Правительство и рынки: Меняющаяся экономическая роль государства - читать онлайн

1.1. Введение

ПОЖАЛУЙ, в экономической науке нет более важного вопроса, чем вопрос об экономической роли, которую государство или, если говорить менее точно, правительство должно играть в демократической стране с рыночной экономикой. В последние годы этот вопрос приобрел особую актуальность, так как после каждого экономического и финансового кризиса появляется множество призывов к государственному вмешательству. В качестве обоснования подобного вмешательства в основном приводят принципы кейнсианской экономической теории, то есть необходимости стимулирования слабых экономик. Вместе с тем звучат и призывы усилить либо усовершенствовать государственное регулирование, особенно регулирование финансовых рынков. Если государственное вмешательство осуществляется путем увеличения государственных расходов и повышения налогов, то оно может изменить роль государства в экономике и состояние государственных финансов на годы вперед.

Некоторые специалисты считают, что в определенных странах, в том числе в Соединенных Штатах, государство слишком мало вмешивалось в экономику, особенно в последние годы. Исторические наблюдения и анализ статистических данных по разным странам показывают, что роль государства в экономике со временем меняется. Более того, никогда и нигде не бывает согласия среди экономистов и среди более широкого круга экспертов в том, какой именно должна быть эта роль. Таким образом, оптимальная роль государства остается постоянной и важнейшей темой дискуссий почти во всех странах, как богатых, так и бедных.

Как обычно, экономисты разработали множество теорий о роли государства в экономике. Так называемые нормативные теории, которые разрабатывались в основном в прошлом веке в Великобритании и Соединенных Штатах, исходят из предположения, что в рыночной экономике возможны естественные провалы рынка, которые следует исправлять. Исправлять их должно правительство, цель которого – повысить материальное благосостояние граждан (см., например, следующие работы: Pigou, 1924; Пигу, 1985; Musgrave, 1959; Bator, 1960). Будь рынки «совершенны», не было бы необходимости в экономической функции государства, однако оно продолжало бы существовать ради выполнения важных политических и социальных функций, также требующих определенных финансовых ресурсов[1]. Но роль государства была бы более пассивной и ограниченной.

Нормативные теории предполагают, что вмешательство государства с целью исправления нарушений в работе рыночных механизмов по своей природе позитивно и что государство способно исправить такие нарушения административными средствами. Считается, что действующие от имени государства лица, определяющие политику, – добросовестные, мудрые и способные продуктивно работать представители избирателей. Они обладают мудростью царя Соломона, знаниями, собранными в системе Google, и добродетелью святых. И поэтому им можно доверить монопольную власть на проведение необходимой политики. Ответственные за проведение политики не имеют ни личных, ни групповых интересов и работают только в интересах общества; конечно, при этом подразумевается, что такие интересы можно сформулировать. В то же время бюрократы, которые руководят проводящими политику учреждениями, действуют подобно компетентным бюрократам Вебера, добросовестно и эффективно выполняя полученные от политиков указания. Вот почему ни на политическом, ни на исполнительном уровнях не возникает никаких проблем «принципал–агент» (Tanzi, 2000).

Теории, основанные на предпосылке о возможности провала рынка, в большинстве своем акцентируют экономическую функцию государства, связанную с выполнением более масштабной задачи по распределению (аллокации) ресурсов. Неравномерное распределение дохода в условиях хорошо функционирующего рынка может оказаться результатом сбоя в работе политического механизма, а не провала рынка в его традиционном понимании. Эти теории делают акцент на таких явлениях, как «общественные блага», «блага смешанного типа», «естественные монополии», «экстерналии» и прочие факторы (включая асимметричность информации), которые вызывают сбои в распределительной функции частных рынков. Эти сбои рассматриваются как болезни экономики, а правительство предстает непредвзятым и знающим врачом, который может диагностировать заболевание и прописать необходимую дозу лекарства, способного устранить проблему. Как следствие, эти теории вменяют в обязанность правительству вмешиваться и устранять провалы рынка.

Ряд провалов рынка, такие как существование исключительно общественных благ и естественных монополий, можно рассматривать как естественные и неизбежные. Это значит, что они составляют внешнюю среду для действий государства. Это допущение принимают большинство нормативных теорий. Однако часть провалов можно предотвратить в реальных рыночных ситуациях полностью или частично, если государство будет с большей силой и эффективностью выполнять свою регулирующую функцию – ликвидируя, например, монопольные цены тех монополий, которые не являются естественными, и другие злоупотребления на рынке. Правительство, особенно в США, ранее активно боролось с подобными практиками. Однако недавние события на финансовом и реальном рынках показали важность успешного выполнения государством функции регулирования и контроля в ряде отраслей, а также те проблемы, которые могут возникнуть, если государство не выполняет ее или выполняет неэффективно[2]. Например, разрастание некоторых финансовых учреждений до состояния «слишком больших, чтобы рухнуть» указывает на провал государственного управления, а не рынка. Государство должно было и имело возможность с помощью должного регулирования помешать этим учреждениям разрастись до таких размеров.

После Второй мировой войны приобрела популярность так называемая кейнсианская экономическая теория, которая предоставила еще один теоретический аргумент в поддержку государственного вмешательства: потребность в контрциклической, или стабилизационной, политике, вплоть до политики «точной настройки». Необходимость такой политики обосновывалась наличием особого типа провала рынка – неспособности создать такой совокупный спрос, который позволит поддерживать стабильный экономический рост при максимально возможном уровне занятости. До Кейнса предполагалось, что рыночная экономика с гибкими ценами и адекватными процентными ставками всегда будет создавать достаточный спрос. А если такого не происходит, то это значит, что цены и заработные платы недостаточно гибки или процентные ставки находятся не на требуемом уровне. Кейнс оспорил эту точку зрения, объяснив Великую депрессию отсутствием достаточного совокупного спроса. Он утверждал, что правительство должно обеспечить достижение такого уровня инвестиций и сбережений, который будет достаточен для поддержания полной занятости в экономике. Суть «полной занятости» осталась неясной, и способы ее эмпирической оценки с годами менялись. Стабилизационная политика особенно широко применялась в 1950-х, 1960-х и в первой половине 1970-х годов. За следующее двадцатилетие она по ряду причин утратила немалую долю былой популярности, особенно среди экономистов-теоретиков, но во время кризиса 2008–2009 годов снова стала очень модной[3].

Позиция экономической науки относительно роли правительства в сокращении неравенства доходов, борьбе с бедностью и, шире, в защите граждан от рисков, имеющих экономические последствия, всегда была менее определенной. Строго говоря, это разные функции, хотя их часто ошибочно принимают за одну. Как мы увидим позже, смешение этих функций имело место в политике множества стран. Не существует теории, которая запрещала бы правительству выравнять распределение доходов с помощью, скажем, негативного подоходного налога или иных инструментов, после чего оставить граждан один на один с рынком и экономическими рисками. Или, наоборот, правительство могло бы оставить распределение доходов в том виде, как оно сложилось на рынке, и заниматься самыми серьезными экономическими рисками конкретных людей, с которыми они не могут справиться самостоятельно.

Ни одна из общепринятых теорий не рассматривает эти вопросы. Некоторые экономисты, философы и политики выступали в поддержку вмешательства государства в перераспределение расходов (например, Hochman and Rogers, 1969; Rawls, 1971; Ролз 1995; Sen, 1979; также см. обсуждение государств всеобщего благосостояния в Скандинавии в главе 13). За последние десятилетия многие действия правительств обосновывались необходимостью выравнять распределение доходов либо защитить граждан от конкретных рисков, имеющих экономические последствия. Эти две задачи иногда рассматривались как самостоятельные, но чаще считались единой задачей. Но по факту государственное вмешательство намного реже имело целью «адресное» устранение провалов рынка в сфере распределеления доходов и намного чаще сводилось к неадресному перераспределению.

Ричард Масгрейв в своей известной книге (Musgrave, 1959) отвел важную роль «перераспределительной» функции бюджета (хотя и не дал ей четкого определения), предполагая, что перераспределение в сочетании с распределением ресурсов и стабилизацией исчерпывающе описывают все ключевые функции государства. Он показал, что решения о перераспределении «невозможны в рамках рыночного процесса» и что для них «нужен политический процесс» (Musgrave, 1959, p. 19). Разумеется, при этом возникает признаваемая многими экономистами и политологами опасность того, что политический процесс вместо удовлетворения общественных интересов лишь активизирует погоню за рентой, которая приведет к непредсказуемым и не столь желательным последствиям; также политический процесс может нарушить работу рыночной экономики, искажая систему вознаграждения индивидов. В прошлом «политический процесс» или, точнее, использование государством права на принуждение часто приводило к нарушению работы рынка и перераспределению дохода от населения к господствующей группе олигархов. В современную эпоху, как предупреждал французский либеральный экономист Фредерик Бастиа, появление демократических институтов угрожает превратить государство в фикцию, с помощью которой каждый будет пытаться улучшить свое положение за счет остальных или массы будут поддерживать политику эксплуатации меньшинства (Bastiat, 1864). Также существуют опасения, что усилия по обеспечению равенства могут привести к ограничению личной свободы.

