразования Европы национальных государств в целостную европейскую федерацию, обеспечивающую мир и безопасность на континенте.
Неоднократно выдвигались идеи объединения европейцев на религиозной (христианской) основе. Так, еще в 1815 г. в документах Священного Союза, созданного по инициативе российского императора Александра I, народы стран-участниц рассматривались как «члены единого народа христианского».
Постоянно появлялись предложения создать общеевропейские органы власти. Так, в 1693 г. англичанин У. Пенн призвал покончить с «мозаикой государств в Европе» и выдвинул идею созыва европейского парламента. Через столетие эта идея дополняется и вновь выдвигается его соотечественником, выдающимся философом и правоведом И. Бентамом, который предложил создать не только единый парламент (Европейскую ассамблею), но и европейскую армию.
Еще более разработанный проект уже в начале XIX в. (1814 г.) выдвинут выдающимся французским социалистом-утопистом Анри Сен-Симоном. Его план политического объединения Европы предусматривал создание поста Евромонарха, образование европейского правительства, армии. Идеи Сен-Симона активно изучались в России петрашевцами, в частности в кружке Н. С. Кашкина (1840-е гг.), который переводил на русский язык и пропагандировал его труды.
В конце XIX в. план будущего политического союза предложил один из представителей науки международного права цивилизованных народов К. Блунтшли (Швейцария). В опубликованной в 1878 г. статье «Организация европейского союза государств» он предлагал учредить данный союз под управлением Федерального совета и Сената, избираемого непосредственным голосованием.
Приверженцами европейской идеи в Средние века были итальянский поэт Данте Алигьери, английский философ У. Оккам. В Новое время число сторонников этой идеи существенно выросло. К ним присоединились Вольтер, В. Гюго, Г. Лейбниц, Ж. Ж. Руссо и многие другие.
Также изменилась политическая основа и содержание инициатив: если в Средние века потребность объединения обосновывалась главным образом внешней угрозой, то в Новое время приоритетным стало прекращение войн на Европейском континенте. Проекты феодальной эпохи носили аристократический или монархический характер. В эпоху буржуазных революций по мере утверждения идей конституционализма принципы демократии начинают проникать и в планы устройства будущей «единой Европы», приобретая более конкретные очертания.
Наиболее крупный проект начала XX в. – это проект Соединенных Штатов Европы (СШЕ), появившийся перед Первой мировой войной. Он предлагал перестроить отношения между европейскими странами по образцу США. Этот проект остается в центре внимания и на последующих этапах развития европейской идеи.
Исторически Россия всегда была неотъемлемой частью Европы, заинтересованной в ее единстве и правовой однородности. Соответственно, европеизация традиционно была и остается сегодня одной из основных тенденций развития российского права.
В межвоенный период (1919–1939 гг.) произошло организационное объединение, институализация сторонников европейской идеи, до тех пор развивавшейся отдельными, изолированными друг от друга мыслителями.
Под руководством австрийского политика графа Куденхова-Калерги в 1923 г. был создан Панъевропейский союз, который пользовался активной поддержкой французского правительства и призывал в Панъевропейском манифесте 1924 г. к созданию Соединенных Штатов Европы.
Другим основателем Панъевропейского союза, видным французским государственным деятелем, Аристидом Брианом, в 1929 г. был выдвинут план построения СШЕ (так называемый план Бриана), в котором впервые четко определена основа объединения Европы на почве «федеративной связи» и «общего рынка» как экономического базиса, а не только в целях борьбы против «общего врага» или исключения внутренних конфликтов. Ключевыми целями этого плана был подъем экономики и повышение уровня жизни европейцев.
В период Второй мировой войны (1939–1945) европейская идея получила серьезный импульс для своего развития – сначала на почве объединения против фашизма, затем – при разработке планов послевоенного переустройства Европы.
Именно в этот период европейская идея, которая родилась в умах единиц и сначала опиралась в основном на представителей элиты (политической, экономической, культурной), пропагандируется интеллигенцией, постепенно проникая в широкие массы населения.
На основе предложенного в Декларации европейских движений Сопротивления в 1944 г. «федеративного союза» и даже проекта Конституции предлагалось создать единое правительство, ответственное перед народами (очевидно, через Европейский парламент), единую армию, подчиненную этому правительству, и верховный суд, «который будет рассматривать любые вопросы толкования федеральной конституции и разрешать возможные споры между государствами-членами или между государствами и федерацией».
После окончания Второй мировой войны интеграционный процесс в Европе приобрел более конкретные очертания. Этому способствовала, с одной стороны, возросшая популярность европейской идеи, а с другой – реальные проблемы Европы, которые дали импульс для политического объединения.
В 1946 г. британский премьер-министр У. Черчилль поддержал идею Соединенных Штатов Европы. В 1948 г. в Гааге состоялся Конгресс Европы, в результате которого в 1949 г. образовался Совет Европы, который в качестве своей основной задачи взял на себя защиту прав человека.
К концу 1940-х гг. возникло понимание того, что реальная интеграция в Европе возможна лишь при сочетании международно-правовых инструментов с государственно-правовыми. Она должна основываться на добровольном ограничении суверенитета стран-участниц, объединении и передаче ими ряда функций наднациональному органу, действующему в общих интересах.
Основные черты этого нового подхода прозвучали 9 мая 1950 г. в заявлении министра иностранных дел Франции Робера Шумана (так называемая Декларация от 9 мая 1950 г.). Оно получило известность как «план Шумана», хотя на деле было разработано французским комиссаром по планированию Жаном Монне. Суть плана Монне – Шумана состояла в объединении и передаче всего франко-германского производства угля и стали под управление общего (наднационального) Верховного органа в рамках организации, открытой для других европейских стран.
Достижением плана явился разработанный Ж. Монне коммунитарный метод, состоящий из: 1) федеративной цели; 2) постепенности интеграционных процессов и их ориентированности на решение практических задач; 3) обеспечения «слияния неотъемлемых интересов» на основе прежде всего экономического объединения; 4) создание общих органов управления и уступка государствами-членами элементов своего суверенитета. Последнее положение было наиболее новым и конструктивным.
Именно на основании этого метода должен был появиться новый, наднациональный, уровень политической власти, цель которого – обеспечить «общее благо» объединившихся народов.
Реализация этого плана на практике началась с создания в 1951 г. Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), которому государства – члены передали компетенцию по управлению на наднациональном уровне общим рынком в сфере угольной и сталелитейной промышленности (в то время – важнейших отраслей хозяйства развитых стран).
Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали (Договор о ЕОУС) был подписан в Париже 18 апреля 1951 г. и вступил в силу 23 июля 1952 г. Сторонами Парижского договора и, соответственно, государствами-членами ЕОУС, выступили 6 стран Западной Европы: Бельгия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Франция и ФРГ.
В экономической сфере был взят курс на слияние национальных экономик в общий рынок, который при учете предмета Парижского договора распространялся только на угледобывающий сектор промышленности и сталелитейное производство, другими словами, выступал как общий рынок угля и стали.
Парижский договор не только предусмотрел создание общего рынка и определил его гарантии (например, отмену таможенных пошлин и количественных ограничение на движение товаров). Правовой режим общего рынка угля и стали вместе с тем охватывал также централизованное регулирование важнейших направлений хозяйственной деятельности: инвестиций и финансовой помощи предприятиям (глава III Договора о ЕОУС), производства (глава IV), ценовой политики (глава V), охрану конкуренции (главы VI и VII) и т. д. Этим договором был создан как бы «пробный полигон» для обкатки ведущими государствами Европы основополагающих интеграционных идей на практике в двух сферах экономики.
Договор о ЕОУС оформил создание общих органов власти, для их обозначения был введен термин «институты».
Основным из них был Верховный орган, наделенный одновременно правотворческими и административными функциями.
Верховный орган состоял из девяти членов. Они были полностью независимыми от государств-членов, хотя и назначались национальными правительствами.
Другим важнейшим институтом был Совмин (полное наименование – Специальный совет министров). В отличие от Верховного органа, который выражал интересы ЕОУС, Совмин был образован в качестве органа выражения интересов государств-членов. Он состоял из представителей на уровне министров каждого из государств-членов (по одному от каждой страны) и наделялся сравнительно ограниченными полномочиями (в частности, лишь некоторые решения Верховного органа требовали согласия Совмина).
Весьма узкими, в целом консультативными полномочиями располагал еще один представительный орган Сообщества по углю и стали – Ассамблея, состоявшая первоначально из делегатов национальных законодательных собраний.
Судебная власть ЕОУС концентрировалась в руках наднационального Суда, в который получили право направлять иски не только государства – члены, но и непосредственно частные лица (предприятия и их объединения).
