Страны и народы Северной Европы издревле объединяет общая судьба, общие этнические черты и общее культурное наследие. Поэтому нет ничего удивительного в том, что с развитием процессов интеграции в Европе именно в этом регионе континента были созданы одни из самых «крепких» интеграционных структур. Речь идет о двух интеграционных институтах северного сотрудничества, учрежденных на основе Хельсинкского договора о северном сотрудничестве между Данией, Финляндией, Исландией, Норвегией и Швецией, подписанного 23 марта 1962 г., – Северном совете и Северном совете министров.
Северный совет является органом межпарламентского сотрудничества государств Северной Европы. Этот орган был создан в 1952 г. в качестве форума обсуждения различных трансграничничных вопросов между политиками Дании, Исландии, Норвегии и Швеции. В 1955 г. к деятельности этого органа присоединились парламентарии Финляндии. Первоначально работа Северного совета проводилась на основе Устава Северного совета, который заменил Хельсинкский договор 1962 г.
Северный совет министров был создан на основе Копенгагенского соглашения между северными странами от 17 февраля 1971 г., которое внесло соответствующие изменения в Хельсинкский договор 1962 г.
Северное сотрудничество согласно Хельсинкскому договору охватывает:
• правовое сотрудничество, включая гармонизацию различных отраслей законодательства, координацию вопросов гражданства и прав, происходящих из него, а также обеспечение сближения правоприменительной практики;
• культурное сотрудничество, при особом акценте на проблемы развития образования и гармонизации образовательных стандартов в северных странах;
• социальное сотрудничество, включая вопросы обеспечения функционирования Северного рынка труда, вопросы социального обеспечения, здравоохранения, производства спиртных напитков, дела молодежи;
• экономическое сотрудничество, включая обеспечение свободы передвижения капиталов, инвестиций и платежей, облегчения режима в торговле, координацию позиций государств-членов в международной торговле товарами;
• сотрудничество в области транспорта и коммуникаций, включая совместное развитие сетей, координацию мер по обеспечению безопасности автомобильных дорог, создание единой зоны паспортного контроля между северными странами;
• в соответствии с изменениями в Хельсинкский договор, внесенными в 1974 г., северное сотрудничество проходит и в сфере охраны окружающей среды;
• сотрудничество в других сферах, в том числе информация, статистика, консульская защита граждан северных стран.
Указанный договор содержит целый раздел, посвященный гармонизации законодательства Скандинавских стран. В соответствии с ним:
1) при разработке законов и подзаконных актов в любой из северных стран граждане всех других северных стран получают равные права с гражданами этой страны. Исключения могут быть сделаны, если требования гражданства конституционно обусловлены или если они необходимы исходя из других международных обязательств или других соответствующих соображений практического характера;
2) стороны стремятся к облегчению приобретения гражданами одной северной страны гражданства другой северной страны;
3) стороны продолжают свое сотрудничество в сфере законодательства с целью достижения наибольшего единообразия в сфере частного права;
4) стороны стремятся учредить единообразные правила относительно уголовных преступлений и наказаний за них. В отношении уголовных преступлений, совершенных в одной из северных стран, исходя из обстоятельств, предоставляется возможность проведения расследования преступления и уголовного преследования в другой северной стране;
5) стороны стремятся к достижению координации законодательства в тех областях, которые не были перечислены выше, при наличии соответствующего согласия.
Сегодня северное сотрудничество протекает на фоне функционирования Европейского экономического пространства между государствами-членами Европейского Союза и странами Европейской ассоциации свободной торговли, так как Дания, Швеция и Финляндия входят в Европейский Союз, а Норвегия и Исландия являются членами ЕАСТ. Подобная ситуация предполагает создание по большинству направлений северного сотрудничества практически идентичных норм, существующих в Европейском Союзе.
Именно расширение участия северных стран в европейском сотрудничестве повлекло изменения, внесенные в Хельсинский договор в 1993 и 1995 гг.
Помимо укрепления связей с Европейским Союзом, деятельность Северного совета и Северного совета министров в 1990-е гг. была направлена на развитие принципиально новых отношений со странами Прибалтики и Россией. В частности, Северный совет активно содействовал появлению в 1994 г. Совета государств Балтийского моря (Балтийского совета) – организации, включающей страны Балтийского региона.
Вопрос об участии России в северном сотрудничестве и присоединении к Северному совету и Северному совету министров поднимался неоднократно. С этой инициативой в 1990-е гг. выступали представители северных регионов нашей страны, заседающие в Совете Федерации95.
Судьбы России и других североевропейских стран исторически тесно переплетены. Культурные связи народов этих стран складывались столетиями. Сегодня Россия единственная страна Северной Европы, не участвующая в процессах североевропейской интеграции, хотя проблема развития Севера России стоит очень остро. Полноценное участие нашей страны в программах, осуществляемых в рамках северного сотрудничества, позволило в значительной степени сгладить остроту экономических и социальных проблем этого региона России.
С другой стороны, присоединение России к северному сотрудничеству придало бы новую значимость деятельности Северного совета и Северного совета министров в качестве интеграционных структур в Европе, так как в последние время их работа все более «оттеняется» деятельностью Европейского Союза и развитием Европейского экономического пространства.
Организационный механизм северного сотрудничества состоит из двух взаимосвязанных структур – Северного совета и Северного совета министров.