1.2. Роль государства в XX веке

Если бы экономическая политика правительств опиралась исключительно на выведенные экономистами теоретические основания, то роль государства в экономике (по крайней мере в отношении таких традиционных инструментов, как налоги и государственные расходы) оказалась бы гораздо менее значимой, чем та, которую оно играло в большинстве стран во второй половине XX века. И тогда бы действовали совсем другие силы. Конечно же, не экономисты принимают политические решения, которые определяют экономическую политику, и винить их за эти решения нельзя. В лучшем случае экономисты влияют на такие решения, воздействуя на принимающих решения политиков, которые нередко либо вообще не имеют экономического образования, либо их знания получены от «давно умерших экономистов», как когда-то отметил Кейнс. На политиков неизбежно влияет позиция их советников, но еще в большей степени – требования избирателей и спонсоров избирательных кампаний, голоса и средства которых помогают политикам оставаться во власти. Эти требования отражают личные либо классовые интересы избирателей и, в свою очередь, могут зависеть от экономической грамотности избирателей[4]. В некоторых странах граждане считают, что правительство способно решить множество их личных проблем, включая те, повлиять на которые оно почти не в силах. В других странах граждане понимают ограниченность возможностей правительства либо полагают, вслед за президентом Рональдом Рейганом, что зачастую проблема – это само правительство.

В XX веке роль государства в экономике кардинально изменилась. Есть все основания полагать, что столь же значительные изменения продолжатся и в XXI веке. Ключевой вопрос состоит в том, какими они будут. Сохранится ли тенденция к росту государственных расходов и повышению налогов, которая существовала большую часть прошлого века? Или тренд развернется в сторону снижения государственных расходов и налогов? Будет ли правительство и дальше полагаться в основном на бюджетные инструменты (налогообложение и государственные расходы) для достижения своих целей? Или же оно станет чаще применять другие инструменты экономической политики, включая регулирование и условные обязательства? Как на роли национальных правительств скажется глобализация? Магического кристалла, который дал бы нам ответы на эти вопросы, не существует. Лучшее, что можно сделать, – строить предположения. В этой книге мы именно этим и займемся, памятуя о том, что одни из представленных взглядов и доводов вызовут несогласие, а другие выводы вполне могут оказаться неверными. Особое внимание роли государства в будущем уделено в последней главе книги.

Чтобы предсказать будущее, бывает полезно изучить уроки прошлого. На знаменитой картине Тициана «Аллегория благоразумия», которая находится в Национальной галерее в Лондоне, есть надпись: «Исходя из (опыта) прошлого, настоящее действует благоразумно, дабы не повредить будущим поступкам». Однако необходимо старательно избегать допущения о том, что тенденции прошлого обязательно продолжатся в будущем. Такое допущение может привести к серьезным ошибкам. Многие считают современное состояние государственных расходов нормальным состоянием государства или думают, что в будущем государственные расходы неизбежно вырастут, как больше века назад предположил влиятельный немецкий экономист Адольф Вагнер (эта закономерность обычно упоминается как «закон Вагнера»).

Когда ХХ век только начинался, величина государственных расходов и налогов относительно национального дохода была поразительно низкой по сегодняшним меркам. К концу века уровень государственных расходов был уже огромен, в том числе в «государствах всеобщего благосостояния», которые оставались или утверждали, что остаются рыночными экономиками[5]. Принято считать, что к концу XX века государство выполняло больше нужных и закономерных функций, чем в начале века, однако это совершенно неочевидно. Как показали финансовый и экономический кризисы 2008–2009 годов, несмотря на значительное расширение роли государства, с рядом фундаментальных функций оно или не справилось, или справилось очень плохо.

Доля государственных расходов в валовом внутреннем продукте (ВВП) либо национальном доходе выросла во многих промышленных странах с примерно 10 % ВВП в 1870-е годы до почти 40 % ВВП в последние годы, а в некоторых европейских странах и того больше (табл. 1.1). Значительный рост произошел после Второй мировой войны и особенно в 1960-е годы. В период с 1960 по середину 1990-х годов доля государственных расходов в ВВП (и налогах) росла рекордными темпами. К концу ХХ века множество людей получали большую часть располагаемого дохода от государства.

Рост государственных расходов в XX веке был вызван в основном тем, что во многих странах правительства приняли на себя непосредственное выполнение множества обязательств (особенно во второй половине XX века) по финансированию государственных пенсий, государственного или оплачиваемого государством здравоохранения, государственного обязательного образования, жилищного строительства, помощи большим семьям, субсидирования государственных и частных предприятий, а также обязательств по поддержке безработных, стариков, молодежи, инвалидов и т. д. Следует отметить, что большинство этих новых обязательств касались самых разных категорий граждан, а не только тех, кто был беден. В начале XX века государство почти не тратило средств на подобные программы (табл. 1.2). Во многих странах государство заменило собой рынки или частную деятельность граждан, утверждая, что таким образом обеспечивает соблюдение общественных интересов. Граждане, привыкнув рассчитывать на программы поддержки и на рабочие места в государственном секторе, стали рассматривать новую роль государства как обычную и необходимую. Таким образом, у этой роли возникли многочисленные сторонники. Как сказал Джордж Бернард Шоу, «правительство, которое обирает Петра, чтобы заплатить Павлу, всегда может рассчитывать на поддержку со стороны Павла».

ТАБЛИЦА 1.1. Рост государственных расходов в 1870–2007 гг., в % от ВВП

^a Либо ближайший к этой дате год, за который доступны данные по всем столбцам. Часть данных за период до Второй мировой войны рассчитаны по ВНП или по чистому национальному продукту, а не ВВП.

^b Сведения центрального правительства за данный год, Новая Зеландия: 196–1970 гг., 1994–1995 = 1996.

^c Данные за 1996 и 2002 гг.: расчеты осуществлены в соответствии с маастрихтским определением, что ниже значений, опубликованных национальным статистическим агентством Франции INSEE.

^d За 1995 г. вместо 1996 г. из-за пропуска в статистических данных.

ИСТОЧНИК: Tanzi and Schuknecht, 2000. Дополнено автором на основе сведений Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).

ТАБЛИЦА 1.2 Социальные трансферты (в % от ВВП) в отдельных странах – членах ОЭСР в 1880–1995 гг.

^a Учтены социальные выплаты, пособия по безработице, пенсии, здравоохранение, жилищные субсидии. Расходы на образование не учитывались.

^b Старая серия ОЭСР.

^c Новая серия ОЭСР.

ИСТОЧНИК: Lindert, 2002, p. 186; OECD, 1985.

Своего рода финансовая иллюзия в сочетании с отсутствием достоверной информации или пропагандой со стороны официальных или иных организаций, включая профсоюзы государственных служащих, создали представление о том, что подобная расширенная роль государства эффективна, полезна и способствует росту благосостояния и что в ее отсутствие большинство граждан проиграли бы. Большинство граждан видели выгоды, получаемые от государственных расходов, но не всегда осознавали связанные с ними издержки: высокие налоги, которые они и другие платили, чтобы финансировать программы, большой государственный долг и неэффективность многих государственных программ[6]. В случаях, когда государство предоставляло бесплатные или почти бесплатные услуги (а зачастую так и было), граждане обычно считали, что получают такие услуги почти даром. Поведенческая экономика показала, как трудно бывает отказаться от того, что предлагается бесплатно, даже если это бесплатное имеет свою реальную, но не сразу заметную цену (Ariely, 2008, ch. 3; Ариэли, 2010, гл. 3). Как отмечает Ариэли, порой «бесплатные услуги оказываются самыми дорогими». «Эффект нулевой цены» очень силен и особенно заметен применительно к государственным программам. Из-за него спрос оказывается намного выше того, который был бы при реализации платных программ.

Чтобы выполнять свою расширенную роль, правительству нужно намного больше финансовых ресурсов, чем ранее. Именно поэтому ставки налогов и уровни налогообложения резко повышаются (табл. 1.3).

Необходимые ресурсы дают преимущественно налоги, но не только они. Повышение налогов обычно сопровождается и ростом государственного долга. Реформы налоговых систем создают новые, высокоприбыльные налоги, такие как глобальный и прогрессивный подоходные налоги, налоги на добавленную стоимость и социальные налоги, а также успешнее собирают прежде установленные налоги. Рост доли заработной платы в национальном доходе, который происходил в течение почти всего XX века (за исключением последних лет, когда эта тенденция ослабла, а затем повернула вспять), облегчил увеличение налоговых сборов. Левые настроения в среде интеллектуалов многих стран, преобладавшие в течение нескольких десятилетий, обеспечивали идеологическую поддержку для расширения роли правительств.

Новые программы расходов заявляли или подразумевали, что цель состоит в снижении экономических рисков для большинства граждан, а не в устранении провалов рынка или непосредственном перераспределении доходов. В числе рисков, которые снижали или препятствовали росту реальных доходов граждан, были неграмотность, недостаточное образование или профессиональная подготовка, изнурительная болезнь, старость, инвалидность, безработица и большое число детей или материально зависимых лиц. В некоторых странах существовали также гендерные и этнические риски, что привело к проведению особой экономической политики «позитивной дискриминации» для поддержки особо защищаемых групп. Цель расширенной роли правительства состоит в снижении рисков для большинства граждан до уровней ниже тех, которые они бы имели без вмешательства правительства. Для того чтобы добиться такого снижения рисков, были введены новые программы. Зачастую новые программы начинались скромно и без размаха и от них выигрывала только небольшая группа лиц. Со временем программы становились все более щедрыми и массовыми. Такой процесс характерен для многих программ, и его следует считать основной причиной роста государственных расходов. Его можно даже рассматривать как ключевую закономерность изменения объемов государственных расходов. Требования к получателям помощи в рамках программ поддержки последовательно ослаблялись, что увеличивало стоимость программ. Так было с программами выплаты пенсий по инвалидности во многих странах; но то же самое случилось и с принятой в рамках политики «Нового курса» программой поддержки детей, находящихся на иждивении, в Соединенных Штатах вплоть до ее реформы в 1990-е годы.