Каждый из упомянутых институтов ЕОУС явился прообразом институтов других Сообществ, а теперь и Союза в целом: Совмин – Совета Европейского Союза, Верховный орган – Европейской комиссии, Ассамблея – Европейского парламента и Суд – Суда Европейских сообществ, а ныне – Союза.
Наднациональный институциональный механизм, созданный Договором о ЕОУС, в той или иной степени продолжает действовать и сегодня, но уже в качестве механизма политической власти Европейского Союза.
Образование Европейского объединения угля и стали заложило фундамент для интеграционных процессов и в юридической сфере, в области права. Начала формироваться принципиально новая правовая система – право Европейского Союза. Новые институты наделялись в целях регулирования общественных отношений, аналогично органам государственной власти, полномочиями издавать нормативно-правовые и индивидуальные акты.
Можно выделить три основные характеристики ЕОУС, с самого начала в корне отличавших эту организацию от других существовавших на тот момент международных организаций:
• как уже упоминалось выше, наднациональные органы ЕОУС могли издавать нормативно-правовые акты и обязывать своими решениями не только государства – члены и их частных лиц;
• наднациональные органы ЕОУС обладали фискальными полномочиями, в частности, по отношению к юридическим лицам государств-членов, нарушающим условия конкуренции на рынке угля и стали, они были правомочны применять штрафные санкции;
• ЕОУС обладал автономным бюджетом, формировавшимся преимущественно не из взносов государств-членов, а из системы собственных ресурсов.
Парижский договор 1951 г. был подписан сроком на 50 лет и 24 июля 2002 г., через 50 лет после вступления договора в силу, эта организация прекратила свое существование. Все ее полномочия перешли Европейскому сообществу, а после Лиссабонского договора 2007 г. – Европейскому Союзу.
Когда Парижский договор о ЕОУС 1951 г. доказал свою эффективность, был сделан следующий шаг в направлении экономической, политической и правовой интеграции государств Западной Европы, был сделан следующий: произошло распространение интеграции на всю экономику – была учреждена наднациональная организация с компетенцией, охватывающей всю экономическую сферу.
25 марта 1957 г. в Риме теми же шестью государствами был подписан Договор об учреждении Европейского экономического сообщества, вступивший в силу (после завершения ратификации странами-подписантами) 1 января 1958 г.
Именно Договор о ЕЭС был призван перенести принципы, опробованные в ЕОУС, на все области экономики этих шести западноевропейских стран.
В экономической сфере предусматривалось создание общего рынка, который уже включал все отрасли народного хозяйства (за исключением угля и стали, которые продолжали регулироваться Парижским договором). Принимая во внимание серьезные масштабы преобразований, был определен переходный период в 12 лет, в течение которого принципы общего рынка должны были постепенно введены в действие.
Вместе с общим рынком к предметам ведения экономического Сообщества перешли подготовка и осуществление общей политики в разных сферах экономической жизни: общей аграрной, транспортной политики и т. д. (ст. 3).
В политической сфере для регулирования общего рынка и проведения общей политики были созданы институты ЕЭС. В основу институционального механизма ЕЭС были положены принципы, существовавшие в механизме ЕОУС. При этом были сделаны некоторые существенные изменения.
Во-первых, главным законодательным (правотворческим) институтом ЕЭС стал Совет, состоящий, как и Совмин ЕОУС, из представителей правительств государств-членов.
Во-вторых, формировавшаяся по подобию Верховного органа, Комиссия была наделена преимущественно исполнительными полномочиями. Вместе с тем Договор о ЕЭС полностью сохранил правило о независимости членов Комиссии от своих или других государств-членов.
Положение остальных двух институтов ЕЭС – Ассамблеи и Суда – не претерпело принципиальных изменений по сравнению с аналогичными структурами ЕОУС.
В юридической сфере Договор о ЕЭС открыл путь для дальнейшего наднационального правотворчества институтов Сообщества посредством нормативных актов, судебных прецедентов и международных договоров с третьими государствами и другими международными организациями.
Маастрихтский договор 1992 г. переименовал организацию Европейское экономическое сообщество в Европейское сообщество (ЕС). Однако это событие стало не просто «сменой вывески». Деятельность организации на протяжении ее существования видоизменялась благодаря специфическому механизму подразумеваемых полномочий и изменениям учредительного договора в сторону расширения сфер и предметов ведения наднациональных структур. Таким образом, к началу 1990-х гг. ЕЭС занималась не только экономическими вопросами, а название организации перестало отвечать назначению ее функций.
С момента вступления в силу Маастрихтского договора 1 ноября 1993 г. изменилось название и самого учредительного документа Европейского сообщества, – Договор, учреждающий Европейское сообщество.
Одновременно с Европейским экономическим сообществом в 1957 г. теми же шестью государствами было создано еще одно интеграционное объединение – Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом). Нормативные положения двух Римских договоров чрезвычайно схожи и носят идентичный характер. В частности, это касается норм относительно институтов Евратома (Совет, Комиссия, Ассамблея и Суд), которые являлись общими для всех сообществ, а также видов и порядка издания ими правовых актов.
Отличия присутствуют главным образом в экономической сфере. Евратом аналогично ЕОУС – организация специальной компетенции («секторное» Сообщество).
Ключевым звеном Евратома является не столько общий рынок по атомной энергии, хотя он тоже был создан, сколько вопросы научных исследований и промышленного использования ядерной энергии, которым посвящено большинство норм учредительного договора. Деятельность Евратома охватывает использование энергии атома только в мирных целях.
Таким образом, в 1950-е гг. были учреждены три Европейских сообщества общеэкономической (ЕЭС) и специальной компетенции (ЕОУС и Евратом), которые позднее, уже в 1990-е гг., стали первой опорой Европейского Союза.
Поскольку три Европейских сообщества включали одни и те же страны и ставили перед собой одинаковые цели, было решено объединить руководящие органы ЕЭС, ЕОУС и Евратома в единую систему:
• на основании Конвенции о некоторых общих институтах (подписана и вступила в силу вместе с договорами о ЕЭС и Евратоме) стали функционировать Ассамблея Европейских сообществ (ныне Европейский парламент) и Суд Европейских сообществ (ныне Суд Европейского Союза);
• в соответствии с Договором о слиянии от 8 апреля 1965 г. приступила к работе Комиссия Европейских сообществ (Европейская комиссия) и Совет Европейских сообществ (ныне – Совет Европейского Союза)82.
Указанный договор вступил в силу 1 июля 1967 г., и с этого момента произошло фактическое слияние трех Европейских сообществ в одну политическую организацию, управляемую единым институциональным механизмом: Ассамблея (Европейский парламент), Совет, Комиссия и Суд. Позднее к числу институтов добавилась Счетная палата.
На рубеже 1960-1970-х гг. члены Европейских сообществ пришли к выводу о необходимости распространить процесс интеграции на другие сферы общественной жизни – внешнеполитическую и правоохранительную:
• в целях выработки «европейской внешней политики» в 1970 г. совместным решением министров иностранных дел государств-членов было создано Европейское политическое сотрудничество (ЕПС).
Европейское политическое сотрудничество объединяло те же страны, что и Европейские сообщества, но на деле являлось обособленной структурой с собственными механизмами принятия решений. Оно послужило прообразом общей внешней политики и политики безопасности Европейского Союза (см. ниже);
• в 1975 г. была создана «группа Trevi» в составе министров внутренних дел стран Сообществ (от франц.: Terrorisme, radicalisme, extremisme et violence internationale)83, положившая начало сотрудничеству государств-членов в области охраны правопорядка и борьбы с преступностью.
Несколько позже, в 1977 г., Президент Франции В. Жискар д'Эстен выдвинул план создания «европейского уголовно-правового пространства», однако в тот период он не был реализован (как и проект Европейского уголовного суда, предложенный Францией в 1982 г.)84.
В связи с изменением экономических и общественно-политических реалий Европы в 1986 г. была проведена крупномасштабная реформа правовых устоев Сообществ, выразившаяся в принятии Единого европейского акта (ЕЕА).
Единый европейский акт (по форме – договор) вступил в силу 1 июля 1987 г.
ЕЕА не создавал новых организаций. Будучи «ревизионным» договором, он вносил многочисленные поправки в учредительные документы Сообществ, прежде всего в Договор о ЕЭС. В частности, Единым европейским актом была расширена предметная компетенция Сообществ, проведена реформа институционального механизма, установлена окончательная дата создания единого «внутреннего рынка» (1 января 1993 г.).
В отдельном разделе ЕЕА юридически закрепил правовой режим Европейского политического сотрудничества (сотрудничества государств-членов в сфере внешней политики). Он также наметил дальнейшие шаги в целях объединения существовавших интеграционных структур в единую политическую организацию – Европейский Союз.
