Понятию процессуальной формы в российской процессуальной литературе уделяется значительное внимание164. При этом наиболее распространенной и правильной, на наш взгляд, является позиция, согласно которой под процессуальной формой понимается порядок осуществления правосудия165. Соответствующий порядок устанавливается при помощи правил (норм процессуального права). Таким образом, понятие процессуальной формы неразрывно связано с понятием процессуального права. Иными словами, о наличии той или иной процессуальной формы можно говорить при выделении в системе права соответствующей отрасли процессуального права, ведь крайне нелогичным было бы признавать, что та или иная совокупность норм образует отрасль процессуального права, но при этом утверждать, что она не устанавливает определенный порядок рассмотрения и разрешения дел (процессуальную форму).
Известно, что, в отличие от многих стран континентальной Европы, Восточной Азии, в России до недавнего времени отсутствовал специальный закон, посвященный порядку рассмотрения и разрешения судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений (порядку административного судопроизводства)166. В связи с этим в нашей стране исторически сложилась правовая теория, согласно которой рассмотрение и разрешение указанных дел осуществляется в рамках гражданской или арбитражной процессуальной формы. Несмотря на убедительность отдельных аргументов данной теории, сегодня она, несомненно, нуждается в критическом анализе.
Очевидно, что та или иная современная процессуальная теория должна объяснять объективную правовую реальность. Такой реальностью является действующее право и правовые отношения. С принятием в 2015 г. Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации указанная реальность претерпела определенные изменения.
После соответствующих изменений невозможно, на наш взгляд, отрицать формирование в нашей стране права административного судопроизводства и правовой формы административного судопроизводства, урегулированной КАС РФ167.
Можно согласиться с аргументами о том, что указанная форма имеет много общего с гражданской процессуальной формой, однако вряд ли из этого следует, что правовой формы административного судопроизводства не существует. Такой вывод особенно странно слышать от специалистов, признавших самостоятельность арбитражного процессуального права как отрасли права и, соответственно, самостоятельность арбитражной процессуальной формы, ведь на сегодняшний день отличий между АПК РФ и ГПК РФ гораздо меньше, чем между любым из этих кодексов и КАС РФ. Чтобы убедиться в этом, достаточно сравнить лишь наименования институтов особенной части названных нормативных правовых актов.
В свою очередь, экономические споры гораздо меньше отличаются от гражданских дел, нежели гражданские дела отличаются от административных. Большинство экономических споров являются гражданскими по своей сути, т.е. вытекающими из тех же правоотношений, что и гражданские дела, рассматриваемые по правилам ГПК РФ. Именно это и послужило теоретической основой для разработки проекта Единого гражданского процессуального кодекса Российской Федерации168.
С учетом изложенного сложно принять высказанный Н.А. Громошиной аргумент о том, что предмет права административного судопроизводства не отличается от предмета гражданского процессуального права, поскольку «переименование дел не может составить новый предмет отрасли права»169. Речь в данном случае идет о делах, отличающихся не столько по своему наименованию, сколько по характеру материальных правоотношений, из которых они возникают. Обусловленные этим отличия процесса рассмотрения дел носят объективный характер. Они существовали и признавались учеными и до принятия КАС РФ170. Однако в прошлом в законодательстве использовалось общее понятие гражданских дел, которым обозначались дела, имеющие разную правовую природу171. С изменением законодательства это понятие претерпело, наконец, изменения172.
По утверждениям теоретиков права существуют два основных критерия для выделения отрасли права: предмет и метод правового регулирования173. Предмет правового регулирования понимается как совокупность общественных отношений (отношений людей)174.
Сегодня право административного судопроизводства, несомненно, имеет самостоятельный предмет правового регулирования, который составляют общественные отношения, возникающие в связи с рассмотрением, а также при рассмотрении (разрешении) судами общей юрисдикции административных дел (ст. 1 КАС РФ).
Под административными делами понимаются дела, вытекающие из административных и иных публичных правоотношений (сродни тому, как под гражданскими делами понимаются дела, вытекающие из гражданских и иных частных правоотношений). О существенных признаках данных правоотношений и их влиянии на особенности процессуальной формы административного судопроизводства было сказано выше и будет сказано далее.
На наш взгляд, тот факт, что отдельные дела из публичных правоотношений рассматриваются сегодня в порядке арбитражного судопроизводства, не может служить аргументом против признания самостоятельности права административного судопроизводства175. В противном случае такой же аргумент стоило бы приводить в отношении гражданских дел176, отрицая самостоятельность гражданского процессуального права, чего на протяжении тридцати лет никто не делает, и это представляется совершенно логичным. Целесообразность расширения предмета правового регулирования той или иной отрасли права не может свидетельствовать о его отсутствии.
В целом праву административного судопроизводства присущ такой же метод правового регулирования, как арбитражному процессуальному праву, гражданскому процессуальному праву – императивно-диспозитивный. Однако в нем императивные начала проявляются гораздо шире, чем в гражданском процессуальном и арбитражном процессуальном праве: суд обладает более широкими полномочиями по самостоятельному собиранию доказательств, принятию мер предварительной защиты (обеспечительных мер) и применению мер процессуального принуждения, он в меньшей степени связан содержанием искового заявления, апелляционной, кассационной жалобы. Все соответствующие особенности административного судопроизводства будут детально рассмотрены далее.
При этом, как известно, в прошлом даже наличие одинакового метода правового регулирования не помещало признанию многими учеными арбитражного процессуального права в качестве самостоятельной отрасли права177. Было бы странным, если бы соответствующий аргумент вдруг приобрел решающее значение для обоснования самостоятельности права административного судопроизводства, имеющего гораздо больше отличий в предмете правового регулирования с гражданским процессуальным правом, нежели обнаруживаются при сравнении предметов правового регулирования гражданского процессуального права и арбитражного процессуального права. Вместе с тем можно предположить, что метод правового регулирования права административного судопроизводства мог бы заслуживать отдельного внимания в рамках самостоятельного теоретического исследования178.
Отметим также, что, по мнению А.Б. Венгерова, единство предмета и метода характеризует не все отрасли права. Возникают новые отрасли, которые обособляются только по своему предмету, а метод регулирования для соответствующих отношений может еще вырабатываться, может быть смешанным или вообще не иметь четкого содержания179. В свою очередь, А.Ф. Черданцев указывал, что отдельные черты метода в некоторых отраслях могут совпадать, или ряд отраслей может иметь идентичный метод180.
По убеждению С.С. Алексеева: «…правовые принципы, выражая интеллектуально-волевое содержание отрасли, в то же время становятся носителями качественного своеобразия метода и механизма регулирования и, следовательно, решающими концентрированными показателями юридических особенностей отрасли целом»181.
Здесь уместно отметить, что попытки обосновать наличие в арбитражном процессуальном праве принципов, которые не были бы присущи гражданскому процессуального праву, на наш взгляд, не выглядели убедительно и не увенчались успехом182. Так, принцип осуществления правосудия только арбитражным судом, скорее всего, является принципом отдельного института арбитражного процессуального права (института компетенции арбитражных судов), а не отрасли права в целом. Принципы доступности правосудия и права быть услышанным (выслушанным), если их выделять, присущи не только арбитражному судопроизводству, но и гражданскому, административному судопроизводству. Более того, первый из них обоснован еще в 1980-е годы применительно к гражданскому процессуальному законодательству Союза Советских Социалистических Республик183. Второй вытекает из положений Конвенции о защите прав и свобод человека 1950 г. и в странах Европы распространяется не только на весь судебный процесс, но и на административные процедуры.
Во всяком случае, сам текст АПК РФ не содержит формулировок принципов права, которые существенно отличаются от формулировок ГПК РФ. Напротив, КАС РФ предусматривает сформулированный в самом законе и имеющий самое существенное значение для характеристики административного судопроизводства принцип, отсутствующий в гражданском процессуальном праве. Речь идет о принципе состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда. Раскрытию содержания данного принципа будут посвящены следующие главы работы.
Есть все основания утверждать, что в праве административного судопроизводства имеется основной правовой институт данной отрасли права184, т.е. комплекс нормативных предписаний, посвященных определению предмета отрасли (ст. 1 КАС РФ), ее задачам (ст. 3 КАС РФ), принципам (ст. 6–14 КАС РФ).
В завершении анализа важно также подчеркнуть, что каких бы теоретических моделей ни придерживались исследователи, эти модели должны позволять решать практические вопросы. Теоретическая модель, согласно которой права административного судопроизводства (процессуальной формы административного судопроизводства) не существует, не позволяет этого. Готовы взять свои слова обратно, если сторонники соответствующего подхода покажут принятые за последние восемь лет постановления Пленума или Президиума Верховного Суда Российской Федерации, из которых видно, что нормы гражданского процессуального законодательства применяются в ходе административного судопроизводства. При анализе текстов указанных документов можно увидеть, что это возможно лишь на основании межотраслевой аналогии процессуального закона, т.е. со ссылкой на ч. 4 ст. 2 КАС РФ. Таким образом, с практической точки зрения вопроса о самостоятельности права административного судопроизводства (процессуальной формы административного судопроизводства) не существует. В судебной практике он давно решен положительно.
Тем не менее расположение нормативного правового материала, отнесение или не отнесение его к той или иной отрасли права или законодательства, на наш взгляд, не имеет решающего значения для главного, что должно интересовать юристов, – защиты прав граждан и организаций.