ТАБЛИЦА 1.3 Налоговые поступления в бюджет (в % от ВВП), 1960–2008 гг.

ИСТОЧНИК: OECD, Revenue Statistics, 1965–2008 // Statistiques Des Recettes Publiques, 1965–2008 (2009).

1.3. Предпосылки повышения роли государства в экономике

Усиление государственного вмешательства основывалось на двух положениях, которые, однако, нигде не были прямо сформулированы или признаны. Первое из них и, возможно, самое важное заключалось в том, что граждане недальновидны. Предоставленные самим себе, они ни по отдельности, ни совместно не предпримут никаких действий, чтобы защитить себя и свои семьи от экономических рисков. Они не будут сберегать на старость, не отправят детей в частные школы за свой счет и не будут страховаться (или накапливать какие-либо финансовые активы) на случай болезни, безработицы и других неприятностей[7]. Второе положение состоит в том, что даже если бы граждане хотели защитить себя от рисков, то частные организации, включая благотворительные и религиозные, не смогли бы удовлетворить их потребность в таких услугах. Предполагалось, что государство сделает это лучше. Эти два положения обосновывали необходимость патернализма и значительного расширения роли государства.

В процессе феноменального роста государственных расходов в промышленно развитых странах во второй половине XX века государство превратилось в гигантскую страховую компанию и посредника для своих граждан. Этой де-факто страховой компании граждане платили страховые взносы в виде высоких налогов, а взамен получали бесплатные или существенно субсидируемые государственные услуги. Как сказал шведский министр здравоохранения и социального обеспечения, «основной принцип нашей модели состоит в том, что каждый делает взнос через налоги и каждый получает что-то обратно». Однако из-за того, что граждане не всегда хорошо понимают взаимосвязь между уплаченными налогами (ценой) и полученными услугами (выгодой), у некоторых из них возникает представление, что они получают бесплатные услуги или услуги с нулевой стоимостью[8]. Эта взаимосвязь, конечно, касается всего населения, а не отдельных граждан. Для отдельных граждан взаимосвязь между заплаченными налогами и полученными выгодами зачастую была и остается не особенно явной. Более того, эта взаимосвязь не является случайной. При выполнении этого навязанного социального контракта одни граждане получают или теряют больше, чем другие. Например, те, кто благодаря здоровому образу жизни имеет лучшее здоровье, или те, кто решил иметь меньше детей, в конечном счете субсидируют тех, кто менее здоров, и тех, у кого больше детей. Обучение в государственных университетах финансируется за счет семей (часто более бедных) тех граждан, которые не учились в них. Таким образом, перераспределение идет не только вертикально, в направлении сверху вниз, но и в значительной степени по горизонтали[9]. Предполагаемое снижение рисков для одних оборачивается большими затратами для других. К такому горизонтальному перераспределению в одних странах относятся терпимее, чем в других. И оно часто оказывается менее справедливым, чем вертикальное перераспределение.

Некоторые граждане научились притворяться и обманывать систему: они уклоняются от налогов; получают пособия и поэтому не работают; занимаются теневой экономической деятельностью, уходя от налогов и регулирования и одновременно получая пособия по безработице; симулируют болезнь, чтобы получить оплачиваемый отпуск по болезни; симулируют или преувеличивают инвалидность; бездельничают на рабочих местах в государственном секторе; все это перекладывает расходы на финансирование государства на плечи честных и трудолюбивых граждан, а также тех, кто из-за своей экономической ситуации не способен эксплуатировать систему (таких, как зависимые работники в крупных частных компаниях). Частота таких явлений, как теневая экономическая деятельность, уклонение от налогов, коррупция, незаконные отпуска и увиливание от исполнения рабочих обязанностей, растет год от года и начинает составлять заметную проблему в некоторых странах, особенно в ряде стран с высокими налогами и значительными государственными расходами[10]. О проблеме горизонтального неравенства знал еще Платон, который написал 2500 лет назад: «…во взаимоотношениях с государством, когда надо делать какие-нибудь взносы: при равном имущественном положении справедливый вносит больше, а несправедливый меньше, и, когда надо получать, справедливому не достается ничего, а несправедливый много выгадывает» (Plato, 1961, p. 593; Платон, 2007, с. 123). Эту проблему также видели Джон Стюарт Милль и другие авторы прошлого (Mill, 2004, p. 739). Горизонтальное неравноправие может превратить самую справедливую на бумаге программу в самую несправедливую на практике.

В то же время политики знают, что могут получать голоса избирателей, если дадут им рабочие места в государственном секторе или направят средства определенным группам избирателей, зная, что выиграют от этого только они, в то время как издержки будут переложены на всех или на большинство граждан. При этом занятость в государственном секторе экономики и государственные расходы растут, а производительные государственные расходы часто сокращаются[11]. В последние годы проблемы справедливости и эффективности стали угрозой легитимности неявного социального контракта между гражданами и государством, который, как предполагается, лежит в основе современных государств. Проблемы справедливого вертикального и горизонтального распределения стали более заметны и привлекли внимание как экономистов, так и политиков.

В странах с высоким уровнем государственных расходов и налогов большинство граждан утратили часть своих возможностей и свободы делать собственный, личный потребительский выбор. Высокие налоги, которые они платят, лишают их значительной части располагаемого дохода и экономической свободы использовать свои доходы до налогообложения[12]. Если бы граждане имели такую свободу, то многие отказались бы от соблюдения социального контракта, который действует в их странах. Сами правительства лишились свободы проводить политику в соответствии со своими предпочтениями, так как значительная часть их годовых бюджетов привязаны к начатым в прошлом программам, изменить которые очень непросто. Такая предопределенность использования государственных средств стала вызывающим тревогу явлением последних десятилетий. Растет число граждан (пенсионеры, государственные служащие, инвалиды, безработные, получатели социальных пособий, работники субсидируемых предприятий и др.), которые получают большую часть доходов от государственных программ и стали бы сопротивляться их отмене. Из-за этого новым правительствам стало очень сложно отменять программы, введенные предыдущими правительствами. В большинстве стран государственные служащие получили юридически закрепленное право на пребывание в должности в течение установленного срока, так что их нельзя уволить даже тогда, когда они плохо работают или больше не нужны. Бюджеты могут изменяться только в некоторых, очень небольших пределах. В таких условиях реформа часто означает лишь увеличение расходов. В результате даже в весьма благополучные времена возникает бюджетный дефицит и растет внутренний государственный долг. Политика предыдущих правительств часто приводит к «зависимости от первоначально выбранного пути», создавая для новых правительств своего рода улицу с односторонним движением, ведущую в направлении повышения государственных расходов и налогов.

Ввиду высоких налогов разница между доходами до налогообложения и располагаемым денежным доходом после налогообложения очень сильно увеличилась, особенно у зависимых работников. Например, в 2008 году в Австрии, Бельгии, Франции, Германии, Венгрии, Италии и ряде других европейских стран работники без детей со средним уровнем заработной платы до удержания налогов теряли примерно половину заработка в виде налогов (табл. 1.4). Работники с зарплатой выше среднего уровня теряли еще больше. Налоги на добавочный доход были еще выше. Вряд ли можно утверждать, что такие высокие налоги никак не сказываются на стимулах к работе, хотя возможны разные мнения о степени их воздействия. Эти налоги стали платой за государственные услуги, государственные пенсии и другие денежные пособия, которые граждане получили или хотели получить от государства. Как уже говорилось выше, выплаченные налоги являются по существу коллективно выплачиваемым взносом за ожидаемые общественные блага, услуги и социальную защиту, обеспечиваемые государством.

ТАБЛИЦА 1.4 Налоги на среднестатистического производственного рабочего

^a Заработная плата рассчитывалась в соответствии с устаревшим определением среднестатистического рабочего.

ИСТОЧНИК: OECD, 2009.

Осуществляемые программы вели к значительному перераспределению доходов как вертикально, так и горизонтально[13]. В отдельных странах те группы населения, которые находятся в нижней части шкалы распределения доходов, в совокупности обычно получают больше благ, чем отдают в виде налогов. Однако при равных уровнях доходов те люди, которые чаще болели (или чаще заявляли о болезни), меньше работали, имели больше детей или скрывали доходы от налогообложения, выигрывали больше других. Чем больше злоупотреблений, тем менее справедливо горизонтальное распределение нагрузки и выигрыша в системе. В целом система государственной защиты способствовала более ровному (по итогам замеров) распределению располагаемого дохода и снижению коэффициента Джини. Этот результат считался одним из важных и желаемых следствий расширения функций государства.

