В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ науке нет более важного вопроса, чем вопрос о роли, которую государство или правительство должно играть в экономике страны. Насколько широкой и глубокой эта роль должна быть в рыночной экономике? Что должно делать государство? Что следует оставить рынку, индивидам и группам граждан? Как государство должно играть свою роль? Какие инструменты использовать? Французский поэт Поль Валери когда-то заметил: «Если государство сильное, оно подавляет нас, если же слабое – мы погибаем». Философы от Платона до Гоббса, Локка, Юма, Руссо и других занимались этим вопросом, рассматривая в основном политическую роль государства. Как и во всех прочих областях человеческой деятельности, секрет решения проблемы состоит в нахождении верного соотношения между всеми факторами. Как заметил президент США Барак Обама во время своей инаугурационной речи, задача состоит в том, чтобы найти правительство, которое хорошо работает.
Но кто определит, каково это верное соотношение? Мало кто будет спорить с тем, что государство должно играть важную роль в современном организованном обществе или что организованному обществу необходимо иметь государство. Более важен вопрос о том, что и как должно делать такое правительство. Как и во многом другом в жизни, проблема заключается в определении оптимальной дозы государственного вмешательства между двумя возможными крайностями: централизованной плановой экономикой, в которой те, кто считают себя представителями государства, принимают все хозяйственные решения от имени граждан, и идеологией laissez-faire, в которой роль государства ограничивается выполнением лишь нескольких базовых или основных функций. Определение этого соотношения и должно стать задачей как всех экономистов, так и всех разумных и мудрых политиков.
Выполняя свои функции, государство использует разные инструменты и средства осуществления политики. Государство пользуется активами, которыми оно владеет или которые получило в наследство, а также теми, что могут быть приобретены на рынке или отобраны у законных владельцев. Оно также собирает налоги с доходов, сделок и имущества граждан и предприятий и субсидирует некоторых из них. Государство занимает и дает в долг, регулирует деятельность частных лиц и предприятий, печатает деньги и использует прибыль от выпуска денег. Государство разрешает или запрещает отдельные виды деятельности, подтверждает профессиональную квалификацию лиц, выполняющих особые функции, таких как врачи, пилоты и адвокаты. И хотя одни из функций государства считаются необходимыми и полезными, в отношении других могут возникать вопросы, так как они кажутся излишними или даже вредными для определенных граждан. Некоторые из них выглядят слишком сильно ограничивающими личную свободу и могли бы быть делегированы рынку, который (при правильном функционировании) был бы способен оказать те же самые услуги по более низкой цене.
Поиск оптимальной экономической роли государства – это важный и сложный вопрос. При этом нельзя считать, что его нынешняя роль в экономике оптимальна. Нынешняя роль стала ответом на определенные поводы к государственному вмешательству, в котором больше нет необходимости; более того, нынешняя роль государства могла стать такой из-за ошибочных решений. Также нельзя считать, что роль, которую правительство играло в прошлом, будет оптимальной и в настоящем, так как экономика и общество могли измениться и теперь требуют от государства иного. В некотором смысле роль государства должна постоянно адаптироваться к изменениям. Она должна эволюционировать, приспосабливаться к рыночной среде и одновременно влиять на эту среду. При этом она должна изменяться в соответствии с определенными правилами и принципами.
В учебниках экономики и статьях в профессиональных экономических журналах часто пишут, что государственное вмешательство в экономику оправдано в случае провалов рынка. Если происходит сбой рынка или если его можно ожидать, то государство должно вмешаться. Этот принцип составлял основу государственного вмешательства в экономику большую часть прошлого века, особенно в течение его последних 60 лет. Возможно, именно следование этому принципу привело к значительному росту государственных расходов, так как все время обнаруживались все новые предполагаемые провалы рынка. И хотя принцип борьбы с провалами рынка полезен, он не работает в некоторых важных случаях. Во-первых, он не учитывает влияние текущего государственного вмешательства на будущую ситуацию на частных рынках. Во-вторых, этот принцип рассматривает сбой рынка как статичное состояние, а не процесс постоянно идущих изменений, включая те, которые провело само правительство. В-третьих, он определяет провал рынка сугубо формально, игнорируя его более широкие последствия для множества граждан. Наконец, в связи с первым пунктом отметим, что принцип борьбы с провалами рынка не учитывает, что вмешательство государства в экономическую деятельность и попытка подменить рынок часто приводят к возникновению государственной монополии в том секторе или той области деятельности, в которые вмешивается государство. Монополия государства исключает или по крайней мере затрудняет будущее развитие частного рынка и гражданского общества в этих секторах и в экономике в целом. По политическим или бюрократическим причинам правительства часто стремятся подменить рынок, а не исправить его недостатки. Подменив собой рынок (и для выполнения этой функции наняв новых служащих и создав новые законы), правительство часто не желает (или по политическим причинам не может) выйти из этой новой роли.
Подход, основанный на идее провала рынка, не учитывает, что потребность в государственном вмешательстве не бывает неизменной. Частный рынок находится в процессе постоянного развития и изменения, если только этому не препятствует государство. Со временем рынок совершенствуется и становится способен удовлетворять множество потребностей людей. Но так как он становится сложнее, изменяются требования к форме государственного вмешательства. Именно поэтому вмешательство государства может привести к возникновению значительно большего реального или ощущаемого неравенства, чем то, которое, по мнению отдельных людей, должно устраняться с помощью государства. Свободный рынок подобен экологической системе, в которой идет постоянный процесс эволюции и адаптации. Новые технологии, новые методы управления, глобализация и другие изменения значительно повысили эффективность современных рынков и их способность удовлетворять большинство человеческих потребностей, но они также сделали рынки более сложными и (потенциально) менее справедливыми. Это значит, что если правительство сосредоточит усилия на повышении эффективности и обеспечении справедливости рынков, а не на попытках подменить их по причине предполагаемых провалов рынка, то сможет значительно сократить государственные расходы и налоговое бремя, продолжая предоставлять населению те государственные услуги и общественные блага, эффективно производить которые способно только государство. Однако вопрос справедливости рынка остается. Даже эффективный рынок может давать результаты, которые большинство граждан сочтут несправедливыми. Важность этой проблемы повысилась в последние десятилетия, и на нее часто ссылаются для обоснования государственного вмешательства в экономику.
