1. Правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Законом № 59-ФЗ и иными федеральными законами.
Комментируемый закон регулирует рассмотрение всех обращений, в том числе рассматриваемых в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами, однако лишь в части, неурегулированной этими законами. Аналогичная норма приведена в части 2 статьи 1 Закона № 59-ФЗ.
Как уже отмечалось, каждому гражданину гарантировано право обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления лично, а также направлять в данные органы индивидуальные и коллективные обращения (статья 33 Конституции Российской Федерации). Аналогичные права гарантированы Всеобщей декларацией прав человека (статья 19, пункт 1 статьи 21)[137], Международным пактом о гражданских и политических правах (статья 19, пункт «а» статьи 25)[138] и Декларацией прав и свобод человека и гражданина (статья 21)[139]. Следует учитывать, что нормой части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, а международный договор Российской Федерации имеет приоритетное применение по сравнению с нормами законодательства Российской Федерации, но не Конституции.
В Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы также провозглашается право в связи с нарушениями прав человека и основных свобод в результате политики и действий отдельных должностных лиц и государственных органов подавать жалобы или иные соответствующие обращения в компетентные национальные судебные, административные или законодательные органы или в любой другой компетентный орган, предусмотренный правовой системой государства, которые в свою очередь должны вынести свое решение по данной жалобе без неоправданной задержки (статья 8, пункты 1 и 2, подпункт «а» пункта 3 статьи 9)[140].
Ряд федеральных конституционных и федеральных законов, регулирующих правоотношения связанные с рассмотрением обращений граждан мы уже рассмотрели в комментарии к части 2 статьи 1 Закона № 59-ФЗ, поэтому в комментарии к настоящей статье дополнительно приведем акты органов публичной власти.
Правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации регулируются также Федеральным законом «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[141], Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации[142], а также Порядком рассмотрения обращений граждан в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации[143], регулирующим в том числе правила личного приема граждан, и Инструкцией по работе с документами в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации[144], устанавливающей единые нормы работы с документами в Государственной Думе и ее аппарате.
В Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации регулируются также Федеральным законом «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[145], Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации[146], Инструкцией по работе с обращениями и запросами граждан в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации[147].
В Генеральной прокуратуре Российской Федерации данные правоотношения регулируются Законом «О прокуратуре Российской Федерации»[148], Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации[149], которую Верховный Суд Российской Федерации отнес к внутреннему локальному акту, определяющему порядок ведения делопроизводства в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации, а также определил как адресованную исключительно работникам органов и учреждений прокуратуры и не носящую нормативно-правовой характер в отношении неопределенного круга лиц[150]. Данная позиция Верховного Суда Российской Федерации представляется весьма показательной, так как с одной стороны именно с учетом положений данной инструкции в органах прокуратуры рассматриваются все обращения граждан и данные органы открыто ссылаются на нее в ответах гражданам и перенаправляют обращения по компетенции в другие органы публичной власти, а с другой стороны ни для кого кроме работников прокуратуры она не должна иметь правовых последствий.
В Правительстве Российской Федерации правоотношения определяются Регламентом Правительства Российской Федерации (раздел IX)[151].
В Вооруженных Силах Российской Федерации такие правоотношения определяются Инструкцией по работе с обращениями граждан в Вооруженных Силах Российской Федерации[152], в органах ФСБ России – Инструкцией об организации рассмотрения обращений граждан Российской Федерации в органах федеральной службы безопасности[153], в органах МВД России – Инструкцией о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях[154], в Следственном комитете Российской Федерации – Инструкцией об организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлении в следственных органах (следственных подразделениях) системы Следственного комитета Российской Федерации[155], в арбитражных судах – разделом 41 Инструкции по делопроизводству в арбитражных судах Российской Федерации (первой, апелляционной и кассационной инстанций)[156].
Важно, что право устанавливать особый порядок подачи обращений в форме электронных документов и ответов на них с 30 марта 2025 года предоставлено федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим деятельность в области внутренних дел, обеспечения безопасности, внешней разведки и государственной охраны, что прямо закреплено в части 3 статьи 6 Закона № 59-ФЗ.
Общие правила внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, в том числе порядок работы с обращениями граждан и организаций, порядок приема граждан, приведены в Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (раздел XII)[157], утвержденном Правительством Российской Федерации, и детально регламентируются актами соответствующих органов; например, в Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации – Инструкцией по работе с обращениями граждан в Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации[158], в Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации – Инструкцией об организации рассмотрения обращений граждан в Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации[159].
В Правительстве Москвы правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Регламентом Правительства Москвы (раздел 7 «Организация работы со служебными документами и обращениями граждан»)[160], Уставом города Москвы (статья 65)[161], а в части гражданской законодательной инициативы – Законом города Москвы «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве»[162].