Такое посредничество государства, хотя и снижало риски для многих граждан и выравнивало распределение доходов, неизбежно оказывало негативное влияние на индивидуальные свободы, эффективность распределения ресурсов и экономический рост. Здесь уместно спросить, что бы произошло, если бы в прошлом веке государство не взяло на себя новые функции, вызвавшие рост расходов и налогов. Как известно, на вопросы типа «а что, если бы» всегда трудно ответить и в экономической науке, и в других областях. Тем не менее эти вопросы зачастую очень важны.

Помимо «цены» сокращения личной экономической свободы, которая может быть высокой для отдельных лиц, которой в прошлом уделяли много внимания и которая может меняться от страны к стране в зависимости от свойственного ей духа солидарности[14], необходимые для финансирования дорогостоящих государственных мероприятий высокие налоги оказывали негативное воздействие на экономические стимулы некоторых или многих граждан в их экономических решениях. Есть множество научных работ, где выявлены и в ряде случаев количественно оценены социально-экономические издержки высоких налогов для некоторых категорий работающего населения. Намного меньше работ, в которых то же самое сделано применительно к программам государственных расходов. Некоторые влиятельные экономисты даже объясняли наблюдавшуюся в последние десятилетия разницу в темпах экономического роста в Соединенных Штатах и европейских странах разницей в уровнях налогов. При этом, однако, существуют разногласия в отношении весомости этих эмпирических результатов.

Чем выше расходы на социальное обеспечение, тем менее привлекательной представляется роль государства в экономике в долгосрочной перспективе. Она выглядит еще менее привлекательной в случае, если правительства неэффективно используют собранные средства (разумеется, некоторые правительства более эффективно используют средства, чем другие) и налоговые доходы поступают от налогов, создающих новые перекосы[15]. Если бы налоги не выросли, экономики стран с нынешними высокими налогами росли бы, возможно, быстрее, а их граждане в долгосрочной перспективе имели бы более высокий доход на душу населения и могли бы при желании с легкостью приобретать необходимые им услуги социальной защиты напрямую на рынке. Можно даже утверждать, что граждане, которых призваны защитить правительственные программы, были бы лучше защищены, если бы сами покупали эти услуги, а правительство не вмешивалось бы со своими программами.

По причинам, которые особенно подробно разобраны в литературе по теории «общественного выбора», которую разрабатывали Джеймс Бьюкенен, Гордон Таллок, Уильям Нисканен, Мансур Олсон и другие экономисты, правительственные программы обычно менее эффективны, чем частные программы, так как политики принимают решения под давлением или исходя из собственных интересов или интересов своей группы[16]. А те, кто занимается реализацией подобных программ, менее заинтересованы в том, чтобы сокращать издержки и работать эффективно. Тут нет невидимой руки, которая могла бы оптимизировать эту основанную на саморекламе деятельность. Правительственные программы избавлены от дисциплинирующего воздействия конкуренции, а те, кто занимается их реализацией, менее заинтересованы в снижении расходов. К тому же, если стоимость услуги нулевая или очень низкая, на нее появляется спрос со стороны тех, кто не ценит ее высоко и не приобрел бы ее, если бы было нужно платить самим, а цена была бы выше и устанавливалась открыто.

Работы последних лет особенно акцентируют значение коррупции среди чиновников и политиков, которая также увеличивает стоимость государственных программ (например, Rose-Ackerman, 1999; Роуз-Аккерман, 2003; а также Tanzi, 1998). Государственные программы часто приобретают свойства монополии и используются для достижения тех целей, которые выгодны политикам и ответственным чиновникам. Такая постановка целей приводит к излишнему уровню занятости в государственном секторе, низкой производительности при предоставлении услуг, высоким зарплатам в государственном секторе (отчасти и за счет усилий профсоюзов работников государственного сектора) и возникновению ренты в виде взяток тем или иным группам работников. Так, в сфере образования государственные услуги могут быть направлены на цели (такие как, например, воспитание патриотизма или борьба с расовой или половой дискриминацией), которые, при всех их достоинствах, не обязательно связаны с подготовкой граждан к выходу на рынок труда[17].

В ряде недавних исследований приводятся оценки масштаба неэффективности государственных расходов в ряде стран с высокими государственными расходами. Эти оценки показывают, что достижение целей государственных программ часто требует слишком высоких финансовых затрат (см. главу 11). К этим финансовым издержкам следует также добавить макроэкономические издержки, связанные с бюджетным дефицитом и большим государственным долгом, которые нередко сопутствуют значительным государственным расходам.

Остается открытым вопрос о том, многие ли граждане недальновидны, и, если да, то можно ли считать, что они менее дальновидны, чем политики, которые в их интересах принимают решения о расходовании государственных средств[18].

В частности, яркий пример недальновидности политиков и правительств – накопление в ряде стран значительного государственного долга, включая значительные необеспеченные будущие обязательства в государственных пенсионных системах и системах здравоохранения[19]. Эти обязательства заставляют усомниться в устойчивости нынешних государственных программ и, косвенно, в их способности обеспечить защиту граждан от будущих рисков на обещанном уровне. Например, Банк Италии (Relazione Annuale от 31 мая 2008 г.) оценивал необеспеченные пенсионные обязательства государства в Италии на уровне 100 % текущего ВВП страны или примерно равными государственному долгу Италии[20]. Таким образом, едва ли будущие итальянские пенсионеры получат пенсии в тех размерах и на тех условиях, которые им обещает итальянское правительство. В других странах, в том числе в Соединенных Штатах, необеспеченные пенсионные обязательства и обязательства по государственным программам здравоохранения еще больше, а текущий кризис только привел к их росту. Согласно отчету Совета попечителей по социальному обеспечению США от 5 августа 2010 года, к 2015 году стоимость программы окончательно превзойдет налоговые поступления, а к 2037 году все средства, накопленные в пенсионных фондах за все время с момента создания системы социальной защиты США, будут исчерпаны. В некоторых странах пенсионные программы превратились в настоящие финансовые пирамиды. Платежи будущим получателям должны покрываться будущими взносами новых участников системы. Однако подобная распределительная пенсионная система рушится, если изменения демографической структуры вызывают снижение налоговых поступлений, что и случилось во многих странах.

В заключение нужно сопоставить недальновидность некоторых граждан с недальновидностью политиков. Рано или поздно выгодоприобретателям по государственным программам придется испытать разочарование[21]. Хотя некоторые граждане действительно могут быть недальновидными, в случае государственных пенсий и здравоохранения недальновидной оказывается вся государственная система. И пока неясно, чья недальновидность возымеет более серьезные последствия для будущего благополучия населения.

1.4. Возможна ли иная роль государства в экономике?

На протяжении большей части истории человечества (до ХХ века) в мире не было правительств, которые собирают со своих граждан высокие налоги для того, чтобы в их же интересах финансировать программы государственных расходов (пенсионное обеспечение, здравоохранение, образование, социальная помощь и т. д.). Однако же люди как-то обходились без всего этого, а многие страны стали довольно удобными для жизни, хотя отдельные их граждане могли испытывать трудности из-за отсутствия государственных программ помощи. Некоторая степень социальной защиты существовала, но обеспечивалась с помощью иных средств, а не государственных программ. Как 40 лет назад отметил Кеннет Эрроу, «ошибочно сводить коллективные действия к действиям государства». Он также добавил, что «нормы социального поведения, включая этические и моральные нормы… [могут являться] реакцией общества с целью компенсации провала рынка» (Arrow, 1970, p. 79). Таким образом, при возникновении общественных потребностей большинство обществ обычно находят способ удовлетворять их, иногда с бо`льшим, а иногда с меньшим успехом. Существующие «социальные нормы», которые заставляют людей поступать в соответствии с общепринятыми понятиями справедливости, в прошлом помогали сгладить последствия сбоев рынка. Граждане защищали себя от экономических рисков за счет укрепления семейных связей, увеличения размеров семей, сбережения части дохода во времена, когда бережливость еще считали важной добродетелью, и создания стихийно складывающихся местных систем взаимной поддержки[22]. Люди не оставляли работу по достижении официально установленного возраста, а оставались экономически активными, пока сохраняли способность работать. Помощь приходила от родственников, социальных групп и религиозных организаций. Люди участвовали в различных частных объединениях, таких как братства, общества взаимной помощи, кредитные союзы. Необходимые услуги приобретались у частных поставщиков (например, у частных школ, частных врачей и больниц). Поскольку в то время страны были значительно беднее, чем сейчас, и личный доход их жителей был меньше, поддержка, которую их жители получали от других граждан, была весьма скромной по меркам современных богатых стран. Например, см. работу Карло Чиполлы о неудовлетворительном состоянии школ в прошлом (Cipolla, 1969). Если бы государственные программы и существовали в то время, общественные услуги все равно не отличались бы щедростью, подобно тому как сегодня не отличаются щедростью общественные услуги в бедных развивающихся странах.

Существует множество работ, написанных в основном историками и социологами, в которых показано, что до того, как государство через свои программы начало крупномасштабное вмешательство в экономику, в ряде стран стихийно возникли серьезные частные программы, которые обеспечивали людям и семьям обоснованный (с учетом низких уровней дохода в то время) уровень поддержки по различным направлениям. Во время своей поездки в Америку в 1830-х годах Алексис де Токвиль «отметил с особым интересом заметную роль добровольных объединений в американском обществе… Церкви, местные общественные группы, братства и гражданские организации… сами для себя добровольно делают то, что члены других обществ ожидают получить от своих правительств и элит» (Wuthnow, 1991, p. 3). Роберт Вузноу добавляет, что многие «отмечают предостережение Токвиля о том, что если добровольные действия не позволяют удовлетворить потребности, то у государства появляется оправдание для вмешательства, за вмешательством приходит контроль, а контроль приводит к тоталитаризму» (Ibid.; курсив мой. – В. Т.).