Так, в законодательстве государств, опирающихся на английскую правовую традицию, правила, регулирующие защиту прав из публичных правоотношений, расположены в нормативных актах, посвященных гражданскому судопроизводству185. Однако вряд ли стоит утверждать, что защита таких прав в странах англо-саксонской правовой семьи осуществляется менее успешно, чем в странах континентальной правовой системы или отдельных странах Восточной Азии. И, наоборот, не стоит утверждать, что защита прав из публичных правоотношений в последней группе стран находится на менее высоком уровне. Подобные умозаключения неизбежно будут носить политический, но не научный характер, а обосновать их практически невозможно.
Представляется, что выбор той или иной юридико-технической модели зависит от решения законодателя, и сам по себе такой выбор не определяет качество правосудия по тем или иным делам. Другими словами, эффективность судебной защиты прав граждан и организаций зависит прежде всего от содержания нормативного правового материала, а не от его расположения186.
Вместе с тем при характеристике российского права нельзя игнорировать правовую реальность, в частности, принятие в нашей стране КАС РФ, имеющего самостоятельный предмет правового регулирования и строящего такое регулирование на основе принципов, отсутствующих в других отраслях процессуального права. Это дает самые веские основания утверждать, что в России сформировалась самостоятельная отрасль процессуального права – право административного судопроизводства и, соответственно, самостоятельная процессуальная форма административного судопроизводства187. Основные (наиболее существенные) особенности данной процессуальной формы будут рассмотрены далее, в том числе при анализе единства и дифференциации процессуальной формы административного судопроизводства, ее соотношения с арбитражной процессуальной формой.
Особенности публичных правоотношений, споры из которых являются предметом рассмотрения судов в порядке административного судопроизводства, известны довольно давно.
Основные отличия этих правоотношений от правоотношений, выступающих предметом рассмотрения судов в гражданском процессе, заключаются в том, что в них хотя бы одна из сторон всегда представляет охраняемые публичным правом публичные интересы. В подавляющем большинстве случаев этой стороной является административный (государственный) орган188. При этом еще во второй половине ХIX столетия органы самоуправления стали признаваться в доктрине органами публичными, государственными. Следовательно, стали возможны и административные споры с участием таких органов189.
В свою очередь, органы церкви не сразу и не во всех государствах утратили свой публично-правовой статус190. Отсюда даже в источниках права административного судопроизводства конца ХХ в. можно встретить упоминания о спорах с участием органов церкви. Так, в ст. 8 Закона Финляндии об административном судопроизводстве 1996 г. специально оговаривалось, что положения об апелляции на решение Евангелистской лютеранской церкви и органа ее прихода или объединения приходов содержатся в Церковном законе, а положения об апелляции на решение Православной церкви и органа ее прихода – в Законе о Православной церкви Финляндии191.
К сожалению, проблемными для судебной практики все еще остаются некоторые вопросы, связанные с отнесением к сфере административного судопроизводства споров, в которых одной из сторон является лицо, наделенное публичными полномочиями (например, пенсионный фонд), не являющееся органом государственной власти в строгом смысле данного термина192.
Из предмета правового регулирования законодательства об административном судопроизводстве иногда, но не как правило, также исключаются так называемые внутриорганизационные отношения (в частности, служебные правоотношения)193.
Участники правоотношений, из которых возникают споры, рассматриваемые в порядке административного судопроизводства, в любом случае не равны ни по правовым, ни по фактическим возможностям194. В связи с этим, а также в связи с отсутствием представительства в суде носителей соответствующего публичного интереса (например, общества в целом), для справедливой судебной защиты вытекающих из публично-правового отношения интересов необходима процессуальная форма рассмотрения и разрешения дел, в рамках которой реализуется активная роль суда. Можно также утверждать, что активная роль суда в данном случае служит обеспечению фактического (реального), а не формального равенства сторон в публично-правовом споре195.
Справедливости ради стоит отметить, что указанные неравенство сторон спора и невозможность представления в суде интересов широкого круга лиц нередко встречаются и в гражданском судопроизводстве (например, в экологических спорах между гражданином и корпорацией, спорах о защите прав несовершеннолетних).
В связи с этим в теории гражданского судопроизводства давно обсуждается проблематика обеспечения справедливой судебной защиты слабой стороны соответствующих споров196. Вместе с тем, если неравенство участников гражданско-правовых споров рассматривается в теории как особая (исключительная) ситуация, то для публично-правовых споров – это общее правило (исключение составляют споры между органами власти, должностными лицами).
Более того, сильной стороной здесь чаще всего выступает представитель государства, которое и организует услуги по осуществлению правосудия. В связи с этим в данном случае возникают особые проблемы (аспекты) организации государством такого рассмотрения и разрешения споров с участием его собственных представителей, которое не оставляло бы у общества сомнений относительно объективности и справедливости принимаемых по спорам решений. Соответственно, именно в административном судопроизводстве наиболее остро встают вопросы обеспечения независимости судей, гласности судебного разбирательства и мотивированности решений. Именно этим аспектам правового регулирования в законодательстве об административном судопроизводстве должно уделяться максимальное внимание.
Указанные особенности выступают логической основой для объединения самых разных по своему содержанию дел понятием административного дела, которое нашло закрепление в ст. 1 КАС РФ, а также для конструирования процессуальной формы административного судопроизводства, предназначенной для рассмотрения таких дел.
При этом, несомненно, имеются основания к дифференциации данной единой процессуальной формы, для изучения которых целесообразно рассмотреть используемое в процессуальной доктрине понятие спора о праве.
Объективная необходимость в процедуре именно судебной защиты определенных прав, свобод, законных интересов возникает в случаях, когда можно констатировать или предполагать наличие спора о них. Понятие спора о праве глубоко разрабатывалось в советский период развития отечественной процессуальной теории. На наш взгляд, наиболее обоснованные и полные выводы относительно содержания данного понятия сформулированы в классических трудах по соответствующей теме М.Д. Матиевского.
Анализируя точки зрения многих исследователей, автор совершенно справедливо опроверг материально-правовое понятие спора, поскольку, во-первых, участниками спора могут выступать лица, не являющиеся субъектами спорных материальных правоотношений (процессуальные истцы, ненадлежащие ответчики, истцы по отрицательным искам о признании). Во-вторых, спор может возникать и при фактическом отсутствии каких бы то ни было материальных правоотношений, но убежденности одной из сторон в их существовании.
М.Д. Матиевским предложено определение понятия спора о праве, которое с незначительными коррективами может использоваться сегодня при характеристике судебных споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений197. Уточнив терминологию автора применительно к современному российскому административному судопроизводству, на наш взгляд, можно утверждать, что под публично-правовым спором понимаются переданные на рассмотрение суда разногласия юридически заинтересованных лиц по поводу субъективных прав, свобод, законных интересов, полномочий в сфере административных и иных публичных правоотношений, возникшие при отсутствии возможности их принудительной реализации198.
Данное определение замечательно высвечивает то обстоятельство, что спорность (оспаривание) права традиционно предполагается не только в случаях его прямого нарушения или прямо выраженного несогласия с его существованием и (либо) содержанием, но и в случаях, когда необходима принудительная реализация права, которая невозможна без получения решения суда (например, принудительная реализация прав, вытекающих из факта недействительности оспоримой сделки, требует признания этой сделки судом недействительной, даже если обе стороны до обращения в суд фактически не спорили с фактом недействительности). Разногласия в данных случаях презюмируются.
Аналогичным образом в современном административном судопроизводстве нашей страны рассматриваются административные дела, в которых принудительная реализация тех или иных публичных полномочий возможна лишь при признании судом права на такую реализацию (например, при признании судом права на принуждение к госпитализации гражданина, права на ограничение свободы передвижения поднадзорного лица). Во всех таких случаях логично исходить из спорности соответствующих публичных полномочий (прав на их принудительную реализацию), тем более что в действительности административные ответчики после возбуждения производства по делу в суде нередко оспаривают их существование и (или) содержание (например, оспаривают наличие оснований для принудительной госпитализации, для ограничения свободы передвижения).
Можно также согласиться с аргументированными суждениями М.Д. Матиевского о том, что элементами спора о праве являются субъекты, предмет и основание199.
При этом субъектами публично-правовых споров выступают любые лица, которые способны быть субъектами соответствующих публичных правоотношений. Их предметами – требования, вытекающие из данных правоотношений, а основаниями – обстоятельства, на которые опираются либо могут опираться данные требования и возражения против них.
Поскольку субъектами публично-правовых споров являются любые лица, которые могут быть субъектами самых разнообразных публичных правоотношений, классификация споров по субъектному составу сама по себе вряд ли принесет серьезную пользу для выявления и объяснения основных (наиболее существенных) особенностей судопроизводства по ним.
Все возникающие в действительности публично-правовые споры в принципе могут быть условно классифицированы по отраслевой принадлежности спорных материальных публичных правоотношений (например, на споры из бюджетных, избирательных, налоговых правоотношений и т.д.). Однако стоит признать, что отраслевая принадлежность материальных правоотношений далеко не всегда детерминирует те или иные существенные процессуальные особенности рассмотрения споров. Так, по общим универсальным правилам гл. 22 КАС РФ достаточно эффективно рассматриваются споры, вытекающие из самых разнообразных публичных правоотношений: бюджетных, земельных, налоговых, правоотношений в сфере исполнительного производства. По правилам гл. 32 КАС РФ – споры, вытекающие из налоговых, таможенных правоотношений, правоотношений по обязательному социальному страхованию.