В структуру Северного совета входят: Пленарная ассамблея, Президиум, Секретариат Президиума и постоянные комитеты.
Пленарная ассамблея Северного совета состоит из 87 членов – представителей парламентов Дании, Финляндии, Исландии, Норвегии, Швеции, а также Гренландии, Фарерских островов (входящих в состав парламентской делегации Дании) и Аландских островов (входящих в состав парламентской делегации Финляндии). В деятельности Северного совета без права голоса участвуют также представители правительств северных стран, а также администраций Фарерских островов, Гренландии и региональных органов управления Аландских островов.
Пленарная ассамблея проводит свои заседания минимум раз в год. Пленарной ассамблеей осуществляются полномочия Совета, за исключением случаев, предусмотренных специально. Если Пленарная ассамблея не решит иное, ее заседания являются открытыми для общественности.
Ежегодно Парламентская ассамблея избирает Президиум, в котором представлены все северные страны. Возглавляет Президиум Председатель.
Президиум занимается текущими делами Совета и осуществляет иные полномочия Совета по реализации положений Хельсинкского договора.
Пленарная ассамблея определяет число постоянных комитетов и сферы их деятельности. Постоянные комитеты подготавливают вопросы, которые рассматривает Совет. Каждый член Северного совета является одновременно членом одного из постоянных комитетов.
Северному совету оказывает помощь в его работе Секретариат Президиума, расположенный в Стокгольме.
Совет в лице Пленарной ассамблеи может принимать рекомендации, подготавливать иные документы и исследовательские доклады, освещающие точку зрения одного или более правительств северных стран или Совета министров.
Делегация каждой северной страны сама оплачивает расходы по ее участию в Совете.
Северный совет министров является органом сотрудничества правительств северных стран. В его работе участвуют представители правительств северных стран, а также администраций Фарерских островов, Гренландии и региональных органов управления Аландских островов. Премьер-министры северных стран ответственны за всеобщую координацию вопросов северного сотрудничества в Северном совете министров. В каждой стране специально созданы посты членов правительства, отвечающих за координацию деятельности их страны в северном сотрудничестве (министры сотрудничества).
Северный совет министров издает решения в целях реализации положений Хельсинкского договора и других соглашений между северными странами. Совет министров также ответствен за сотрудничество между правительствами северных стран и между правительствами и Северным советом в других вопросах, относящихся к совместной деятельности.
Решения Северного совета министров принимаются единогласно. Каждая страна имеет один голос в Северном совете министров. Решения Северного совета министров обязательны для каждой страны. При этом решения по проблемам, которые в соответствии с конституцией любой из стран требуют парламентского одобрения, не являются обязательными для этой страны, пока парламент страны не одобрит его.
Председательство в Северном совете министров осуществляется поочередно правительствами северных стран в соответствии с положениями специального Соглашения. Председатель ответствен за координацию сотрудничества между правительствами северных стран и за инициирование действий по связанным с этим вопросам. Председатель осуществляет руководство всеми делами Северного совета министров на заседаниях и в процессе консультаций правительств по проблемам европейского и международного сотрудничества.
Северному совету министров помогают в его работе комитеты правительственных служб и Секретариат Северного совета министров, возглавляемый Генеральным секретарем. Располагается Секретариат Северного совета министров в г. Копенгагене. Именно Секретариат Северного совета министров в том числе осуществляет руководство северными информцентрами в Вильнюсе, Риге, Таллине, Калининграде и Санкт-Петербурге (в государствах, имеющих статус наблюдателя при Северном совете).
Кроме Северного совета и Северного совета министров северное сотрудничество согласно ст. 40 Хельсинкского договора 1962 г. протекает также в рамках встреч премьер-министров, специальных органов сотрудничества, а также между специализированными органами власти северных стран.
Главным источником северного права является Договор о северном сотрудничестве. Хельсинкский договор о северном сотрудничестве между Данией, Финляндией, Исландией, Норвегией и Швецией, подписанный 23 марта 1962 г. и вступивший в силу 1 июля 1962 г., определил порядок формирования Северного совета, его структуру и полномочия. Договор изменялся 7 раз – в 1971 г., в 1974 г., в 1983 г., в 1985 г., в 1991 г., в 1993 г. и в 1995 г. Наиболее важные изменения были внесены в 1971 г., в 1974 г. и в 1983 г. Сегодня Хельсинский договор включает преамбулу и 70 статей, сгруппированных в 14 ненумерованных разделов. Этот документ представляет собой главный источник правовой модели интеграции в рамках северного сотрудничества.
Статья 38 Хельсинкского договора предоставляет возможность государствам-участникам развивать отдельные его положения на основе специальных соглашений. Северные страны заключили между собой целую систему таких соглашений, в частности Соглашение о культурном сотрудничестве 1972 г., Соглашение о сотрудничестве в области транспорта 1972 г., Конвенцию об охране окружающей среды 1974 г. В рамках северного сотрудничества были приняты также соглашения в сфере создания общей зоны паспортного контроля, общего рынка труда, по вопросам поддержки индустрии и упрощения торговли, налогов, здравоохранения и социального обеспечения, обороны, языкознания, научно-технического развития.
Помимо этого в рамках северного сотрудничества ведется активная работа по созданию модельного законодательства по различным аспектам сотрудничества, а также принимаются декларации и другие акты мягкого права.