Трудовое право Европейского союза: теория и практика - читать онлайн

ГЛАВА I РАЗВИТИЕ ТРУДОВОГО ПРАВА ЕВРОПЕЙСКОГО COЮЗА

Понятие «Европа» многозначно. Оно может употребляться как обозначение для целого континента или для отдельных организационных единиц европейской интеграции. В первом смысле «Европа» – географическое понятие; во втором – объединение правовое, культурное, ценностное, социальное, экономическое.

Возникновение трудового права в Европе связано с индустриализацией. Свобода промыслов, наемная работа вместо обязательной цеховой принадлежности привели к появлению наемных промышленных работников. Негативной стороной новых свобод на рынке труда стали использование неограниченного рабочего времени, детской работы во вредных условиях труда, а также зависимость наемных работников от заработной платы. При неурегулированном рынке труда предложение рабочей силы не снижалось соответственно снижению стоимости труда. Рабочим приходилось находить дополнительный заработок или устраивать на работу детей, чтобы улучшить материальное положение семьи. Вследствие этой разрушительной конкуренции заработная плата снижалась по бесконечной спирали, так как наемные работники были вынуждены бороться за свое выживание. Эти парадоксы конкуренции при неурегулированном рынке труда вели к монополии. Работодатели легко защищали свои интересы, так как в принципе наемных работников легко заменить. Такая монополистическая структура рынка труда и вытекающая из нее конкуренция по снижению заработной платы заставила наемных работников в начале XIX в. заняться самоорганизацией. Они стали создавать коалиции (первоначально союзы о помощи, затем профсоюзы), которые сначала служили только для взаимной помощи, но вскоре стали служить и для борьбы за лучшие условия труда. Первыми в законодательстве о труде появились запреты коалиции. Во Франции это был Закон о шляпниках 1791 г. (Loi de Chapelier), Британский акт об объединении 1799 г. (Britisch Combination Act) и § 181 Прусского промыслового порядка 1845 г. Они запрещали не только организацию, но и заключение тарифных соглашений, а также, что само собой разумеется, и забастовки. После отмены запрета коалиции предприниматели также стали организовывать союзы, чтобы иметь возможность взаимодействовать с профсоюзами. Так возникли коллективные трудовые отношения, или промышленные отношения.

Коллективные переговоры (тарифные переговоры), споры (трудовая борьба) и соглашения (тарифные договоры) до сегодняшнего дня составляют суть взаимоотношений между работодателями и наемными работниками. После запрета коалиции законодательно были запрещены детский труд, работа женщин в ночное время, а также работа по определенным профессиям или на определенных работах. Далее последовало принятие законодательства о защите труда, например появился запрет работы с белым фосфором, а также ограничения продолжительности ежедневного труда. За соблюдение этого фабричного законодательства отвечали фабричные инспекторы. По терминологии континентальной Европы речь шла о публично-правовых нормах. Одновременно в большинстве стран, которые являются современными членами Европейского союза, создавались законодательные основы рабочих комитетов и фабричных союзов. Из этих норм в Германии и Австрии позднее возникло законодательство о совокупности прав и обязанностей предпринимателя и коллектива (совета) рабочих и служащих данного предприятия (Betriebsverfassung) – современное законодательство о коллективных договорах. В других государствах создавалось промышленное представительство, которое частично базировалось на коллективно-трудовых основаниях, частично комбинировалось с трудовыми объединениями в сфере защиты труда. Позднее законодательство о труде регулировало повседневную сферу индивидуально-трудовых отношений, например прекращение трудового договора, в том числе защиту работника при прекращении трудового договора, трудовые дополнительные обязанности наемных работников и работодателей и др.

Первоначально соответствующие предписания закреплялись в коллективных соглашениях путем автономного регулирования (в Германии – тарифные, в Австрии – коллективные договоры), затем – на законодательном уровне. Согласно национальным традициям различаются количественные и качественные отношения между коллективным договором и законодательным регулированием.

История возникновения трудового права показывает, что, во-первых, правовое регулирование профсоюзов как организаций наемных работников и работодателей является специфичным для трудового права. Оно является основанием для возникновения коллективного трудового права. Во-вторых, трудовое право до ХХ в. рассматривалось в юридической науке как специальная дисциплина, в которой принципы других отраслей права не применялись. Почти везде в Европе для рассмотрения трудовых споров были созданы специальные суды, в которых участвуют и непрофессиональные судьи из числа представителей профсоюзов и объединений работодателей. Судьи и адвокаты по трудовым делам часто специализируются только по этой категории дел, так как трудовое право является очень специфической отраслью права. В-третьих, трудовое право и сегодня рассматривается преимущественно как право, которое занимается защитой наемного работника. Это вызвано слабостью структурного положения работника в рамках рыночной экономики, когда собственность на средства производства принадлежит работодателю. Развивается тенденция диверсификации позиции нанимателя как работодателя, развиваются различные формы согласования позиций работодателя с мнением наемного работника.

Итак, европейское трудовое право является продуктом и инструментом интеграции Европы. Европейская интеграция выражена в двух инстанциях – Совете Европы и Европейском союзе.

Совет Европы является международной организацией с местом нахождения в Страсбурге. Членами Совета Европы являются 46 государств.

Главные органы Советы Европы – Парламентская ассамблея и Комитет министров. Парламентская ассамблея не имеет собственной компетенции по изданию международных актов, имеющих международную силу. Ее задачей является способствование более тесной связи между государствами-членами для защиты идеалов и принципов, которые являются общим достоянием государств-членов, способствование их экономическому и социальному прогрессу, что осуществляется путем принятия соглашений. Конвенции Совета Европы имеют особое значение для права Евросоюза.

Обе организации основывают европейскую интеграцию на правах и свободах человека, которые Европейский союз гарантирует в Договорах о Европейском союзе и Договоре о функционировании Европейского союза, и обосновывает экономическими свободами личности, а именно свободой передвижения товаров, услуг, капитала и лиц.

В рамках Совета Европы гарантией свободы является охрана личности путем защиты ее от превышения власти национальными государствами или путем обеспечения мероприятиями социальной защиты.

В рамках свобод Европейского союза гарантируется экономическая торговля без границ. Это так называемое транснациональное расширение и распространение рыночных свобод. Свободы Европейского союза имеют своей целью создание транснационального экономического и социального порядка.

Право Европейского союза, являясь интеграционным по характеру, вводит единые нормы поведения граждан и организаций во многих областях их жизни, закладывая тем самым юридические основы для создания «как можно более тесного Союза народов Европы». В нормах данной правовой системы закреплены принципы единого внутреннего рынка и правовой режим единой валюты (евро), статус институтов (Европейский парламент, Совет Европейского союза и др.) и юридических лиц, единой (шенгенской) визы и др.

Обе организации принимают нормы для того, чтобы влиять на законодательство государств-членов. Эти нормы имеют различную эффективность и юридическую силу. Совет Европы черпает возможности своего поведения из международного права и, следовательно, не может непосредственно устанавливать нормы для государств-членов. Его нормы требуют имплементации в национальное право, а это уже полномочия национальных законодателей.

Соотношение права Евросоюза и национального права точнее и полнее, чем любой другой показатель, характеризует не только общее назначение Союза, его природу и главные цели, но и достигнутый уровень интеграции в реальном измерении. Для того чтобы правопорядок, установленный в Евросоюзе, был рациональным и эффективным, он должен удовлетворять в числе других двум непременным условиям. Во-первых, соотношение права Евросоюза и национального права призвано отражать баланс интересов, которые представляли и представляют, с одной стороны, Союз, а с другой – входящие в него государства. Во-вторых, обязательными являются критерии эффективного правового регулирования, т. е. строгая иерархия правовых актов и современная технология их реализации¹⁸. Право Евросоюза в силу своей особой природы должно быть не только автономным и независимым от национального права, но и иметь с ним устойчивые связи и отношения.

Традиционно при анализе проблем, касающихся характера взаимосвязи и взаимодействия международного и внутригосударственного права, выделяют две концепции: монизма и дуализма¹⁹. Согласно монистическому подходу международное право и национальное право являются интегрированными друг в друга и составляют единое целое²⁰. При дуалистическом подходе они рассматриваются как две различные системы²¹. Классический монизм основывается на единстве правопорядков и иерархии источников права. Монистическая теория признает примат международного права над национальным. После ратификации международного договора международное право начинает действовать и при этом не требуется никакого акта о его инкорпорации и издания специального закона. Согласно классической дуалистической концепции международное и национальное право – это два различных, относительно самостоятельных правопорядка, и требуется трансформация международного договора в национальное право. Отсутствие трансформации может противоречить международному праву и повлечь международно-правовые санкции, но на национальное право это не влияет.

Существует и смешанная позиция, согласно которой не существует ни иерархии норм международного и национального права, ни автономии их друг от друга. Конфликт между международным и национальным правом может и вообще не наступить, а если это случится, то проблема может решиться в виде соответствующего договора.

Согласно обеим концепциям национальное право определяет взаимодействие с международным правом. Национальное право само определяет действие международных норм на территории государства. Однако современная международно-правовая доктрина считает, что внутригосударственное действие международного права является вопросом национальной конституции как следствие соблюдения общих принципов государственного суверенитета Содержание конституционных норм государств-членов основывается на монистической или дуалистической традиции. Среди государств – основателей Европейского союза Германия и Италия выступают как представители дуализма, а страны Бенилюкса и Франция – как представители монистической концепции, хотя французские суды непосредственно не применяют международные нормы. Великобритания и Скандинавские страны, присоединившиеся к Евросоюзу позднее, принадлежат к «дуалистическому лагерю», а Испанию, Португалию, Грецию и Австрию скорее можно отнести к монистической традиции.

Международное право создало рамки для формирования трудового права Евросоюза. Европейское международное трудовое право базируется на универсальных соглашениях, которые действуют во всем мире и заключены в рамках ООН и МОТ. Организация ООН и МОТ произошла по инициативе европейских государств. Масштаб и универсальность международного трудового права не показывает реальность и экономическую производительность развивающихся стран. Поэтому возникает много сложностей, связанных с законодательством ВТО.

ООН. Всеобщая декларация прав человека 1948 г. содержит нормы, которые до этого применялись как общепризнанные правовые принципы и международные обычаи. Согласно данному документу к трудовому праву относятся:

– свобода объединений и ассоциаций как основа права на создание профсоюзов (ст. 20, ч. 4 ст. 23);

– право на труд, свободный выбор работы, справедливые и благоприятные условия труда и защита от безработицы (ч. 1 ст. 23);

– право на равную оплату за равный труд, право на справедливое и удовлетворительное вознаграждение (ч. 2 и 3 ст. 23);

– право на отдых и досуг, включая право на разумное ограничение рабочего дня и на оплачиваемый периодический отпуск (ст. 24);

– право на особое попечение и помощь для матерей и детей (ч. 2 ст. 25).

Декларация содержит запрет дискриминации и гарантированное право человека на права и свободы без какого-либо различия, как то: в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения (ст. 2). Декларация является отправным пунктом для важнейших пактов в сфере прав человека.

Права, содержащиеся в ст. 23, 24 Декларации, были кодифицированы в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.

Пакт обязывает государства, участвующие в нем, принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить полное постепенное осуществление признаваемых в данном Пакте прав всеми надлежащими способами (ч. 1 ст. 2).