Ключевым элементом публично-правового спора, который предопределяет основные (наиболее существенные) особенности судопроизводства по нему, на наш взгляд, выступает предмет спора (требование). Предметом прежде всего определяются следующие ключевые особенности судопроизводства по административному делу:
• роль суда в установлении обстоятельств спора (основания спора);
• полномочия суда при его разрешении;
• роль суда в исполнении судебного решения по спору.
По предмету спора все рассматриваемые в порядке административного судопроизводства споры следует разделить на два вида:
• споры, возбуждаемые по административным исковым заявлениям граждан и организаций, иных лиц, предметом которых является требование о проверке законности и (или) обоснованности решения, действия (бездействия), нормативного или ненормативного правового акта лица, наделенного публичными полномочиями, в целях защиты их прав, свобод, законных интересов;
• споры, возбуждаемые по административным исковым заявлениям лиц, наделенных публичными полномочиями, предметом которых является требование о признании права на принудительную реализацию полномочий (права на принудительное взыскание налоговой задолженности, на принудительную госпитализацию, на принудительное ограничение свободы передвижения поднадзорного лица в определенное время суток и т.д.)200.
С учетом существенных признаков публичных правоотношений, о которых было сказано выше, активная роль суда в административном судопроизводстве должна служить защите публичных интересов, а также прав, свобод, законных интересов слабой, а не интересов сильной стороны публично-правового спора (о конкретных проявлениях этой сущностной особенности административного судопроизводства будет говориться неоднократно на протяжении всей данной работы). В противном случае самой идее административного судопроизводства как особого вида судопроизводства может быть нанесен серьезный ущерб. Так, если суд определенного государства, разрешая публично-правовой спор, будет проявлять повышенную процессуальную активность исключительно для поддержки представителей того же государства, а не лиц, вступающих с ним в правовой спор, это чревато возникновением в обществе сомнений относительно беспристрастности суда, справедливости отправляемого им правосудия, а с учетом того, что именно доверие граждан к правосудию по административным делам укрепляет доверие общества к публичной власти, неправильное видение и осуществление судом его роли в административном судопроизводстве может привести к самым серьезным политическим и социальным кризисам доверия и нестабильности в обществе. Как было ярко отмечено Ю.Е. Аврутиным: «Административное судопроизводство может превратиться в фарс, форму защиты не граждан, а чиновников»201.
В связи со сказанным, на наш взгляд, по спорам, возбуждаемым на основании административных исковых заявлений граждан и организаций, иных лиц, предметом которых является требование о проверке законности и (или) обоснованности решения, действия (бездействия), акта субъекта публичной власти, суду принадлежат наиболее широкие полномочия для защиты прав, свобод, законных интересов граждан и организаций.
При разрешении таких административных дел суд в целях реализации права на эффективную защиту прав, свобод, законных интересов граждан и организаций не связан основаниями и доводами заявленных требований, а также их предметом (например, вправе возложить на лицо, наделенное публичными полномочиями, обязанности совершить те или иные действия, даже если административный истец об этом не просил). Именно суд осуществляет непосредственный контроль за исполнением решений по соответствующим спорам.
Напротив, по спорам, возбуждаемым по административным исковым заявлениям лиц, наделенных публичными полномочиями, предметом которых является требование о признании права на принудительную реализацию полномочий, неуместно, как правило, восполнение судом недостатков предъявленного требования (например, его недостаточной обоснованности), выход суда за пределы этого требования исключительно в интересах административных истцов202. По соответствующим административным делам суд не осуществляет непосредственный контроль за исполнением принятого им решения (об этом должен самостоятельно позаботиться компетентный орган публичной власти, должностное лицо). Вместе с тем и по второй категории административных споров может быть уместна служащая удовлетворению предъявленных требований активная роль суда в выяснении обстоятельств спора, если она направлена на защиту значимых публичных интересов (например, на защиту жизни и здоровья граждан).
Приведенная классификация публично-правовых споров позволяет выявить и объяснить основные (наиболее существенные) особенности судопроизводства по определенным категориям административных дел. В свою очередь, более конкретные процессуальные правила рассмотрения и разрешения таких дел (специальные требования к содержанию административного искового заявления, решения суда, правила о составе участников, сроке рассмотрения дела, обстоятельствах, входящих в предмет доказывания по нему) в конечном счете конструируются в правотворческой практике с учетом содержания материального законодательства, применяемого при рассмотрении и разрешении соответствующих дел.
Представляется, что изложенная классификация публично-правовых споров является наиболее логичной, непосредственно основанной на законе (ч. 2, 3 ст. 1 КАС РФ) и имеющей конкретное процессуально-правовое значение.
Вместе с тем не исключены и иные классификации дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства. Так, заслуживает внимания исследователей классификация, предложенная А.И. Стаховым, согласно которой административные дела (в широком смысле этого термина) можно поделить на следующие категории:
1) дела об урегулировании административных споров, а также дела об урегулировании споров, имеющих административно-публичное значение;
2) дела об административно-наказуемых деликтах, а также дела об административно-устранимых и административно-понуждаемых деликтах (в частности, дела о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, о прекращении деятельности средства массовой информации, о взыскании обязательных платежей);
3) дела, по которым принимается решение об официальном признании допустимыми либо необходимыми отдельных административно-правовых действий (например, дела о недобровольной госпитализации, об установлении административного надзора, о защите интересов несовершеннолетнего в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни)203.
Вместе с тем предложенная А.И. Стаховым классификация, на наш взгляд, нуждается в дополнительном освещении (раскрытии ее содержания и значения). При ознакомлении с ее кратким изложением остаются без ответа, в частности, следующие значимые вопросы:
• почему вторая и третья категории дел не могут быть объединены в одну категорию, ведь официальное признание допустимыми либо необходимыми отдельных административно-правовых действий может осуществляться в связи с совершенным лицом деликтом (например, в связи с совершением такого налогового правонарушения как неуплата налога) и почему при разрешении дел второй и третей категорий не может осуществляться урегулирование спора204;
• какие конкретные процессуальные особенности имеют процедуры рассмотрения дел каждой из выделенных категорий.
Полагаем, что круг споров второй выделенной нами категории, которые, к сожалению, составляют наибольшее число публично-правовых споров, рассматриваемых в российском административном судопроизводстве, в перспективе должен быть существенно сужен. В целом санкционирование судом осуществления тех или иных публичных полномочий (предварительный контроль за их осуществлением), при котором суд по сути дела разделяет или даже принимает на себя ответственность за реализацию полномочий органов исполнительной власти, мало соотносится с предназначением судебной власти, которая должна выступать беспристрастным арбитром в спорах о защите прав, свобод, законных интересов слабой стороны публичного правоотношения, а не проводником для проведения в жизнь тех или иных полномочий исполнительной власти. Последней следует самостоятельно нести всю полноту ответственности за осуществление своих полномочий, не перекладывая бремя такой ответственности на суды.
Чрезвычайно широкий предварительный судебный контроль за реализацией полномочий органами исполнительной власти может вести не только к снижению реальной ответственности этих органов за состояние дел в определенных сферах управления, но и к снижению авторитета судебной власти, которая при таких условиях может превратиться во власть, обслуживающую власть исполнительную205.
По соответствующим причинам, на наш взгляд, в подавляющем числе правовых систем Европы, Восточной Азии, в которых законодательство об административном судопроизводстве действует уже не одно десятилетие, крайне сложно найти какие-либо примеры споров, возбуждаемых на основании административных исковых заявлений лиц, наделенных публичными полномочиями, предметом которых является требование о признании права на принудительную реализацию полномочий (примеры административных дел предварительного судебного контроля (судебного санкционирования)206. И хотя при разрешении соответствующих споров тоже осуществляется судебная защита прав (полномочий) органов власти, должностных лиц, а также прав, свобод, законных интересов граждан и организаций (например, в случае частичного или полного отказа в удовлетворении административных исковых требований), в целом по изложенным выше соображениям данные судебные споры, на наш взгляд, выступают аномальным явлением. Значительное число таких публично-правовых споров в России составляют споры о взыскании обязательных платежей и санкций, идеи об исключении которых из сферы судебной компетенции обоснованы в процессуальной доктрине десятилетия назад (см. об этом § 1 главы I настоящей монографии)207.
С учетом сказанного наибольшее внимание в настоящей работе уделяется проблемам реализации права на эффективную судебную защиту при рассмотрении и разрешении первой категории публично-правовых споров (споры, возбуждаемые по административным исковым заявлениям граждан и организаций, иных лиц, предметом которых выступает требование о проверке законности и (или) обоснованности решения, действия (бездействия), нормативного или ненормативного правового акта лица, наделенного публичными полномочиями, в целях защиты их прав, свобод, законных интересов). В следующих параграфах данной главы также отдельно анализируются проблемы сокращения в административном судопроизводстве Российской Федерации круга административных дел предварительного судебного контроля (судебного санкционирования).