Близкое к описанному Токвилем положение дел отмечалось и в Швеции, где в период до начала государственного вмешательства «профсоюзы и другие организации рабочих создали объединения взаимной помощи с добровольным членством» (см. Rexed, 2000, p. 9; аналогичные доводы в отношении других стран см. в Alston, Ferrie, 1999; Beito, 2000; Beito, Gordon, Tabarrok, 2002; Ritter, 1996; Zamagni, 2000)[23].

Появление государственных программ привело к последовательному вытеснению частных программ. В некоторых случаях их буквально выталкивали посредством прямых законодательных запретов. Там, где государство вмешивалось меньше, частные программы продолжали играть значительную роль. Например, частные взносы на поддержку благотворительных учреждений, больниц, частных школ и иных негосударственных гражданских организаций по-прежнему важны в Соединенных Штатах, где роль государства в экономике ограничена по сравнению с большинством европейских стран. Эти частные взносы прямо или косвенно помогают значительно сократить разницу в совокупном уровне социальной поддержки между Соединенными Штатами и европейскими странами[24]. (См. статистическую информацию в главе 12.) В терминах Дэна Арили и Кеннета Эрроу, c созданием государства всеобщего благосостояния существующие «социальные нормы» начали все больше замещаться «рыночными нормами». Люди почувствовали, что, раз ответственность за обеспечение социальной защиты взяло на себя государство, от них больше не требуют и не ожидают помощи другим. Они перестали испытывать чувство вины за то, что не помогают другим. Также возможно, что в ряде случаев вмешательство государства привело к снижению доверия между людьми. Таким образом, часть существовавшего ранее социального капитала была уничтожена. Дэн Арили утверждает, что граждане успешнее помогают другим, когда их побуждают к этому социальные нормы, а не государственные программы[25].

Можно провести простой мысленный эксперимент. Предположим, что возможно упразднить государственные программы социальной помощи, финансирование которых ныне требует высокого уровня налогообложения. Мы не будем учитывать проблемы переходного состояния, которые в действительности могут быть очень значительными. Без учета этих проблем эксперимент представляется несколько нереалистичным, особенно ввиду политических факторов. Например, неработающие пенсионеры ожидают и заслуживают того, чтобы продолжать получать государственные пенсии, так как делали пенсионные взносы в течение своей трудовой жизни. Те же, кто еще не вышел на пенсию, но уже делал пенсионные взносы в течение многих лет, ожидают, что государство исполнит свое обязательство после их выхода на пенсию. Те, кто работает на штатной должности в государственном учреждении, рассчитывают, что государство продолжит платить им заработную плату, и так далее. Таким образом, наш мысленный эксперимент нужно расширить, предусмотрев длительный переходный период, за который может смениться не одно поколение и в течение которого связь многих людей с государственными программами будет постепенно ослабевать.

Упразднение государственных программ путем сокращения государственных расходов значительно сократит необходимость сбора высоких налогов. Снижение налогов приведет в настоящем и будущем к соответствующему значительному росту располагаемых (после налогообложения) доходов большинства граждан. Рост доходов позволит многим из них направить сэкономленные средства на приобретение на внутреннем или даже внешнем рынке некоторые из услуг (по защите от экономических рисков), которые они раньше приобретали у государства и оплачивали более высокими налогами. Было бы абсурдно предполагать, что рынок не сможет предоставить большинство из таких услуг. Однако следует учитывать, что некоторые граждане могут быть слишком бедны или нездоровы и поэтому не сумеют приобретать за имеющиеся у них средства услуги, которые они раньше получали от государства; другим гражданам, риски которых оцениваются как высокие, частные услуги обойдутся намного дороже. Все эти соображения приведут к смещению центра внимания на представляющую меньшинство группу граждан и на то, как им помочь.

В этой ситуации государственная власть встанет перед принципиальным выбором: либо умыть руки и позволить гражданам делать со своим дополнительным располагаемым доходом все, что они пожелают (возврат к ситуации, которая существовала много лет назад, до возникновения государственных программ и принятия государством социальных обязательств)[26], либо наложить некоторые ограничения на использование дополнительных доходов для того, чтобы, уже другими средствами, продолжать выполнение государственных программ, которые правительства осуществляли в последние десятилетия. Независимо от сделанного выбора в отношении граждан и их дополнительных доходов, в отношении рынка правительства должны будут усилить свою регулирующую роль и добиться, чтобы частные поставщики услуг следовали социально приемлемым правилам, а рынки были максимально эффективными и прозрачными. Иными словами, избавление государственной власти от части обязанностей по расходованию средств приведет к повышению ответственности за обеспечение большей эффективности и прозрачности рынков.

В первом случае государство должно либо принять, что большинство граждан ведет себя ответственно и рационально (а не недальновидно и безответственно), либо просто установить, что, независимо от своего поведения, граждане сами отвечают за все свои действия. В этом случае будет обеспечена полная свобода граждан (вести себя ответственно или безответственно). Единственным правилом при этом может быть «золотое правило», гласящее, что «я не буду беспокоить вас, если вы не беспокоите меня, и я самостоятельно отвечаю за свои действия». Это будет мир, который хотели бы видеть консервативные экономисты и философы, а также многие граждане, особенно в Соединенных Штатах. Автор книги «Анархия, государство и утопия» (Nozick, 1974) философ Роберт Нозик, пожалуй, самый известный сторонник этой концепции «минималистского государства». Как написал рецензент его книги, «Нозик считает, что каждый человек является отдельной личностью, имеющей неприкосновенное право жить так, как хочется, если только он признает такое же право за другими. Это право включает в себя право на свободу от каких-либо вмешательств… и не включает право на какую-либо не обусловленную контрактом помощь от других» (Lacey, 2001, p. 20–21).

Критики Нозика считают такое мнение крайностью[27]. Одна из проблем заключается в том, что особенно при проживании в городской среде полная личная свобода может создавать значительные негативные внешние эффекты для других людей, живущих в том же сообществе. И чем выше плотность населения, тем сильнее может быть негативный эффект при прочих равных условиях. Это очевидно в случаях заразных болезней и крайней бедности. Именно поэтому роль государства в распространении или даже навязывании гигиенических навыков или в принудительной вакцинации населения от заразных болезней остается общепризнанной. (О последствиях роста плотности населения Лондона в Викторианскую эпоху, которая привела к усилению роли государства, см. Walvin, 1988.) Мое благополучие пострадает, если окружающие не будут следить за гигиеной, а тротуар улицы, на которой я живу, занят больными или очень бедными людьми[28]. Конечно, можно говорить, что я мог бы переехать и что мое право собственности не гарантирует отсутствие таких проблем. Как сказал бы лауреат Нобелевской премии по экономике 1991 года Рональд Гарри Коуз: «Включает ли мое право собственности право на отсутствие бедных на улице, на которой я живу?»[29]

Второй, не такой крайний случай предполагает, что государственная власть выбирает патерналистский подход, поощряя или даже требуя, чтобы услуги по защите от экономических рисков, ранее получаемые бесплатно или по льготным ценам за счет более высоких налогов, граждане приобретали бы непосредственно на рынке, но на свои собственные средства (или, в особых случаях при уважительной причине, на средства, которые самые бедные граждане получают от правительства или гражданских организаций), которые граждане раньше получали бесплатно. В этом случае государственная власть не меняет цели своего вмешательства в экономику, а меняет лишь инструменты, используемые для достижения этих целей[30]. Этот подход согласуется с результатами ряда экспериментов в бихевиористской экономике, показавших, что некоторые люди поступают нерационально в ситуациях, когда они совершенно свободны в выборе (см., например, Ariely, 2008; Ариэли, 2010; Thaler and Sunstein, 2008; а также Della Vigna, 2009). Многие не станут возражать против некоторого дружеского руководства и подталкивания их в определенном направлении в духе «либертарианского патернализма» или даже против некоторого принуждения со стороны государственной власти, если поймут, что без руководства или принуждения их выбор может оказаться неверным. Они будут поступать более рационально, если их подталкивать или принуждать к изменению своего поведения. Тем не менее некоторые наблюдатели видят в этом ограничение личной свободы, считая, что полная свобода включает в себя право поступать иррационально.

Этот второй подход не так нов, как может показаться и как некоторые его сторонники стараются его представить. Многие правительства уже принимали патерналисткие меры, требуя, чтобы граждане приобретали автомобильную страховку, проводили технический осмотр автомобилей, устанавливали пожарную сигнализацию в домах и в офисах, застегивали ремни безопасности (или надевали мотошлемы), не использовали мобильные телефоны за рулем, прекращали курить в общественных местах, платили более высокие цены за сигареты, прививались от заболеваний, жили в зданиях, прошедших техническую проверку, посещали школу до определенного возраста, собирали мусор в специальные контейнеры и т. п. Правительство также может требовать, чтобы граждане приобретали некую базовую медицинскую страховку, обеспечивали себе право на минимальную пенсию (или накапливали средства на старость на специальных пенсионных счетах), отправляли детей в (частные) школы или учили их на дому[31]. Все это – примеры патерналистского отношения со стороны государства к вещам, которые не требуют обязательных государственных расходов. Такие требования в той или иной степени налагались властями некоторых стран, включая США или отдельные штаты.