Договор о Европейском Союзе был подписан 7 февраля 1992 г. в г. Маастрихт (Нидерланды) и вступил в силу 1 ноября 1993 г.
Он консолидировал три сложившиеся ранее сферы интеграции (экономическую, внешнеполитическую и правоохранительную) в единое экономико-политико-правовое образование, «которое имеет своей задачей организовать на основе сплоченности и солидарности отношения между государствами-членами и между их народами» (ст. 1 Договора о Европейском Союзе).
После создания Европейского Союза граждане государств-членов приобрели дополнительно «европейское» гражданство (гражданство Союза), а институты Европейских сообществ отныне выступают как институты Союза в целом. Статус института был предоставлен Счетной палате, а законодательные полномочия Европейского парламента существенно расширены.
Принципиальное значение также имели нормы Маастрихтского договора о переходе государств-членов к экономическому и валютному союзу, включая единую валюту.
Поэтапный характер формирования Европейского Союза отразился на внутреннем устройстве этой организации. Первоначально Европейский Союз не обладал единой правосубъектностью и включал три структурных компонента, каждый со своим автономным правопорядком. В научной литературе и нередко в официальных документах, эти компоненты именовались опорами Союза (англ. pillar; франц. pilier; нем. Säule).
I опора – Европейские сообщества, созданные в 1950-е гг. и сохранявшиеся после учреждения Союза вплоть до вступления в силу 1 декабря 2009 г. Лиссабонского договора. В соответствии с прежней редакцией Маастрихтского договора все три Европейских сообщества включались в ЕС – Европейское сообщество, Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом), Европейское объединение угля и стали (ЕОУС).
Следовательно, Европейский Союз как целое имел в качестве первой опоры три другие организации (сообщества), каждая из которых обладала собственным учредительным договором. С прекращением в 2002 г. срока деятельности ЕОУС осталось два сообщества.
II опора – общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ), наследница созданного в 1970 г. Европейского политического сотрудничества.
III опора – сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО) – в рамках которой Союз занимался координацией мероприятий государств-членов в области борьбы с преступностью85.
Хотя Союз и был разделен на три части (опоры), он имеет единые руководящие органы (институты), единое гражданство и единый состав государств-членов. Каждая страна, вступающая в Союз, автоматически становилась членом Европейских сообществ, а также участницей двух других опор.
Заключение Договора о Европейском Союзе не завершило развитие интеграционного процесса в Европе. В конце XX – начале XXI в. состоялись еще две реформы правовых устоев Союза, призванных подготовить его к функционированию в расширенном составе (присоединение в 2004 и 2007 гг. 13 стран Восточной Европы и Средиземноморья) – Амстердамский и Ниццкий договоры:
• Амстердамский договор был подписан 2 октября 1997 г. и вступил в силу 1 мая 1999 г.;
• Ниццкий договор подписан 26 февраля 2001 г. и действует с 1 февраля 2003 г.
Так же, как и Единый европейский акт 1986 г., Амстердамский и Ниццкий договоры не создали новых организаций, а внесли изменения и дополнения в существовавшие учредительные документы Союза (Договор о Европейском Союзе и договоры об учреждении Европейских сообществ, которые остались в силе).
Важным достижением Европейского Союза в рассматриваемый период стало принятие им собственного «билля о правах» – Хартии Европейского Союза об основных правах, подписанной и торжественно провозглашенной 7 декабря 2000 г.
Быстрый рост членов Союза, увеличение его экономической и политической роли в мире, расширение сфер правового регулирования с неизбежностью поставили на повестку дня вопрос кардинальной реформы всего права ЕС. Эту реформу предполагалось воплотить в жизнь в форме Конституции Европейского Союза. Она должна была упростить внутреннее устройство Союза, существенно усилить наднациональные, государствоподобные черты Европейского Союза и обеспечить эффективное функционирование обновленного Союза из 27 (ныне 28) стран. После 2,5 лет напряженной подготовки – в июне 2004 г. – этот уникальный документ был подготовлен и подписан руководителями государств, после чего следовал процесс ратификации. 18 государств ратифицировали Конституцию для Европы, но весной 2005 г. отрицательные результаты референдумов во Франции и Голландии прервали этот процесс.
После двухлетнего «периода размышления» руководство Союза решило подменить конституцию внесением в существующие учредительные договоры основных (утверждают, что до 90 %) положений конституции в форме обычных поправок, принимаемых по упрощенной процедуре. Положения, внешне похожие на явно государственные черты (сами слова «конституция», «гимн», «флаг», «девиз», понятие закона, должность министра иностранных дел и т. д.), были изъяты из нового договора. Он был подписан в Лиссабоне в 2007 г. и 1 декабря 2009 г. (после повторного референдума в Ирландии) вступил в силу и получил название Лиссабонского договора, или Договора о реформе.
В результате принятия Лиссабонского договора вместо единого текста конституции получилась «трединая конституция», выполняющая в основном те же функции, что и обычный основной закон государства. Так «мини-договор» представленный обновленный Договор о Европейском Союзе содержит наиболее общие положения и принципы.
Он дополняется детальным и объемным Договором о функционировании Европейского Союза (измененным Договором о Европейском Сообществе).
Третьим элементом этого конституционного по сути и функциям договора стала Хартия Европейского Союза об основных правах 2000 г., признанная имеющей равную юридическую силу, что и два вышеупомянутых основополагающих договора.
Основными результатами Лиссабонского договора стали:
Упрощение внутреннего устройства Европейского Союза за счет устранения прежнего деления на «опоры», упразднения Европейских сообществ, наделения Союза обновленной, более четко очерченной единой компетенцией и правосубъектностью. (Евратом продолжит существование в качестве формально самостоятельной организации в составе тех же государств, со своим учредительным договором и под руководством общих институтов ЕС.)
Повышение эффективности организационного механизма и демократизация Европейского Союза за счет более широкого применения метода квалифицированного большинства, усиления европейского парламента, укрепления демократических принципов и придания Хартии Европейского Союза об основных правах 2000 г. обязательной юридической силы.
Изменение системы правовых актов Союза с целью их оптимизации в форме разделения их на «законодательные и незаконодательные акты» в зависимости от процедуры принятия и приведения их к единообразию в различных сферах компетенции.
Создание новых органов и должностных лиц для усовершенствования деятельности ЕС: Европейского Совета и его постоянного Председателя, Верховного представителя по иностранным делам и политике безопасности, Европейской прокуратуры.
Предоставление государствам-членам права добровольного выхода из состава Союза и установление «привилегированных отношений» с соседними странами.
На фоне резко обострившегося в последние годы финансово-экономического кризиса Европейский Союз сосредоточил свои усилия на укреплении правового регулирования единой валюты евро, налоговой системы, вопросов сотрудничества, координации и солидарности государств-членов в преодолении трудностей развития.
Весь период развития Европейского Союза наблюдалось последовательное расширение этой организации:
• Бельгия, Люксембург, Италия, Нидерланды, Франция, ФРГ – «государства-основатели», начавшие в 1950-е гг. процесс строительства Союза;
• Великобритания, Дания, Ирландия (с 1973 г.);
• Греция (с 1981 г.);
• Испания, Португалия (с 1986 г.);
• Австрия, Финляндия, Швеция (с 1995 г.);
• Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Словакия, Словения, Чехия, Эстония (с 1 мая 2004 г.);
• Болгария и Румыния (с 1 января 2007 г.);
• Хорватия (вступила в ЕС 1 июля 2013 г.).
Государствами-кандидатами на вступление в Европейский Союз являются Исландия, Македония, Сербия, Черногория и Турция (которая впервые обратилась по этому вопросу еще в 1959 г.). Албания и Босния и Герцеговина также подали заявки о приеме в ЕС. В начале 2003 г. руководители государств-членов Европейского Союза на встрече в верхах в Афинах заявили о готовности в будущем принять в состав Союза страны Балканского полуострова.
За время развития права Европейского Союза в нем сформировалась развитая и взаимосвязанная система субъектов этого права. В этом качестве выступают носители прав и обязанностей, установленных нормами данной правовой системы.
Основными субъектами права Европейского Союза являются:
1) физические лица:
• граждане Союза, в качестве которых автоматически признаются граждане всех его государств-членов;
• иностранные граждане, т. е. граждане третьих стран;
• апатриды (лица без гражданства);
2) юридические лица:
• юридические лица, созданные в соответствии с законодательством государств-членов;
• европейские юридические лица (организации, учреждаемые согласно законодательству Союза);
• иностранные юридические лица, осуществляющие свою деятельность в пределах Союза;
3) государства:
• государства – члены Союза;
• иностранные государства или третьи страны (государства, не входящие в состав Союза), в том числе и так называемые соседствующие государства;
4) компетентные органы государств-членов (правительства, парламенты, национальные суды, прокуратуры и т. д.);
5) Европейский Союз в целом и его структурные подразделения.