Как было сказано выше и будет неоднократно показано далее, процессуальная форма административного судопроизводства имеет как сугубо содержательные, так и структурные особенности.
Например, КАС РФ, в отличие от других процессуальных кодексов нашей страны (ГПК РФ, АПК РФ), не предусматривает процедур, объединяемых в теории процессуального права понятием особого производства. Предусмотренные данным Кодексом судебные производства, за исключением приказного производства, являются исковыми (спорными)208. Они возбуждаются путем предъявления в суд административного искового заявления, а стороны данных споров именуются административным истцом и административным ответчиком, поскольку во всех соответствующих делах суд осуществляет рассмотрение действительных либо презюмируемых споров о правах, свободах, законных интересах и, соответственно, их защиту209.
Так, процедура оспаривания нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, безусловно, служит защите публичных интересов210. Непосредственным результатом соответствующих судебных разбирательств не является понуждение к действиям, направленным на защиту субъективных прав конкретных лиц: возмещению вреда, передаче имущества, опровержению тех или иных сведений, отмене определенных правоприменительных актов и т.п.
Вместе с тем принятие незаконного нормативного акта или акта, обладающего нормативными свойствами, на наш взгляд, является фактом, свидетельствующим о нарушении или во всяком случае об оспаривании конкретных прав, свобод, законных интересов (также как, например, в сфере гражданского судопроизводства даже простое заявление, свидетельствующее об отказе от исполнения обязательства, а не издание какого-либо специального акта об этом, служит фактом нарушения или оспаривания211 частного субъективного права)212.
Например, полагаем, что в большинстве случаев законопослушный (добросовестный) гражданин, считающий нормативно установленный запрет незаконным, будет подчиняться этому запрету, т.е. соблюдать, исполнять нормативные предписания, в том числе, не взирая на их неправомерность, пока несоответствие таких предписаний закону не установлено решением суда, вступившим в законную силу. Таким образом, субъективные права, свободы, законные интересы такого гражданина будут ущемлены (нарушены или оспорены) самим фактом издания незаконного нормативного правового акта, несмотря на отсутствие факта его непосредственного применения к этому лицу213. В противном случае не понятно, каким образом законодательство и судебная практика допускают возмещение вреда, причиненного в результате издания нормативного правового акта (ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации214; далее – ГК РФ).
Убедительно в данном контексте, на наш взгляд, звучит и напоминание Европейского суда по правам человека о ранее высказанной им позиции по делу против Франции: «даже в отсутствие какого-либо фактического наказания физическое лицо все же может утверждать, что закон нарушает его права в отсутствие конкретного случая принуждения, и, таким образом, утверждать о том, что оно является “жертвой” по смыслу ст. 34 Конвенции, если от него требуется либо изменить свое поведение, либо он рискует подвергнуться судебному преследованию, или если оно является членом категории лиц, которые рискуют быть непосредственно затронутыми законодательством (см. постановление Большой Палаты по делу “С.А.С. против Франции” (S.A.S. v. France), жалоба № 43835/11, пункты 57 и 110, ECHR 2014)»215.
В одном из своих постановлений Европейский суд по правам человека также указывал следующее: «… при определенных обстоятельствах человек может требовать признания его жертвой нарушения, причиненного самим фактом существования секретных мер или законодательства, допускающего применение секретных мер, при отсутствии заявлений о том, что данные меры фактически применялись к нему»216.
В законодательстве о нормоконтроле зарубежных стран также содержатся положения, говорящие о защите при рассмотрении соответствующих дел прав и интересов граждан217.
Как было показано, общепризнанным в теории является суждение о том, что судебная защита (и даже восстановление) права может осуществляться просто путем его признания. Более того, признание права всегда рассматривалось и рассматривается в качестве самостоятельного способа защиты права218. Тот факт, что соответствующая защита нередко является предварительной и предполагает возможность последующего обращения в суд с иным исковым требованием, жалобой, заявлением, не может повлечь вывода о ее отсутствии как таковой, а также не может служить основанием для опровержения того, что защита предоставляется в результате разрешения судом действительного или предполагаемого спора о праве. Аналогичным образом предварительной во многих случаях является судебная защита, предоставляемая по делам об оспаривании действий (бездействия), решений лиц, наделенных публичными полномочиями, однако при разрешении таких дел осуществляется именно защита конкретных прав, свобод, законных интересов граждан и организаций вследствие спора о них219.
Кроме разрешения спора о защите прав, свобод, законных интересов в рамках производства по делам об оспаривании нормативных актов и актов, содержащих разъяснения законодательства, суд также (и, вероятно, даже в первую очередь) разрешает спор о законности соответствующего нормативного акта либо акта, обладающего нормативными свойствами220.
Таким образом, на наш взгляд, по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов судом тоже осуществляется защита нарушенного или оспоренного права путем признания права и факта его нарушения и (или) оспаривания (иными словами, путем признания права нарушенным и (или) оспоренным). Например, по итогам рассмотрения административного дела суд признает нарушенным или оспоренным изданием акта право на получение определенной информации, право на уплату законно установленного налога, право на благоприятную окружающую среду.
Несмотря на то, что данные права в конкретных правоотношениях с участием конкретного административного истца приобретают вполне конкретный характер, поскольку возникают они, как правило, на основании определенных юридических фактов и регулируются не только нормами конституционного права, но и целым массивом соответствующего отраслевого законодательства, теоретически такие права могут быть охарактеризованы как конституционные, абсолютные и даже рассмотрены не как права, а как соответствующие интересы граждан и организаций221.
Как справедливо отмечает С.В. Никитин: «Судебный контроль в сфере нормотворчества является также одним из способов реализации правозащитной функции судебной власти, поскольку, признавая незаконным нормативный правовой акт, ущемляющий права, свободы или законные интересы граждан и организаций, суд тем самым осуществляет их защиту»222.
В соответствующей защите, на наш взгляд, нуждаются именно оспоренные либо нарушенные права, свободы или законные интересы граждан и организаций. Безусловно, указанная защита нередко носит неокончательный характер, однако это, как нам представляется, не свидетельствует о том, что права, свободы или законные интересы граждан и организаций не являются ее предметом, или что суд не рассматривает спора о них.
Полагаем, что изложенное нами понимание подтверждается положениями отечественной теории иска, нормами КАС РФ, разъяснениями высшего судебного органа Российской Федерации, которые полностью поддерживаются автором данной работы, а также судебной практикой.
В теории иска принято говорить о процессуальных средствах защиты ответчика против иска. К ним относятся такие объяснения ответчика, в которых он ссылается на неправомерность возникновения процесса и которые, по мнению ответчика, служат препятствием для дальнейшего движения процесса, преграждают возможность рассмотрения дела по существу223.
При заявлении подобных возражений по делам об оспаривании нормативных актов и актов, содержащих разъяснения законодательства, состоящих в том, что оспоренным актом не нарушаются либо иным образом не затрагиваются права, свободы, законные интересы административного истца, административный ответчик, на наш взгляд, участвует в рассмотрении и разрешении судом спора о соответствующих правах, свободах, законных интересах. Поскольку подобные возражения не только могут быть заявлены, но и нередко фактически заявляются административными ответчиками224, а их разрешение влечет конкретные процессуально-правовые последствия (при удовлетворении возражений суд прекращает производство по административному делу), есть все основания презюмировать наличие спора о правах, свободах, законных интересах граждан и организаций в случаях возбуждения административных дел об оспаривании нормативных актов, а также актов, содержащих разъяснения законодательства, и, более того, учитывая высокую общественную значимость таких дел, у законодателя были основания обязать суды разрешать презюмируемые споры даже при фактическом незаявлении административными ответчиками соответствующих возражений.
Так, согласно п. 1 ч. 8 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление. Смысл выяснения такого факта разъяснен в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации: «При рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя»225.
В свою очередь, признание судом при рассмотрении дела об оспаривании нормативного акта факта нарушения или оспаривания права, свободы, законного интереса административного истца или лица, в интересах которого подано административное исковое заявление, тоже имеет конкретное правовое значение и непосредственно служит защите такого права, свободы, законного интереса.
Так, об указанном признании права нарушенным или оспоренным говорится в п. 6 ч. 1 ст. 350 КАС РФ, и, более того, в данной норме прямо сказано о конкретных юридических последствиях соответствующего судебного признания, а именно о возникновении основания для пересмотра судебного акта по делу, в котором применен оспоренный акт226.
Согласно правовой позиции Пленума Верховного Суда Российской Федерации задачей судопроизводства при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов или актов, обладающих нормативными свойствами, является обеспечение своевременной и эффективной защиты прав227.
В силу самой первой нормы главы КАС РФ о нормоконтроле (ч. 1 ст. 208 Кодекса) правом на обращение с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части обладают лица, полагающие, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Вышеизложенное, как представляется, свидетельствует о том, что при разрешении административных дел об оспаривании нормативных актов, а также актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, суды разрешают как споры о законности таких актов, так и фактические либо предполагаемые споры о правах, свободах, законных интересах граждан и организаций.
Как справедливо отмечает Т.К. Андреева: «Оценка законности нормативного акта, подлежащего применению в конкретном деле, как и проверка судом такого акта по заявлению гражданина или организации, чьи права нарушены оспариваемым актом, представляет собой не что иное, как конкретный нормоконтроль, осуществляемый судом при рассмотрении конкретного дела. При этом суд разрешает спор о праве, так как цель судебного контроля – восстановить нарушенное право»228.