Участвующие в Пакте государства признают:

– право на труд, включающее право каждого человека на получение возможности зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно выбирает или на который он свободно соглашается (ст. 6);

– право каждого на справедливые и благоприятные условия труда, включая, в частности:

a) вознаграждение, обеспечивающее как минимум всем трудящимся:

• справедливую заработную плату и равное вознаграждение за труд равной ценности без какого бы то ни было различия, причем, например, женщинам должны гарантироваться условия труда не хуже тех, которыми пользуются мужчины, с равной платой за равный труд;

• удовлетворительное существование для них самих и их семей в соответствии с постановлениями Пакта;

b) условия работы, отвечающие требованиям безопасности и гигиены;

c) одинаковую для всех возможность продвижения на соответствующие более высокие ступени исключительно на основании трудового стажа и квалификации;

d) отдых, досуг и разумное ограничение рабочего времени и оплачиваемый периодический отпуск, равно как и вознаграждение за праздничные дни (ст. 7);

– право каждого человека создавать для осуществления и защиты своих экономических и социальных интересов профессиональные союзы и вступать в таковые по своему выбору при единственном условии соблюдения правил соответствующей организации (ст. 8).

Пакт носит в целом прагматичный характер. С правовой точки зрения наказание за его нарушение слабое: в случае нарушения Пакта в отношении государства-нарушителя выносятся рекомендации.

Международный пакт о гражданских и политических правах содержит немного норм, относящихся к трудовым отношениям. К ним относятся право каждого человека на свободу ассоциаций с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в таковые для защиты своих интересов. Его исполнение лучше структурировано. Индивидуальные жалобы на неисполнение Пакта невозможны, рассматриваются только жалобы государств.

Запрету дискриминации посвящены два соглашения – Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г. и Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г. Обе конвенции обязывают государства, их подписавшие, в том числе государства – члены Евросоюза, исключить дискриминацию, основанную на расе, цвете кожи или этническом происхождении, и дискриминацию женщин в отношении права на труд, свободный выбор труда, справедливые и безопасные условия труда, равную оплату за равный труд, справедливое и удовлетворительное вознаграждение за труд, право на вступление в профсоюзы. Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г. рассматривает право на защиту женщин в период беременности, отпуск по беременности и родам, запрет увольнения на основании беременности или дискриминацию ввиду семейного положения при увольнении, равенство женщин при допуске к медицинскому обслуживанию, в частности в том, что касается планирования размера семьи, на запрет дискриминации и одинаковые условия при выборе профессии или специальности для доступа к образованию, одинаковые возможности получения стипендий и других пособий по образованию и др.

Согласно ч. 1 ст. 1 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г., «выражение "расовая дискриминация" означает любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанные на признаках расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения, имеющие целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления на равных началах прав человека, основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной или любых других областях общественной жизни». Статья 1 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г. предусматривает, что «для целей настоящей Конвенции понятие "дискриминация в отношении женщин" означает любое различие, исключение или ограничение по признаку пола, которое направлено на ослабление или сводит на нет признание, пользование или осуществление женщинами, независимо от их семейного положения, на основе равноправия мужчин и женщин, прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой другой области». Обе названные Конвенции четко определяют мероприятия для достижения фактического равенства. Их действенность усиливается путем эффективного исполнения, которое основывается на возможности подачи государственных и индивидуальных жалоб и регулярных докладов государств в Специальный комитет.

Международная организация труда (МОТ) была организована в 1919 г. на международной конференции. Организация строится по принципу равного трипартизма, устанавливая международные минимальные стандарты в трудовых отношениях, при участии социальных партнеров. Правотворческая деятельность МОТ носит сложный характер. Нормы МОТ принимаются на ежегодной общей конференции. Как конвенции, так и рекомендации МОТ, принимаются % присутствующих делегатов. Согласно ст. 3 Устава МОТ, на ее Генеральной конференции участвуют по четыре представителя от каждого члена Организации, из которых двое являются правительственными делегатами, а двое представляют соответственно: один – предпринимателей, а второй – трудящихся. В любом случае % присутствующих делегатов необходимо для окончательного принятия конвенций или рекомендаций. Кроме того, для вступления в силу должна быть ратифицирована минимум двумя государствами – членами МОТ.

В рамках МОТ принято множество конвенций и рекомендаций. Важнейшими из них для обеспечения прав человека в трудовых отношениях являются: Конвенция 1948 г. «О свободе ассоциаций и защите права на организацию» (Конвенция № 87); Конвенция 1949 г. «О праве на организацию и на ведение коллективных переговоров» (Конвенция № 98); Конвенция 1971 г. «О представителях трудящихся» (Конвенция № 135); Конвенция 1957 г. «Об упразднении принудительного труда» (Конвенция № 105); Конвенция 1973 г. «О минимальном возрасте» (Конвенция № 138); Конвенция 1958 г. «О дискриминации в области труда и занятий» (Конвенция № 111).

Конвенция 1951 г. «О равном вознаграждении» (Конвенция № 100) и Конвенция (пересмотренная) 1970 г. «Об оплачиваемых отпусках» (Конвенция № 132) нашли прямое отражение в ст. 156, 157 Договора о функционировании Европейского союза. Механизм контроля исполнения конвенций МОТ имеет среднюю эффективность. Любой член МОТ имеет право подать жалобу в Международное бюро труда на любого другого члена организации, который, по его мнению, не обеспечил эффективного соблюдения конвенции, ратифицированной ими обоими. Административный совет может назначить комиссию для расследования жалобы и предоставления доклада по этому вопросу. Он может принять такую же процедуру или по собственной инициативе, или по жалобе делегата конференции. Для рассмотрения жалобы создается комиссия. После всестороннего разбора жалобы комиссия по расследованию составляет доклад, содержащий ее выводы по всем фактическим данным, позволяющим установить суть этого спора, а также ее рекомендации относительно тех мер, которые следовало бы предпринять для удовлетворения жалобы, и сроков их осуществления (ст. 28 Устава). Согласно ст. 29 Устава генеральный директор Международного бюро труда направляет доклад Комиссии по расследованию Административному совету и каждому из правительств, затронутых в споре, и обеспечивает опубликование этого доклада. Каждое из этих правительств в трехмесячный срок сообщает генеральному директору Международного бюро труда, принимает ли оно рекомендации, содержащиеся в докладе комиссии, а если не принимает, то желает ли оно передать спор в Международный суд.

Эффективность механизма исполнения конвенций МОТ зависит от того, признают ли государства, ратифицировавшие конвенцию, юрисдикцию Международного суда. Возникает ситуация, типичная для международного права: каждое государство имеет суверенитет, и не существует аппарата принуждения над суверенными государствами, если государство не дало согласия на юрисдикцию какого-либо международного судебного органа. Действие внутригосударственного права основывается не только на силе аппарата принуждения, судов, полиции и т. д. Правовые нормы исполняются в повседневной жизни не только из-за страха перед наказанием, но и благодаря внутреннему убеждению. Если последнее исчезнет у большей части населения, то даже государственный аппарат принуждения будет не в состоянии на длительное время обеспечить правопорядок. Правовой характер и действие международного права основываются на связанности государств общими правовыми принципами, которые имеют естественно-правовую природу. Практически международное право основывает свое действие на принятии его государствами, т. е. на согласии.

Всемирная торговая организация (ВТО) была организована в 1994 г. на основе многосторонних соглашений: Генерального соглашения о тарифах и торговли (ГАТТ); Соглашения о торговле услугами (ГАТС); Соглашения о торговле, относящейся к правам интеллектуальной собственности; Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС); Соглашение по торговым аспектам инвестиций (Trade Related Aspects of Investment Measures).

ВТО устанавливает принципы свободной торговли и не имеет никакого социально-политического значения. Либерализация мировой торговли по принципам наибольшего благоприятствования и недискриминации может все-таки существенно повлиять на трудовые минимальные стандарты в государствах и, соответственно, имеет практическое значение для международного трудового права и трудового права Евросоюза. Социально-политическое влияние соглашений в рамках ВТО на международный торговый оборот и социальную защиту является дискуссионным. В рамках ГАТТ особыми льготными условиями пользовались развивающиеся страны. На эффективность ГАТТ частично влияла свобода въезда наемных работников для предоставления услуг и другие факторы. Эффективность ВТО по сравнению с ГАТТ еще анализируется.

Международное трудовое право конкретизируется в специфичных европейских соглашениях. По содержанию между ними нет большого различия, но имеются различия в механизме контроля их исполнения.

На развитие трудового права Европейского союза оказали влияние следующие основополагающие документы Совета Европы: Конвенция о защите прав человека и основных свобод; Европейская социальная хартия; Европейская конвенция о защите данных; Европейская конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов.

Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ) основана на защите гражданских свобод. Для трудового права имеют значение запрещение принудительного труда (ст. 4), свобода собраний и ассоциаций, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов (ст. 11), а также запреты дискриминации (ст. 14). Все эти права относятся к гарантированным правам. Европейская конвенция по содержанию соответствует универсальному международному праву, но особенное значение ей придает эффективный механизм контроля исполнения, который был усилен 11 Протоколом от 1 ноября 1998 г.

Европейский суд по правам человека (Страсбург) разрешает жалобы о нарушении любой конвенции государствами, подписавшими ее. Европейский суд по правам человека может непосредственно рассматривать как жалобы государств, так и индивидуальные жалобы любого физического лица, любой неправительственной организации или любой группы частных лиц. О приемлемости жалобы выносится специальное решение суда. Палата Суда состоит из трех-семи судей; Большая палата состоит из 17 судей. Большая палата выносит по делу свое постановление. Постановление Большой палаты является окончательным. В Большую палату может быть обжаловано постановление любой из палат. Европейский суд по правам человека является единственным международным судом, куда частные лица непосредственно могут обжаловать акты государств, гражданами которых они являются, на предмет нарушения прав человека. В данном суде также возможна косвенная проверка актов Евросоюза путем подачи индивидуальных жалоб против отдельных государств – членов Евросоюза. Система правовой защиты собственным судом приводит к тому, что статьи ЕКПЧ конкретизируются путем выработки судебной практики. К трудовому праву государств – членов и самого Европейского союза, в частности, судебная практика, относящаяся к ст. 11.

ЕКПЧ устанавливает гарантии свободы индивидуальных и коллективных ассоциаций и тем самым регулирует основы тарифной автономии и права на забастовки.

Юридическая обязательность ЕКПЧ непосредственно для Евросоюза была признана в его учредительных документах еще в 1992 г.: «Основные права, как они гарантированы Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, подписанной в Риме 4 ноября 1950 г., и как они вытекают из общих конституционных традиций государств-членов, входят в содержание права Союза в качестве общих принципов» (§ 2 ст. F Договора о Европейском союзе (Маастр. ред.); § 3 ст. 6 Договора о Европейском союзе (Лиссаб. ред.).

ЕКПЧ была ратифицирована всеми странами – членами Евросоюза. Только со вступлением в силу Договора о Евросоюзе (Лиссаб. ред.) Европейский союз стал участником ЕКПЧ. «Союз присоединяется к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Это присоединение не изменяет компетенцию Союза, как она определена в Договорах» (абз. 3 ст. 6 Договора о Евросоюзе, Лиссаб. ред.).

Европейская социальная хартия (Турин, 1961 г., пересмотрена в Страсбурге 3 мая 1996 г.) для трудового права имеет большее значение, чем ЕКПЧ. Она является так называемым договором-меню. «Каждая из сторон-участников обязуется считать имеющими для себя обязательную силу по меньшей мере пять из семи нижеследующих статей части II настоящей Хартии: ст. 1, 5, 6, 12, 13, 16 и 19 (сфера тесных обязательств). Кроме того, «помимо статей, избранных ею в соответствии с предыдущим подпунктом, считать имеющими для себя обязательную силу дополнительное число статей или пунктов, имеющих цифровое обозначение, части II настоящей Хартии, которое она изберет, при этом общее число обязательных для нее статей и пунктов, имеющих цифровое обозначение, должно составлять не менее десяти статей или 45 пунктов, имеющих цифровое обозначение».