Патерналистский подход используется в ограниченной форме в нескольких странах в качестве заменителя государственных программ, которые раньше требовали государственного финансирования. Под влиянием образцовой реформы здравоохранения Чили в 1981 году и, быть может, принимая во внимание реализованную много ранее в американских университетах страховую программу TIAA-CREF, в нескольких странах работников обязали перечислять определенную часть заработка на индивидуальные лицевые счета в регулируемых государством частных фондах; предполагалось, что стоимость этих инвестиций должна возрасти в долгосрочной перспективе и обеспечить работников финансовыми ресурсами после их выхода на пенсию[32]. Эти программы разработаны на основе «фиксированных взносов», а не «фиксированных выплат». Закон устанавливает размер взносов, которые должны делать сотрудники[33]. Размер выплат в виде конкретных сумм в законе не установлен.

Мнение о том, что уровень будущих государственных пенсионных выплат может быть определен на много лет вперед, основано на иллюзиях. Размер выплат, которые работники станут получать из частных фондов после выхода на пенсию, будет зависеть от размера их взносов и от доходности инвестирования средств, накопленных на лицевых счетах за весь период. В некоторых странах (например, Сингапур) граждане обязаны приобретать индивидуальные медицинские страховки или держать средства на специальных «медицинских счетах», которые в случае болезни должны быть использованы в первую очередь, до предоставления государственной поддержки[34]. Во многих странах (Соединенные Штаты, отдельные страны Латинской Америки, Индия) частные школы были или стали обычным явлением и многие семьи отправляют в них своих детей, несмотря на доступность бесплатного государственного образования. Считается, что частные школы дают более качественное и востребованное рынком образование. В некоторых странах, включая Соединенные Штаты, также создаются специальные образовательные счета.

Можно не сомневаться, что если государственные власти откажутся от своей квазимонополии в таких секторах, как пенсионное обеспечение, здравоохранение и образование, то в условиях современного мира частный сектор вскоре предложит альтернативные варианты, как это случилось после отказа государства от монополии на воздушные перевозки, телекоммуникационные и другие услуги. Некоторые из этих альтернативных возможностей можно приобрести за рубежом по более низкой цене. Образовательные услуги и услуги здравоохранения все чаще становятся предметом купли-продажи. Некоторые из этих альтернативных возможностей дают лучшие результаты за меньшую стоимость. Например, Индия становится крупнейшим экспортером высококачественных медицинских услуг. Великобритания – крупнейший экспортер образовательных услуг. Десять лет назад в США, и сейчас во многих других странах, эти альтернативы были недоступны из-за прямого запрета государства; более того, государство поставляло такие услуги «бесплатно» (на самом деле финансируя их за счет налогов) и таким образом значительно снижало интерес граждан к покупке услуг за полную стоимость у частного сектора. Если родители отправляют своих детей в частные школы в то время, когда правительство содержит бесплатные государственные школы, им все равно приходится платить налог на поддержание государственной системы образования. В настоящее время в некоторых странах, и прежде всего в Чили, доступны образовательные ваучеры, которые позволяют отдельным школьникам посещать частные школы без осуществления прямых платежей. В прошлом рынки были более закрытыми и менее развитыми, чем сейчас[35]. Именно поэтому некоторые из доступных ныне возможностей были недоступны.

Развитие технологий и перемены в политике государства постепенно изменили рынки, расширив их и сделав потенциально более эффективными. Однако действия государства по-прежнему ограничивают рынки. В условиях глобализации правительствам придется играть иную роль и эффективнее, чем раньше, регулировать частные рынки (для предотвращения картельных сговоров, монополизации и прочих злоупотреблений) и бороться за существенно большую прозрачность деятельности поставщиков услуг. Регулирование ряда услуг должно распространяться на глобальные рынки. Доступность частных услуг не предполагает, что государственные власти могут умыть руки и довериться невидимым рукам рынка, которые заставят систему работать. Скорее всего, она предполагает иную роль государства и использование иных инструментов государственной политики.

Правительства должны предоставлять гражданам больше качественной информации в более доступной форме для того, чтобы те могли делать правильный выбор. Ранее вклад государства в регулирование рынка и информирование граждан обходили вниманием. В дискуссиях о роли государства в экономике говорили в основном о том, что государственные услуги должны заместить частные в случае провала рынка, и слишком мало внимания уделяли роли государства в корректировке рынков.

В новых условиях современного мира государство должно обеспечивать тех, кто действительно беден (тех, кто по объективным причинам не способен работать) финансовыми средствами (например, в виде талона на оплату определенной услуги) для покупки на рынке ряда наиболее востребованных, базовых услуг, которые они до этого получали от государства бесплатно или почти бесплатно. Достичь этого можно с помощью разного рода ваучеров. Таким образом, цель государства меняется: вместо предоставления дорогих универсальных услуг всем гражданам, как богатым, так и бедным, государство начнет оказывать адресную и, возможно, целевую денежную помощь. Универсальная поддержка обходится дороже с финансовой точки зрения, но удобнее в плане управления и, безусловно, приносит политические выгоды[36]. Адресную поддержку осуществлять сложнее и в чисто административном, и в политическом смысле, так как она требует выявления конкретных групп граждан для оказания помощи и принятия решений в отношении уровня их доходов или нетрудоспособности, при котором гражданин получает право на государственную помощь[37]. Проверка материального положения человека всегда сложна из-за трудности получения надежной информации об отдельных гражданах и их семьях, особенно в обществах с высокой мобильностью, в которых распространено уклонение от налогов. В таких условиях декларируемый налогоплательщиками доход не всегда оказывается надежным критерием оценки нуждаемости[38]. В далеком прошлом, когда не существовало налога на доходы, а мобильность была намного ниже, приходские священники или общества взаимной помощи располагали гораздо более точной информацией о материальном положении каждой семьи в своем районе (Beito et al., 2002; Solomon, 1972).

1.5. Государственные расходы и «парадокс перераспределения»

Некоторые эксперты будут возражать против изменений, предложенных в предыдущем разделе, ссылаясь на положение, получившее название «парадокс перераспределения». Парадокс перераспределения говорит о том, что для успешного перераспределения доходов необходим высокий уровень государственных расходов. При этом предполагается, что если получаемые на частных рынках доходы распределяются неравномерно (как это обычно и бывает), то масштабное государственное вмешательство (за счет высоких государственных расходов) может значительно сократить неравенство доходов, в том числе в тех случаях, когда государственные программы универсальны (то есть не ориентированы на помощь бедным), и даже в случае, если большая часть государственных расходов достается группам с более высоким доходом (Korpi, Palme, 1998). Перераспределение обеспечивают не налоги, а государственные расходы. Значительное перераспределение будет достигнуто даже при пропорциональном налогообложении, если государственные расходы будут сохраняться на высоком уровне.

Имеющиеся данные по 13 высокоразвитым странам, которые представлены в табл. 1.5, подтверждают парадокс перераспределения. Приведенные в таблице данные показывают, что рассчитанный для личных доходов до их перераспределения коэффициент Джини относительно высокий, достигая низшего уровня 0,372 в Нидерландах и наивысшего уровня 0,498 в Великобритании. Средний коэффициент Джини для всей группы стран составляет 0,446. Однако, когда высокие личные доходы снижаются за счет налогов, а низкие личные доходы увеличиваются за счет государственных трансфертов, коэффициент Джини для располагаемых доходов (то есть доходов после уплаты налогов и получения трансфертов) значительно снижается, составляя в среднем 0,280. Коэффициент Джини, рассчитанный для располагаемых доходов, находится в пределах от 0,228 в Дании и 0,231 в Нидерландах до 0,372 в Соединенных Штатах.

В табл. 1.5 показано, что в среднем три четверти перераспределения (75,7 %) происходит за счет государственных расходов и только одна четверть (25,3 %) является результатом выравнивающего эффекта налогообложения. И только в трех англосаксонских странах (Соединенные Штаты, Канада и Австралия) выравнивающий эффект налогов более заметен. Отсутствие налога на добавленную стоимость в Соединенных Штатах, а также тот факт, что многие семьи не платят подоходный налог из-за слишком низких доходов, делают американскую налоговую систему более важным инструментом перераспределения доходов, чем в других странах.

ТАБЛИЦА 1.5 Перераспределение доходов в странах ОЭСР: влияние налогов и государственных трансфертов

ИСТОЧНИК: Данные о государственных расходах (в последней колонке) предоставлены ЕС и МВФ. Остальные данные взяты из базы данных Люксембургского исследования по вопросам доходов, любезно предоставленной Дэвидом Джезуитом (Luxembourg Income Study).

РИС. 1.1. Государственные расходы и перераспределение доходов в экономически развитых странах

На рис. 1.1 показана диаграмма рассеяния для совокупных государственных расходов как доли ВВП и перераспределения доходов за счет государственных расходов и налогообложения в 13 странах, представленных в табл. 1.5. Диаграмма является убедительным визуальным подтверждением влияния государственных расходов на перераспределение доходов. Чем выше доля государственных расходов в ВВП, тем выше уровень перераспределения. Коэффициент корреляции между двумя этими переменными довольно высок и составляет 0,82.