С учетом всего изложенного выше законодатель совершенно последовательно и верно, на наш взгляд, именует стороны в делах, предусмотренных гл. 21 КАС РФ, административными истцами и административными ответчиками; документ, посредством которого такие дела возбуждаются, – административным исковым заявлением, а соответствующее производство – административным исковым производством. С точки зрения автора настоящей работы, такая позиция законодателя заслуживает поддержки.
С самых первых лет после принятия в нашей стране КАС РФ в литературе звучали и продолжают звучать предложения о введении в российское административное судопроизводство совершенно несвойственных другим правовым системам так называемых особых производств229.
Например, еще в 2016 г. С.Ф. Афанасьев отмечал следующее: «Охранительное производство вполне может быть свойственно административному судопроизводству с учетом того, что часть дел, зафиксированных в части 2 статьи 1 КАС РФ, являются квазиспорными или бесспорными. В них орган правосудия не подвергает всестороннему изучению вопрос о защите оспоренного права, напротив, он либо защищает публичный законный интерес, преследуя превентивно-охранительную цель, или же устанавливает юридический факт, детерминирующий последующее возникновение, изменение, прекращение прав»230.
Соответствующие идеи впоследствии нашли детализацию в трудах других современных исследователей и будут рассмотрены нами далее. Вместе с тем сразу же можно отметить, что приведенный С.Ф. Афанасьевым интересный исторический анализ развития в нашей стране охранительного (особого) производства свидетельствует о том, что такого производства по судебным делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений, в России никогда не существовало. В свою очередь, категории административных дел, порядок рассмотрения которых ученый полагал возможным закрепить в КАС РФ, отнеся его к особому (охранительному) производству, действительно впоследствии получили специальную правовую регламентацию в данном Кодексе, но в рамках административного искового производства (гл. 271–272 КАС РФ).
Несмотря на это, идеи о введении в КАС РФ особого (охранительного) производства приобрели определенную популярность. Так, целую систему интересных аргументов в поддержку таких идей привела в своей работе Н.А. Бурашникова.
В одном из последних научных исследований проблем административного судопроизводства Н.А. Бурашниковой предложено внести в КАС РФ масштабные изменения и дополнения в целях формирования так называемого особого административного производства. При этом автор выделяет ряд признаков такого производства, которые якобы отличают его от административного искового производства. Первым из них, по мнению автора, является отсутствие спора о праве материальном в качестве обязательного критерия, выступающего основанием для возбуждения производства по делу в суде231.
Указанное утверждение вызывает удивление, ведь ни по одному из отечественных процессуальных кодексов спор о праве никогда не выступал и не выступает основанием для возбуждения искового производства. Для решения вопроса о возбуждении искового производства юридическое значение имеет лишь предположение о наличии спора о праве232. Такое предположение должно возникать применительно ко всем административным делам, за исключением дел приказного производства, и, напротив, как показано выше и будет неоднократно показано далее, нет оснований выдвигать предположения об отсутствии спора о праве по данным делам. По всем административным делам, за исключением дел приказного производства, суд разрешает спор о праве субъекта власти либо частного лица совершать те или иные действия (бездействие), принимать определенное решение, что было давно убедительно обосновано Т.Е. Абовой: «Таким образом, и в делах искового производства, и в делах публичного производства рассматриваются споры о праве. Различен лишь предмет спора – материальное право: частное в исковом производстве, публичное в производстве по делам, возникающих из публичных правоотношений»233.
Как указывал А.Т. Боннер: «В делах, возникающих из административно-правовых отношений, суд разрешает спор о праве административном. Наличие правового спора предполагает наличие сторон, между которыми этот спор ведется»234.
Н.Б. Зейдер даже применительно к делам предварительного судебного контроля (судебного санкционирования) обоснованно и четко разъяснял следующее: «Однако во всех подобного рода делах суд может встретиться со спором между привлеченным к штрафу или к налогу, сбору или платежам по самообложению гражданином и тем административным органом, который взыскивает штраф или недоимку… Точно так же в разрешаемых судом на основании ст. ст. 240–244 ГПК РСФСР делах о недоимках по налогам, обязательному окладному страхованию и самообложению всегда возможно заявление со стороны должника об отсутствии необходимых по закону условий для производства взыскания»235.
О том же справедливо писал М.Д. Матиевский: «Производству по делам, возникающим из административных правоотношений, свойственно такое общее качество с исковым производством, как наличие в этих делах спора о праве, а различие заключается лишь в отраслевой его принадлежности. Если в исковом производстве разрешаются споры о праве гражданском, то в делах, возникающих из административных правоотношений, мы имеем дело со спором о праве административном»236.
Как полагал Д.М. Чечот: «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, неразрывно связано со спором об административном праве»237.
В современной учебной литературе по гражданскому процессу при этом категорично констатируется следующее: «Более того, в теории и практике гражданского процессуального права наличие спора о праве в делах, возникающих из публичных (административных, управленческих) правоотношений, никогда не подвергалось сомнению, уточнялось лишь, что спор в них носит публично-правовой, а не частный характер»238.
Столь категоричное утверждение, к сожалению, нельзя признать справедливым. В теории процессуального права можно было встретить, и всё еще встречаются взгляды, суть которых заключается в том, что при рассмотрении и разрешении дел из публичных правоотношений суды якобы не разрешают споров о праве, а осуществляют контроль за деятельностью органов власти и должностных лиц. На наш взгляд, нет сомнений в том, что такой контроль, который можно поделить на предварительный и последующий, безусловно, осуществляется по любому административному делу, однако это не только не исключает, а напротив, предполагает, что при реализации контроля разрешаются споры о праве (контроль со стороны суда за публичной властью никак не противоречит разрешению им при осуществлении такого контроля споров о праве)239. Это достаточно подробно обосновал В.М. Шерстюк, подвергнув справедливой критике противников идеи наличия спора о праве в делах из публичных правоотношений240. Вместе с тем суждение ученого о том, что при разрешении соответствующих дел суды разрешают лишь споры о праве процессуальном (процедурном), очевидно вошло в противоречие с законодательством об административном судопроизводстве и практикой его применения241.
Точка зрения, согласно которой все предусмотренные КАС РФ дела, за исключением дел приказного производства, представляют собой споры о праве, подробным образом обоснована и в современной административно-правовой литературе А.Б. Зеленцовым242, О.А. Ястребовым243, Ю.Н. Стариловым244.
Аналогичным образом, по справедливому заключению Т.А. Петровой, по-видимому, основанному на первоначально принятом тексте КАС РФ, административное дело представляет собой разрешаемый судом правовой спор, связанный с возникновением притязания, конфликта в сфере административных или иных публичных правоотношений245.
В связи со сказанным все предусмотренные КАС РФ виды производств, за исключением приказного, возбуждаются путем предъявления в суд административного искового заявления, а стороны в них именуются административными истцами и административными ответчиками. Такой законодательный подход основан на том, что эти производства возбуждаются в результате обращения в суд, рассмотрение (разрешение) которого сопряжено с рассмотрением (разрешением) действительного или предполагаемого спора о праве.
С учетом важнейшей особенности административного судопроизводства, состоящей в активной роли суда при рассмотрении (разрешении) любого административного дела, нет необходимости в использовании разных порядков рассмотрения административных дел в зависимости от того, установлено ли в ходе производства по делу наличие спора о праве (установлен ли действительный спор о праве) либо не установлено. Соответственно, не возникает необходимости перехода из одного порядка рассмотрения дела в другой (из особого производства, в рамках которого суду по гражданскому делу принадлежит активная роль, в исковое производство). В этом заключается серьезное преимущество процессуальной формы административного судопроизводства перед гражданской и арбитражной процессуальными формами.
Вместе с тем отметим, что в рамках гражданского и арбитражного судопроизводства в исковых производствах тоже рассматривались и рассматриваются многие категории дел, в которых спор о праве лишь презюмируется, но фактически, как правило, отсутствует246. Яркими примерами здесь могут служить дела по гражданско-правовым обязательствам, в которых ответчик только после предъявления к нему иска узнает об имеющихся материально-правовых требованиях и сразу же их признает (такие дела были весьма распространенными до самого недавнего времени, т.е. до введения обязательного претензионного порядка по многим категориям гражданских правоотношений), дела о расторжении брака между супругами, имеющими общих несовершеннолетних детей, дела о признании права собственности на самовольную постройку.
Далее Н.А. Бурашникова указывает на отличие административных дел так называемого особого административного производства, заключающееся в необязательности состояния сторон по делу в каком-либо материальном правоотношении и наличия у них взаимных прав и обязанностей до принятия судебного решения247; на то, что органы, наделенные публичными полномочиями, обращаются в суд не за защитой своих нарушенных или оспоренных прав, в силу чего они не могут признаваться «заинтересованными лицами»248; а также на то, что административный ответчик по делам о судебном контроле не вполне соответствует понятию ответчика в гражданском процессе (он зачастую не нарушает ничьих прав и не создает угрозу их нарушения)249.
