Круг источников избирательного права достаточно широк. Прежде всего к ним относятся источники международно-правового и федерального характера.
Главный по значению источник избирательного права Российской Федерации – ее Конституция, принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. Это акт высшей юридической силы, действующий на территории России. Все остальные федеральные, субъектов РФ и муниципальные нормативные-правовые акты, являющиеся источниками избирательного права, должны ей соответствовать. Определять это соответствие уполномочен Конституционный Суд Российской Федерации.
К сожалению, в отличие от советских и некоторых современных зарубежных конституций действующая Конституция России не закрепляет специальной главы об избирательном праве или избирательной системе. Нормы, касающиеся организации и проведения выборов, разбросаны почти по всем главам Конституции. Таким способом, например, закреплены положения о свободных выборах как о форме реализации власти народа (гл. 1), праве граждан РФ избирать и быть избранными (гл. 2), принципы избирательного права (гл. 4) и т. д.
В самой Конституции РФ не урегулирован вопрос о ее соотношении с международными-правовыми актами. В науке высказываются различные точки зрения по этому поводу[12].
Однако в ст. 15 Конституции России указывается, что общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. В полной мере это относится и к избирательному праву.
Так, например, источниками избирательного права международно-правового характера являются акты о правах человека и гражданина, закрепляющие избирательное право в качестве одного из политических прав. В том числе это:
– Всеобщая декларация прав человека (принята на Третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.);
– Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.);
– Конвенция о защите прав человека и основных свобод ETS № 005 (Рим, 4 ноября 1950 г.).
Также достаточно важный и сравнительно новый источник избирательного права Российской Федерации – решения Европейского суда по правам человека. Например, в решении от 19 февраля 1998 г. по делу «Боуман против Соединенного Королевства» отмечается, что право на свободу слова, гарантированное ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, необходимо рассматривать в свете права на свободные выборы.
Среди федеральных источников избирательного права вслед за Конституцией идут федеральные конституционные и федеральные законы.
Важнейшим федеральным законом – источником избирательного права является Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Данный федеральный закон устанавливает общие основы проведения всех видов выборов. Фактически этот закон играет роль избирательного кодекса, однако это недостаточно кодифицированный и систематизированный «кодекс», так как существуют другие федеральные законы, регулирующие отдельные виды выборов. Несмотря на давно существующее мнение о необходимости принятия Избирательного кодекса РФ, к сожалению, этого не произошло.
Федеральными законами, которые регулируют достаточно подробно или частично отдельные виды выборов, являются:
– Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»;
– Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»;
– Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»;
– Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
– Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
К числу источников избирательного права могут относиться и акты Президента РФ и Правительства РФ:
– Указ Президента РФ от 18 октября 2004 г. № 1321 «О совершенствовании оплаты труда лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности федеральной государственной службы в аппарате Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»;
– Постановление Правительства РФ от 17 сентября 2007 г. № 589 «О мерах по оказанию содействия избирательным комиссиям в реализации их полномочий при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации».
Важным источником избирательного права являются акты избирательных комиссий, в том числе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, например постановление Центризбиркома РФ от 28 июня 1995 г. ¹7/46-II «О регламенте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации». С. А. Иванов полагает, что Центризбирком может издавать инструкции только после принятия и введения в действие соответствующего федерального закона. Издание инструкций ЦИК на «пустом месте», т. е. по вопросам, не нашедшим законодательного регулирования, фактически напрямую запрещено Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[13].
Специфическим источником избирательного права являются постановления Конституционного Суда РФ. Несмотря на некоторую дискуссионность вопроса о возможности признания судебных решения в качестве источника права, акты Конституционного Суда РФ на современном этапе приобрели особую значимость. В частности, постановления Конституционного Суда РФ внесли определенные коррективы в содержание Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» – например, знаменитое постановление от 30 октября 2003 г. ¹15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С. А. Бунтмана, К. А. Катаняна и К. С. Рожкова».
В связи с тем что Россия является федеративным государством, предметы ведения и полномочия разграничиваются между ней и субъектами Федерации.
Это касается в том числе и избирательного права. Субъекты РФ наделены правом принимать собственные нормативно-правовые акты по вопросам избирательного права, однако они должны регулировать только определенную часть отношений, касающихся выборов в органы государственной власти субъекта РФ и в органы местного самоуправления муниципальных образований, находящихся на территории данного субъекта Федерации.
Поскольку существует конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, то регулирование муниципальных выборов может осуществляться также и муниципальными нормативными-правовыми актами.
1. Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации».
2. Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
3. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».
4. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
5. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
6. Кутафин О. Е. Источники конституционного права. М.: Юристъ, 2002.
7. Иванов С. А. Юридическая сила инструкций Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и их место в правовой системе // Журнал российского права. 2006, № 7 // СПС «Консультант Плюс».