4.7. Контроль за соблюдением правил и разрешение споров по праву Всемирной торговой организации
Эффективность любого интеграционного правопорядка в решающей степени зависит от того, насколько полно и своевременно государства выполняют взятые на себя обязательства, насколько оперативно выявляются и устраняются нарушения интеграционных правил с их стороны.
Принимая во внимание важность данного вопроса, в праве ВТО были закреплены специальные нормы, направленные, с одной стороны, на предотвращение возможных нарушений со стороны Членов ВТО, с другой стороны, на нейтрализацию последствий уже допущенных нарушений.
К нормам, направленным на предотвращение нарушений, относится рассмотренная выше обязанность Членов ВТО публиковать для всеобщего ознакомления свое законодательство о торговле, подкрепленная требованием информировать органы ВТО и других Членов о содержании действующих и вновь принятых документов по некоторым вопросам.
В более общем контексте цели предупреждения возможных нарушений служит закрепленный в Приложении 3 к Соглашению об учреждении ВТО Механизм проверки торговой политики. Он предусматривает направление каждым Членом ВТО регулярных отчетов Органу по проверке торговой политики, функции сегодня возложены на Генеральный совет ВТО69.
Если со стороны какого-либо из Членов ВТО уже допущено нарушение, то нормы права Всемирной торговой организации запрещают другим Членам в одностороннем порядке применять к предполагаемому нарушителю ответные меры. Исключением служат только компенсационные пошлины в ответ на субсидирование экспорта или антидемпинговые пошлины в отношении иностранной продукции, продаваемой по заниженным ценам70.
В остальных случаях заинтересованный Член ВТО обязан действовать в соответствии со специальными правилами и процедурами разрешения споров, которые служат предметом отдельного приложения к ее учредительному договору – Приложение 3 «Договоренность о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров» (далее – Договоренность).
В соответствии с Договоренностью любой Член ВТО, который считает себя стороной, пострадавшей от действий другого Члена, сначала должен обратиться к последнему с запросом о проведении взаимных консультаций (ст. 4 «Консультации»). Если в течение 60 дней после получения такого запроса сторонам не удалось урегулировать спор на добровольной основе, то пострадавшая сторона вправе подать на предполагаемого Члена-нарушителя официальную жалобу во Всемирную торговую организацию.
Для рассмотрения подобных жалоб в рамках ВТО создан Орган по разрешению споров, функции которого возложены на Генеральный совет ВТО (т. е. на представителей исполнительной власти всех Членов ВТО). Непосредственно разбирательством дел Орган по разрешению споров, однако, не занимается.
От его имени это делают юрисдикционные инстанции, которые состоят из независимых экспертов, в том числе юристов, и рассматриваются доктриной как квазисудебные органы (статуса суда они не имеют)71.
Сначала спор рассматривает специальная группа (панель)72. В качестве альтернативы учреждению специальной группы (панели) стороны спора по взаимному согласию могут прибегнуть к другим процедурам, предусмотренным в Договоренности (ст. 5 «Добрые услуги, примирение и посредничество», ст. 25 «Арбитраж»), однако такая возможность используется реже.
Специальная группа (панель) – это временная юрисдикционная инстанция ad hoc, т. е. создаваемая для разрешения конкретного правового спора73. По общему правилу специальная группа (панель) должна состоять из трех независимых и квалифицированных экспертов в области международной торговли (ст. 8 «Состав специальных групп»). Если против Члена ВТО по одному и тому же вопросу подали жалобы сразу несколько других Членов, то рассмотрение жалоб разрешается производить в рамках одной специальной группы (ст. 9 «Процедуры, подлежащие применению в случае множественности жалующихся сторон»).
Экспертами специальной группы (панели) могут быть назначены бывшие или действующие должностные лица Членов ВТО, которые в рамках своих должностных обязанностей занимались торговой политикой (в том числе их представители в органах ВТО). Допускается также назначение ученых и других специалистов, которые имеют опыт преподавательской деятельности в области международного торгового права и международной торговой политики.
Независимо от своего должностного положения все эксперты специальной группы (панели) обязаны выполнять свои задачи в личном качестве и не связаны какими-либо указаниями со стороны Членов ВТО. Дополнительной гарантией независимости специальной группы (панели) является правило о том, что ее эксперты не могут быть гражданами сторон спора, т. е. должны выбираться из числа граждан других Членов ВТО74.
