Обеспечение реализации права на эффективную судебную защиту по административным делам является конституционной обязанностью государства, без соблюдения которой невозможно претворение в жизнь идеалов и ценностей, закрепленных в Конституции Российской Федерации2, в том числе нашедших отражение в ней после принятия Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти»3, а именно невозможно создание условий для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан, для повышения доверия общества к государству, защиты достоинства граждан и уважения человека труда, обеспечения сбалансированности прав и обязанностей гражданина, социального партнерства, экономической, политической и социальной солидарности (ст. 751 Конституции Российской Федерации).
Принятие 8 марта 2015 г. Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации4 (далее также – КАС РФ) послужило существенным толчком для развития правовых исследований в области административного судопроизводства, актуализировало широкий спектр вопросов теоретического, правотворческого и правоприменительного плана.
При этом заслуживают внимания, на наш взгляд, следующие наблюдения. В то время как во многих странах Европы, Восточной Азии известные аналоги данного Кодекса приняты несколько десятилетий, а то и более полувека назад, в России к разработке соответствующего законопроекта приступили лишь в первом десятилетии XXI в. Представляется, что это обусловлено не столько отсутствием необходимой политической воли, сколько отсутствием в современной России стройной правовой доктрины административного судопроизводства.
С XIX в. вплоть до самых последних лет вопросы, закономерно относящиеся к теории административного судопроизводства, исследовались в теории гражданского судопроизводства, теории административного права. Отсутствие самостоятельной отрасли процессуального права – права административного судопроизводства – влияло на признание необходимости учета существенной специфики дел из административных и иных публичных правоотношений (административных дел), особенностей процессуальной формы административного судопроизводства, несмотря на то, что убедительные аргументы в пользу такого признания имеют международный статус и высказаны более, чем столетие назад.
На наш взгляд, дальнейшая конструктивная правотворческая и правоприменительная работа по обеспечению реализации прав граждан и организаций на судебную защиту в административном судопроизводстве (причем такой реализации этих прав, которая отвечала бы требованиям эффективной правовой защиты) должна опираться на современную теорию административного судопроизводства, исходящую из самостоятельности права административного судопроизводства, учитывающую современный российский, а также зарубежный правотворческий и правоприменительный опыт. Необходимость формирования такой теории не вызывает сомнений.
Настоящая книга посвящена процессуальным аспектам права на судебную защиту в административном судопроизводстве Российской Федерации. Право на судебную защиту рассматривается в ней в новом ракурсе, а именно с точки зрения соблюдения при его реализации принципа эффективной правовой защиты, нашедшего отражение в международных, российских и иностранных правовых источниках.
Видится, что проблемы доступности правосудия, в том числе проблемы права на предъявление иска, которым в прошедшие десятилетия были посвящены многочисленные процессуальные научные работы5, сегодня в значительной степени решены, и в дальнейшем при изучении права на судебную защиту ключевое внимание должно уделяться не предоставлению судебной защиты как таковой (обеспечению доступа к суду, судебным процедурам), а качеству данной защиты, т.е. прежде всего вопросам ее эффективности.
Исследование опирается на понятие права на эффективную судебную защиту, выработанное в более чем полувековой практике применения ст. 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.6, практике Конституционного Суда Российской Федерации. При этом на протяжении всего исследования сохранялось убеждение в том, что возникшие в последние годы политические проблемы не должны служить препятствием для объективного рассмотрения явлений правовой действительности и, в частности, той положительной роли, которую сыграла указанная Конвенция и практика ее применения для развития отечественного судопроизводства.
Под правом на эффективную защиту предложено понимать право на судебную защиту, реализуемое с соблюдением принципа эффективной правовой защиты, служащего предотвращению правонарушений, восстановлению нарушенных или оспоренных прав, свобод, законных интересов в сфере публичных правоотношений.
При проведении исследования учтены также идеи отечественных ученых, посвященные близким по содержанию проблемам эффективности гражданского судопроизводства (Д.А. Фурсова, И.В. Харламовой7, А.В. Цихоцкого8, С.А. Курочкина9).
При этом проблемы эффективности судопроизводства предполагают, на наш взгляд, комплексный анализ правового регулирования, выходящий далеко за пределы плоскости процессуального права, в частности, анализ количества судей, объема финансирования судебной системы, сокращения числа правонарушений в различных сферах материального права в результате ее работы и т.д. Таким анализом заняты специализированные международные институты (например, Европейская комиссия по эффективности правосудия). Настоящее исследование ограничено в основном проблемами реализации в российском административном судопроизводстве субъективного публичного права граждан и организаций на эффективную судебную защиту независимо от того, какие организационные и финансовые ресурсы для этого требуются. Вместе с тем в работе содержатся отдельные предложения, направленные на существенную оптимизацию нагрузки судов и состоящие в совершенствовании процессуального законодательства.
Право на эффективную судебную защиту в административном судопроизводстве, безусловно, связано с правом на доступ к правосудию по административным делам. Однако понятия эффективной судебной защиты и доступности правосудия имеют самостоятельное значение. Их содержания образуют самостоятельные стандарты (принципы) судебной защиты прав. С учетом этого проблемы доступности правосудия по административным делам в настоящем исследовании отдельно не рассматриваются. Как и проблемы эффективности правосудия, они, несомненно, носят многоаспектный характер и заслуживают отдельного внимания, в том числе в свете расширения возможностей использования в судопроизводстве электронных технологий, особенностей работы судебной системы в период пандемии и т.д.10
Отдельного внимания также заслуживают другие многочисленные аспекты права на судебную защиту, непосредственно не связанные с ее эффективностью, но связанные с обеспечением справедливости судебного разбирательства, устройством судебной системы. Поскольку изучение данных аспектов предполагает анализ права на судебную защиту и его реализации не столько с точки зрения предоставления эффективной правовой защиты, сколько с иных углов зрения, соответствующие проблемы не являются предметом отдельного анализа в данной работе (например, проблемы обеспечения беспристрастности судей, разумных сроков судопроизводства).
Видится, что проведенное исследование могло бы быть интересным широкому кругу специалистов и могло бы служить основой для дальнейшего совершенствования законодательства об административном судопроизводстве в части реализации права на эффективную судебную защиту, для выработки разъяснений по его применению, а также для более глубокой теоретической разработки широкого спектра вопросов и проблем, связанных с обеспечением эффективной судебной защиты по административным делам.