С самым последним утверждением автора нужно согласиться. Понятие административного ответчика в административном судопроизводстве не соответствует понятию ответчика в гражданском судопроизводстве, однако это неудивительно, ведь статус административного ответчика регулируется КАС РФ, а не ГПК РФ. Конечно, эти статусы, как и статусы административного истца и истца, имеют существенные отличия. Очень хорошо, что на такие отличия наконец начинают обращать серьезное внимание в исследовательской литературе (ранее авторы, к сожалению, нередко просто констатировали читателям, что между гражданским и административным судопроизводствами существенных отличий не имеется).
Вместе с тем сложно признать конструктивным подход, согласно которому понятия одной отрасли права используются при толковании норм другой отрасли без их необходимого переосмысления. Очевидно, на наш взгляд, что теория административного судопроизводства должна оперировать иным по содержанию понятием сторон, нежели теория гражданского судопроизводства, тем более, что различия соответствующих понятий вытекают из буквы закона.
Так, в соответствии с ч. 2 ст. 38 КАС РФ под административным истцом понимается лицо, которое обратилось в суд в защиту своих прав, свобод, законных интересов, либо лицо, в интересах которого подано заявление прокурором, органом, осуществляющим публичные полномочия, должностным лицом или гражданином, либо прокурор, орган, осуществляющий публичные полномочия, или должностное лицо, обратившиеся в суд для реализации возложенных на них контрольных или иных публичных функций.
Если все же использовать понятийный аппарат теории гражданского процесса, то нужно говорить о том, что в законодательстве об административном судопроизводстве, в отличие от законодательства о гражданском судопроизводстве, понятием истца охватываются понятие истца в узком смысле этого слова и понятие процессуального истца. При этом вряд ли можно согласиться с тем, что последнего нельзя признать лицом, обладающим заинтересованностью. Как известно, в теории гражданского процесса давно разработано и используется понятие служебной (процессуальной) заинтересованности250. Подобной заинтересованностью обладают в административном судопроизводстве органы, наделенные публичными полномочиями, обращающиеся в суд не за защитой своих нарушенных или оспоренных прав.
Обращения в суд таких лиц не являются редкостью и для исковых производств, регулируемых ГПК РФ и АПК РФ. Одним из ярких примеров выступают обращения в суд прокуроров с исками о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований (ч. 1 ст. 52 АПК РФ). Имея в виду подобные ситуации, М.Д. Матиевский почти полвека назад обосновывал, что спор о праве возможен и между такими субъектами, которые не только не состоят, но и не могут состоять в спорном материальном правоотношении251.
Нет необходимости, на наш взгляд, подробно останавливаться на возражениях в отношении других выделяемых Н.А. Бурашниковой отличий административных дел так называемого особого административного производства, заключающихся в том, что целью обращения в суд является не защита права, а защита правового интереса, а также в том, что суд в данном случае выполняет превентивную роль252.
Полагаем, достаточно обратиться к ст. 2 ГПК РФ, п. 4 ст. 2 АПК РФ, в которых предупреждение правонарушений обозначено в качестве задачи судопроизводства в целом. О защите в порядке гражданского искового судопроизводства законных интересов в теории гражданского процесса написаны отдельные монографические работы и многочисленные статьи253. Целая масса законных интересов защищалась и защищается в порядке искового производства (например, при удовлетворении отрицательных исков о признании, применении закона по аналогии, участии в деле третьих лиц без самостоятельных требований), поэтому, по нашему убеждению, судебные производства не могут быть разграничены по критерию того, является ли предметом судебной защиты в них право или законный интерес.
Очень жаль, на наш взгляд, что предложения о введении в российское административное судопроизводство так называемых особых производств в последнее время становятся популярными.
Так, С.А. Бурмистрова утверждает, что многие категории административных дел, рассматриваемых в соответствии с процессуальным законом нашей страны в порядке административного искового производства, должны рассматриваться в особом порядке. Соответствующие дела, по ее мнению, объединяет то, что при их рассмотрении суд не производит оценку правомерности конкретного акта поведения административного ответчика254.
К числу этих дел автор относит, в частности, дела о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке, дела о госпитализации больных психиатрическим заболеванием, указывая, что при их рассмотрении суд лишь констатирует наличие заразной формы туберкулеза или психического расстройства, в силу которого гражданин представляет опасность для себя или окружающих; дела о признании информации, распространенной в сети «Интернет», запрещенной к распространению, поясняя, что в них достаточно констатировать наличие в информационных материалах информации запрещенного содержания; дела об установлении административного надзора, говоря, что в них достаточно установить склонность к повторному совершению общественно опасных деяний, и т.д.
Для опровержения изложенных суждений следует обратиться к анализу законодательства, постановлений Пленума высшего судебного органа нашего государства, практики рассмотрения соответствующих дел.
Так, заслуживает внимания п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 ноября 2019 г. № 50 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с рассмотрением судами административных дел о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке»255, в котором содержатся совершенно обратные выводы о толковании права: «Согласно части 1 статьи 281 КАС РФ, статье 1, пункту 2 статьи 8, пункту 2 статьи 10 Федерального закона “О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации” административное исковое заявление о госпитализации в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке может быть подано в отношении следующих лиц:
• гражданина, больного заразной формой туберкулеза и неоднократно нарушающего санитарно-противоэпидемический режим;
• гражданина, умышленно уклоняющегося от обследования в целях выявления туберкулеза (лица с подозрением на туберкулез, лица, находящегося или находившегося в контакте с источником туберкулеза) или гражданина, умышленно уклоняющегося от лечения туберкулеза (больного туберкулезом)».
В соответствии с абз. 2 п. 13 названного Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, если по результатам рассмотрения административных исковых требований о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке не установлены факты наличия у гражданина заразной формы туберкулеза и неоднократного нарушения им санитарно-противоэпидемического режима, либо не установлен факт умышленного уклонения гражданина от исполнения возложенной на него законом обязанности по прохождению обследования и (или) лечения, судом принимается решение об отказе в удовлетворении административного иска (ч. 2 ст. 285 КАС РФ).
К числу указываемых автором дел, подлежащих рассмотрению в порядке так называемого особого производства, по аналогичным основаниям отнесены административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке. Вместе с тем достаточно прочитать п. 4 ч. 1 ст. 278 КАС РФ, в котором сказано, что при рассмотрении соответствующих дел в предмет доказывания входит факт отказа или уклонения гражданина от госпитализации либо от ее продления, и станет ясно, что по таким делам суд тоже производит оценку правомерности конкретного акта поведения административного ответчика.
Для опровержения изложенных выше утверждений относительно правовой природы административных дел о признании информации, распространенной в сети «Интернет», запрещенной к распространению, нужно проанализировать нормы Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»256. Так, достаточно прочитать ст. 5 данного Закона «Информация как объект правовых отношений», чтобы прийти к выводу, что сама по себе информация не может быть признана незаконной. Незаконным, несмотря на незначительную неточность юридической техники материального и процессуального законодательства, признается распространение информации, т.е. поведение, которое опять же должно оцениваться судом на предмет его правомерности. Например, суд может не признать распространением информации передачу ее ограниченному кругу лиц в научных или иных законных целях либо такое размещение информации в сети «Интернет», при котором она не становится доступной неопределенному кругу лиц. Кроме того, даже при установлении факта неправомерного распространения в сети «Интернет» запрещенной к распространению информации суд должен установить виновность привлеченного к участию в деле административного ответчика в ее распространении, ведь если владелец сайта, на котором размещена такая информация, не имел возможности предотвратить ее размещение (например, при размещении информации без ее предварительного модерирования), на него не возлагаются судебные расходы по делу (п. 19 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 января 2016 г. № 1 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела»257).
Говоря о достаточности установления по делам об административном надзоре склонности к повторному совершению общественно опасных деяний, С.А. Бурмистрова не учитывает положения закона и разъяснения, изложенные в пунктах 22, 30, 31, 39, 43 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 мая 2017 г. № 15 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»258.
Одними из главных оснований установления административного надзора выступают факты признания до рассмотрения административного дела судом лица нарушителем порядка отбывания наказания или совершения им определенных административных правонарушений (п. 1, 2 ч. 3 ст. 3 Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»259).
Не заслуживают поддержки также утверждения С.А. Бурмистровой о том, что суд не производит оценку правомерности конкретного акта поведения административного ответчика при рассмотрении дел о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами. Полагаем, что перед высказыванием подобных утверждений следовало уделить внимание анализу положений Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2016 г. № 64 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел, связанных с приостановлением деятельности или ликвидацией некоммерческих организаций, а также запретом деятельности общественных или религиозных объединений, не являющихся юридическими лицами»260.
Как известно, судебная защита прав осуществляется не только при удовлетворении, но и при отказе в удовлетворении иска261. В последнем случае защищаются права ответной стороны спора262. В свою очередь, предъявление в суд требований, удовлетворение которых может привести к ущемлению прав, представляет собой не что иное, как их оспаривание.
С учетом изложенного, а также, коль скоро в указанных выше и иных названных С.А. Бурмистровой делах, которые она считает нужным рассматривать в «особом порядке», суд все же оценивает правомерность актов поведения административного ответчика, при их рассмотрении судом разрешается вопрос о субъективном публичном праве лица совершать соответствующие действия (например, праве отказаться от определенного лечения, праве на передачу конкретной информации, праве на свободу передвижения в определенное время суток и т.д.)263.