Следует отметить, что до принятия в 2012 году Правительством Российской Федерации постановления «О внесении изменения в пункт 1 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг»[163] рассмотрение обращений граждан признавалось государственной услугой и, соответственно, административные регламенты федеральных органов исполнительной власти предусматривали рассмотрение обращений граждан именно как оказание государственной услуги. В этой связи ранее действовавшие административные регламенты признаны утратившими силу[164].
2. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные Законом № 59-ФЗ.
Устанавливая положения, направленные на защиту права граждан на обращение, и дополнительные к федеральным гарантии, субъекты Российской Федерации должны учитывать, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить Закону № 59-ФЗ. По факту они могут лишь расширять гарантии и устанавливать дополнительные положения, направленные на защиту права граждан на обращение, не возлагая на физических и юридических лиц новые обязанности и не ограничивая их в правах[165], в противном случае они подлежат признанию недействующими[166]. Однако, как справедливо отмечается в юридической литературе определение содержания и объема дополняющих гарантий права граждан на обращение в законодательстве не приводится[167].
По состоянию на 2021 год из 85 субъектов РФ региональные законы приняты в 43[168]. Однако, анализ региональных законов показал, что они устанавливают ограниченное дополнение федеральных норм, например, процедурные вопросы рассмотрения обращений (порядок работы с обращением), расширительное толкование терминов («коллективное обращение», «заявитель» и т. д.), уточнение способов подачи обращений (факсимильной связью, по телефонам доверия и «горячим линиям», телеграммой, в рамках видео приема), возможность возврата гражданину документов, направленных с обращением, по его заявлению или без такового, организацию и проведение личного приема (в т. ч. перечень лиц, имеющих право на прием во внеочередном порядке, требования к помещениям, порядок оповещения), безотлагательное рассмотрение отдельных обращений или предоставление ответа на обращение в более короткий срок. Лишь малая часть субъектов РФ вводит обязательную периодичность личного приема, выездные и тематические приемы. Ряд субъектов вместо принятия региональных законов отдают предпочтение регулированию актами главы региона или иных региональных органов власти. Об отсутствии обязанности устанавливать дополнительные гарантии свидетельствует и законодательная формулировка «могут устанавливать»[169].
Вместе с тем, предоставление законодателем субъектам Российской Федерации возможности осуществления собственного правового регулирования в обозначенной сфере является очень прогрессивным и верным.
Так, право граждан обращаться в органы и к должностным лицам на родном языке или на любом другом языке народов Российской Федерации, которыми они владеют[170] прямо предусмотрено в нормативных правовых актах ряда субъектов Российской Федерации.
Весьма показательным в этой части является действующая норма статьи 40 Конституции Республики Алтай (Основного закона)[171], расширяющая право граждан обращаться также к руководителям предприятий независимо от форм собственности, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленные законом сроки.
Часть 2 статьи 65 Устава г. Москвы[172] дополняет регулирование, помимо федерального и регионального законов, актами местного самоуправления. А в соответствии со статьей 8 Устава Нижегородской области дополнительные гарантии могут устанавливаться региональными законами и иными нормативными правовыми актами, при этом обязанность рассматривать обращения граждан возложена также на депутатов Законодательного Собрания Нижегородской области[173].
В Московской области региональным законом предусмотрена возможность подачи устных обращений по «телефонам доверия», «горячим линиям», во время «прямых эфиров» по радио и телевидению[174]; в Воронежской области обращение может быть подано во время проведения публичных и иных мероприятий с участием граждан[175]; в Ставропольском крае – при проведении единых дней информирования населения, а также других мероприятий с участием граждан, проводимых государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами[176]; в Нижегородской области предусмотрена возможность подачи обращений телеграммой или факсимильной связью, при проведении информационных и иных публичных мероприятий с участием населения[177]; в Курской области возможно подать обращение по телефону[178].
Безотлагательное рассмотрение отдельных обращений (по вопросам защиты прав ребенка, предотвращения возможных аварий и иных чрезвычайных ситуаций) и возможность сокращения сроков их рассмотрения предусмотрены в Московской области. Сокращенный срок рассмотрения обращений по вопросам организации отдыха и оздоровления детей до 10 дней установлен в Еврейской автономной области[179], до 20 дней в Санкт-Петербурге[180] и Чукотском автономном округе[181]. В Краснодарском крае предусмотрено сокращение сроков, а также установлено безотлагательное либо не позднее 15 дней рассмотрение обращений депутатов представительных органов, которые вызваны обращениями граждан и если для их изучения и проверки не требуется дополнительного времени[182]. В Омской области срок рассмотрения обращений по вопросам защиты прав детей, обращений родителей (лиц, их заменяющих) по вопросам организации отдыха и оздоровления детей сокращен до 20 дней, при этом по требованию заявителей их обращения и ответы на них размещаются на официальных сайтах органов в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»[183]. Сокращение сроков рассмотрения обращений по вопросам организации отдыха и оздоровления детей, а также безотлагательное рассмотрение обращений по вопросам защиты прав ребенка, предложений по предотвращению возможных аварий и иных чрезвычайных ситуаций предусмотрено в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре[184]. Правительство Тюменской области сократило срок рассмотрения всех обращений, так срок рассмотрения обращений, поступивших Губернатору Тюменской области, Вице-Губернатору Тюменской области, первому заместителю Губернатора Тюменской области, заместителям Губернатора Тюменской области, в орган власти Тюменской области сокращен до 25 дней[185]. Данным актом установлен и срок направления ответа – один рабочий день после его подписания. Стоит отметить беспрецедентное сокращение до трех дней срока рассмотрения обращений по вопросам защиты прав ребенка, предложений по предотвращению возможных аварий и иных чрезвычайных ситуаций в Тверской области[186].
