Право граждан на обращение является базовым, самостоятельным субъективным и неотъемлемым, непосредственно действующим и безусловно гарантированным от рождения правом человека и гражданина в Российской Федерации, оно также выступает гарантом иных конституционных прав граждан[5], закреплено в статье 33 Конституции Российской Федерации и реализуется в соответствии с нормами международных договоров Российской Федерации, федеральных конституционных законов, Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее – Закон № 59-ФЗ, комментируемый закон) и иных федеральных законов, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Подробнее об этих актах расскажем в тексте настоящего комментария.
Последние годы стали особенно богаты на внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законодательных инициатив, касающихся внесения изменений в комментируемый Закон № 59-ФЗ. В 2023 году одна из них получила свою реализацию и касается подачи обращений на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций), получения ответа в личном кабинете данного портала и замены «письменного обращения» на «обращение в письменной форме», однако почему-то лишь в частях первой и второй статьи 7 Закона № 59-ФЗ[6]. Таким образом, законодатель уточнил один из каналов поступления обращений в форме электронного документа, чего, однако, не сделал в отношении письменных обращений. К тому же, исходя из текста измененного закона теперь непонятно какой из двух содержащихся в нем терминов «письменное обращение» или «обращение в письменной форме» является верным, так как упоминаются в нем оба. В 2024 году существенно изменен и порядок подачи и предоставления ответа на обращение в форме электронного документа, введена обязательная идентификация и (ли) аутентификация граждан.
Вместе с тем, принятый в 2006 году Закон № 59-ФЗ со всеми внесенными в него за эти годы изменениями и дополнениями сегодня является действующим и регулирующим порядок рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства. Регионам России предоставлено право устанавливать в своих нормативных правовых актах лишь положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать дополнительные гарантии права граждан на обращение, не меняя при этом установленный на уровне Федерации порядок.
Цель подготовки настоящего научно-практического комментария заключается в создании удобного настольного методического пособия, содержащего не только нормы нормативных правовых актов федерального и регионального уровней, данные сложившейся судебной практики (к сожалению, не всегда размещенной в открытом доступе), методических рекомендаций, мнения ученых, выраженные в научных публикациях, практические рекомендации по реализации конституционного права на обращение для граждан, студентов, преподавателей, государственных и муниципальных служащих органов публичной власти, в том числе должностных и иных уполномоченных на рассмотрение обращений лиц, юристов и адвокатов.
Находясь по разные стороны, авторы обращений, муниципальные и государственные гражданские служащие, юристы, представляющие интересы в суде, как свои, так и своих работодателей и доверителей, адвокаты видят работу с обращениями, безусловно, по-разному. И здесь важно помнить, что гражданин имеет право не обладать правовыми познаниями, а вот должностное лицо органа публичной власти по вопросам своей компетенции такого права не имеет. Рассматривая обращения граждан, следует помнить, что в каждом из них содержится жизненная история конкретного гражданина, его попытка добиться справедливости и решить свою проблему, то есть реализовать и защитить свои конституционные права. Безусловно, встречаются случаи, когда гражданин злоупотребляет своим правом. Часто после прочтения обращения, рассматривающего его переполняют эмоции и желание помочь гражданину, однако изучив прилагаемые документы и материалы и получив информацию от органа публичной власти, становится ясно, что жалобы – просто стиль его жизни. Очень важно за такими обращениями не пропустить обращение того, кто действительно нуждается в помощи и тех, кому вы в силах помочь.
Безусловно, граждане не всегда воспринимают ситуацию объективно, редко обладают юридическими познаниями и их видение может существенного отличаться от видения тех, кто рассматривает обращения и принимает по ним решения. Именно поэтому в Законе № 59-ФЗ закреплено требование всестороннего, объективного и в срок рассмотрения обращения, а ответ на обращение гражданина нужно формулировать так, чтобы гражданину были понятны разъяснения должностного лица и нормативно-правовое обоснование конкретного ответа.