Исследование исторического развития права Европейского Союза позволяет нам сделать некоторые выводы.
Право Европейского Союза – самостоятельная и особая (наднациональная) правовая система, нормы которой интегрированы в национальное право государств-членов и регулируют посредством методов гармонизации и унификации развитие процессов комплексной интеграции между странами и народами, объединенными в государство-подобную организацию политической власти – Европейский Союз.
Право Европейского Союза является оформленным в юридических нормах результатом интеграции и одновременно правовым инструментом сознательного и целенаправленного развития интеграционных процессов.
Оно совмещает в себе черты и характеристики как международного права, так и национального права государств, но не сводится полностью ни к тому, ни к другому. Право Европейского Союза, создаваемое общими институтами, динамично расширяется, распространяя свое действие на всё новые сферы общественных отношений, ранее регулировавшиеся международным правом и национальным правом государств-членов, приобретая при этом все большее своеобразие. В этой эволюции государствоподобная составляющая права Европейского Союза неуклонно усиливается. Следовательно, отделившись от международного права, право Союза не слилось полностью с внутригосударственным правом и выступает как самостоятельная правовая система со своими источниками, формами правотворчества и правоприменения, субъектами, специфическими методами, принципами, механизмами защиты юридических норм и т. д.
Организационную сущность права Союза составляет то, что его нормы создаются общими институтами и функционируют в рамках государствоподобной организации политической власти – Европейском Союзе.
В развитии права Европейского Союза наиболее отчетливо проявляется тенденция к добровольному ограничению государствами-членами своих суверенных прав и усилению государствоподобных характеристик Союза.
Право Европейского Союза, развиваясь на базе накопленных веками традиций и лучших правовых достижений передовых стран Европы, впитывает их в себя и приобретает принципиально новые качественные характеристики. Так, в частности, оно сочетает в себе черты континентальной и англосаксонской правовой системы и поэтому представляет собой синтез как Романо-германского, так и общего права. Возникающая в результате всех этих взаимодействий уникальная правовая система Европейского Союза будет с неизбежностью отличаться от составляющих и сплавленных вместе ее базовых компонентов и приобретает принципиально новые качества, многие из которых нам еще неизвестны.
Интеграционный правопорядок Европейского Союза обеспечивается единым организационным (институциональным) механизмом, действующим в рамках компетенции, добровольно переданной ему государствами-членами и зафиксированной в учредительных документах.
Понятие «институт» Европейского Союза можно определить как составное и в то же время относительно обособленное подразделение аппарата Европейского Союза, которое участвует в осуществлении его задач и функций, действует от его имени и по его поручению, имеет соответствующую компетенцию и структуру, наделено установленным учредительными договорами и законодательством Союза объемом властных полномочий, применяет присущие ему формы и методы деятельности.
В деятельности каждого из институтов Союза проявляются его специфические функции. Так, Европейский Совет, Совет, и Европейский парламент – представительные органы, в функциях которых преобладают правотворческие начала. Европейский Совет определяет стратегию развития Союза. Комиссия наделена прежде всего исполнительными функциями, хотя имеет большое влияние на законодательный процесс, поскольку является единственным органом, обладающим правом правотворческой инициативы и может издавать акты в рамках делегированного законодательства (с 2009 г. появился новый субъект законодательной инициативы – народная инициатива (1 млн граждан ЕС)). Суд выполняет задачу рассмотрения и разрешения споров, но при этом вносит большой вклад в развитие реально функционирующей нормативной базы. Счетная палата – это контрольная власть Европейского Союза, обеспечивающая проверку всех финансовых аспектов деятельности институтов Союза и других органов. Европейский центральный банк – возглавляет Европейскую систему центральных банков и регулирует использование единой валюты евро.
В результате деятельность институтов ЕС взаимопереплетается, взаимодополняет и взаимоконтролирует друг друга, отходя в этом от «классической» системы разделения властей.
Подобно всякому государству и любому объединению государств, созданному на основе международных договоров, Европейский Союз имеет собственную организационную структуру. Европейский Союз обладает единой и одновременно дифференцированной и разветвленной системой органов, осуществляющих различные функции. Организационный механизм Европейского Союза – это система институтов и других органов, посредством которых данная организация осуществляет свою компетенцию.
Руководящие органы, наделенные, как правило, властными полномочиями, именуются в праве Европейского Союза институтами. Именно на институты возложено осуществление задач Союза, именно в лице своих институтов Европейский Союз реализует те суверенные права, которые были делегированы ему государствами-членами.
Институтов у Европейского Союза 7: Европейский парламент, Европейский Совет, Совет, Европейская Комиссия, Суд Европейского Союза, Европейский центральный банк, Счетная палата (ст. 13 ДЕС).
Институты образуют центр, ядро организационного механизма Европейского Союза. Остальные его элементы, гораздо более многочисленные, обозначаются в праве Европейского Союза термином «орган».
Институты – это верховные, главные, основные органы Союза. Качественным отличием институтов от других органов Союза является наличие в компетенции институтов публично-властных полномочий. Основные решения Союза принимаются институтами. Каждый из институтов выполняет свои собственные функции и обладает для этого специфической внутренней организацией.
На деле, конечно, каждый институт одновременно выступает в качестве органа Союза. Но обратное уже не будет верным: институтов как руководящих органов 7 количество же «просто» органов в зависимости от способа подсчета можно измерить сотнями.
В этой связи с учетом теоретических, а равно практических соображений приведенную выше нормативную характеристику структуры организационного механизма Союза можно несколько изменить: институты и другие органы. Первые – центральное звено, вторые часто носят вспомогательный и/или консультативный характер.
В соответствии с Лиссабонским договором организационный механизм приобрел трехуровневый характер. Наряду с «институтами», другими «органами», осуществляющими вспомогательные (Экономический и социальный комитет, Комитет регионов, Омбудсман и т. д.) впервые выделены в отдельную категорию «учреждения Союза». Таковыми признаются инстанции, наделяемые статусом юридического лица. Они призваны осуществлять специальные задачи экспертного, финансового или технического характера в конкретных сферах деятельности Союза (например, Европол, Евроюст, Европейский инвестиционный банк, различные «европейские агентства»).
Европейскому Союзу – уникальному и чрезвычайно динамично развивающемуся государствоподобному международному образованию интеграционного типа не вполне подходила рассчитанная на государство «классическая» система разделения властей. Поэтому им была создана гибкая и подвижная система элементов разделения и взаимодействия властей, не ставящая перед собой целью раз и навсегда их разделить или жестко закрепить их в определенной взаимной связи. Такая организация оптимально способствует достижению координации при постановке задач и обеспечению субординации при их осуществлении, что отражает специфический метод права Европейского Союза – метод скоординированной субординации.
Подобно коллективному главе Союза, Европейский Совет изначально призван разрабатывать и координировать стратегию развития Союза и всех составляющих его элементов.
С одной стороны, в явно ослабленную ограниченностью полномочий Европейского парламента законодательную власть вторгается Комиссия, являющаяся основным (наряду с народной инициативой) источником законодательной инициативы и издающая акты в порядке делегированного законодательства, а с другой – «жесткость» конституирующих Союз актов несколько уравновешивается влиянием на нее вырабатываемого Судом прецедентного права и толкования им норм права Европейского Союза.
Совет, будучи органом законодательной власти, состоит из министров – членов исполнительной власти. Наделение Совета характерными для суда полномочиями по наложению штрафов и передача ряда законодательных функций Европейскому центральному банку (в сложнейший период введения единой валюты евро) также отличают организацию власти в Союзе от классической схемы.
В ходе развития Европейского Союза дальнейшие подвижки в системе элементов разделения и взаимодействия властей неизбежны.
Под источниками права понимается внешнее выражение права, формы закрепления уполномоченными на то органами соответствующих правил поведения. Формы права Европейского Союза образуют целостную систему источников с присущей для нее иерархией правовых актов.
Система источников права Европейского Союза включает в себя три группы актов – акты первичного права, акты вторичного права и прецедентное право.
К актам первичного права относятся все учредительные договоры Европейского Союза. По своей юридической природе акты первичного права являются международными договорами. Нормы актов первичного права обладают высшей юридической силой по отношению ко всем другим нормам Европейского Союза, содержащимся в актах вторичного права.
К актам вторичного права относятся акты, издаваемые институтами Союза, а также все другие акты, принимаемые на основе учредительных договоров. Вторичное право включает прежде всего нормативные акты, а также индивидуальные акты, рекомендательные акты, юрисдикционные акты, акты о координации, акты sui generis (особого рода), а также международные документы.