В Ханты-Мансийском автономном округе – Югре предусмотрели прием по видео-конференц-связи и видеопротоколирование; в Курской области закреплены требования к оснащению помещений для личного приема граждан; в Воронежской области установлен порядок оповещения о днях приема и требование к помещениям в части беспрепятственного доступа в них инвалидов. Законами Саратовской области и города Севастополя установлен порядок доведения информации о днях и месте приема граждан через СМИ и официальные сайты органов власти в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»[187], в Республике Бурятия определена периодичность личного приема граждан[188]. Норма о проведении личного приема в удобное для граждан время, а в необходимых случаях – в вечерние часы по месту их работы или жительства нашла свое отражение в Томской области[189].
Региональный день приема граждан, в том числе с использованием систем видео-конференц-связи, установлен в Республике Хакасия[190], Республике Карелия[191], Республике Калмыкия[192], Свердловской области[193], Республике Саха (Якутия)[194], Новосибирской области[195], проводить прием рекомендовано главам муниципальных образований Московской области[196].
Сильно отличается в различных субъектах Российской Федерации перечень лиц, имеющих право на внеочередной прием, наиболее объемный приведен в законе Омской области[197]. При этом, выездной прием для инвалидов предусмотрен законом Республики Хакасия[198].
Возврат документов и материалов, приложенных к обращению, если они запрошены гражданином, предусмотрен законодательством Московской области, Воронежской области, Нижегородской области, Брянской области, Саратовской области, Тверской области, Еврейской автономной области, Республики Хакасия. В обязательном порядке приложения к обращению, в том числе подлинники и заверенные копии документов подлежат возврату по законодательству Ставропольского края и Омской области, при этом инициативы гражданина в этом случае не требуется. Возврат подлинников, приложенных к обращению одновременно с направлением ответа предусмотрен в Краснодарском крае и Вологодской области[199]. Однако, возникает дискуссионный вопрос о том, вступают ли данные нормы в противоречие с требованиями Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации»[200].
Нормы закона Ямало-Ненецкого автономного округа «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Ямало-Ненецком автономном округе» предусматривают направление гражданину после регистрации обращения уведомления о его принятии с указанием входящих реквизитов обращения и телефона для справок о рассмотрении обращения[201]. Аналогичная норма содержится в законе Ханты-Мансийского автономного округа – Югры.
Е. В. Надыгина относит закрепление региональными законодателями сокращения сроков рассмотрения к важной гарантии защиты прав граждан, при этом отмечая, что объем дополнительных гарантий в каждом субъекте РФ зависит от ряда факторов развития (законодательного, экономического, социального, географического и иных)[202].
Попытка предусмотреть в Административном регламенте рассмотрения обращений граждан в Правительстве Хабаровского края[203] распространение его норм на органы местного самоуправления, а также увеличение срока рассмотрения обращений, поступивших на иностранном языке или изложенных точечно-рельефным шрифтом слепых и т. д., привела к признанию данных норм регламента недействующими[204]. Суды исходили из того, что срок рассмотрения обращений прямо предусмотрен Законом № 59-ФЗ (часть 2 статьи 10 и статья 12), а порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органах местного самоуправления определены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Законом № 59-ФЗ (статья 3).
Н. Ф. Попова в своем исследовании отмечает необходимость принятия административных регламентов по работе с обращениями граждан всеми органами власти[205], что представляется весьма необходимым, учитывая различия в структуре органов власти, и, соответственно, особенности рассмотрения обращений в них. Однако, такие акты должны обеспечивать слаженную работу с обращениями граждан в органах публичной власти, но не влиять на реализацию конституционного права граждан на обращение.
Надзор за соответствием регионального законодательства и подзаконных актов осуществляют органы прокуратуры (часть 1 статьи 21 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Прокуроры вправе опротестовывать противоречащие закону правовые акты, а также обращаться в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными (часть 3 статьи 22 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»).