Наша книга будет интересна и полезна читателю, который хочет разобраться в этой захватывающей и обширной теме. И хотя она едва ли сможет изменить взгляды многих людей на то, что должно делать государство, она поможет начать честное и компетентное обсуждение вопроса. Эта цель особенно важна сейчас, когда финансовый и экономический кризисы 2008–2009 годов и ответная реакция правительства значительно осложнили проведение бюджетно-налоговой политики в будущем, что повышает актуальность и значимость вопроса об эффективности государственного управления.
Чтобы написать такую книгу, как эта, желательно, чтобы автор имел опыт как практической, так и научной работы. Возможно, это нескромно, но автор считает, что у него есть именно такой, необходимый для этой работы опыт. Работая в течение 27 лет на различных должностях в Международном валютном фонде (руководитель Отдела налоговой политики в 1974–1981 годах; директор Управления по бюджетным вопросам в 1981–2000 годах), автор имел возможность наблюдать поведение правительств многих стран мира. В течение 20 лет, которые автор провел в должности директора Управления по бюджетным вопросам, среди сотрудников управления была, возможно, наиболее высокая концентрация экономистов в области государственных финансов, получивших докторскую степень в лучших университетах мира. В Управлении по бюджетным вопросам также работали многие специалисты в области экономики государственного хозяйствования. Они приезжали на несколько месяцев для работы в качестве приглашенных ученых. В результате управление почти не сталкивалось с какими-либо вопросами или проблемами, для решения которых оно не могло бы найти специалиста. И не было почти никаких вопросов, которые бы не подвергались анализу и обсуждению. В годы своей работы в МВФ автор лично давал рекомендации правительствам примерно ста стран. Это давало ему идеальное положение для наблюдения за тем, как правительства ведут себя в реальности, а не представлениях теоретиков.
Карьере автора в МВФ предшествовали его научная карьера и десятилетний опыт преподавательской деятельности в области государственных финансов. В 2001–2003 годах автор занимал должность заместителя министра экономики и финансов в итальянском правительстве, которая позволила ему увидеть работу правительства изнутри. В эти годы автор написал много работ и участвовал в большом числе конференций, которые были посвящены вопросам налоговой политики и роли государства в экономике.
Благодаря своему уникальному опыту, автор сумел кратко представить узкоспециальные и чисто технические вопросы, которыми часто изобилует научная литература в этой области. Однако все имеющие значение, важные, теоретические вопросы рассматриваются подробно. Сегодня уже доступны и многие другие книги, в которых рассматриваются эти вопросы.
На взгляды автора в области экономики и особенно государственных финансов в течение пяти десятилетий влияли разные люди, начиная с его учителей, знакомящих его с экономикой государственного хозяйствования. Автор не имеет возможности назвать их всех, но некоторых отметить необходимо. Бег времени неумолим, и многих из них уже нет с нами. Среди них – Герхард Кольм, руководитель дипломной работы автора (о налоге на расходы по Николасу Калдору), Отто Экштейн, руководитель докторской диссертации (о взаимосвязи между личным подоходным налогом и экономическим ростом), и Ричард Масгрейв, рецензент его докторской диссертации, влиявший на его взгляды в течение многих лет. По стечению обстоятельств все они были эмигрантами, уехавшими из Германии в 1930-е годы.
В 1973–1974 годах, перед приходом в МВФ, автор провел прекрасный год в Италии, в Университете Рима. Часть этого времени автор изучал и собирал работы итальянских экономистов в области государственных финансов, внесших в течение ста предыдущих лет значительный вклад в развитие государственных финансов и писавших о роли государства в экономике. Большую пользу автору принесли обсуждения с профессорами Серджио Стивом, Чезаре Косциани и Джаннино Парравичини и некоторыми из их ассистентов, ставшими позднее известными экономистами. Все эти профессора были известными и влиятельными экономистами. А весь год оказался для автора очень продуктивным и приятным. Он познакомился с новой интереснейшей областью – итальянской scienza delle finanze (наукой о финансах) и в частности ее взглядами на роль государства. Этот год очень сильно изменил взгляды автора, которые до этого находились под влиянием англосаксонского взгляда, который был в моде в то время. Работа в Италии частично финансировалась щедрым грантом Банка Италии, и автор хотел бы выразить ему свою запоздавшую благодарность.
Позже автор работал с Людгером Шукнехтом над статьями и книгой о государственных расходах, и влияние этой работы также отражено в соответствующих главах этой книги. А еще несколько работ были написаны вместе с другим коллегой – Хауэллом Зи. Сотрудничество с обоими было очень продуктивным. Наконец, автор выражает благодарность сотрудникам библиотеки Всемирного банка и МВФ и г-же Хесусе Хиларио, которые терпеливо напечатали несколько глав этой книги. Особую благодарность автор выражает своей жене Марии, которая старалась, чтобы во время написания этой книги он отвлекался как можно меньше, и с юмором и доброжелательностью брала на себя все домашние заботы.