Существует еще один аргумент политического характера против политики адресного перераспределения доходов. Часто утверждается, что дорогостоящие универсальные программы позволят добиться большего перераспределения доходов, чем адресные программы, поскольку последние не получат необходимой политической поддержки со стороны среднего класса и поэтому не будут реализованы. Также утверждается, что страны с высокими государственными расходами, и в особенности государства всеобщего благосостояния, применявшие универсальные программы, сумели сильнее сократить неравенство доходов, чем англосаксонские страны, которые полагались на адресные программы (см. также главу 12). Этот довод основан на предположении о том, что средние классы страдают от своего рода фискальной иллюзии. Они видят выгоды, которые дают программы государственных расходов, но не замечают налогов, которые им придется платить.

Если бы сокращение неравенства доходов было единственной или самой важной целью экономической деятельности государства и если бы государственные расходы на поддержку бедных граждан имели форму денежных выплат бедным, как это предполагает парадокс перераспределения, то превосходство универсальных программ в снижении коэффициента Джини и повышении благополучия общества было бы очевидным. Однако этот аргумент имеет по крайней мере две слабые позиции.

Во-первых, в конкурентном и все более глобализованном мире сокращение неравенства доходов хотя и важно, но не может быть единственной или главной целью экономической политики. Если бы главная цель была такой, то экономическую политику стран, у которых в прошлом была плановая экономика, а также современной Кубы и Северной Кореи, восхваляли бы и копировали. Эта политика обеспечивала и обеспечивает низкий коэффициент Джини, но в долгосрочной перспективе не способствует экономическому росту[39]. Именно поэтому централизованные плановые экономики по большей части перестали существовать.

Во-вторых, необходимо учитывать, что некая (или даже большая) часть средств, которые предположительно расходуются исключительно на помощь группам с низкими доходами, может на самом деле доставаться поставщикам услуг (например, учителям, чиновникам, медицинским сестрам, врачам) благодаря высокому уровню зарплат в государственном секторе, а также по другим каналам, включая неэффективность. Иногда программы государственных расходов почти не помогают тем, для кого они предназначены, но приносят немалые выгоды тем, кто предоставляет государственные услуги[40]. Тем не менее расходы будут учтены как помощь тем, для кого они предназначены. Те, кто занимается организацией государственных услуг и их предоставлением, обычно являются представителями среднего класса, а не низкодоходных групп населения (Tanzi, 1974, 2008; Alesina, 1998). Это проявление действия закона, который иногда называют «законом Директора». В начале 1960-х годов профессор Чикагского университета Аарон Директор сформулировал «закон государственных расходов», в соответствии с которым при осуществлении государственных расходов независимо от декларированных целей в выигрыше оказывается в основном средний класс, а финансируются эти расходы в основном за счет налогов на бедных и богатых (Stigler, 1970). Пожалуй, Директор был прав в отношении того, кто выигрывает, и не совсем прав в отношении тех, кто финансирует, что особенно заметно в последние годы, когда значительный рост налогов во многих промышленно развитых странах привел к усилению нагрузки на работников из среднего класса, особенно после введения налога на добавленную стоимость и высокого налога на заработную плату. В промышленно развитых странах «закон Директора» применим скорее к налоговым льготам, в которых обычно больше заинтересован средний класс, поскольку ряд особенностей (сокращение или ограничение вычетов с ростом дохода) делает их менее ценными для высокодоходных групп населения.

«Парадокс перераспределения» основан на простом допущении, что средства, затраченные на предоставление услуг некоторым группам, равны реальным выгодам, полученным этими группами. Но есть множество свидетельств, что это допущение не всегда выполняется. Этот аспект редко учитывается в соответствующей литературе. Государственным расходам часто сопутствует неэффективность, которая может принимать форму ренты для тех, кто предоставляет или организовывает предоставление услуг (см. главу 11). Разумеется, масштабы ренты поставщиков государственных услуг различаются от страны к стране.

Наконец, глобализация и другие процессы делают поддержание высокого среднего уровня налогообложения все более сложным и дорогостоящим делом. Налоговые системы многих стран подтачивают различные «фискальные термиты» (Tanzi, 2001). Как следствие, финансировать универсальные государственные программы без последствий для макроэкономической ситуации становится труднее, чем в предыдущие десятилетия, когда фискальные термиты были не столь активны или вообще не существовали. В будущем деятельность термитов вынудит страны перейти к новой роли государства, которая предполагает меньшие государственные расходы и налоги, а также обращение к иным инструментам экономической политики. Глобализация и ваучеры облегчат применение адресных денежных трансфертов, которые позволят низкодоходным группам населения приобретать услуги и защиту от различных рисков за рубежом по более низким ценам, чем в их собственных странах (Tanzi, 2005c). Например, растет значение медицинского туризма, который позволяет жителям богатых стран покупать дорогостоящие медицинские услуги приемлемого качества по более низким ценам в более бедных странах, таких как Индия. Определенные образовательные услуги также могут быть куплены (и их действительно покупают) в других странах. Некоторые страны (например, Великобритания) становятся крупнейшими экспортерами образовательных услуг. Со временем даже услуги ухода за пожилыми (или за заключенными) можно будет приобретать за границей, получая приемлемое качество по намного более низким ценам[41]. Не существует также обоснованных доводов против того, чтобы инвестировать накопления на старость не в своей, а в другой стране, при условии использования низкорискованных и хорошо контролируемых инструментов[42].

При таком развитии ситуации правительство при осуществлении надзора и выполнении функций регулятора должно быть намного более бдительным и эффективным, чем в прошлом. Это основная его функция в рыночной экономике, функция, которая в прошлом выполнялась не лучшим образом или не выполнялась вообще. Существует ряд работ, в основном экономистов Чикагского университета, в которых ставится под вопрос эффективность регулятивной деятельности государства[43]. Сокращение государственных расходов потребует создания более четких правил и более эффективных институтов для обеспечения исполнения этих правил. Покойный Жан Монне, французский государственный деятель, сыгравший огромную роль в создании Европейского союза, сказал: «Ничто не может быть сделано без людей. Ничто не будет устойчиво без институтов». Ключевой вопрос состоит в том, смогут ли правительства создать необходимые институты, которые позволят выполнять эту функцию справедливо и эффективно. Каким бы ни был ответ на этот вопрос, его можно подкрепить убедительными доводами. Если ответ утвердительный, переход к новой роли государства будет возможен и даже желателен. Эта роль будет требовать меньших государственных расходов и налогов, но понадобится повысить эффективность государственного мониторинга и управления, а также усилить глобальную координацию.

1.6. Заключительные замечания

В следующих главах эти вопросы будут рассмотрены более подробно. Часть II, историческая, посвящена росту государственных расходов в прошлом веке и способствующим этому росту факторам. В части III, теоретической и аналитической, представлен обзор ряда теорий о роли государства в экономике в различных условиях и разобраны инструменты политики, которые приобрели большое значение в последние годы. Часть IV рассматривает результаты, а именно социально-экономические показатели, связанные с ростом государственных расходов в последние десятилетия. Основное внимание уделено развитым странам – членам ОЭСР с эпизодическим обращением к опыту прочих стран. Заключительная глава посвящена факторам, которые будут оказывать влияние на роль государства в экономике в будущем. В ней рассматриваются вопросы, которые еще не получили того внимания, которое они заслуживают. В ней также рассматриваются иные изменения, помимо изменений в системе государственных расходов, которые могут произойти и в будущем. В ней утверждается, что в будущем вырастет значение инструментов политики, отличных от расходования государственных средств и налогообложения, и прежде всего значение государственного регулирования. Таким образом, роль государства в экономике вернется в некотором смысле к той, какой она была до XIX века. Однако это будет уже современная версия прежней роли, с заметно более высокими государственными расходами и налогами, чем в прежние времена, и с регулированием, цель которого – помогать гражданам, а не обеспечивать возможности извлечения ренты для некоторых привилегированных индивидов. При этом только время покажет, возможна ли такая новая роль государства и окажется ли она более эффективной, чем современная. От того, справится ли государство с новой ролью, зависит само выживание рыночных экономик.

Литература

Ариэли, Дэн. 2010. Предсказуемая иррациональность. Скрытые силы, определяющие наши решения (Москва: Манн, Иванов и Фербер).

Коуз, Рональд. 2007а. “Природа фирмы”, в: Рональд Коуз, Фирма, рынок и право (Москва: Новое издательство).

Коуз, Рональд. 2007б. “Проблема социальных издержек”, в: Рональд Коуз, Фирма, рынок и право (Москва: Новое издательство).

Милль, Джон Стюарт. 2007. Основы политической экономии с некоторыми приложениями к социальной философии (Москва: ЭКСМО).

Нозик, Роберт. 2008. Анархия, государство и утопия (Москва: ИРИСЭН).

Пигу, Артур Сесил. 1985. Экономическая теория благосостояния. В 2-х т. (Москва: Прогресс).

Платон. 2007. “Государство”, в: Платон, Сочинения в четырех томах. Т. 3. Ч. 1 (Санкт-Петербург: Издательство Санкт-Петербургского университета; “Изд-во Олега Абышко”).

Роуз-Аккерман, Сюзен. 2003. Коррупция и государство: причины, следствия, реформы (Москва: Логос, 2003).