Часть I Хартии является декларацией целей, к достижению которых договаривающиеся стороны будут стремиться всеми необходимыми средствами. Части III–V содержат нормы об обязательствах, контроле и применении Хартии. Гарантированные права, указанные в ч. II Хартии, охватывают наряду с правами в сфере индивидуальных и коллективных трудовых отношений также гарантии социального прогресса и права на социальное обеспечение. Государства-участники должны принять на себя следующие обязательства в сфере трудового права:

– право на труд;

– обязанность создавать или поддерживать для всех трудящихся бесплатную службу по трудоустройству;

– обеспечивать (или содействовать) соответствующую профессиональную ориентацию, подготовку и переподготовку (ст. 1);

– право на заключение коллективных договоров и право трудящихся и работодателей на коллективные действия в случае конфликтов интересов, включая право на забастовку при условии соблюдения обязательств, которые могут вытекать из заключенных ранее коллективных договоров (ст. 6).

Право на справедливые условия труда, право на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены, а также право на справедливое вознаграждение (ст. 2–4 Хартии) принадлежат к менее обязательной части гарантированных прав, куда относятся также право детей и подростков на защиту и право работающих женщин на защиту. Эти права, как и предыдущие, также принадлежат к общему международному трудовому праву.

Механизм исполнения Хартии менее эффективный, чем механизм ЕКПЧ. В 1995 г. был принят Протокол, который увеличил его эффективность. Государства, подписавшие Хартию, два раза в год направляют доклады Генеральному секретарю Совета Европы. Эти доклады рассматриваются Комитетом экспертов, который состоит из девяти независимых экспертов. Комитет экспертов выносит заключение. Доклады сторон и Комитета независимых экспертов направляются в Правительственный комитет.

5 мая 1988 г. был принят Дополнительный протокол к Европейской социальной хартии, а 21 октября 1991 г. – Протокол о внесении изменений в Европейскую социальную хартию. 9 ноября 1995 г. был принят Дополнительный протокол к Европейской социальной хартии, вводящий систему коллективных жалоб. В 1996 г. Европейская социальная хартия, вступившая в силу в июле 1995 г., была пересмотрена. Хартия ратифицирована 18 государствами, в том числе такими членами Евросоюза, как Бельгия, Финляндия, Франция, Ирландия, Италия, Литва, Швеция, Словения и Кипр. После изменений в сферу обязательного принятия обязательств по обеспечению стали входить право детей и молодежи на защиту (ст. 7), а также ст. 20, регулирующая право на равные возможности и равное обращение в занятости и выборе рода занятий без дискриминации по признаку пола.

Существуют и другие соглашения, регулирующие трудовые отношения между европейскими государствами. В частности, в сфере транспорта, например, существует соглашение об условиях труда на рейнском пароходстве, заключенное между Бельгией, Германией, Нидерландами, Францией и Швейцарией. Существует также Европейский договор о труде лиц, занятых при международных перевозках. С конца 1980-х гг. не было принято никаких специальных региональных трудовых соглашений, кроме тех, которые заключались в рамках Совета Европы.

Со вступлением в силу Договора о функционировании Европейского союза Евросоюз стал признаваться юридическим лицом.

Евросоюз может заключать соглашения с одной или несколькими третьими странами или международными организациями, когда это предусматривают Договоры, а также в тех случаях, когда заключение соглашения либо является необходимым для достижения в рамках политики Союза одной из целей, указанных Договорами, либо предусмотрено в юридически обязательном акте Союза, либо способно затрагивать общие правила или изменять их действие (ст. 216 Договора о функционировании Европейского союза). Государства-члены имеют право заключать любой международный договор при условии, что он не противоречит соглашениям, подписанным Евросоюзом, или не относится к зоне компетенции Союза.

Договор о функционировании Европейского союза применяет монистический принцип. Соглашения, заключенные Союзом, имеют обязательную силу для институтов Союза и для государств-членов (ст. 216 Договора о функционировании Европейского союза). Монополией по толкованию международных договоров, которые непосредственно действуют в ЕС, обладает Суд ЕС, а с точки зрения международного права для аутентичного толкования международного права компетентным является орган, который в соответствующем договоре указан как компетентный. Так, например, для соглашений в рамках ООН таким органом является Международный суд. Практика Суда ЕС показывает, что международные договоры, которые являются обязательными для ЕС, имеют непосредственное действие в праве ЕС²². Суд ЕС по таким делам частично отрицал непосредственное действие соответствующих соглашений, например ГАТТ 1994 г.²³

Трудовое право Евросоюза и международное трудовое право взаимно влияют друг на друга. Это влияние возникает из обязательности международных соглашений для государств-членов. Согласно ст. 351 Договора о функционировании Европейского союза, положения Договоров не затрагивают права и обязанности, вытекающие из соглашений между одним или несколькими государствами-членами с одной стороны и одним или несколькими третьими государствами с другой стороны, которые были заключены до 1 января 1958 г. или – в отношении присоединяющихся государств – до дня их присоединения. В той мере, в какой данные соглашения не соответствуют Договорам, заинтересованные государство-член или государства-члены прибегают к любым подходящим средствам, чтобы ликвидировать установленные несоответствия. В случае необходимости государства-члены содействуют друг другу в достижении этой цели и, когда уместно, вырабатывают совместный подход. Государства-члены обязаны как можно скорей устранить противоречия при их возникновении между старыми международными соглашениями и Договором о ЕС²⁴.

Итак, трудовое право Европейского союза формировалось под воздействием концептуальных построений и практики, свойственных национальным правовым системам государств-членов и международному праву. Они трансформировались и использовались с учетом целей и задач и необходимости достижения максимально эффективного решения проблем, отнесенных к их юрисдикции.

Трудовое право Европейского союза сформировалось под воздействием доктрин, свойственных национальным правовым системам государств-членов, а также международному праву. В возникновении и развитии трудового права Европейского союза можно выделить семь этапов²⁵. Каждый этап имеет свою социально-политическую философию.

Первый этап. Экономический неолиберализм и свободы (1957–1971). Со времени образования (1957 г.) Европейского экономического сообщества (ЕЭС) его главной задачей становится координация экономической политики и создание общего рынка. В рамках ЕЭС усилия государств-членов сконцентрированы на создании предпосылок для мобильности наемных работников. Важнейшими законодательными актами этого периода были: Регламент № 1612/68/ЕЭС «О свободе передвижения работников в Сообществе» и Директива № 68/360 «Об отмене ограничений на передвижение и проживание работников и их семей внутри Сообщества», а также Регламент № 1251/70 ЕЭС «О праве наемных работников оставаться на территории государства-члена после осуществления там трудовой деятельности». В Договоре о Европейском объединении угля и стали и Договоре о Европейском сообществе по атомной энергии (ЕОУС и Евроатом) по данному вопросу содержится меньше норм. Так, в Договоре о ЕОУС отражен принцип активной политики на рынке труда и принцип интеграции социальных партнеров в развитии данной политики. Высший руководящий орган должен был активно способствовать эффективной занятости, бороться против снижения потребности в рабочей силе и компенсировать путем денежных выплат неизбежную потерю рабочих мест (ст. 56 Договора о ЕОУС). Этот механизм в 1960-е гг. имел большое значение и рассматривался как предшественник Европейского социального фонда. При высшем руководящем органе была создана Совещательная комиссия, которая состояла из представителей производителя, наемных работников, потребителей и торговцев (ст. 18 Договора о ЕОУС). Интеграция социальных партнеров в проводимую политику сегодня рассматривается как основа социального диалога. При снижении заработной платы Высший руководящий орган был правомочен на вмешательство в рыночную конкуренцию (ст. 68 Договора о ЕОУС). На практике данное предписание по активному предотвращению социального демпинга не применялось.

Договор о Евроатоме 1957 г. содержал те же социально-политические компоненты. Так, в сфере защиты здоровья и безопасности наемных работников он предусматривал разработку обязательных норм независимым комитетом.

Второй этап. Социальные акции и «золотое время гармонизации» (1972–1980). В Европе начиная с конца 1960-х гг. наемные работники требовали право участия в экономической жизни. В важнейших государствах Сообщества произошла смена правительств, что придало новый социально-политический импульс для развития данных требований. Так, в Германии В. Бранд был сторонником тесной интеграции в сфере интересов наемных работников. Во Франции возникла возможность возвращения де Голля, что тоже способствовало усилению европейской интеграции. В пользу европейской социальной политики говорило и расширение ЕЭС от первоначальных шести государств-членов (Франция, Германия, Нидерланды, Люксембург, Италия и Бельгия) до девяти (вступили еще Великобритания, Ирландия и Дания). Расширение ЕЭС привело к увеличению различий социальных традиций в Сообществе, нивелирование которых не было возможным без активной социальной политики. В 1971 г. Комиссия разработала социально-политическую программу действия, а в 1972 г. на Парижской встрече Совет министров ЕЭС выступил с социально-политическим заявлением о том, что активное действие в социально-политической сфере имеет такое же значение, как Экономический и валютный союз.

В 1974 г. была принята первая социально-политическая Программа действий. Ее основными целями было осуществление политики полной занятости, улучшение условий жизни и труда. Все это было необходимо для вовлечения социальных партнеров в принятие социальных и экономических решений Сообщества, а также для участия наемных работников и их представителей в управлении предприятиями. Социально-политическая программа основывалась на новой философии: улучшение социальной и экономической политики и структуры не произойдет автоматически как следствие интеграции в рынок Сообщества, для этого требуются активные действия. Европейский кризис занятости, вызванный первым нефтяным кризисом, указал на необходимость гармонизации трудового права. Так, европейский концерн AZKO воспользовался различиями в трудовом законодательстве государств-членов и произвел увольнения в тех государствах, где была минимальная защита наемных работников. К социально-политическим мероприятиям относились и гармонизация трудового права в сферах равного обращения и равенства шансов на рынке труда мужчин и женщин, защита здоровья и усиление безопасности на рабочем месте, а также изменения структуры предприятий. Господствовал пример политики конкуренции трудового права ЕЭС, но прогресса в сфере коллективного участия наемных работников в управлении предприятием не произошло. Предложения Комиссии о включении положения об учете мнения наемных работников при управлении предприятием в Устав европейского общества (1970) и участии наемных работников при создании Европейского наблюдательного совета (1980) не были приняты.

Следует отметить, что в этот период были приняты следующие важнейшие директивы в области трудовых отношений. В 1975 г. были приняты Директива № 75/11/ЕЭС «О равной оплате труда мужчин и женщин» и Директива № 75/219/ЕЭС «Об унификации правового регулирования массового увольнения»; в 1976 г. – Директива № 76/207/ЕЭС «О равном обращении с мужчинами и женщинами в сфере доступа к занятости, включая профессиональное образование и условия труда»; в 1977 г. – Директива № 77/187/ЕЭС «О переходе предприятий и приобретаемых правах» и Директива № 77/576/ЕЭС «Об обозначении безопасности на рабочем месте» (изм. Директивой № 79/640/ЕЭС); в 1980 г. Директива № 80/987 ЕЭС «О защите наемного работника при неплатежеспособности работодателя».