Прецедентное право занимает как бы промежуточное положение между первичным и вторичным правом. Так как оно создается Судом ЕС – одним из институтов Союза, формально его можно было бы отнести к вторичному праву. Однако решения Суда зачастую развивают и конкретизируют положения первичного права и могут привести к отмене источников вторичного права. То есть в иерархии норм они нередко оказываются выше источников вторичного права, как, например, фундаментальные решения, обеспечивающие верховенство и прямое действие права Европейского Союза.
Сочетание первичного, вторичного и прецедентного права демонстрирует соединение в системе источников права подходов, характерных для континентальной и англосаксонской правовых систем.
Учредительные акты Европейского союза и первичное право ЕС.
Особенностью Европейского Союза является то, что в его основе лежат несколько международных договоров учредительного характера.
В первую очередь это Римский договор или Договор о функционировании ЕС 1957 г., Договор, учреждающий Евратом, 1957 г., Маастрихтский договор о Европейском Союзе 1992 г., так называемые учредительные договоры в узком смысле. Данные договоры носят «конституирующий» характер для Европейского Союза. Кроме того, к первичному праву «в узком смысле» необходимо отнести Хартию Европейского Союза об основных правах 2000 г., которой Лиссабонский договор придал такую же юридическую силу, как и договорам о Европейском Союзе и о функционировании Европейского Союза.
К «учредительным договорам в широком смысле» обычно относят все перечисленные выше акты, а также международные договоры, изменяющие и дополняющие их: Бюджетный договор 1970 г., Бюджетный договор 1974 г., Единый европейский акт 1986 г., Амстердамский договор об изменении Договора о Европейском Союзе, договоров, учреждающих европейские сообщества и ряд связанных с ними актов, 1997 г. и Ниццкий договор 2001 г., Лиссабонский договор 2007 г. К такого рода актам можно отнести все договоры о присоединении, а также Акт о выборах представителей в Европейский парламент всеобщим прямым голосованием 1976 г. и Решение о собственных ресурсах 2000 г.
Со вступлением в силу Лиссабонского договора была «повышена в ранге» и заняла равное место с Договорами (о Европейском Союзе и его функционировании) в системе источников первичного права Хартия Европейского Союза об основных правах 2000 г., бывшая до этого совместным актом Парламента, Совета и Комиссии, т. е. источником вторичного права.
В целях упрощения, кодификации и консолидации первичного права Союза был подготовлен и подписан проект договора, устанавливающего Конституцию для Европы (2004 г.), однако он не был ратифицирован по причине отрицательных референдумов во Франции и Нидерландах.
Около 90 % основного содержания Конституции было перенесено в Лиссабонский договор 2007 г. Его основу составляет двуединый учредительный документ: Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза (ранее – договор о Европейском сообществе). Такую же юридическую силу, что и договоры, имеет Хартия Европейского Союза об основных правах 2000 г.
Лиссабонский договор вступил в силу 1 декабря 2009 г.
Вторичное право Европейского союза.
Вторичное право ЕС – система источников права ЕС, состоящая из актов, принимаемых институтами и органами Союза на основании и во исполнение актов первичного права ЕС.
Правовые акты институтов, органов и учреждений Союза делятся на несколько групп.
Правовые акты Союза – акты, издаваемые институтами Союза в формах, предусмотренных ст. 288 ДФЕС:
• регламент – является важнейшим по своей юридической силе среди актов вторичного права (reglement (франц.), Verordnung (нем.), regulation (англ.)).
Регламент обладает тремя юридическими свойствами, отличающими его от других актов вторичного права и ставящих его на самое высокое место в иерархии источников вторичного права Союза. Регламент содержит нормы права, носит обязательный характер, имеет прямое действие на всей территории Европейского Союза. Регламент является актом унификации законодательства государств-членов и обладает в государствах-членах силой закона.
Метод унификации предполагает издание Союзом нормативного акта прямого действия, который «замещает», «становится на место» актов внутригосударственного права, ранее регулировавшую определенную область общественных отношений. Иными словами, унификация предполагает создание единообразного правового режима в соответствующей области отношений. Вместо различных законов и подзаконных актов, действовавших в государствах-членах, отныне действует один акт – регламент.
Директива занимает следующую по значению позицию в иерархии источников вторичного права Европейского Союза (directive (франц.), Richtlinie (нем.), directive (англ.)).
Директива носит обязательный характер, содержит «модельные» нормы права, которые нуждаются в трансформации в национальное законодательство государств-членов. Выбор же форм и методов такой трансформации остается за самими государствами-членами. Для трансформации директивы предоставляется определенный срок. Если государство-член просрочит трансформацию директивы, то конкретная директива получает частичное прямое применение в соответствии с прецедентным правом86. Директива является актом гармонизации законодательства государств-членов.
Гармонизация имеет своей целью установление схожих правовых норм, регулирующих определенные отношения в государствах – членах ЕС. В отличие от унификации гармонизация более мягкий, более гибкий метод. Суть гармонизации заключается в установлении в ЕС общих правил, направленных на сближение положений законодательных и иных нормативных актов государств-членов в определенной области.
Решение – юридически обязательный акт институтов ЕС, обязательный в отношении тех субъектов права ЕС, на которое направлено.
Рекомендация является формой для выдвижения не имеющих обязательной силы предложений и пожеланий в адрес государств-членов и других субъектов права ЕС. Они рассматриваются в качестве источников «мягкого права», значение которого возрастает.
Заключение обычно выражает официальную позицию определенного института или органа ЕС по конкретному вопросу.
Законодательные акты представляют собой юридически обязательные акты Союза, издаваемые Европейским парламентом и/или Советом в соответствии с законодательной процедурой, обычной или специальной (ст. 289 ДФЕС):
• регламент Европейского парламента и/или Совета;
• директива Европейского парламента и/или Совета;
• решение Европейского парламента и/или Совета;
Незаконодательные акты – это правовые акты Союза, для издания которых договорами не предусмотрена законодательная процедура. К ним относятся регламенты, директивы и решения (кроме аналогичных актов, принимаемых в качестве законодательных актов), а также рекомендации и заключения.
Делегированные акты – юридически обязательные акты Союза, издаваемые Европейской комиссией на основании полномочий, делегированных ей законодательными актами (ст. 290 ДФЕС). К ним относятся:
• делегированный регламент Комиссии;
• делегированная директива Комиссии;
• делегированное решение Комиссии.
Исполнительные акты представляют собой юридически обязательные акты Союза, издаваемые Комиссией или Советом на основании предоставленных им полномочий (ст. 291 ДФЕС). В их число входят:
• исполнительный регламент Комиссии или Совета;
• исполнительная директива Комиссии или Совета;
• исполнительное решение Комиссии или Совета.
Другие незаконодательные акты: правовые акты Союза, не относящиеся к вышеперечисленным актам:
• регламент (кроме вышеперечисленных актов);
• директива (кроме вышеперечисленных актов);
• решение (кроме вышеперечисленных актов).
К источникам права ЕС относятся и иные акты институтов, органов и учреждений Союза: акты институтов Союза в форме, не предусмотренной ст. 288 ДФЕС, и акты иных чем институты органов и учреждений Союза (перечень не исчерпывающий):
• решение sui generis;
• внутренний регламент/правила процедуры;
• резолюция;
• декларация;
• кодекс поведения;
• заключения Европейского Совета или Совета;
• ориентиры ЕЦБ;
• белая/зеленая книги Комиссии;
• межинституциональное соглашение;
• и др.
Прецедентное право европейского союза или case law. К такого рода источникам относятся решения Суда и решения Трибунала, а также решения специализированных трибуналов.
Прецедентное право составляют отдельную категорию источников права Европейского Союза. По своей юридической силе источники прецедентного права занимают промежуточное положение в иерархии источников права Союза. Прецедентное право, как правило, дополняет и развивает положения учредительных договоров, но не может их отменять. Нормы вторичного права не только дополняются прецедентами, но и изменяются и отменяются решениями судов Европейского Союза. Прецедентное право как бы осуществляет «тонкую настройку» деятельности правовых механизмов на практике.
Установленные судами Союза правила играют роль прецедента или общеобязательного стандарта для национальных органов правосудия всех государств-членов. Суды Союза могут устанавливать на их основе новые принципы и нормы. С одной стороны, решения судов базируются на учредительных договорах. Но, с другой – толкование Договоров осуществляют Суд и Трибунал, которые могут признать недействительными акты вторичного права на основании противоречия их собственным решениям.