Общий список кандидатов для назначения в специальные группы (панели) подготавливает Секретариат ВТО, в том числе по предложениям Членов организации. На Секретариат ВТО также возложены обязанности предлагать сторонам спора имена конкретных экспертов, которые будут заниматься его рассмотрением в рамках специальной группы (панели).
Если между сторонами спора не достигнуто согласие о персональном составе специальной группы (панели), то по запросу любой стороны назначение экспертов производит Генеральный директор ВТО.
Задача специальной группы (панели) – дать «объективную оценку» вопроса, представленного на ее рассмотрение, и сформулировать по итогам свои выводы, в том числе юридические оценки на предмет наличия или отсутствии нарушения (ст. 11 «Функции специальных групп»).
Объективная оценка оформляется письменным «докладом» по делу, который специальная группа (панель) утверждает в конфиденциальном порядке. В целях подготовки доклада специальная группа (панель) получает письменные сообщения от сторон спора и третьих сторон (других Членов ВТО), а также может запрашивать у них дополнительные сведения (ст. 13 «Право запрашивать сведения» и ст. 14 «Конфиденциальный характер»).
Любая из сторон спора вправе не согласиться с юридическими оценками специальной группы (панели). В подобном случае в течение 60 дней рассмотрение спора передается во вторую и последнюю юрисдикционную инстанцию ВТО – апелляционный орган при Органе по разрешению споров (ст. 17 «Апелляционное рассмотрение»).
Апелляционный орган – постоянно действующая юрисдикционная инстанция, которая состоит из семи независимых авторитетных экспертов в области права и международной торговли. Члены апелляционного органа назначаются Органом по разрешению споров сроком на четыре года с правом на одно повторное назначение.
Для рассмотрения жалоб на доклады специальных групп (панелей) внутри апелляционного органа образуются секции в составе трех человек. Персональный состав секций определяется в порядке ротации, так что стороны спора не могут влиять на персональный выбор экспертов, которые будут рассматривать их дело (в отличие от формирования специальных групп (панелей)).
По итогам рассмотрения дела апелляционный орган также составляет «доклад», который может подтвердить, изменить или отменить юридические констатации и выводы специальной группы (панели).
После этого (либо сразу после составления доклада специальной группы (панели), если не было апелляционного обжалования) текст доклада формально утверждается Органом по разрешению споров. Подобное утверждение носит не только формальный, но и автоматический характер, поскольку производится особым методом, называемым в доктрине методом «негативного консенсуса»75: доклад считается одобренным, если только представители всех Членов ВТО в Органе по разрешению споров решат не утверждать доклад (соответственно, против доклада должны проголосовать в том числе представители стороны спора, чья жалоба была поддержана, что крайне маловероятно).
После утверждения доклада процедура разрешения спора переходит в стадию исполнительного производства. Стороне-нарушителю, т. е. Члену ВТО, который признан нарушившим какое-либо обязательство из права Всемирной торговой организации, сначала рекомендуется добровольно устранить нарушение, например отменить количественное ограничение (квоту или запрет) на импорт товаров из пострадавшей стороны (ст. 19 «Рекомендации специальной группы или апелляционного органа»).
Устранение нарушения должно быть произведено в «разумный срок», который определяется по взаимному согласию сторонами спора. В случае недостижения согласия разумный срок определяется независимым арбитром, которого совместно назначают стороны, а если это не удается, то Генеральный директор ВТО. По общему правилу разумный срок, утвержденный арбитром, не должен превышать 15 месяцев со дня принятия доклада специальной группой (панелью) или апелляционным органом (ст. 21 «Наблюдение за реализацией рекомендаций и решений»)76.
Сторона-нарушитель, однако, имеет право отказаться исполнять рекомендации, изложенные в докладе77. В этом случае сторона-нарушитель должна вступить в переговоры с пострадавшей стороной с целью предложить ей «взаимно приемлемую компенсацию», например в виде сокращения таможенных пошлин на импорт из нее других категорий товаров.
В том и только в том случае, если соглашение о взаимно приемлемой компенсации не достигнуто, пострадавшая сторона получает разрешение применить к стороне-нарушителю (но не к другим Членам ВТО) санкции в виде приостановления отдельных уступок и других обязательств, вытекающих из Соглашения об учреждении ВТО (ст. 22 «Компенсация и приостановление уступок»).