Иными словами, при принятии решений по всем указанным выше делам суд делает выводы о субъективных правах их участников, разрешает споры о наличии и (или) содержании таких прав (делает выводы о праве на отказ от лечения, праве на передачу в сети «Интернет» конкретной информации, праве на свободу передвижения в определенное время суток). Это объясняет совершенно логичную и последовательную позицию российского законодателя, в соответствии с которой названные категории административных дел возбуждаются путем подачи административных исковых заявлений административными истцами в отношении административных ответчиков, ведь указанные дела ничем не отличаются по своему существу от других административных дел, разрешаемых в порядке административного искового производства, и нет никаких убедительных аргументов в пользу того, что данные дела не обладают исковой природой, не могут быть рассмотрены по общим правилам административного искового производства с учетом некоторых особенностей, заключающихся в специфике содержания процессуальных документов по таким делам, сроках их рассмотрения, предмете доказывания по ним.
Примечательно, что сторонники особого производства в административном судопроизводстве, строя свои утверждения, оставляют в стороне также положения классической процессуальной доктрины. Так, еще полвека назад в классическом исследовании, посвященном проблемам интереса, Р.Е. Гукасян пришел к следующему заключению: «Разрешение административно-правового спора связано с решением вопроса о правомерности действия административного органа, действия, послужившего юридическим фактом, породившим данное правоотношение. Эта задача всегда стоит перед судом независимо от того, по чьей инициативе (гражданина или же органа государственного управления) возбуждается процесс. Поэтому во всех случаях в производстве по спорам, возникающим из административно-правовых отношений, так же, как и в исковом производстве, разрешается правовой спор. Предметом судебной защиты выступает либо субъективное право, либо охраняемый законом интерес лица, обращающегося в суд за судебной защитой»264. Обоснованное утверждение ученого не подвергается сторонниками особого производства никакому анализу. Оно просто игнорируется.
Иными словами, для опровержения аргументов, на которых строятся предложения о введении в административное судопроизводство так называемого особого производства, достаточно обратить внимание на содержание материального и процессуального законодательства, судебной практики по его применению. Все дела, которые сторонники особого производства относят к бесспорным, на самом деле представляют собой споры о конкретных публичных правах граждан и организаций. При этом административные иски по отдельным категориям административных дел (особенно по делам об административном надзоре) и полномочия суда при их рассмотрении имеют определенную специфику265, которая заслуживает глубокого критического анализа в рамках исследований, специально посвященных особенностям рассмотрения и разрешения отдельных категорий административных дел.
Принимая во внимание изложенное, на наш взгляд, необходимо переходить от проблематики все большей и большей дифференциации административного судопроизводства, которая далеко не всегда оправдана, к гораздо более значимой проблеме разумного упрощения законодательства об административном судопроизводстве и оптимизации компетенции судов266.
К слову сказать, КАС РФ является одним из наиболее детальных нормативных правовых актов в сфере административного судопроизводства. Объем нашего кодекса превосходит объемы многих аналогичных законов зарубежных государств в девять и более раз.
Примечательно, что и относительное число административных дел, ежегодно рассматриваемых российскими судами, как правило, в десять раз превышает соответствующее число дел, рассматриваемых зарубежными судебными системами. Например, согласно данным, представленным в Исследовании Европейской комиссии по эффективности правосудия № 26 «Европейские судебные системы. Эффективность и качество правосудия», во всех государствах и субъектах, за исключением России, за исследуемый период поступило в суды не более одного административного дела на 100 жителей. Общее среднее количество административных дел в судах первой инстанции в государствах и субъектах, вошедших в статистический отчет в 2016 г., составило 0,5 (поступивших и разрешенных) дела на 100 жителей (срединное значение – 0,3 дела). В России же данный показатель самый высокий и равен 4,4 дела на 100 жителей267. Аналогичные цифры приведены в исследовании, проведенном Европейской комиссией по эффективности правосудия по данным 2018 г.268
Такие цифры связаны с тем, что в правовых системах континентальной Европы, как правило, отсутствуют процедуры предварительного судебного контроля, число которых некоторые авторы предлагают увеличить и урегулировать еще более детально. На наш взгляд, разумное сокращение числа таких процедур, упрощение их правового регулирования могут способствовать самому существенному снижению судебной нагрузки без ущерба, а, напротив, с пользой для обеспечения эффективной защиты прав и свобод граждан и организаций, что очень убедительно показано Н.А. Бурашниковой на примере дел об установлении административного надзора269.
Так, сегодня суды без особых сложностей, руководствуясь преимущественно общими правилами административного судопроизводства, эффективно рассматривают многие самые разнообразные административные дела (например, дела об установлении для должника временного ограничения на выезд из Российской Федерации, дела об ограничении на пользование им специальным правом, дела о прекращении действия права на управление транспортным средством, дела о вскрытии нерозданных почтовых отправлений), хотя предложения относительно включения в Кодекс отдельных глав, регулирующих производства по таким делам, периодически возникают270. Не исключено, конечно, что в дальнейшем в законодательстве об административном судопроизводстве появятся специальные правила рассмотрения названных категорий дел. Вместе с тем настоятельной необходимости в этом, на наш взгляд, нет. Это обусловлено универсальностью процессуальной формы административного судопроизводства, общие правила которого могут эффективно применяться при рассмотрении самых разных по правовой природе и содержанию административных дел, поскольку такие дела не отличаются по своей сущности (основным особенностям, о которых было сказано выше)271.
Дифференциация процессуальной формы административного судопроизводства оправдана лишь там, где нормы общей части права административного судопроизводства не позволяют решать существенные вопросы порядка рассмотрения тех или иных административных дел. Ярким примером таких дел, на наш взгляд, служат дела о признании информации, распространенной в сети «Интернет», запрещенной к распространению.
Особенности этих дел носят сущностный объективный характер и обуславливают необходимость в специальном процессуально-правовом регулировании. Рассмотрим, чем обусловлены и в чем заключаются данные особенности.
В современном мире сеть «Интернет» давно стала пространством реализации многочисленных прав, свобод, законных интересов граждан, поэтому сложно найти государства, которые не осуществляли бы свою юрисдикцию в этой сфере, направленную на защиту разнообразных частных и публичных интересов. Определенная цензура в сети «Интернет» является повседневной реальностью окружающих нас правовых систем, однако разнятся основания и порядок ее осуществления.
Так, далеко не во всех государствах мира (и даже Европы) существует специальное законодательное регулирование вопросов, касающихся оснований и процедур блокирования противоправного интернет-контента. Более того, в отдельных государствах Европы можно встретить практику административного блокирования веб-сайтов при отсутствии судебного контроля за ней. В некоторых европейских странах такое блокирование нередко осуществляется со стороны лиц, не являющихся представителями государства, т.е. путем так называемого саморегулирования272.
Как известно, в Российской Федерации действует Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее также – «Закон», «Закон о защите информации»), который в отдельных положениях отсылает к судебным процедурам принятия решений, служащих основаниями для ограничения доступа к информации, а также предусматривает широкий спектр разнообразных административных процедур ограничения доступа к информации в зависимости от ее вида. В свою очередь, решения органов власти и их должностных лиц об ограничении доступа к информации в любом случае могут быть оспорены в суде.
Одной из наиболее востребованных в судебной и административной практике является ст. 151 Закона, предусматривающая ограничение доступа к сайтам в сети «Интернет», содержащим информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено.
Данная статья устанавливает административный порядок принятия решений, служащих основаниями для ограничения доступа к определенным категориям информации, входящим в перечень, предусмотренный п. 1 ч. 5 ст. 151 Закона о защите информации.
Кроме того, ст. 151 Закона предполагает существование судебного порядка принятия решений, служащих основаниями для ограничения доступа к иной запрещенной информации, не указанной в перечне (п. 2 ч. 5 ст. 151 Закона о защите информации).
При этом под запрещенной информацией по смыслу ч. 6 ст. 10 Закона понимается информация, направленная на пропаганду войны, разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти и вражды, а также иная информация, за распространение которой предусмотрена уголовная или административная ответственность273.
Долгое время в судах существовала разная практика рассмотрения дел о признании информации в сети «Интернет» запрещенной, а в теории разные мнения по поводу правовой природы соответствующих дел274. Несмотря на то, что признание информации запрещенной, как правило, направлено на защиту не столько частных, сколько публичных интересов в сфере публичных, а не частных правоотношений и осуществляется по инициативе прокурора, а не субъектов частного права, к сожалению, нередко считалось, что соответствующая информация должна признаваться запрещенной в порядке, предусмотренном подразделом IV ГПК РФ «Особое производство». По всей видимости, применение положений подраздела IV ГПК РФ представлялось удобным специалистам, пошедшим по пути расширительного толкования ст. 266 ГПК РФ. Согласно данной норме процессуального кодекса заявление об установлении факта, имеющего юридическое значение, подается в суд по месту жительства (курсив мой. – Р.О.) заявителя. Такое толкование приведенного положения позволяло прокурорам подавать заявления в суд по месту своего нахождения (курсив мой. – Р.О.) и таким образом распределять имеющуюся у них служебную нагрузку, а вследствие этого и нагрузку районных судов по соответствующей категории дел.
В Обзоре судебной практики № 1 (2018), утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28 марта 2018 г.275, был дан целый ряд важных разъяснений о процедуре рассмотрения судами дел о признании информации в сети «Интернет» запрещенной.