Гражданам в свою очередь важно понимать, что имеет значение не количество направленных обращений в различные органы и различным должностным лицам публичной власти, а качество обращения, ведь в конечном счете все обращения, направленные разным адресатам, в итоге поступят в один орган публичной власти согласно компетенции, где уполномоченные лица примут по нему решение. Поэтому, насколько это возможно, нужно «очистить» обращение от излишних эмоций, обвинений и уж тем более оскорблений тех, кому пишете, угроз и постараться максимально кратко изложить суть предложения, заявления или жалобы, привести свои доводы и аргументы, если возможно, но совершенно не обязательно, нормативно обосновать свою просьбу, предложение, и приложить к обращению имеющиеся копии документов и материалов. И самое главное, чтобы оперативно решить свой вопрос, нужно правильно определить орган или должностное лицо, к компетенции которого относится решение поднятых в обращении вопросов. Не стоит сразу писать Президенту или Председателю Правительства, в законодательные органы власти и их председателям, важно начать с компетентного органа и должностного лица, и если их ответ не удовлетворил, то, в идеале, тогда уже в порядке подчиненности «подниматься вверх». Так обращение будет максимально эффективным и действенным. Хотя не будем отрицать, что обращения к высшим должностным лицам, сенаторам Российской Федерации и депутатам различных уровней часто бывают весьма эффективны, но шансов на такой эффект будет значительно больше, если прослеживается путь стараний гражданина сначала решить вопрос на местном уровне.
Важно помнить, что так или иначе государственная машина представляет собой единую систему, теперь еще и закрепленную в Конституции. В этой связи не стоит высказывать в обращении сомнения в компетенции рассматривающего обращения и его здравомыслии, требовать его проверки и увольнения, угрожать обращениями в высокие инстанции и суды, СМИ и размещением ответов в социальных сетях. Все это право гражданина и рассматривающие обращения прекрасно об этом знают. Но в таких ситуациях скорее выразят солидарность со своими коллегами, чем с жалующимся. Вот почему нужно не угрожать и пугать, а грамотно действовать и бороться за свои права и свободы.
Стоит отметить, что в значительном количестве обращений граждан, поступающих в соответствующие органы и соответствующим должностным лицам публичной власти, не ставятся вопросы, не формулируются какие-либо предложения, а выражаются мнения, в том числе критические, по различным вопросам. И здесь важно понимать, что у органов публичной власти отсутствует обязанность принятия таких предложений и учета мнений. Для предложений создан специальный ресурс Российской общественной инициативы (http://www.roi.ru), а мнения без отражения их влияния на восстановление конкретных нарушенных прав никак не помогут в достижении намеченной цели.
Отмечая особую роль обращений граждан в органы публичной власти невозможно не коснуться статистики. Так, только за 2023 год Президенту Российской Федерации поступило 926 130 обращений[7], в Правительство Российской Федерации 202 067 обращений[8], в Государственную Думу 480 400 обращений[9] без учета обращений, принятых в региональных приемных депутатов, в социальных сетях и мессенджерах, в Конституционный Суд РФ – более 12 000[10], Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации 97 721 обращение[11]. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации только за I полугодие 2023 года рассмотрено более 1 млн. обращений[12].
Безусловно, такое количество обращений является значительным, и именно от их содержания зависит получит ли гражданин ответ по существу. Именно они обеспечивают устойчивую связь государства и общества, формирование и поддержание взаимного доверия, контроль за органами и должностными лицами публичной власти, охрану законности и защиту конституционного строя нашей страны.
Поскольку данный комментарий не содержит глоссария, следует отметить, что под термином «гражданин» учитывая нормы части 3 статьи 1 Закона № 59-ФЗ следует понимать:
– Гражданин Российской Федерации;
– Иностранный гражданин;
– Лицо без гражданства.
Под органом публичной власти в настоящем комментарии следует понимать государственные органы, органы местного самоуправления, осуществляющие публично значимые функции государственные и муниципальные учреждения, иные организации (часть 4 статьи 1 Закона № 59-ФЗ).
Наименование «законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации» приводится в соответствии со статьей 104 Конституции РФ[13].