Третий этап. Стагнация (1981–1985). В начале 1980-х гг. во всех государствах – членах ЕЭС возросла безработица, произошла смена правительств и изменилась социально-политическая ориентация важнейших государств-членов. В 1979 г. в Великобритании пришли к власти консерваторы во главе с М. Тэтчер. В 1983 г. в Германии к власти пришел Г. Коль. К кризису в экономике и безработице привело излишнее регулирование рынка труда. Новым направлением социально-политической философии стали призывы к «подвижности» и ограничению «излишнего регулирования». Но дерегулирование, которое частично определялось как тэтчеризм, вместо экономического процветания привело к социальному регрессу. В новой иерархии ценностей «дерегуляторов» экономическое процветание имело приоритет над социальным прогрессом.

Новая философия социальной политики нашла отражение во второй социально-политической программе действия 1984 г. Ее целями стали борьба с безработицей среди молодежи, введение новых технологий, безопасность на рабочем месте, усиление социального диалога между работодателями и представителями работников на предприятии и исследование влияния издержек на социальное обеспечение, конкурентоспособность и жизненный стандарт наемных работников.

В фазе стагнации социальной политики были приняты многочисленные предложения о принятии социальных директив. Среди последних можно выделить 5-ю Директиву «О гармонизации структуры обществ, основанной на объединении капиталов и введение в них согласования с работниками» (1983); Директиву «О добровольной частичной занятости» (1982); Директиву «О регулировании нетипичной занятости» (1982–1984); Директиву «Об отпуске родителям» (1984), а также предложения о разработке Рекомендации по сокращению рабочего времени. Была принята Рекомендация «О мероприятиях в сфере равенства мужчин и женщин в области труда». В сфере защиты труда были приняты следующие документы: Директива № 82/501/ЕЭС «О тяжелых производственных травмах», отдельные рамочные директивы об опасных веществах на рабочем месте – Директива № 82/605/ЕЭС «О защите работников от воздействия свинца» и Директива № 83/447/ЕЭС «О защите работника от воздействия асбеста».

Четвертый этап. Социальная политика и Единый европейский акт (ЕЕА) (1986–1992). На этом этапе не только социальная политика, но и вся европейская интеграция в целом находились в состоянии застоя. Европейская интеграция не улучшилась и со вступлением в ЕЭС Греции 01.01.1981, Испании и Португалии 01.01.1986. Причина заключалась в том, что в ЕЭС входили, с одной стороны, государства, которые принадлежали к самым экономически развитым странам мира, а с другой – государства, едва достигшие уровня среднего экономического развития. С объединением Германии (1990 г.) в Сообщество стал входить еще один слабо развитый экономический регион. Экономика требовала нового развития с точки зрения европейского капитала, европейского масштаба экономики, для того чтобы конкурировать с другими экономическими регионами (например, азиатским или американским). В этой ситуации был принят Единый европейский акт, который предусматривал создание внутреннего рынка (ст. 8А Договора о ЕЭС²⁶). Для создания пространства без внутренних границ требовалось сближение законодательств (ст. 100 А Договора о ЕЭС; ст. 95 Договора о ЕС (Ниц. ред.). ЕЕА закрепил положения об ответственности государств-членов за решение социальных проблем (ст. 138 Договора о ЕЭС).

В Белой книге Комиссии (с 1985 г. до создания внутреннего рынка в 1992 г.) социальная политика не отражена. Эта односторонняя ориентация на интересы предпринимателей вызывала критику профсоюзов Сообщества. Было принято значительное число директив о защите труда. Наиболее важная среди них – это Рамочная директива № 89/391/ЕЭС «О защите здоровья». До 1992 г. принято 12 отдельных директив. Среди них стоит упомянуть Директиву № 91/383/ЕЭС «О защите здоровья при нетипичных трудовых отношениях». Согласно ст. 118 А Договора о ЕЭС отдельным государствам-членам разрешалось устанавливать более высокий уровень защиты, чем установлено в директивах. На этом этапе в сфере трудового права, кроме защиты труда, наблюдался минимальный прогресс, обусловленный требованием единогласного решения. В сфере трудового права было заключено только две директивы: Директива № 86/378/ЕЭС «О равном обращении мужчин и женщин в сфере системы социальной защиты на предприятии» и Директива № 91/533/ЕЭС «О доказывании существенного содержания трудовых отношений». Много предложенных директив не было принято, например Директива «О распределении времени доказывания» и Директива «О косвенной дискриминации». Прогресс в сфере «мягкого права» был более заметен.

Правовая база социальной политики была расширена и благодаря принятию Хартии основных социальных прав трудящихся (1989 г.). Данная Хартия Сообщества была принята всеми государствами-членами, кроме Великобритании. Она охватывала основные принципы права Сообщества, а также принципы ЕКПЧ и обязательную часть Европейской социальной хартии. Кстати, она содержала также такие нормы, как гарантию справедливой оплаты труда (ст. 5), которая входила в необязательную часть Европейской социальной хартии. Хартия Сообщества не связывала непосредственно ни государства-члены, ни Сообщество. Только ст. 28 содержала требования Комиссии разработать эффективное внедрение этих норм в право Сообщества. Хартия, не имея юридической силы, обозначила главные цели социальной политики. Большое значение для становления социальной политики Сообщества имело Соглашение о социальной политике 1992 г.

Пятый этап. От Маастрихта к Амстердаму: две скорости (1993–1997). Следующим шагом для усиления интеграции было принятие Договора о Европейском союзе и Договора о Европейском сообществе (1992) в Маастрихте. К 1992 г. ЕЭС переросло рамки чисто экономического сотрудничества и, как отмечено в Договоре о ЕС (Маастр. ред.), превратилось в универсальное объединение под названием «Европейское сообщество» (ЕС). С этого времени в специальной литературе стал употребляться термин «право Европейского сообщества», официальный термин права ЕС²⁷. Договор о ЕС явился важным по значению и самым крупным по объему учредительным документом Союза. В нем закреплялась почти вся компетенция этой организации (кроме общей внешней политики и политики безопасности, вопросов борьбы с преступностью, а также атомной энергетики); в нем устанавливались основы экономической системы, статус граждан и руководящих институтов Союза в целом. В основной текст Договора о ЕС был включен раздел «Социальная политика, образование, профессиональное обучение и молодежь» (ст. 146–150). За Советом ЕС было закреплено право устанавливать минимальные социальные стандарты и технические нормы труда. Были упрощены некоторые процедурные вопросы принятия решений в социальной сфере. Социальная политика приобрела и свое региональное измерение, получив финансирование не только из Европейского социального фонда, но и из других структурных фондов, в частности Европейского фонда регионального развития. Принятие двух договоров объясняется политической необходимостью, как то: «создание общего рынка не будет целью, если он не будет сопровождаться лояльностью и симпатией европейских народов к их наднациональным институтам. Необходимо также социальное измерение».

Государства-члены достигли социально-политического соглашения о новой компетенции на издание правовых норм в сфере трудового права. Была усилена компетенция европейских социальных партнеров, которые получили полномочия на заключение соглашений. Каждого социального партнера при социально-политических мероприятиях по правотворчеству должны заслушивать два раза. В рамках заслушивания по вопросу «Является ли необходимым регулирование на уровне Сообщества?» соглашение могло обсуждаться с социальными партнерами. В отличие от Единого европейского акта социально-политическое соглашение предусматривает процедуру заключения соглашения с социальными партнерами. Наряду с возможностью автономного осуществления у социального партнера появилось право затребовать проведение в жизнь соглашения путем издания акта Сообщества. В этой форме правотворчества в рамках социального диалога Европейский парламент не участвует. Социальные партнеры и Совет регулируют предложения Европейской комиссии в рамках корпоративного производства. Социально-политическое соглашение содержит новые социально-политические принципы, расширяющие социально-политическую компетенцию и правовые рамки для установления консенсуса с наемными работниками в рамках интеграции Сообщества путем усиления социального диалога, и далее делает решающие шаги в направлении создания действительной европейской социальной модели. Предложения Комиссии по развитию этой модели первоначально четко ориентируются на понятия «подвижность» и «конкурентоспособность».

Белая книга социальной политики 1994 г.²⁸ имела целью улучшение интеграции в сфере экономической и социальной политики, координацию политики занятости государств-членов. Мероприятия по гармонизации трудового права концентрируются на усилении социального диалога, а также консолидации фундамента предписаний трудового права, к которым относятся нормы об индивидуальной защите при увольнении, защите данных наемных работников, равного обращения при частичной занятости и срочных трудовых отношениях, а также при работе на дому.

Зеленая книга «Новая организация труда в духе партнерства»²⁹ – это прогрессивный взгляд на регулирование трудовых отношений. Подвижное трудовое право рассматривалось как правовые, договорные и стратегические рамочные условия для решения концепции трудовых мест предпринимателей, предприятий и работодателей. При этом развивались различные гибкие системы учета рабочего времени и равное обращение при неполной занятости и к лицам, работающим при подвижном рабочем графике, различные налоговые, социальные и трудовые аспекты, подвижная система оплаты труда с сильным акцентом на личные способности и производительность труда, а также равные шансы для женщин, инвалидов, этнических меньшинств. Ученые предлагали закрепить основные социальные права в ст. 117 Договора о ЕС.

На основе социально-политического соглашения были заключены следующие документы: Директива № 94/457/ЕС «О Европейском производственном совете», Директива № 96/34/ЕС «Об отпуске родителям» и Директива № 97/81/ЕС «О частичной занятости». Директивы об отпуске и частичной занятости являлись одновременно первым успехом в правотворчестве в рамках социального диалога.

На основе Договора о ЕС создавалось трудовое право Европейского сообщества. В 1993 г., несмотря на возражения Великобритании, была принята Директива № 93/104/ЕС «О рабочем времени», основанная на ст. 118 А Договора о ЕЭС, которая не требовала единогласия при ее принятии. В 1994 г. была принята Директива № 94/33/ЕС «О защите труда молодежи», основанная на той же норме Договора, но принятая единогласно. В 1996 г. была заключена направляющая Директива № 96/91/ЕС «О компетенции», основанная на ст. 57 Договора о ЕС (Маастр. ред.), позволившая принимать решение большинством голосов. Директива № 97/80/ЕС «О распределении бремени доказывания», основанная на ст. 235 Договора о ЕС (Маастр. ред.), касается обязанности государств-членов по облегчению бремени доказывания в случае дискриминации и содержит определения косвенной дискриминации по признаку пола в Сообществе. Директива № 96/97/ЕС «О равном обращении мужчин и женщин при производственном обеспечении по возрасту» была обновлена.

Шестой этап. После пересмотра Договора о ЕС в Амстердаме (1998–2003). Забастовки против снижения заработной платы на государственных французских транспортных предприятиях в 1996 г. и протесты против снижения субвенций каменноугольной промышленности Германии 1997 г. еще раз показали, что Экономический и валютный союз неосуществим при снижении жизненных стандартов. Общим мотивом снижения заработной платы во Франции и субвенций в Германии было уменьшение государственной квоты для достижения критерия конвергенции для Валютного союза. Забастовки показали, что социально-политическое фланкирование Европейского союза все еще необходимо. В 1996 г. произошла смена власти в Великобритании и Франции в пользу левых, которые критиковали социально-политическое состояние Евросоюза.

В первичном праве (Договор о ЕС, Амстерд. ред.) впервые произошла существенная ревизия социальной политики ЕС. Были внесены существенные изменения. Договор о ЕС (Амстерд. ред.) 1997 г. инкорпорировал в соответствующие статьи Договора о ЕС (Маастр. ред.) все основные положения Соглашения о социальной политике и Социальный протокол, которые ранее были включены только в приложения к Договору о ЕС (Маастр. ред.). Само Соглашение 1992 г. утратило силу. В ст. 137 Договора о ЕС (Амстерд. ред.) закреплено право государств-членов устанавливать высокие нормативы и принимать свои методы решения социальных проблем. Социальная политика в силу ст. 136 данного Договора является целью Сообщества, и для этого последнее обладает законодательной компетенцией. Наряду со ст. 137 в ст. 13 Договора о ЕС (Амстерд. ред.) утверждается, что Сообщество обладает компетенцией на издание законодательства для борьбы с дискриминацией. Социальная политика ориентируется на поддержание конкурентоспособности экономики в Сообществе (ст. 136) и высокого уровня занятости (разд. IX Договора о ЕС, Амстерд. ред., ст. 136).