Источники прецедентного права Европейского Союза не являются общеобязательными. Решения Суда и решения Трибунала обязательны для сторон в деле, национальных судов и самих Суда и Трибунала в будущем. В то же время при необходимости Суд может отказаться от старого прецедента и обосновать диаметрально противоположное решение. Все органы государств-членов всех уровней и ветвей государственной власти обязаны обеспечивать выполнение решения Суда в сферах своих полномочий.
Источники права ЕС отразили в себе специфическую правовую природу Европейского Союза. Она носит двойственный, а точнее, смешанный, гетерогенный характер.
Преследуя идеалы создания наднационального государство-подобного образования, создатели первооснов Союза – Европейского объединения угля и стали, Евратома и Европейского (Экономического) сообщества – исторически избрали оправдавшие себя на практике известные им механизмы международного сотрудничества в форме международных организаций интеграционного типа с элементами наднациональности, которые, приспосабливаясь к потребностям практической деятельности, стали усиливаться.
Они были учреждены на основе международных договоров между суверенными государствами, уступающими или ограничивающими, однако, в общих интересах определенные элементы своего суверенитета.
Эти исторически обоснованные черты международно-правовой организации, изменяясь в ходе постоянного и тесного взаимодействия с элементами государственности, всё еще достаточно явно присутствуют, хотя наднациональные элементы, по мере своего совершенствования и укоренения, всё более успешно заменяют международно-правовые механизмы и инструменты Европейского Союза, особенно ярко эти тенденции проявились со вступлением в силу Лиссабонского договора.
К элементам государственности в праве Европейского Союза можно отнести следующее.
Так, «конституционные» (конституирующие) Союз акты можно в определенной мере сопоставить с неписаной конституцией Великобритании или некодифицированными конституционными актами Швеции. Это прежде всего ДЕС и ДФЕС, а также имеющая такую же юридическую силу, как и эти договоры, Хартия ЕС об основных правах 2000 г.
Подобно государству, Союз обладает совокупной территорией с единой границей, общим визовым и таможенным режимом.
Население Союза составляет около 500 млн человек. В нем единое гражданство, имеющее дополнительный к национальному характер, а граждане имеют общий базовый правовой статус, подкрепленный помимо учредительных договоров Хартией Европейского Союза об основных правах 2000 г.
На территории Союза функционирует единый внутренний рынок, в котором реально обеспечена свобода движения товаров, услуг, капиталов, платежей, лиц и информации.
Этот рынок обслуживается общесоюзной валютой евро и единым Европейским центральным банком, обладающим независимостью и широкими полномочиями. Общий бюджет Союза формируется из собственных источников.
Управление Европейским Союзом осуществляется посредством единой наднациональной системой институтов и органов, решения которых обязательны для граждан, юридических лиц, государств-членов и их органов.
Европейский Союз создал свою уникальную наднациональную правовую систему, опирающуюся на принципы верховенства и прямого действия его собственных правовых норм.
В Союзе сложилась вполне скоординированная правоохранительная система, включающая в себя сотрудничество судов и полиций; Европол как координирующий полицейский орган; Евроюст как общий орган с функциями прокуратуры; согласованную наднациональную систему судебных органов.
Политическая жизнь в Союзе осуществляется с непосредственным участием общеевропейских политических партий.
Созданы союзные органы военного управления и формируются основы будущих вооруженных сил.
Компетенция Союза напоминает федеративную схему.
Сопоставление элементов международного и государствоподобного характера в праве Европейского Союза приводит к выводу, что усиливающиеся черты государственности в нем проявляются в наднациональной форме, как в рамках каждого конкретного института, так и в любой отрасли его права.
В результате творческой и направленной на максимальную эффективность работы уникального образования, которым является Европейский Союз, – «сплавления» международно-правовых и государственно-подобных элементов – должно возникнуть качественно новое правовое явление, отличное от каждого из двух указанных исходных компонентов, но как явствует из сравнения схем, государствоподобных черт должно быть всё больше.
Из правовой природы Союза вытекают и методы правового регулирования в Европейском Союзе.
Поскольку право ЕС сформировалось на основе взаимовлияния и взаимопроникновения различных правовых систем, правовых семей, права разных государств (в том числе и бывших республик СССР и социалистических государств), в нем творчески переплетаются различные методы правового регулирования.
Прежде всего это методы, характерные для двух базовых для права Европейского Союза составляющих – международного права и государственного (конституционного) права. Так, для конституционного (и внутригосударственной системы) права более всего характерен метод субординации, или централизованное, имеющее свою иерархическую систему императивное регулирование.
Для международного права, с которого начиналось строительство ЕС, наоборот, характерен метод координации (согласования воль суверенных и равноправных субъектов международного права), или децентрализованного, диспозитивного регулирования, основанного на признании «автономии» участников правоотношений.
И во внутригосударственной, и в международной правовой системах используются методы запрещения и дозволения.
За почти 60 лет существования в праве Европейского Союза сформировались свои собственные, специфические методы регулирования ускоренно развивающихся правоотношений. Более всего специфику Европейского права отражает возникший из соединения метода международного права – координации с методом государственного права – субординации. Сначала сохраняющие суверенитет государства координируют свои интересы и приходят к соглашению, а затем его строго выполняют, несут за это ответственность и подчиняются ими же добровольно созданным наднациональным органам, имеющим властные полномочия в договоренных сферах. Такой метод можно назвать методом скоординированной субординации.
И элементы субординации, и элементы координации заложены (несколько в разных пропорциях) в присущих праву Европейского Союза методах унификации (за счет использования более строго обязательных и похожих на внутригосударственные законы регламентах) и гармонизации (посредством применения более гибких, похожих на «основы законодательства» директив).
Стержнем, несущей конструкцией права ЕС являются принципы права ЕС – исходные положения наиболее общего характера, определяющие смысл, содержание, реализацию и развитие всех остальных норм права ЕС. Принципы права ЕС разделяются на функциональные и общие принципы права ЕС.
К функциональным принципам относятся принцип верховенства права ЕС и принцип прямого действия права ЕС. Эти принципы были выработаны практикой Суда путем толкования учредительных документов организации.
Принцип верховенства права ЕС означает приоритет норм права ЕС над нормами национального законодательства государств-членов, нормы национального права государств-членов не должны противоречить нормам права ЕС. Впервые этот принцип был сформулирован в Решении Суда по делу «Costa v. ENEL» в 1964 г.87
Принцип прямого действия права ЕС означает непосредственное применение права ЕС на территории государств-членов, действие норм права Союза без какой-либо трансформации в правопорядок государства-члена. Данный принцип был определен Судом в Решении по делу «Ван Генд эн Лоос» в 1963 г.88
К числу общих принципов права ЕС относятся принцип охраны прав и свобод личности, принцип правовой определенности, принцип пропорциональности, принцип недискриминации, принцип субсидиарности, а также ряд процессуальных принципов.
Лиссабонским договором в ст. 2 Договора о Европейском Союзе впервые включена новая правовая категория – «ценности Союза». Эти ценности представляют собой морально-нравственные начала европейской, а по своей природе и мировой цивилизации. Уважать и следовать им – долг и обязанность как ЕС в целом, так и каждого входящего в него государства. Это одновременно и непреходящее требование к каждому государству, вступающему в Союз. Неуважение к этим ценностям может повлечь применение к государству-нарушителю санкций в виде приостановления отдельных прав, связанных с членством в ЕС (ст. 7 Договора о Европейском Союзе). Это – самая серьезная санкция, которая может привести к исключению из ЕС.
К ценностям Союза относится человеческое достоинство, свобода, демократия, равенство, правовое государство, права человека (в том числе права меньшинств).
Для европейского права особое значение имеют «признаки нормативности, т. е. всеобщности правил, стандартов, ценностей, символов, прав и обязанностей, реализуемых людьми в их практической деятельности и определяющих качественную специфику, своеобразие, самобытность крупномасштабных обществ, их духовный климат и историческое развитие»89.
Формирующиеся в Европейском Союзе ценностные системы, ценностные приверженности и ценностные критерии становятся важной составной частью процесса социального регулирования поведения индивидов на наднациональном уровне. Будучи легитимизированными в форме закона, они способствуют образованию прямых и обратных связей, обеспечивающих эффективность управления принципиально новым государствоподобным образованием политической власти на наднациональном уровне. При этом возникают не только моральные и этические ценности, но и ценности всех компонентов комплексной системы, представляющей собой Европейский Союз.
При рассмотрении понятия «ценности» в более широком значении этого слова несколько новое звучание приобретает классическое понятие «acquis communautaires», понимаемое обычно как правовые достижения (ценности) Сообщества. Эти ценностные правовые образцы бережно сохраняются, воспроизводятся и передаются, определяя стиль, характер и идеологию самостоятельной правовой системы, которую представляет собой современное европейское право. Оно предусматривает систему поддерживающих, координирующих и дополняющих мер, стимулирующих воспроизведение позитивных правовых образцов, а также разнообразные санкции за отклонение от них.