Впоследствии Верховным Судом Российской Федерации также реализовано право законодательной инициативы, в результате чего принят Федеральный закон от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», дополнивший КАС РФ гл. 271 «Производство по административным делам о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети «Интернет», информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено». Данная глава регулирует порядок судопроизводства по административным делам, возбуждаемым в целях принятия решений судов, указанных в п. 2 ч. 5 ст. 151 Закона о защите информации276.
Разработанная глава КАС РФ призвана решить многочисленные вопросы, возникавшие при рассмотрении соответствующих дел, и гарантировать высокие стандарты защиты прав, свобод, законных интересов граждан, предусмотренные ст. 29 Конституции Российской Федерации, ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Первый вопрос, возникавший в судебной практике до разработки законопроекта, касался субъектов, имеющих право на обращение в суд с административным исковым заявлением о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети «Интернет», информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено. Поскольку соответствующее признание представляет собой способ защиты публичных интересов, в ч. 1 ст. 2651 КАС РФ было установлено, что правом на обращение в суд обладает прокурор, Банк России. Вместе с тем в законодательство Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации могут включаться нормы, предусматривающие наделение таким правом и иных лиц, что учтено в названной норме КАС РФ.
Второй вопрос был обусловлен следующим недостатком текста КАС РФ в прежней его редакции.
Особенностью административных дел о признании информации запрещенной является то, что лица, размещающие информацию в сети «Интернет», зачастую не желают раскрывать данные о себе277.
Вместе с тем КАС РФ в прежней редакции прямо не предусматривал возможность рассмотрения и разрешения административных дел без участия административного ответчика. Отсутствие фигуры административного ответчика в строгом смысле этого слова влекло за собой, казалось бы, неразрешимый вопрос определения подсудности дела.
Однако в судебной практике был найден путь решения обозначенной проблемы, заключающийся в использовании фигуры так называемого технического ответчика, в качестве которого к участию в соответствующих делах привлекался Роскомнадзор или его территориальный орган.
Следует отметить, что привлечение к участию в деле «технического ответчика» встречается и по целому ряду других категорий дел, рассматриваемых в порядке гражданского судопроизводства в судах общей юрисдикции, а также в порядке судопроизводства в арбитражных судах. Хрестоматийным примером выступают гражданские дела о расторжении брака при наличии взаимного согласия на это супругов, имеющих общих несовершеннолетних детей (п. 19 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 января 2016 г. № 1 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела»278).
С вступлением в силу положений гл. 271 КАС РФ Роскомнадзор или его территориальный орган привлекается к участию в рассмотрении соответствующих административных дел в качестве заинтересованного лица. В свою очередь, в КАС РФ введены специальные правила определения подсудности по названной категории дел (ч. 2 ст. 2651 КАС РФ).
К этому важно добавить, что в качестве административных ответчиков, как правило, не должны привлекаться к участию в деле лица, именуемые в практике Европейского суда по правам человека и документах Совета Европы техническими посредниками (провайдеры хостинга, операторы связи, администраторы доменных имен), роль которых сводится к предоставлению технической возможности для размещения информации в сети «Интернет».
В отличие от информационных посредников (например, редакций средств массовой информации) технические посредники обычно не несут ответственности за информацию третьих лиц. Более того, по мнению Европейского суда по правам человека, привлечение технических посредников к ответственности за размещенную третьими лицами информацию, как правило, равнозначно требованию чрезмерной и недостижимой степени предвидения, которое может привести к ущемлению права на свободное распространение информации в сети «Интернет»279.
Вместе с тем в зависимости от содержания спорной информации в участии в деле могут быть заинтересованы представители общественности, социальных групп, которым адресована та или информация, являющаяся предметом спора, представители определенных трудовых коллективов, общественных объединений, политических партий и т.д. Как верно указывает А.В. Аргунов, неопределенный круг лиц должен обладать возможностью выразить свое отношение к спорной информации280. Для обеспечения неопределенному кругу лиц возможностей узнать о возникшем судебном процессе и направить представителей для участия в нем извещение о времени и месте рассмотрения административного дела о признании информации запрещенной не позднее десяти дней до дня проведения судебного заседания размещается на интернет-портале Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Правосудие» в порядке, установленном Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации (ч. 3 ст. 2653 КАС РФ).
Размещение информации о времени и месте рассмотрения административного дела в указанном порядке не отменяет обязанностей суда по извещению лиц, участвующих в деле, о времени и месте судебных заседаний согласно общим правилам, предусмотренным гл. 9 КАС РФ.
Другой круг возникавших в судебной практике вопросов был связан с необходимостью введения специальных требований к административным исковым заявлениям о признании информации запрещенной и порядку их предъявления в суд.
Так, например, с невозможностью установления административного ответчика на этапе обращения в суд была сопряжена невозможность соблюдения общих требований к содержанию административного искового заявления, предусмотренных п. 3 ч. 2 ст. 125 КАС РФ, согласно которым в административном исковом заявлении указываются сведения об административном ответчике.
Специальные правила гл. 271 КАС РФ предусматривают, что данные сведения указываются в административном исковом заявлении лишь в случае установления лица, действия которого послужили поводом для подачи заявления в суд (п. 1 ч. 2 ст. 2652 КАС РФ).
В целом, поскольку для перемещения противоправной информации с сайта на сайт зачастую нужны минуты, то в большинстве случаев оптимальным, на наш взгляд, мог бы являться административный порядок признания информации запрещенной, сопровождающийся при необходимости последующим судебным контролем. При применении такого порядка владельцы сайтов, доступ к которым был ограничен необоснованно (незаконно), как правило, имели бы право на возмещение причиненных им убытков. В настоящее время органы исполнительной власти, к сожалению, лишены возможности инициировать ограничение доступа к значительной части запрещенной законом информации без решения суда281.
Не исключается в дальнейшем также введение законодателем досудебного порядка признания той или иной информации запрещенной. Представляется, что сегодня под нарушением досудебного порядка в широком смысле этого термина, используемого в гл. 271 КАС РФ, может пониматься обращение в суд с требованием о признании запрещенной информации, которая подлежит признанию таковой не в судебном, а в административном порядке (п. 1 ч. 5 ст. 151 Закона о защите информации).
Поскольку сеть «Интернет» не имеет привычных для юристов территориальных границ, требования о признании запрещенной одной и той же информации, размещенной на одном и том же интернет-сайте, могут одновременно предъявляться в разные районные суды разными должностными лицами органов прокуратуры, что может привести к принятию нескольких судебных решений фактически по одному и тому же делу. В стремлении преодолеть эту проблему КАС РФ дополнен ч. 5 ст. 2652, ч. 6 ст. 2653, предусматривающими прекращение производства по административному делу, отказ в принятии административного искового заявления, если указанные в нем доменное имя, указатель страницы сайта в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» включены в единую автоматизированную информационную систему «Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет” и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет”, содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено».
Кроме того, в судебной практике возникают ситуации, когда интернет-страница, содержавшая информацию, являющуюся предметом спора, или соответствующая информация на ней удаляется после подачи в суд административного искового заявления о признании информации запрещенной и до разрешения административного дела. Полагаем, что при данных обстоятельствах производство по административному делу может быть прекращено в случае, если утрачены возможности получения доступа к спорной информации и установления факта ее ранее состоявшегося размещения (п. 1 ч. 1 ст. 194 КАС РФ). Прекращение производства по административному делу не должно препятствовать повторному обращению в суд с таким же административным исковым требованием при восстановлении удаленной интернет-страницы или информации на ней.
Необеспечение незамедлительного ограничения доступа к сайтам в сети «Интернет», содержащим запрещенную информацию, зачастую наносит значительный ущерб публичным и частным интересам, поэтому ч. 4 ст. 2653 КАС РФ предусмотрено право судьи по собственной инициативе принять меры предварительной защиты в виде ограничения доступа к спорной информации.
При этом видится, что передача в случаях, предусмотренных законом, соответствующих административных дел по подсудности не должна служить основанием для отмены принятых по ним мер предварительной защиты. В то же время суд, в который передано административное дело, безусловно, вправе в дальнейшем отменить принятые другим судом меры предварительной защиты, заменить их и (или) принять новые.
В целом, полагаем, что в результате дополнения КАС РФ гл. 271 решены либо созданы серьезные предпосылки для решения многих важных вопросов, касающихся процедуры рассмотрения соответствующих административных дел, введено эффективное процессуальное правовое регулирование порядка судопроизводства по этим делам. Дальнейшее существенное совершенствование практики их рассмотрения может осуществляться путем подготовки и принятия постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации282.
Еще одна сфера административного судопроизводства, требующая, возможно, дополнения общей части права административного судопроизводства отдельными специальными нормами – процедура рассмотрения коллективных административных исковых заявлений.
Известно, что в странах англосаксонской системы права получил распространение и развитие институт групповых (коллективных, массовых) исков. В последнее время он воспринимается также в странах, традиционно относимых к системе континентального права283. В России необходимость введения соответствующего процессуального института была подробно обоснована с предложением законопроекта о внесении дополнений в ГПК РСФСР 1964 г. еще в 1990-е годы В.В. Ярковым, И.В. Решетниковой284. Вместе с тем на тот момент предложения правовой теории не были услышаны законодателем.