Социальная сфера стала предметом совместного ведения Европейского сообщества и государств-членов. Сообщество поддерживает и дополняет действия государств-членов в следующих областях: улучшение производственной среды в целях охраны здоровья и обеспечения безопасности работников; условия труда; информирование и консультирование работников; интеграция лиц, исключенных из рынка труда; равенство мужчин и женщин в отношении возможностей на рынке труда и обращения с ними на работу. Среди них приоритетными областями являются социальное обеспечение и социальная защита работников; защита работников после прекращения действия трудовых договоров с ними; представительство и коллективная защита интересов работников и предпринимателей, включая их право на совместное принятие решений, условия найма и труда граждан третьих стран, легально проживающих на территории Сообщества, финансовые взносы для содействия занятости и созданию рабочих мест (ст. 137 Договора о ЕС, Амстерд. ред.). Все это одновременно является новыми содержательными параметрами социальной политики.

Изменения Договора создали адекватные правовые основы для создания консолидированной основы норм трудового права Сообщества. Можно выделить три содержательных направления. Сначала были консолидированы области регулирования, которые доминировали в «золотое время». В 1998 г. были пересмотрены Директива № 98/59/ЕС «О переходе предприятий» и Директива № 98/50/ЕС «О массовых увольнениях» (новая редакция – Директива № 2001/23/ЕС). Директива № 76/207/ЕЭС «О равном обращении» была обновлена и уже во второй половине 2000 г. дополнена двумя Директивами, основанными на ст. 13 Договора о ЕС, – Директивой № 2000/43/ЕС «О действии принципа равенства по признаку расы и этнического происхождения»; Директивой № 2000/78/ЕС «О действии принципа равенства по признаку возраста, религии, инвалидности, сексуальной ориентации и мировоззрения». Обе директивы предоставляют широкий спектр средств защиты своих прав, включая судебную защиту для лиц, пострадавших от дискриминации. В качестве гарантии практической возможности реализации этих средств формулируется правило виктимизации. Оно означает, что государства-члены должны ввести в свое национальное законодательство положения о защите работников и их представителей в случае увольнения или в других случаях ухудшения положения как реакцию работодателя на жалобу о нарушении принципа равенства в организации (или любой другой правомерный акт, направленный на обжалование нарушенного принципа). Под расовой дискриминацией понимается любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанное на признаках расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения, имеющие целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления на равных началах прав человека, основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной или любых других областях общественной жизни.

С 1994 по 1997 г. Комиссия разработала программу «гибкости» трудовых отношений с одновременной гарантией минимальных стандартов (гибкой занятости). Была принята Директива № 1999/70/ЕС «О срочных трудовых отношениях» и предложена Директива «О заемном труде»³⁰. Прогресс был и в сфере коллективного трудового права. Директива № 2002/14/ЕС имеет целью гармонизацию производственных прав наемных работников на информацию и консультации. В декабре 2002 г. были приняты Статут европейского общества и сопутствующая ему Директива № 2001/86/ЕС «Об участии наемных работников в управлении предприятием». Как положительный фактор необходимо также отметить расширение развития трудового права путем заключения соглашения между социальными партнерами. Так, было распространено действие Директивы «О неполной занятости» на Соединенное Королевство Великобритании и Ирландии, заключены Директива № 1999/63/ЕС «О рабочем времени в морском судоходстве», Директива № 2000/79/ЕС «О рабочем времени в гражданской авиации», а также успешно урегулирован заемный труд. C урегулированием телеработы закончилась первая попытка заключения автономного европейского соглашения. На сферу защиты труда было распространено действие Директивы № 2000/34/ЕС «О рабочем времени».

В сфере трудового права три проблемных участка – социальное качество, конкурентоспособность и полная занятость³¹ – находились в центре правотворчества. На трудовом рынке нужен был уровень, соответствующий индустриальному обществу и обществу, основанному на знаниях. «Подвижность» и способность к занятости определяли политику, целью которой являлось поддержание определенным «способом занятости». Как существенные признаки «европейской социальной модели» рассматриваются соответствующие социальные условия производительной занятости и соразмерной заработной платы у социальных партнеров. Действие внутреннего рынка на рабочую силу должно подкрепляться регулированием, поддерживающим мобильность. Для этого планировалась разработка Директивы «О допустимости передачи прав требования на производственное обеспечение по возрасту».

Повышение престижа законодательства ЕС в сфере трудового права проявлялось и в возросшем внимании на трудоправовое содержание экономической политики Сообщества. Экономические и относящиеся к политике занятости принципы и общие ориентиры Комиссии и Совета содержали и темы трудового права. Многие государства-члены рекомендовали переработать нормы о защите при увольнении и согласились улучшить правовое обеспечение так называемой атипичной занятости. Сообщество увеличивало мобильность наемных работников без ущерба в налоговой и социально-правовой сфере при занятости в различных государствах-членах, а также в отношении защиты при увольнении и производственном обеспечении по старости.

Седьмой этап. От Ниццкого договора к Лиссабонскому. 1 февраля 2003 г. вступил в силу Ниццкий договор. Он дополнил рассмотренный выше круг вопросов, включив в их число борьбу с обездоленностью и модернизацию систем социальной защиты и одновременно исключив из данного перечня вопросы финансовых взносов для содействия занятости и создания рабочих мест. Европейское сообщество также поощряло сотрудничество между государствами-членами и содействовало координации их действий во всех областях социальной политики, особенно в вопросах занятости, трудового законодательства и условий труда, базового и последующего профессионального обучения, социального обеспечения, предотвращения профессионального травматизма и профессиональных заболеваний, гигиены на производстве, права на профессиональные объединения и коллективные переговоры между предпринимателями и трудящимися. В целом следует отметить, что в отношении социальной политики он содержит небольшие изменения – учреждение Комитета по социальной защите (ст. 144 Договора о ЕС) и незначительное расширение компетенции Евросоюза в социальной сфере (ст. 137 Договора о ЕС). Европейское сообщество имеет четко выраженную компетенцию в сфере стабилизации социальной системы социального обеспечения, при этом решения принимаются квалифицированным большинством.

В рамках Доклада о социально-политической программе дня от 6 февраля 2003 г. Комиссия подчеркнула приоритет борьбы против безработицы, бедности, социального отторжения над всеми другими социально-политическими целями с учетом мнения большинства населения. Отметив «стоимость пробелов в социальной политике», Комиссия указала, что социально-политическая повестка дня составляется с учетом эффективности или легитимации. Содействие социальному диалогу приобрело большое значение и стало важнейшей частью «социального капитала». Способствование увеличению поддержки миграции стало важной частью социального диалога, а социальное партнерство – идеалом социального самоопределения. Центром стратегии стали такие триединые понятия, как «издержки – потребности – оценка». В центре внимания находится расширение стратегии занятости с вовлечением таких проблемных сфер, как пенсионный возраст и миграция.

После пятого, самого большого расширения в своей истории в мае 2004 г. трудовое право Евросоюза вступило в новую фазу. В результате этого сформировались два направления. Во-первых, десять новых государств-членов все еще находятся в фазе переходного периода от плановой к рыночной экономике, и при этом главным пунктом своей политики они не ставят обязательно достижение высоких стандартов в трудовых отношениях. Во-вторых, Евросоюз все быстрее интегрируется в мировую экономику, основанную на знаниях. Институты Евросоюза встретили эти реалии принятием социально-политической агенды³² на 2006–2010 гг., предыдущая социально-политическая агенда истекла в 2005 г.³³Для подготовки агенды Комиссия создала две группы экспертов. В 2002 г. был предоставлен доклад экспертов о трудовых отношениях в социальных изменениях в Евросоюзе (доклад Родригеса (Rodriquez)³⁴). В мае 2004 г. был предоставлен доклад группой экспертов о будущем социальной политики в расширенном Евросоюзе (доклад Ламоте (Lamothe)³⁵). Дополнительно к докладу об изменении трудового права и будущему трудового права в Европе 1998 г. (доклад Супиота (Supiot)³⁶) было рассмотрено сравнительно-правовое исследование о эволюции трудового права, результаты которого были представлены в мае 2004 г. (доклад Сциарра (Sciarra)³⁷). Результаты этой работы изложены в типичном стиле политического консультирования, но могут одновременно рассматриваться как возможные направления развития трудового права Евросоюза.

Развитие трудового права Евросоюза, особенно в основной сфере трудовых отношений, показывает фундаментальную новую ориентацию, которая последовала как реакция на новые экономические реалии.

С 1990-х гг. гармонизация в трудовых отношениях уже имеет целью не защиту, а наличие гибких полномочий предприятий и их соответствие меняющимся условиям. Это должно поддерживаться путем возможности флексибилизации трудовых отношений путем регулирования так называемых новых форм занятости, при которых снижается социальная защита в сравнении с так называемой регулярной занятостью, но усилена защита требования занятых лиц на равное обращение. Эта концепция известна под девизом гибкости, целью которой является связь гибкости и обеспечения.

Одновременно с 1994 г. начало гармонизироваться коллективное трудовое право. С введением европейских производственных советов трудовые отношения получили сильный институциональный толчок. Но это снова нужно рассматривать совместно с требованиями гибкости. Первой формой трудовых отношений, регулирование которых Евросоюзом усиливалось, было информирование, консультирование на предприятиях. Коллективные соглашения на уровне предприятий считаются самым подходящим инструментом для того, чтобы процесс реорганизации вызвал минимум социальных конфликтов, в то время как региональные коллективные соглашения рассматриваются как неподходящие для этой цели.

Группы экспертов поставили в основу своих консультационных докладов, связанных с проблемами преодоления последствий расширения Евросоюза, и требования информационного общества, основанного на науке. Из последних, согласно докладу Родригеса, вытекает необходимость усиливать конкурентоспособность экономики путем инновации трудовых отношений без ущерба для социальной модели Евросоюза. В основе доклада Ламоте стоят риски, связанные с расширением Евросоюза. Докладчик увидел наибольшие сложности в преодолении структурных изменений, в старении населения и сохранении европейской социальной модели в период глобализации. Ввиду отсутствия активной социальной политики во многих новых государствах-членах он указывает на необходимость нового концептуального ориентирования в областях защиты труда, гибкости и безопасности, а также миграционной политики и защиты здоровья. Ламоте рекомендует вовлекать социальных партнеров в процессы реструктуризации, особенно тогда, когда планируется увольнение работников, а также больше включать женщин в активную трудовую жизнь путем организации гибких форм труда, таких как работа неполное рабочее время и суммированный учет рабочего времени, а также уменьшать различия в заработной плате в зависимости от пола.