Система ценностей дополняется «характеристиками» качеств, которым должны отвечать все страны – участники Союза. В их число входят: плюрализм, недискриминация, толерантность, правосудие, солидарность, равенство женщин90 и мужчин. Эти качественные «характеристики», отражающие уровень обеспечения прав и свобод человека в том или ином государстве, являются по сути своей продолжением или детализацией ценностей Союза. Сами же ценности представляют собой наиболее важные и обобщенные компоненты, составляющие и обеспечивающие права человека в их современном понимании.
Большое значение имеют цели создания Европейского Союза. Понятие «цели Европейского Союза» обозначает две группы правоположений: во-первых, цели создания; во-вторых, цели деятельности Союза.
Цели создания Европейского Союза отражают волю, стремления, ценности государств-членов и их народов, во имя которых они учредили организацию Европейский Союз и наделили ее властной компетенцией. Эти цели указаны в преамбуле учредительных договоров и включают в первую очередь решимость «перейти на новый этап в процессе европейской интеграции, начатом созданием Европейских сообществ» и желание «углубить солидарность между своими народами при уважении их истории, культуры и традиций».
На этой основе призваны осуществляться другие цели: дальнейшее развитие демократических и эффективных институтов; экономический и социальный прогресс и др.
Преамбулы учредительных договоров не являются сами по себе источниками правовых норм. Закрепленные в них положения не имеют юридически обязательного характера. Они приобретают таковой путем трансформации в цели деятельности Европейского Союза, которые содержатся в конкретных статьях основной части союзной «конституции».
Они также широко используются судами для телеологического (исходящего из целей) толкования положений права Европейского Союза.
Цели деятельности Европейского Союза представляют собой благоприятные изменения в общественной жизни, к которым должна стремиться данная организация при разработке и принятии правовых актов и других решений.
Общие цели деятельности Европейского Союза закреплены в ст. 3 его учредительного договора.
В зависимости от предмета данные цели могут носить общий характер, т. е. охватывать все направления деятельности Союза, и специальный, т. е. относиться к отдельным видам общественных отношений
Общие цели деятельности ЕС закреплены в ст. 3 ДЕС. Союз ставит перед собой 4 вида целей.
Политические цели – содействие миру, своим ценностям и благосостоянию народов.
Социально-экономические и культурные цели – Союз старается обеспечить устойчивое развитие Европы на основе сбалансированного экономического роста и стабильности цен, наличие высокой степени конкурентоспособной рыночной экономики, стремящейся к полной занятости и социальному прогрессу, а также высокий уровень охраны и улучшения качества окружающей среды. Он способствует техническому прогрессу.
Для реализации этих целей Союз создает внутренний рынок (пространство без внутренних границ, на котором обеспечивается свобода движения товаров, лиц, услуг и капиталов) и, кроме того, отдельно указывается создание экономического и валютного союза, денежной единицей которого является евро. Таким образом, внутренний рынок и единая валюта не выступают в качестве целей Союза, а являются средствами достижения его целей.
Помимо прочего Союз ставит перед собой целый комплекс общесоциальных целей: борьба с обездоленностью и дискриминацией, содействие социальной справедливости и социальной защите, равенству женщин и мужчин, солидарности поколений, охране прав ребенка.
В целом целью Союза является повышение благосостояния народов, входящих в эту организацию.
Правоохранительные цели – Союз предлагает своим гражданам пространство свободы, безопасности и правосудия без внутренних границ, в рамках которого обеспечивается свободное передвижение лиц во взаимосвязи с соответствующими мерами по вопросам контроля внешних границ, предоставления убежища, иммиграции, а также предотвращения преступности и борьбы с этим явлением.
Внешнеполитические цели – в своих отношениях с миром Союз утверждает и продвигает свои ценности и интересы и содействует защите своих граждан. Союз способствует миру, безопасности, устойчивому развитию планеты, солидарности и взаимному уважению народов, свободной и справедливой торговле, искоренению бедности и защите прав человека, в том числе прав ребенка, а также неукоснительному соблюдению и развитию международного права, особенно принципов Устава Организации Объединенных Наций.
«Союз достигает свои цели надлежащими средствами в пределах компетенции, которая предоставлена ему в Договорах» (п. 6 ст. 3 ДЕС).
Европейская модель интеграции, получившая развитие в рамках Европейского Союза и других, созданных по его примеру региональных организаций, стремится к достижению солидарности между входящими в него членами на основе осуществления общей политики, введения единой валюты, формирования общих фондов для оказания помощи менее развитым странам и регионам или осуществления других мероприятий, которые относятся к позитивной интеграции. Негативная интеграция шире использовалась на начальных этапах развития ЕС, но по мере динамичного движения вперед она все более заменяется на позитивную интеграцию, опирающуюся на растущее взаимное доверие и обеспечивающую более эффективное и целенаправленное воздействие на общественно-экономические и особенно политические процессы.
Лиссабонский договор наделил Европейский Союз как субъект права единой правосубъектностью (ст. 47 ДЕС). Европейский Союз стал правопреемником Европейского сообщества (абз. 3 ст. 1 ДЕС), а архаичная система опор Союза была ликвидирована91. В каждом из государств-членов Союз обладает максимально широкой правоспособностью, признаваемой национальными законодательствами за юридическими лицами (ст. 335 ДФЕС). Он может приобретать или отчуждать движимое и недвижимое имущество, выступать стороной в суде. С этой целью его представляет Комиссия. В свою очередь, на основании своей административной автономии каждый из институтов представляет Союз по вопросам, связанным с его функционированием.
На территории государств-членов Союз пользуется привилегиями и иммунитетами, которые необходимы для выполнения его задач, согласно условиям, определенным в Протоколе о привилегиях и иммунитетах (ст. 343 ДФЕС).
Деликтоспособность ЕС определена абз. 1 и 2 ст. 340 ДФЕС. Договорная ответственность Союза регулируется правом, подлежащим применению по соответствующему договору. В области внедоговорной ответственности Европейский Союз, в соответствии принципами, являющимися общими для правовых систем государств-членов, должен возмещать убытки, причиненные его институтами или сотрудниками при осуществлении своих функций.
Строго говоря, содержание права Европейского Союза – это те сферы общественной жизни, которые регулируются этой самостоятельной правовой системой, а также те полномочия, которыми обладают в этих сферах олицетворяющие Европейский Союз его институты, органы и учреждения. Оно, следовательно, предопределяется содержанием и природой компетенции этой специфической наднациональной организации политической власти.
Исходя из двойственной правовой природы Союза компетенция ЕС характеризуется чертами, характерными как для международной организации, так и для (федеративного) государства.
Изначально, подобно международным организациям, в соответствии с принципом предоставления полномочий (ст. 3, 5 Договора об учреждении ЕС) компетенция ЕС является производной от суверенных прав государств-членов, дающих в учредительных договорах Союзу полномочия действовать от их имени в определенных этими договорами сферах общественной жизни. Следовательно, она как бы ограничена рамками учредительных договоров. Строгие и четко сформулированные положения договоров ограничивают рамки компетенции Союза, а абстрактные – позволяют трактовать их весьма расширительно.
Подобно государству, компетенцию ЕС характеризует властность, поскольку институты Союза издают в отношении государств и иных субъектов права ЕС общеобязательные нормы и индивидуальные предписания.
Категории компетенции, предусматривающие перечень исключительных полномочий Союза, перечень совместной компетенции ЕС и государств-членов, а также сферы поддерживающей компетенции Союза при предоставлении остаточной компетенции государствам-членам, также очень напоминают распределение компетенции в федеративных государствах.
Содержание компетенции ЕС, подобно государству, делится на внутреннюю и внешнюю компетенцию.
К внутренней компетенции ЕС (ст. 26—197 ДФЕС) относятся полномочия институтов Союза издавать правовые акты и предпринимать разнообразные действия в тех сферах общественных отношений, которые складываются между государствами, лицами и иными субъектами права ЕС внутри его территории. Это обширнейшая сфера, включающая такие важнейшие области, как внутренний рынок, свободное передвижение товаров, сельское хозяйство и рыболовство, свободное передвижение услуг и капиталов, пространство свободы, безопасности и правосудия, транспорт, общие правила конкуренции и т. д.
Предметами внешней компетенции Европейского Союза являются отношения ЕС с государствами, не являющимися его членами, и международными организациями. К ним относятся: внешнеполитическая деятельность Союза, общая торговая политика, сотрудничество с третьими странами и гуманитарная помощь, ограничительные меры в отношении третьих стран, внешняя политика и политика безопасности и т. д.