Стиглер, Джордж. 2016. Гражданин и государство (Москва: Издательство Института Гайдара).

Alesina, Alberto. 1998. “The Political Economy of Macroeconomic Stabilization and Income Inequality: Myths and Reality,” in Income Distribution and High-Quality Growth, edited by Vito Tanzi and Ke-Young Chu (Cambridge, Mass.: MIT Press).

Alonso, Antonio, Ludger Schuknecht, and Vito Tanzi. 2005. “Public Sector Efficiency: An International Comparison.” Public Choice 123: 321–47.

Alston, Lee J., and Joseph P. Ferrie. 1999. Southern Paternalism and the American Welfare State: Economics, Politics, and Institutions in the South, 1865–1965 (Cambridge: Cambridge University Press).

Andreoni, James. 2006. “Philanthropy,” in Handbook of Giving, Altruism, and Reciprocity, vol. 2, edited by Serge-Christophe Kolm and Jean, Mercier Ythier (Amsterdam: Elsevier, North-Holland), pp. 1201–65.

Angelopoulos, Konstantinos, Apostolis Philippopoulos, and Efthymios Tsionas. 2008. “Does Public Sector Efficiency Matter? Revisiting the Relation between Fiscal Size and Economic Growth in a World Sample.” Public Choice 137, nos. 1–2 (October): 245–78.

Ariely, Dan. 2008. Predictably Irrational: The Hidden Forces That Shape Our Decisions (New York: Harpers and Collins).

Arrow, Kenneth J. 1970. “The Organization of Economic Activity: Issues Pertinent to the Choice of Market versus Nonmarket Allocation,” in Public Expenditure and Policy Analysis, edited by Robert H. Haveman and Julius Margolis (Skokie, Illinois:) (Rand McNally College Publishing).

Atkinson, A. B. 2004. “Social Europe and the Contribution of Public Economics.” Rivista di Diritto Finanziario e Scienza delle Finanze, Anno LXII, Fase. 4.

Auerback, A. J., J. Gokhale, and L. Kotlikoff. 1991. “Generational Accounts; A Meaningful Alternative to Deficit Accounting,” in Tax Policy and the Economy, edited by David Bradford (Cambridge, Mass.: MIT Press).

Auerback, A. J., Laurence J. Kotlikoff, and Willi Leibritz. 1998. “Generational Accounting around the World.” IMES (Institute of Monetary and Economic Studies, Bank of Japan), Discussion Paper No. 98-E-2.

Banca d’Italia. 2008. Relazione Annuale (Rome, May 31).

Bastiat, F. 1864. Oeuvres Completes. 7 vols. (Paris: Guillaumin).

Bator, Francis M. 1960. The Question of Government Spending: Public Needs and Private Wants (New York: Harper and Brothers).

Beito, David. 2000. From Mutual Aid to the Welfare State: Fraternal Societies and Social Services, 1890–1967 (Chapel Hill: University of North Carolina Press).

Beito, David, Peter Gordon, and Alexander Tabarrok, eds. 2002. The Voluntary City (Ann Arbor: University of Michigan Press – Independent Institute).

Callan, Tim, and John Walsh. 2006. “Assessing the Impact of Tax /Transfer Policy Changes on Poverty: Methodological Issues and Some European Evidence.” Euromod Working Paper No. EM1/06.

Cipolla, Carlo M. 1969. Literacy and Development in the West (Harmondsworth: Penguin Books).

Coase, Ronald. 1937. “The Nature of the Firm.” Economica 4: 386–405.

–. 1960. “The Problem of Social Cost.” Journal of Law and Economics 3 (October): 1–44.

Della Vigna, Stefano. 2009. “Psychology and Economics: Evidence from the Field.” Journal of Economic Literature 47, no. 2 (June): 315–372.

de Molinari, Gustave. 1849. Les Soirées de la Rue Saint-Lazare: Entretiens sur les Lois Economique et D´efense de la Propriété. Translated as Le Serate di Rue Saint-Lazare (Macerata: Liberi Libri, 2009).

De Viti de Marco, Antonio. 1936. First Principles of Public Finance (London: Jonathan Cape).

Downs, Anthony. 1957. An Economic Theory of Democracy (New York: Harper).

European Commission. 2008. Public Finances in EMU (Brussels).

European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions. 2008. Second European Quality of Life: First Findings (Dublin).

Gustafsson, Bjorn. 2008. “The Swedish Model in the Era of Integration and Globalization,” in Institutions for Social Well-Being: Alternatives for Europe, edited by Lilia Costabile (London: Palgrave Macmillan), pp. 171–197.

Haveman, Robert. 1994. “Should Generational Account Replace Public Budgets and Deficits?” Journal of Economic Perspective 1: 55–111.

Hochman, H. M., and J. D. Rodgers. 1969. “Pareto Optimal Redistribution.” American Economic Review 59: 542–557.

Korpi, Walter, and Joakim Palme. 1998. “The Strategy of Equality and the Paradox of Redistribution.” American Sociological Review 63, no. 5: 661–687.

Lacey, A. R. 2001. Robert Nozick (Princeton: Princeton University Press).

Lindert, Peter H. 2002. “What Drives Social Spending? 1780 to 2020,” in When Markets Fail: Social Policy and Economic Reform, edited by Ethan B. Kapstein and Branko Milanovic (New York: Russell Sage Foundation, 2002), pp. 185–214.

McCaffery, Edward J., and Joel Slemrod, eds. 2006. Behavioural Public Finance (New York: Russell Sage Foundation).

Mill, John Stuart. 2004. Principles of Political Economy (Amherst, N.Y.: Prometheus Books).

Musgrave, Richard. 1959. The Theory of Public Finance (New York: McGraw-Hill).

Myrdal, Gunnar. 1954. The Political Element in the Development of Economic Theory (Cambridge, Mass.: Harvard University Press).

Nozick, Robert. 1974. Anarchy, State and Utopia (New York: Basic Books).

OECD. 1985. Social Expenditure, 1960–1990 (Paris: OECD).

–. 2009. Taxing Wages (Paris: OECD).

–. 2010. Revenue Statistics of OECD Countries (Paris: OECD).

Pigou, Arthur. 1924. The Economics of Welfare. 2nd ed. (London: Macmillan).

Plato. 1961. Republic I, in The Collected Dialogues of Plato, edited by Edith Hamilton, Bollinger Series 71 (New York: Pantheon Books).

Rawls, John. 1971. A Theory of Justice (Cambridge, Mass.: Belknap Press of Harvard University Press).

–. 1974. “Some Reasons for the Maximin Criterion.” American Economic Review 64: 141–146.

Rexed, Knut. 2000. “Public Sector Reform: Lessons from the Nordic Countries, the Swedish Experience.” Swedish Agency for Administrative Development. Mimeo (May 19).

Ritter, Gerhard A. 1996. Storia dello Stato Sociale (Rome: Laterza). Translated from Der Sozialstaat Entstehung und Entwiklung im Internationalen Vergleich (Munich: R. Oldenbourg Verlas, 1991).

Rizza, P., and P. Tommasino. 2008. “Will We Treat Future Generations Fairly? Italian Fiscal Policy through the Prism of Generational Accounting,” in Fiscal Sustainability: Analytical Developments and Emerging Policy Issues, edited by Daniele Franco. Banca d’Italia, Workshop on Public Finance (April).

Rose-Ackerman, Susan. 1999. Corruption and Government: Causes, Consequences and Reform (Cambridge: Cambridge University Press).

Say, J. B. 1841. Traité de économie politique (Paris: Guillaumin).

Savedoff, William D., and Pablo Gottret. 2008. Governing Mandatory Health Insurance (Washington, D.C.: World Bank).

Sen, Amartya. 1979. “Personal Utilities and Public Judgments: Or What Is Wrong with Welfare Economics?” Economic Journal 89: 537–89.

Solomon, Howard M. 1972. Public Welfare, Science and Propaganda in Seventeenth Century France (Princeton: Princeton University Press).

Stigler, George J. 1970. “Director’s Law of Public Income Redistribution.” Journal of Law and Economics 13 (April): 1–10.

–. 1989. The Economic Role of the State (Cambridge, Mass.: Basil Blackwell).

–. 1975. The Citizen and the State: Essays on Regulation (Chicago: University of Chicago Press).

Tanzi, Vito. 1974. “Redistributing Income through the Budget in Latin America.” Banca Nazionale del Lavoro, Quarterly Review, no. 108: 65–87.

–. 1998. “Corruption around the World.” IMF Staff Papers 45, no. 4 (December): 559–94.

–. 2000. “Rationalizing the Government Budget,” in Economic Policy Reform: The Second Stage, edited by Anne Krueger (Chicago: University of Chicago Press), pp. 435–452.

–. 2001. “Globalization, Technological Developments and the Work of Fiscal Termites.” Brooklyn Journal of International Law 26, no. 4: 1261–1484.

–. 2005a. “Social Protection in a Globalizing World.” Rivista di Politica Economica, Anno XCV, Serie III (March–April): 3–23.

–. 2005b. “The Economic Role of the State in the 21st Century.” Cato Journal 25, no. 3 (Fall): 617–638.

–. 2005c. “The Role of Government and Public Spending in a Changing World.” Rivista di Diritto Finanziario e Scienza delle Finanze