В исследовательском проекте об эволюции трудового права, который послужил основой доклада Сциарра, отмечается, что трудовое законодательство государств-членов фактически сближается. Но из этого не следует, что не требуется регулирования на уровне Евросоюза. Оно должно концентрироваться на первоочередных, актуальных областях. Адресатами регулирования на уровне Союза должны быть те, кто имеет затрудненный доступ к рынку труда. Особенно это касается зависимых лиц самостоятельного труда и заемных работников. Все это показывает, что в рамках следующей социально-политической агенды в сфере трудового права Евросоюза ожидается скромное развитие. Предусмотрены консолидация достигнутого результата путем полной имплементации acquis communautaire в новых государствах-членах, чего требует экономическая ситуация в этих странах, а также обновление основ защиты работника от вредных условий труда. Индивидуализация и диверсификация рынка труда в информационном обществе, основанном на знаниях, ведет к тому, что трудовое право Евросоюза должно и далее подчеркивать защиту работника. Это соответствует его традиционной концентрации на равном обращении и запрете дискриминации как важнейших областях социальной защиты. В докладе Сциарра подчеркивается необходимость ориентации на человека. Как реакция на изменение условий труда проводятся новые консультации по защите данных и личной тайны. С учетом вовлечения в реорганизацию предприятий и дальнейшего развития европейской культуры совместного принятия решений принимается Директива № 2003/72/ЕС «О заслушивании наемных работников в европейском товариществе»; производятся кодификация Директивы № 2003/88/ЕС «О рабочем времени», проверка действия Директивы № 96/71/ЕС «О направлении в командировку».

Принимается Директива № 2009/38/ЕС от 6 мая 2009 г. «Об учреждении Европейского производственного совета или о создании процедуры информирования и консультирования с работниками на предприятиях и группах предприятий, действующих в масштабах Сообщества (пересмотренная)»³⁸, которая является новой редакцией Директивы № 94/45/ЕС «О Европейском производственном комитете».

С принятием 5 июля 2006 г. Директивы № 2006/54/ЕС «Об имплементации принципа равных возможностей и равного обращения в отношении мужчин и женщин в вопросах трудоустройства и занятости»³⁹ все предыдущие директивы ЕС в этой области в 2009 г. утратили свою силу. Новая Директива № 2006/54/ЕС является актом reforte, т. е. новым нормативным правовым актом, который инкорпорирует в единый текст как изменения, внесенные предыдущими актами, так и положения, которые остались неизмененными⁴⁰.

Принята Директива № 2008/104/ЕС «О заемном труде» («Об агентствах временной занятости»)⁴¹. Путем принятия Директивы № 2008/94/ЕС были кодифицированы Директива Совета № 80/987/ЕЭС «О сближении законодательства государств-членов, относящегося к защите работников в случае банкротства работодателя» и изменяющая ее Директива Европейского парламента и Совета № 2002/74/ЕС от 23 сентября 2002 г. Консолидированная Директива обязывает государства-члены защищать работников от некоторых последствий банкротства их работодателей⁴². Способствование социальной адаптации и борьба против дискриминации должны осуществляться – путем подачи докладов и проверки наблюдения и предотвращения расизма и враждебности, а также в сфере социальной защиты; необходимость создания стимулов к работе и другое устранение препятствий мобильности путем передачи прав требования на пенсию.

После того как Европейский конвент по проекту конституции подчеркнул значение социальной политики, в Договоре, устанавливающем конституцию для Европы (далее – Конституция Евросоюза), в сфере социальной политики были предусмотрены незначительные изменения. Согласно этому Договору социальная политика, а также трудовое право принадлежат к сфере разделенной компетенции государств-членов и Евросоюза (ст. I–14, III-209-III-219). Союз и государства-члены могут регулировать то, что соответствует состоянию достигнутого в рамках Амстердамского договора. Новым являлось то, что государства-члены теряют компетенцию в сфере законодательной деятельности, если там действует Европейский союз (абз. 2 ст. I-11 Конституции Евросоюза). Практические различия планировались минимальные, так как в трудовом праве должно было действовать рамочное законодательство (последователи директив). Компетенция европейских социальных партнеров остается в рамках достигнутого состояния (ст. III–211, III–212 Конституции Евросоюза). Основные социально-политические принципы (ст. III–209 Конституции Евросоюза) должны были измениться минимально. Политика занятости, также как и экономическая политика, относится к областям, в которых Евросоюз координирует деятельность государств-членов (ст. I–15 Конституции Евросоюза). Евросоюз уполномочен распространять метод открытой координации и на социальную политику.

После двухгодичного обсуждения Договор, устанавливающий конституцию для Европы, не вступил в силу. Европейский союз оказался в институциональном тупике. Решение провести конституционную реформу в виде модернизации учредительных документов (Договора о Европейском союзе 1992 г. и договоров 1957 г., учреждающих Европейское сообщество и Евроатом) было принято 21–22 июня 2007 г. на встрече в верхах руководителей государств-членов⁴³.

Следует отметить, что на протяжении многих лет шла дискуссия о политической и институциональной реформе ЕС, которая была начата подписанием Договора о ЕС (Маастр. ред.) в 1992 г. Необходимость внесения изменений в основополагающие договоры ЕС была вызвана тем, что всего за 2,5 года (апрель 2004 г. – 1 января 2007 г.) число стран-членов возросло с 15 до 27, а их совокупное население составило почти 0,5 млрд человек.

На саммите ЕС от 13 декабря 2007 г. был подписан Лиссабонский договор, известный также как Договор о реформе (официальное название – Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества). Он призван внести изменения в действующие соглашения о Европейском союзе в целях реформирования системы управления. Подписание Договора 13 декабря 2007 г. открыло период, когда страны-члены должны будут провести процесс его ратификации (2008 г.). Договор вступил в силу 2009 г. и закрепил баланс между целями и интересами государств-членов и Евросоюзом, придав последнему статус «супердержавы».

В результате реформы правовых устоев Европейского союза, проведенной Лиссабонским договором, тексты его учредительных документов сильно изменились. Так, пересмотрено или целиком заменено содержание большинства разделов, глав, статей. Изменены их наименования и порядок расположения. Включено множество новых нормативных предписаний. Модернизирована терминология и понятийный аппарат. Договор об учреждении Европейского экономического сообщества – Договор об учреждении Европейского сообщества (Маастр. ред.) – сменил название на Договор о функционировании Европейского союза.

Кроме того, был принят Регламент № 492/2011/ЕС Европейского парламента и Совета от 5 апреля 2011 «О свободном передвижении работников внутри Союза»⁴⁴, в связи с принятием которого утратили силу Регламенты № 1612/68/ЕЭС, № 312/76/ЕЭС, № 2434/92/ЕЭС и ст. 38 абз. 1 Директивы № 2004/38/ЕС.

Компетенция Европейского союза основывается на сложной системе принципов, в отдельных аспектах сходной, в других отличающейся от компетенции как федераций, так и международных организаций. Источником компетенции Европейского союза и его институтов являются учредительные договоры. По аналогии с федерацией выделяются следующие виды компетенции:

1) исключительная компетенция Европейского союза;

2) совместная (конкурирующая) компетенция Евросоюза и государств-членов;

3) компетенция государств-членов;

4) подразумеваемая компетенция Евросоюза и сфера продвинутого сотрудничества.

Разделение компетенции между государствами-членами и Евросоюзом. Договор о ЕС (Лиссаб. ред.) четко разделяет компетенции, относящиеся к ведению Союза и национальных правительств. «Согласно принципу наделения компетенцией Союз действует только в пределах компетенции, которую предоставили ему в Договорах государства-члены для достижения целей, установленных этими Договорами. Любая компетенция, не предоставленная Союзу в Договорах, принадлежит государствам-членам. Согласно принципу субсидиарности Союз в сферах, которые не относятся к его исключительной компетенции, действует лишь тогда и в такой степени, в какой цели предполагаемого действия не могут достаточным образом быть достигнуты государствами-членами на центральном, региональном или местном уровне, но ввиду масштабов или последствий предполагаемого действия могут быть лучше достигнуты на уровне Союза.

Согласно принципу пропорциональности содержание и форма действий Союза не выходят за рамки того, что необходимо для достижения целей Договоров (ст. 4–5 Договора о ЕС (Лиссаб. ред.)).

Австрийские ученые Вальтер Шраммель (Walter Schrammel) и Готфрид Винклер (Gottfried Winkler) отмечают, что «в Договоре о функционировании Европейского союза понятие "трудовое право" не встречается в статьях, регулирующих компетенцию Европейского союза. В ст. 153 Договора о функционировании Европейского союза совместно перечисляются ряд трудовых и социально-обеспечительных институтов, которые, согласно австрийской и немецкой правовой доктрине, значительно отличаются друг от друга. Только в ст. 156 Договора о функционировании Европейского союза указывается, что трудовое право и социальное обеспечение относятся к целям ЕС в рамках поощрения сотрудничества государств-членов и способствования координации их социальной политики. Терминология и систематика данного договора находятся под влиянием французского понятия "социальное право" (droit social), которое является очень широким и охватывает все отрасли права в объективном смысле, которые регулируют трудовые отношения и связанную с ними защиту от социальных рисков»⁴⁵.

Разделы IX, Х и XI части третьей Договора о функционировании Европейского союза образуют ядро социального блока его компетенции.

В разд. IX ст. 145–150 части третьей Договора о функционировании Европейского союза, входящего в ядро социального блока компетенции ЕС, закреплены правовые основы «политики занятости», в рамках которой на уровне Союза осуществляется координация мероприятий по сокращению безработицы.

Раздел «Политика занятости» (ст. 145–150 Договора о функционировании Европейского союза). Этот раздел наряду с разделом «Экономическая и валютная политика» был выделен в Договоре о ЕС (Амстерд. ред.). Инициаторы этого предложения намеревались создать противовес к политике жесткой экономии. Государства-члены были обязаны разрабатывать скоординированную стратегию в сфере занятости, особенно в области подготовки квалифицированной, обученной и легко адаптирующейся рабочей силы и рынков труда, быстро реагирующих на изменения в экономике. Кроме того, национальная политика занятости должна способствовать достижению этих целей в соответствии с общими принципами экономической политики. Сообщество способствует высокому уровню занятости, поощряя сотрудничество между государствами-членами, поддерживая и в случае необходимости дополняя их действия, уважая юрисдикцию государств-членов.

Цель достижения высокого уровня занятости должна приниматься в расчет при формулировании и осуществлении политики и деятельности ЕС (ст. 147 Договора о функционировании Европейского союза); в частности, ежегодно разрабатываются ориентиры, которые должны учитываться государствами-членами в проводимой ими политики занятости (ст. 148 Договора о функционировании Европейского союза). Совет может прибегнуть к стимулирующим мерам, призванным побудить к сотрудничеству государства-члены. Он может поддержать их действия в области занятости с помощью инициатив, направленных на развитие обмена информацией и наилучшего практического опыта, посредством сравнительного анализа и консультаций, а также способствовать распространению новаторских подходов и оценки накопленного опыта, в частности, используя пилотные проекты.

Такие меры не предусматривают гармонизацию законодательных и регламентарных положений государств-членов (ст. 149 Договора о функционировании Европейского союза). Координации способствует Комитет по занятости (ст. 150 Договора о функционировании Европейского союза). Раздел о занятости менее формализован, чем раздел о валютной политике. Как образно высказался Джоусе (Joussen), «социальная политика Евросоюза с фактическими двумя социально-политическими разделами освобождается из состояния никому не нужной дамы, которую никто не приглашает на танец», несмотря на проблематичный вид политики жесткой экономии раздела о занятости: «Договор о ЕС после Амстердама больше чем шанс или предпочтение для свободной рыночной экономики… это четкий и окончательный шанс выбора для определенного типа ультралиберальной (консервативной) политики, которая предусматривает, возможно, навсегда характерную европейскую социальную политику, включая занятость»⁴⁶.