Масштабы подобных санкций (ответных мер) в Договоренности четко не определяются. Указано лишь, что по общему правилу, допускающему исключения, они должны относиться к тому сектору экономики, в котором было допущено нарушение. Например, в ответ на неправомерные тарифные или нетарифные ограничения импорта сельскохозяйственных продуктов из пострадавшей стороны последняя вводит такие же ограничения импорта сельскохозяйственных продуктов из стороны-нарушителя.
Предусматривается также, что уровень приостановления уступок и других обязательств должен быть «эквивалентным уровню аннулирования или сокращения преимуществ» для пострадавшей стороны. Если сторона-нарушитель считает санкции пострадавшей стороны чрезмерными, то их масштабы определяются с помощью арбитража. Арбитраж проводит та же специальная группа (панель), которая рассматривала спор, а если группа не может быть созвана в прежнем составе – независимый арбитр, назначенный Генеральным директором ВТО.
Чаще всего ответные меры выступают в форме увеличения пострадавшей стороной таможенных пошлин на продукцию из стороны-нарушителя. Например, США в подобных случаях обычно устанавливают пошлину величиной 100 % к таможенной стоимости товара. Такая высокая пошлина фактически парализует импорт товаров из стороны-нарушителя, поскольку увеличивает их стоимость в два раза78.
Все же в большинстве случаев Члены ВТО, признанные нарушителями, стараются не доводить дело до ответных мер и исполняют рекомендации специальных групп (панелей) и апелляционного органа по устранению выявленных ими нарушений.
Важным достоинством созданного в рамках ВТО механизма разрешения споров является установление четких сроков на совершение процессуальных действий на всех ее стадиях. Применительно к рассмотрению спора по существу продолжительность данной процедуры составляет 1 год (без апелляционного обжалования) или 1 год и 3 месяца (в случае апелляционного обжалования). С учетом исполнительного производства вся процедура занимает не более 2,5 лет (до момента применения к стороне, не устранившей нарушение, ответных мер)79.
Главным недостатком механизма ВТО служит то, что, в отличие от решений наднациональных интеграционных судов, действующих в ведущих региональных интеграционных организациях (например, решений Суда ЕС или Суда ЕврАзЭС), решения Органа по разрешению споров ВТО имеют лишь рекомендательный характер, т. е. могут не исполняться стороной-нарушителем. Что касается ответных мер, которые в таком случае получает право применять к стороне-нарушителю пострадавшая сторона, то они могут оказаться эффективными лишь в случае наличия у нее достаточно развитой экономики, в том числе большого экспортного и импортного потенциала.
В результате многие Члены ВТО, особенно из числа развивающихся и наименее развитых стран, нередко воздерживаются от обращения в Орган по разрешению споров ВТО, поскольку в случае отказа стороны-нарушителя от исполнения его рекомендаций не смогут своими ответными мерами нанести чувствительный удар по экономическим интересам последней с целью побудить к устранению нарушения.
Напротив, крупнейшие Члены ВТО активно пользуются возможностями оспаривать действия, в том числе внутреннее законодательство друг друга в Органе по разрешению споров ВТО. Количество дел, представленных на его рассмотрение, возрастает фактически в геометрической прогрессии: свыше 200 дел в 2000 г., свыше 400 дел в 2010 г. Рекордсменом по участию в подобных делах являются США (сторона, подавшая жалобу в 93 делах, ответчик в 107 делах). На втором месте следует ЕС (81 дело – сторона, обратившаяся с жалобой/66 дел – ответчик по жалобам). Далее с большим отставанием следуют Канада (33/15), Мексика (24/14), Бразилия (24/14), Индия (18/20) и т. д.80
В процессе рассмотрения всех этих дел Орган по разрешению споров, точнее, действующие в его рамках специальные группы (панели), апелляционный орган и арбитры не только разрешают конкретные споры, но и вырабатывают единообразное толкование юридических норм ВТО – создают своеобразные прецеденты, которыми эти юрисдикционные инстанции руководствуются при разрешении новых дел и которые следует учитывать всем Членам ВТО в своей нормотворческой и правоприменительной деятельности во избежание признания их в будущем нарушителями права Всемирной торговой организации.