В системе предметов ведения ЕС можно выделить четыре основных компонента:
• экономическое пространство;
• пространство свободы, безопасности и правосудия;
• общая оборонная политика;
• политика в области науки, образования и культуры.
Полномочия Европейского Союза, т. е. его права и обязанности по управлению подведомственными ЕС сферами общественной жизни, как и предметы ведения, могут быть представлены в определенной системе.
В зависимости от их характера и содержания система полномочий Европейского Союза представлена 5 основными элементами.
Законодательные полномочия ЕС или полномочия по осуществлению правового регулирования общественных отношений посредством издания нормативных актов, реализуются прежде всего Европейским парламентом и Советом Европейского Союза. Правотворчество является основным направлением их деятельности при осуществлении законодательной функции.
Эти полномочия также осуществляет Европейское комиссия, которая является главным источником законодательных инициатив и издает акты делегированного законодательства. В сфере экономического и валютного союза законодательными полномочиями наделен также Европейский центральный банк. Практически вторгается в законодательную деятельность и дополняет ее прецедентное право Суда Европейского Союза.
Финансовые полномочия ЕС включают в себя полномочия по правовому регулированию доходов и расходов Союза. Они реализуются в форме принятия и исполнения Общего бюджета Европейского Союза. «Власть кошелька» осуществляют совместно два законодательных института Союза – Европейский парламент и Совет.
Исполнительно-распорядительные полномочия включают в себя полномочия по осуществлению текущего управления общественной жизнью. В ЕС эти полномочия прежде всего осуществляет Комиссия, которая традиционно рассматривается в качестве главного исполнительного органа Союза. Принятие ряда административных мер осуществляют и другие институты, органы и агентства ЕС (Совет, Европейский центральный банк и т. д.)
Юрисдикционные полномочия представляют собой полномочия по разрешению правовых споров, возникающих в ходе практического применения в жизни норм права ЕС. На уровне Европейского Союза эти полномочия осуществляет Суд Европейского Союза, который в соответствии с Лиссабонским договором состоит из Суда, Трибунала и специализированных трибуналов.
Контрольные полномочия – это полномочия по осуществлению проверки выполнения норм права ЕС и других решений Сообщества. Контрольную деятельность осуществляют практически все институты: Европейский парламент и Совет осуществляют контроль за Комиссией (с правом вынесения ей Парламентом вотума недоверия); суды ЕС при рассмотрении дел осуществляют судебный контроль; Комиссия ЕС в рамках осуществления своей исполнительной функции контролирует соблюдение законодательства ЕС государствами-членами и частными лицами, и т. д.
В организационном механизме ЕС имеются также специальные органы контроля, созданные по образцу тех, которые функционируют на государственном уровне. Это Счетная палата и Омбудсман Европейского Союза.
Внешнеполитические полномочия – это полномочия по заключению международных договоров и осуществлению других мер в сфере отношений ЕС с третьими странами и международными организациями. Европейская комиссия осуществляет официальное представительство ЕС на международной арене и ведет переговоры по заключению международных соглашений. Определенные полномочия в этой сфере имеет и Совет, и Европейский парламент, и Европейский Совет, и Председатель Европейского Совета. Однако главным координатором внешней и оборонной политики Союза после Лиссабонского договора стал Высший представитель по иностранным делам и политике безопасности, возглавляющий соответствующее ведомство.
Полномочия по принятию рекомендательных и поощрительных мер представляют собой возможности выбора «мягких» способов управления посредством рекомендаций, субсидий и оказания различных форм помощи.
Как мы видим, сферы деятельности и полномочий Европейского Союза очень объемны и их сложно четко и однозначно ограничить.
Развитие интеграционных процессов обусловливает постепенное разрастание властной компетенции Европейского Союза. По общему правилу расширение компетенции осуществляется посредством внесения дополнений в его учредительные договоры. Однако существуют правовые механизмы расширения компетенции Союза, не требующие пересмотра учредительных документов.
Первый из них – подразумеваемые полномочия. В учредительных договорах невозможно было предусмотреть все случаи, которые могут потребовать вмешательства «европейских» институтов. Выход из этого затруднения был найден с помощью доктрины «подразумеваемых полномочий» заимствованной из конституционного права США (ст. 21, 114, 115 и 352 ДФЕС). Она предусматривает право принимать решения, в том числе нормативные акты, по тем вопросам общественной жизни, которые прямо не отнесены к ведению Европейского Союза учредительными договорами, но имеют существенное значение для реализации его целей и задач. Однако существует оговорка, что принимаемые таким образом меры не распространяются на сферу налогообложения, не могут содержать правил, касающихся свободного движения лиц и правового статуса наемных работников.
Другим средством расширения компетенции Союза является механизм продвинутого сотрудничества. Его возникновение обусловлено неоднородностью состава Европейского Союза, что порождает потребность ввести в его устройство и деятельность элементы дифференцированной интеграции. Суть метода дифференцированной интеграции проста: государства – члены (не менее 9), которые способны и желают быстрее двигаться вперед, могут это делать не дожидаясь остальных – путем делегирования Союзу дополнительной компетенции. Другие же государства, которые предпочитают остаться в стороне, не должны им в этом препятствовать и могут впоследствии к этому процессу присоединиться. Продвинутое сотрудничество может затрагивать только те сферы, которые отнесены к совместной компетенции Союза и государств-членов.
Эти механизмы позволяют расширять сферу компетенции Европейского Союза практически до универсальной.
Действительно, на всех этапах его истории объем компетенции Союза постоянно возрастал и продолжает увеличиваться в настоящее время. Европейское объединение угля и стали – первое из Сообществ, положенных в основу Союза – являлось организацией специальной компетенции, охватывавшей лишь две отрасли промышленности. После создания в 1957 г. Евратома и ЕЭС предметы ведения будущей первой опоры Союза были распространены на вопросы атомной энергии и всю экономическую систему.
Наконец, после заключения Договора о Европейском Союзе компетенция этой организации в целом (включая все три опоры) приобрела общий характер, т. е. охватывает уже практически все сферы общественной жизни. Полномочия Союза в конкретных областях, правда, нередко довольно сильно различаются. Лиссабонский договор внес значительные изменения в сферу компетенции Союза: не стало трехопорной структуры (однако ОВПБ сохранило за собой особый статус), более четко были определены сферы компетенции, особенно исключительной, расширились предметы ведения и возможности применения механизма продвинутого сотрудничества.
В целом, правовое регулирование во всех отмеченных выше сферах в Европейском Союзе осуществляется за счет небольшого по объему блока учредительных договоров «конституционного» значения и уровня, обширного перечня актов, относящихся к области вторичного права (более 12 000 общим объемом свыше 100 000 страниц), практически бесчисленного числа документов, представляющих собой делегированное законодательство, и постоянно возрастающего количества судебных решений прецедентного характера.
Право Европейского Союза регулирует правовое положение этой интеграционной организации, его взаимодействие с международным и внутренним правом государств-членов, компетенцию этой организации политической власти, полномочия ее институтов и органов, а также взаимоотношения между ними и государствами-членами.
Оно определяет сами принципы этого права и его взаимодействие с населением, вопросы единого европейского гражданства и объема и обеспечения прав граждан.
Важнейшей и одной из первых функций права ЕС является правовое регулирование свободы передвижения товаров, лиц, услуг и капиталов, являющихся базовыми принципами внутреннего рынка Союза, функционирование таможенного союза и общего таможенного тарифа ЕС. Посредством права Союза регулируются основы экономического и валютного союза и использование единой валюты евро. Оно четко регламентирует финансы и бюджет ЕС, вопросы банковского, страхового, биржевого и налогового права.
Правом ЕС разработано развитое антимонопольное законодательство и право конкуренции, а также весьма детализированное корпоративное право. Оно регулирует сельское хозяйство, вопросы экологии, энергетики, различные виды транспорта, электронную торговлю, информацию, функционирование сети Интернет.
Социально-культурная сфера права ЕС охватывает вопросы трудового права, культуры, науки, образования, интеллектуальной собственности.
Активно развивается правовое регулирование Шенгенского пространства, общая уголовная политика и законодательство ЕС в сфере борьбы с преступностью и международным терроризмом, вопросы уголовного и гражданского процесса, судебной деятельности.
Право Союза стремится добиться осуществления скоординированной общей внешней политики и политики безопасности, деятельности в космическом пространстве и многих других сферах жизни.
Описать и дать характеристику всего этого многообразия правовых актов практически во всех сферах общественной жизни в рамках задачи этого издания не представляется целесообразным – все это имеется в учебниках кафедры по праву Европейского Союза.