Открытый метод координации как новый метод политики занятости. Евросоюз не имеет правотворческой компетенции в сферах экономической политики и в политике занятости. Статьи 148, 121, 147 Договора о функционировании Европейского союза предусматривают «только» повод для выдачи рекомендации. В политике занятости Совет и Комиссия применяют открытый метод координации, который основывается на четырех принципах: субсидиарности, конвергенции, достижения цели, надзора над странами при интегрированном вмешательстве. На первом этапе, как предусмотрено ст. 149 Договора о функционировании Европейского союза, Совет разрабатывает ориентиры в области занятости. На втором этапе государства-члены их конкретизируют в национальном плане действий, о выполнении которых, согласно ст. 148 Договора о функционировании Европейского союза, представляется ежегодный доклад. Совет ежегодно рассматривает, как осуществляется политика занятости в государствах-членах в свете общих ориентиров в области занятости. Совет, действуя квалифицированным большинством голосов, по предложению Комиссии может дать рекомендации государствам-членам, если он сочтет это необходимым, по итогам проведенного исследования (ст. 148 Договора о функционировании Европейского союза). Европейский парламент участвует в разработке только общих ориентиров, но не рекомендаций. Рекомендации не являются обязательными (ст. 288 Договора о функционировании Европейского союза). Открытый метод координации преследует практические результаты. Государства-члены увидели в этом повод упразднить нормы о защите, предположив, что так можно лучше достичь такой цели, как снижение уровня безработицы. Стороны коллективных договоров учитывают в своей практике ориентиры в области занятости. Общая поддержка ориентиров в области занятости с целью достижения большей гибкости на рынке занятости может привести в будущем к аналогичному эффекту.

Правовые основы социальной политики Евросоюза (раздел Х «Социальная политика»).

В рамках Евросоюза в пользу компетенции государств-членов свидетельствует одно принципиальное положение. Союз действует в рамках своих исключительной компетенции, но в областях, которые не подпадают под его исключительную компетенцию, Союз действует в соответствии с принципом субсидиарности (ст. 5 Договора о Европейском союзе (Лиссаб. ред.)). В рамках компетенции Союза влияние государств-членов остается существенным тогда, когда Совет должен решать единогласно, а одно-единственное государство-член может заблокировать принятие решения.

В Договоре о функционировании Европейского союза компетенции Союза по изданию директив и регламентов в области труда частично перечислены в разд. X «Социальная политика» (ст. 152, 157). Наряду с нормами о компетенции сюда же относится правовое регулирование основных свобод ЕС (ст. 45–75 Договора о функционировании Европейского союза), а также защита от дискриминации (ст. 19 Договора о функционировании Европейского союза), которые преимущественно используются для Директив в сфере труда. Правовые акты могут быть основаны на функциональной компетенции ст. 115 Договора о функционировании Европейского союза, а также конкурирующей компетенции, обозначенной в ст. 352. Кроме того, рассматривается и рамочная компетенция.

Основой перечня правовой компетенции является ст. 153 Договора о функционировании Европейского Союза. В абз. 1 данной статьи указывается, что Союз поддерживает и дополняет действия государств-членов в области социальной политики. Но речь идет не об исключительной компетенции Союза: все регулирование Союза придерживается принципа субсидиарности (абз. 2 ст. 5 Договора о Европейском союзе (Лиссаб. ред.)). Согласно ст. 5 государствам-членам остается возможность для учета особого положения малых и средних предприятий издавать для них более благоприятные нормы (ограничение минимальной гармонизации). Статья 153 Договора о функционировании Европейского союза не отходит от принципа большинства и оставляет определенные области в полной компетенции государств-членов. Абзац 1 ст. 46 и ст. 19 Договора о функционировании Европейского союза не ограничиваются принципом минимальной гармонизации. В целом существует ступенчатая интеграционная программа. Ступенчатая программа интеграции социальной политики (ст. 153, 157, 46, 19 Договора о функционировании Европейского союза) представлена в следующей таблице.

Программа интеграции социальной политики

Договор о функционировании Европейского союза содержит подробное разграничение компетенций по вопросам в сфере труда. Это явление имеет принципиальное значение для развития трудового права Европейского союза. Прежде всего, разграничение компетенций представляет собой отказ в приоритете негативной интеграции. Под негативной интеграцией понимается устранение национально-правовых норм путем прямого применения основных свобод, например если такая норма, как обязанность предприятия предоставить гарантию в банк государства своей деятельности при найме работника на неполное рабочее время, несовместима с основной свободой, в данном случае со свободой движения капиталов, то данное законодательство не применяется. Противоположное понятие «позитивная интеграция» определяется наднациональным правотворчеством. Среди прочих социально-политических обстоятельств оно делает возможным интеграцию без принудительного дерегулирования. Если ст. 3 Договора о Европейском союзе для создания внутреннего рынка ссылается на общую политику, то это предусматривает позитивную интеграцию. Статья 3 конкретизирует нормы о социальной компетенции: Союз имеет своей задачей посредством создания внутреннего рынка и экономического и валютного Союза, а также осуществления общей политики или деятельности, предусмотренной в ст. 8 и 119 Договора о функционировании Европейского союза, содействовать повсеместно в Союзе гармоничному, сбалансированному и устойчивому развитию экономической деятельности, высокому уровню занятости и социальной защиты, равноправию мужчин и женщин, устойчивому и безинфляционному росту, высокому уровню конкурентоспособности и сближению экономических показателей, высокому уровню защиты и улучшению качества окружающей среды, повышению уровня и качества жизни, экономическому и социальному сплочению и солидарности государств-членов.

Четкое признание необходимости регулирования социальной политики, однако, не означает, что трудовое право Евросоюза повторяет развитие трудового права государств-членов. Это практически невозможно из-за экономических и общественно-политических рамочных условий. Нормотворчество в социальной политике должно служит экономической интеграции. Динамика интеграции трудового права Евросоюза состоит в том, что его нормы должны восприниматься как часть внутреннего рынка. Они должны устранять действия различий национальных правопорядков, сдерживающие интеграцию, с учетом экономической мобильности предприятий, с одной стороны, и улучшение условий жизни и труда работников на пути прогресса – с другой.

Для экономической мобильности предприятий национальное право создает существенные рамки. С одной стороны, заманчиво использовать различия в трудоправовых режимах и открывать зависящие от конъюнктуры филиалы предприятия в таких государствах-членах, в которых законодательство о защите работников при увольнениях устанавливает особенно низкие требования. С другой стороны, несовершенство внутреннего рынка, например систем производственного пенсионного обеспечения, может сильно ограничить мобильность высококвалифицированных работников или менеджмента. Это имеет смысл для ориентированных на внутренний рынок предприятий. Осуществление внутреннего рынка также требует регулирования социальной политики на уровне Евросоюза. Не менее важно устанавливать разграничение компетенций. В принципе, существует выбор между созданием унифицированного права (правовая унификация), соответствием правопорядку (гармонизация) и регулированием различного законодательства в конкуренции социальных порядков (координация). При гармонизации различают полную гармонизацию, при которой государства-члены в их национальной правотворческой деятельности не могут перешагнуть определенный максимальный уровень, и минимальную гармонизацию, при которой она на основе гарантированного минимального уровня может далее идти к высокому уровню защиты. Координация преобладает в социальном праве, в то время как в трудовом праве доминирует концепция минимальной гармонизации (ст. 153 Договора о функционировании Европейского союза).

Что касается разграничения компетенций между Евросоюзом и государствами-членами, с одной стороны, и европейскими и национальными социальными партнерами, с другой стороны, то, как видно при обзоре компетенции Союза, социальная политика занимает особое положение в силу того, что европейские социальные партнеры располагают в компетенции правом инициативы по регулированию. Статья 153 Договора о функционировании Европейского союза предусматривает особую роль социальных партнеров в государствах-членах при имплементации директив. Это соответствует правовой традиции Союза – профсоюзы и объединения работодателей при разработке социальной политики не только участвуют, но и имеют автономную компетенцию по регулированию. На основании указанной статьи европейские социальные партнеры должны участвовать в правотворчестве. Кроме институциональных аспектов, которые уже рассматривались выше, эта правотворческая процедура имеет принципиальное значение для компетенции Союза. В социальной политике компетенции Союза ограничены не только вертикально (в отношении с государствами-членами), но также существует и горизонтальное разделение компетенции между институтами Союза и европейскими социальными партнерами.

В признании автономии социальных партнеров ст. 164 Договора о функционировании Европейского союза обязывает Комиссию не только к тому, чтобы дважды заслушать социальных партнеров при подготовке законодательных предложений: согласно абз. 2 ст. 154, социальные партнеры управомочены сами начать процедуру выдвижения инициатив в рамках социальной политики. В течение девяти месяцев социальные партнеры должны прийти к соглашению. Этот срок может быть продлен. Заключив коллективное соглашение (абз. 1 ст. 155 Договора о функционировании Европейского союза), они могут согласно абз. 2 ст. 155 обратиться в Совет, чтобы путем принятия решения сделать соглашение правовым инструментом Союза или самим имплементировать решение «практикой и обычаями социальных партнеров и государств-членов».

В связи с правотворческой компетенцией Союза возникает вопрос: насколько заключение соглашений социальных партнеров ограничивает компетенцию Союза при правотворчестве в рамках институционального производства (также при участии Европейского парламента)? И могут ли избежать социальные партнеры любого обязательного регулирования права Союза, если они могут договориться об автономной имплементации соглашения социальных партнеров на национальном уровне? По тексту Договора о функционировании Европейского союза социальные партнеры обладают компетенцией исключить регулирование в рамках Союза, если согласно абз. 4 ст. 154 они осуществляют нормотворчество в рамках процедуры социального диалога, что может закончиться принятием автономно имплементируемого соглашения.

Отсутствует единый подход к толкованию норм Договоров. Существуют две диаметрально противоположные позиции. С одной стороны, уже по причине институционального равновесия социальные партнеры не могут иметь такую широкую компетенцию. Парламент и Совет были бы тогда управомочены, несмотря на заключение, например, Европейского соглашения о телеработе, заключать директиву с тем же самым или более широким содержанием. Противоположная позиция предусматривает приоритет полномочий социальных партнеров на уровне ЕС, которые могут исключить любое правовое регулирование Союза в той области, в которой социальные партнеры уже заключили соглашение. Истина находится, как часто бывает, посередине. Должны соблюдаться и институциональная компетенция органов Союза, и автономия социальных партнеров, так как она основывается на общей конституционной традиции государств-членов. Следовательно, органы Союза имеют право регулирования соглашений социальных партнеров, автономная имплементация которых скоординирована. Они не имеют права изменять содержание соглашения социальных партнеров, имплементация которого будет происходить путем решения Совета, который может отклонить соглашения социальных партнеров не только по правовым, но и по политическим мотивам.

Социальные партнеры сохраняют компетенцию на заключение соглашений на европейском уровне или имплементацию их автономно, чтобы избежать принятия одинаковых актов Евросоюза. Они имеют относительную прерогативу регулирования. Из этого следует, что процедура правотворчества в рамках социального диалога должна содержать определенные минимальные требования, чтобы принятое в этих рамках регулирование оставалось легитимным.

Представляет интерес решение Суда ЕС первой инстанции по делу UEAPME⁴⁷.

Европейское объединение ремесленников и малых предприятий (UEAPME) подало иск в Суд первой инстанции с вопросом о действительности Директивы № 96/34/ЕС «О Рамочном соглашении об отпусках по уходу за ребенком». Это первая Директива, которая была принята в рамках социального диалога. Европейское объединение ремесленников и малых предприятий было заслушано Комиссией в рамках ст. 138 Договора о ЕС наряду с Индустриальным объединением Европы (UNICE), Европейским объединением публичных предпринимателей (CEEP), Европейским союзом профсоюзов (EGB).

UNICE, CEEP и EGB приняли решение вести переговоры по соглашению социальных партнеров без участия UEAPME, на что последнее заявило, что Директива принята с нарушением процедуры принятия и тем самым нарушает их права.

Суд рассматривал только вопрос допустимости иска. В этих рамках он должен был, согласно абз. 4 ст. 230 Договора о ЕС (Амстерд. ред.), проверить, наносит ли принятая Директива ущерб UEAPME. Очевидно, что такого ущерба нет, так как действие Директивы касается только малых и средних предприятий, которые являются членами UEAPME, а не самой UEAPME. Суд первой инстанции опирался на отдельные решения Суда ЕС, в которых Суд ЕС, согласно тексту абз. 4 ст. 230 Договора о ЕС (Амстерд. ред.), признал для юридических и физических лиц право оспаривать действительность Регламента, если он, несмотря на свой нормативный характер, применяется индивидуально⁴⁸. Суд ЕС указал, что между Директивой и Регламентом в этой связи нет существенного различия. Чтобы доказать индивидуальную относимость, что требуется для допустимости иска непривилегированного истца, UEAPME основывалась на своих правах при процедуре правотворчества в рамках социального диалога. Суд первой инстанции принял аргумент, что эта процедура придает социальным партнерам индивидуальные права, но отклонил требования на участие в переговорах социальных партнеров. Суд допускал как таковую возможность нарушения индивидуальных прав. «Если бы путем участия UEAPME в переговорах о соглашении социальных партнеров могло бы быть достигнуто, что были бы представлены те, кто заключает договор, то иск был бы допустимым. Суд установил, что Комиссия и Совет являются ответственными за обеспечение демократической легитимации соглашения социальных партнеров, которые являются основой правотворчества в рамках социального диалога» (п. 71–81 решения). Так как в этом процессе не гарантируется парламентское представительство граждан ЕС, то должно быть обеспечено коллективное представительство сторон, к которым относится соглашение социальных партнеров. В этом решении неясным остается только то, что понимать под требуемым «общем представительством» тех, кто участвует в соглашении. Понятно, что речь идет не об аргументах, касающихся уровня организации работников или работодателей, а о содержательных аргументах. У Суда ЕС не было возможности исследовать это далее, так как UNICE и UEAPME договорились, что UEAPME будет участвовать в будущих переговорах о соглашении социальных партнеров.

Если европейские социальные партнеры имеют прерогативу регулирования перед институтами Союза, то из этого следует, что соглашение социальных партнеров должно иметь признание правовой обязательности на европейском уровне. В Договоре о функционировании Европейского союза не предусматривается, чтобы европейские социальные партнеры свои соглашения имплементировали без помощи органов Союза. В ст. 155 Договора о функционировании Европейского союза предусматривается, что диалог между социальными партнерами на уровне Союза может приводить, если они того желают, к установлению договорных отношений, в том числе к заключению коллективных соглашений между представителями европейских объединений профессиональных союзов и союзов работодателей по вопросам трудового права и социального обеспечения. Согласно абз. 2 ст. 155 этого Договора «претворение в жизнь соглашений, заключенных на уровне Союза, осуществляется либо согласно процедурам и практике, которые присущи социальным партнерам и государствам-членам, либо – в сферах, подпадающих под действие ст. 153, на основании совместного ходатайства подписавших соглашение сторон, – посредством решений Совета, принимаемых по предложению Комиссии».

Таким образом, в праве Союза окончательно не урегулирована установленная автономия европейских коллективных договоров.

Коллективные соглашения (в Германии – тарифные договоры, в Австрии – коллективные договоры) признаны во всех государствах-членах Евросоюза наряду с государственным правотворчеством как инструмент регулирования трудовых отношений, а также промышленных отношений. Поэтому возникает вопрос, могут ли соглашения социальных партнеров, согласно абз. 1 ст. 155 Договора о функционировании Европейского союза, если они не имплементированы путем актов Союза, рассматриваться как эквивалент таких коллективных соглашений. Статья 155 Договора не говорит ничего определенного по этому поводу. В абз. 2 ст. 155 отмечается, что соглашения, заключенные на уровне Союза, выполняются либо в соответствии с процедурами и практикой, свойственными предпринимателям, трудящимся и государствам-членам, либо в вопросах, подпадающих под действие ст. 153 данного договора, и по совместному запросу участников соглашения в соответствии с решением Совета, принятым по предложению Комиссии. Из истории ст. 154 Договора о функционировании Европейского союза видно, что здесь заключение соглашения должно подразумевать большее, чем в прежней норме – ст. 118b Договора о ЕЭС (в редакции Единого европейского акта), согласно которой социальные партнеры могли устанавливать только договорные отношения. В частности, рецепция ст. 155 Договора о функционировании Европейского союза отсылает к сравнительно-правовому методу. Причем если в данной статье говорится об имплементации соглашения европейских социальных партнеров, то этим имеется в виду, что производится правовое действие на национальном уровне. Правовые действия коллективных соглашений в национальном праве могут в принципе наступать в двух различных областях. Коллективные соглашения могут быть обязательны, во-первых, для сторон, которые их заключили (обязательно правовое действие), а во-вторых, они могут быть обязательны для участников этих сторон, в частности для работодателя и работника при заключении трудового договора. В последнем случае это нормативное действие, т. е. создание прав и обязанностей сторон индивидуального трудового договора, которое признано только в некоторых правопорядках государств-членов, например в немецком, австрийском, датском, шведском и финском праве. Во французском, бельгийском и голландском праве нормативное действие тарифных договоров зависит от других предпосылок. Законодательства большинства государств – членов ЕС признают действие коллективного договора на индивидуальные трудовые отношения.

На европейском уровне правовые последствия соглашения социальных партнеров могут наступать между самими сторонами, заключившими договор, т. е. европейскими социальными партнерами или их членами – национальными социальными партнерами. Вопрос о том, должно ли возникать (и каким образом) одновременное воздействие на индивидуальные трудовые отношения или коллективные отношения между работодателями и их персоналом, требует дальнейшего регулирования. Поэтому неудивительно, что абз. 2 ст. 155 Договора о функционировании Европейского союза указывает, что осуществление соглашений социальных партнеров должно происходить согласно традиции социальных партнеров и государств-членов. Правовые последствия соглашений европейских социальных партнеров для индивидуального трудового договора или отношений, которые регулируются в Германии и Австрии коллективным договором на предприятии, часто могут противоречить национальному законодательству. Это не происходит при заключении соглашений социальных партнеров автономным способом.

По второму вопросу о том, как точно будет исполняться соглашение социальных партнеров, если они не направят соответствующий запрос в Совет, абз. 2 ст. 155 Договора о функционировании Европейского союза отсылает к обычаям и практике социальных партнеров. Здесь могут подразумеваться, как и в абз. 1 ст. 155, только европейские социальные партнеры. Абзац 2 ст. 155 Договора о функционировании Европейского союза скрыто дает право создавать традиции и практику для выполнения соглашений европейских социальных партнеров. Если социальные партнеры не могут ждать, пока их обычаи не превратятся в традиционное право, то они могут заключить основное соглашение по выполнению будущих соглашений социальных партнеров. Датское объединение профсоюзов предложило данное решение проблемы в Дополнении к Соглашению социальных партнеров о телеработе, которое должно имплементироваться автономно. Однако это не изменяет того, что ст. 155 Договора о функционировании Европейского союза исходит из того, что соглашения европейских социальных партнеров, которые не имплементированы путем решения Совета, имеют такое же правовое качество, как и части права Евросоюза. Поэтому на поставленный вопрос, могут ли выполнять европейские социальные партнеры свои соглашения без решения Совета на уровне Союза, можно дать положительный ответ. Вопрос о том, как они хотят это сделать, решают сами социальные партнеры. Абзац 2 ст. 155 Договора о функционировании Европейского союза дает им право создавать право Союза, которое также должно иметь юридическую силу права Союза.

Отношения прерогатив по регулированию европейских и национальных социальных партнеров складывается в соответствии с абз. 2 ст. 155 Договора о функционировании Европейского союза. Если соглашение европейских социальных партнеров должно выполняться в соответствии с процедурами и практикой европейских социальных партнеров и государств-членов, то это означает то, что процедура и практика государств-членов должны соблюдаться. Выполнение соглашения европейских социальных партнеров не должно нарушать национальное право и гарантированные национальным правом прерогативы регулирования социальных партнеров на национальном уровне. Конечно, это ограничительное условие для развития автономии европейских коллективных соглашений, которое можно понять из истории возникновения ст. 139 Договора о ЕС (Ниц. ред.). Предыдущая норма – ст. 6 Социально-политического Соглашения была первоначально предложена как основное соглашение (принцип соглашения) европейских социальных партнеров⁴⁹. Так как их члены являются национальными социальными партнерами, то у европейских социальных партнеров нет заинтересованности в том, чтобы ограничить компетенцию национальных социальных партнеров.

Согласно абз. 2 ст. 155 прерогатива регулирования европейских социальных партнеров ограничена прерогативой регулирования национальных социальных партнеров. Только цели регулирования, которые не могут быть достигнуты национальными коллективными соглашениями, являются объектом соглашений европейских социальных партнеров. Соответственно, существующие соглашения европейских социальных партнеров ограничиваются рамочными соглашениями или организационными соглашениями, например образование рабочих групп для обсуждения определенных тем на европейском уровне⁵⁰.

Отношения государств-членов к национальным социальным партнерам в основном не определены в Договоре о функционировании Европейского союза. Абзац 3 ст. 153 этого Договора учитывает различные национальные традиции при правотворчестве в трудовом праве. Она дает право государствам-членам при имплементации Директивы социальным партнерам вносить общий вклад. Это действительно только для Директив, которые основываются на абз. 2 ст. 153 Договора о функционировании Европейского союза.

Данной нормой Союз признает и выражает уважение разделения компетенции между государством и социальными партнерами на национальном уровне. Там, где правотворчество передано социальным партнерам, не требуется государственная имплементация Директивы. Практически этим устанавливаются границы принятия. Выполнение директив путем коллективных соглашений было бы, в частности, соответственным скандинавским государствам-членам, в традиции которых передавать широкие сферы трудового права автономному регулированию путем заключения тарифных договоров. В отличие от государств французской традиции регулирования скандинавский тарифный договор не имеет в основном erga omnes⁵¹ действие. Суд ЕС уже ранее установил, что он принимает выполнение Директивы путем тарифного договора только тогда, когда он действует на все трудовые отношения. Соответственно, не будет приниматься выполнение Директивы о равном вознаграждении и Директивы о переходе предприятия путем тарифного договора в Дании и, следовательно, в Италии⁵². В то время как выполнение Директивы о массовых увольнениях путем бельгийского тарифного договора, который объявляется общеобязательным путем Королевского регламента, будет признано⁵³. Таким образом, от применения абз. 3 ст. 153 Договора о функционировании Европейского союза могут выиграть только те государства-члены, в которых тарифные договоры могут быть объявлены общеобязательными без выполнения сложных условий.

Договор о функционировании Европейского союза считается с прерогативой регулирования социальных партнеров на национальном уровне только при условии, что такие соглашения могут быть объявлены общеобязательными в соответствующих государствах-членах. Это будет справедливо для традиции тех государств-членов, которые рассматривают коллективный договор как акт, аналогичный законодательному, и подчиненным государственному контролю. Это характерно для права тарифных договоров согласно французской модели. Следовательно, обычными являются регистрация и общеобязательность тарифных договоров во Франции, Бельгии и Люксембурге. Там тарифный договор считается выражением автономии профсоюзов и объединений работодателей и выступает как частноправовое соглашение с правовыми последствиями для членов организаций.