1. Законом № 59-ФЗ регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации (далее также – гражданин) закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.
Безусловное соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина является одним из главных критериев развития России.
Имея верховенство в законодательной ветви и прямое действие (статья 15 Конституции Российской Федерации), Конституция Российской Федерации закрепила право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления как лично, так и посредством направления индивидуальных и коллективных обращений (статья 33 Конституции Российской Федерации). По факту реализация данного права ложится в основу двух важнейших норм, закрепленных в Конституции Российской Федерации, – «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства» (статья 2) и «…единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (статья 3).
Регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации (пункт «в» статьи 71), а вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «б» статьи 72).
Именно обращения граждан к субъектам публичной власти являются главным средством защиты и реализации их прав[59]. Они способствуют выявлению ошибок и укреплению законности, получению информации о степени удовлетворенности граждан действиями органа или должностного лица, обеспечивают обратную связь, повышают эффективность работы органов власти и должностных лиц[60].
А. В. Минашкин в своем исследовании справедливо указывает, что обращения граждан являются значимым источником информации, которая необходима для принятия решений по вопросам государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства[61].
Однако, нормы современной Конституции Российской Федерации гарантируют лишь право на обращение, в то время как, например, нормы статьи 49 Конституции СССР 1977 года более полно раскрывали данное право и гарантировали обязательность рассмотрения обращения, ответа на него и принятия мер в установленные сроки. Сегодня эти пробелы восполняет Закон № 59-ФЗ. Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что данный закон определяет права и обязанности участников соответствующих отношений как на государственном, так и на муниципальном уровне, базовые гарантии, порядок рассмотрения обращений граждан[62].
Спецификой правоотношений, являющихся предметом правового регулирования норм, предусмотренных Законом № 59-ФЗ, выступает их двойная природа – реализация конституционного права граждан на обращение, регулируемая нормами конституционного права, и процедура рассмотрения обращений граждан, относящаяся к административно-правовому регулированию.
2. Установленный Законом № 59-ФЗ порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.
Комментируемый закон регулирует рассмотрение всех обращений, в том числе рассматриваемых в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами, однако лишь в части, неурегулированной этими законами. Аналогичная норма приведена в части 1 статьи 3.
Такими актами в частности являются федеральные конституционные законы «О Конституционном Суде Российской Федерации» (глава V)[63], «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (глава 3)[64], Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» (статья 42.3)[65], федеральные законы «О гражданстве Российской Федерации» (глава 6)[66], «О прокуратуре Российской Федерации» (статья 10)[67], «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации» (статья 9)[68], «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации» (статья 7)[69], «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» (статья 21)[70], «О полиции» (статья 12), «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (глава 2.1), «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (глава XI.2)[71], «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (статья 18) и др.
При этом, в случае поступления обращения, подлежащего рассмотрению другим органом в соответствии с его компетенцией, подлежат применению нормы части 3 статьи 8 Закона № 59-ФЗ о направлении такого обращения по компетенции с уведомлением об этом гражданина (пункт 3 статьи 5, пункт 5 части 1 статьи 10 Закона № 59-ФЗ).
Следует учитывать, что порядок рассмотрения обращений граждан по вопросам, разрешение которых подведомственно судам, определен кодифицированными нормативными правовыми актами: Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации (далее – ГПК РФ)[72], Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (далее – АПК РФ)[73], Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации (далее – УПК РФ)[74] и Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ)[75]. Суды Российской Федерации самостоятельны и независимы[76], а обращение к судьям по находящимся у них в производстве делам возможно только в процессуальном порядке, иное преследуется по закону[77].
Рассмотрим ряд законов более детально. Так, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон «О прокуратуре Российской Федерации») закреплено, что органы прокуратуры в соответствии с процессуальным законодательством участвуют в рассмотрении дел судами и опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов (пункт 3 статьи 1), в соответствии со своими полномочиями разрешают заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов (статья 10). В соответствии с пунктом 3 статьи 1, статьями 3, 10, 35 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» органы прокуратуры не осуществляют надзор за деятельностью судов и их должностных лиц, не разъясняют принятые ими решения и не дают консультаций по применению действующего законодательства, а рассматривают обращения, содержащие сведения о нарушении законов.
Согласно части 1 статьи 6 Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации»[78] и части 1 статьи 5 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» не допускается воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на следователя и (или) прокурора с целью повлиять на принимаемое ими решение или воспрепятствование в какой-либо форме их деятельности, прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов.
Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» прямо не определяет форму обращения к Уполномоченному, однако при детальном изучении текста закона, официального сайта Уполномоченного в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и сложившейся практики следует вывод о его работе только с письменными и электронными жалобами граждан (даже во время личного приема), так как требование о приобщении копий принятых по жалобе решений является обязательным. Возможно, это обусловлено тем, что согласно статье 16 данного специального закона Уполномоченный рассматривает жалобы на действия или бездействие государственных или муниципальных органов и служащих, но только после того, как заявитель уже обратился в судебные или административные инстанции и остался недоволен результатом. Главное отличие жалобы к Уполномоченному от обращения в органы публичной власти в понимании Закона № 59-ФЗ заключается не только в невозможности подать жалобу сразу Уполномоченному, не пройдя этапы судебного или административного обжалования и за пределами срока в один год, но и в том, что принятое по жалобе к Уполномоченному решение является безапелляционным, а также невозможность обжаловать ему решения парламентских структур[79].
В соответствии с 29-й статьей, Уполномоченный обладает правом подавать иски в судебные инстанции для охраны нарушенных прав и свобод конкретного лица или неограниченного круга лиц, выраженных вследствие решений или действий (бездействия) со стороны органов и должностных лиц публичной власти. Безусловно, рассмотрение такого иска осуществляется на основании тщательного анализа представленной жалобы и с учетом особого конституционно-правового статуса Уполномоченного. При этом, как отмечается в специальной литературе, суды часто не находят оснований для пересмотра решений по жалобам Уполномоченного[80], и здесь приходится довольствоваться такими показателями, так как отмена даже одного неправомерного решения это уже достижение и часто спасенная судьба человека.
Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей», регулирующий отношения, возникающие между потребителями и изготовителями, исполнителями, импортерами, продавцами, владельцами агрегаторов информации о товарах (услугах), устанавливает отдельный порядок предъявления требований потребителей, а также сроки удовлетворения отдельных требований потребителя (рассмотрения претензий потребителя). Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов[81], принятые Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 157 Жилищного кодекса Российской Федерации[82], устанавливают особый порядок рассмотрения жалоб (заявлений, требований и претензий) потребителя (пользователя) данного вида услуг.
Обращения, в которых граждане запрашивают предоставление информации о деятельности органа, следует рассматривать как запросы, с особенностями, предусмотренными Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее – Закон об обеспечении доступа к информации)[83]. В целях реализации доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления данные органы принимают регламенты, утверждая перечень информации, размещаемой в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Так, например, Правительство Российской Федерации установило для себя и для федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет, перечни информации, размещаемой в сети «Интернет»[84]. Аналогичный перечень утвержден Государственной Думой[85]. В этом случае орган вправе дать гражданину ссылку на ресурс в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», предложив гражданину ознакомиться с интересующей его информацией на нем. Запрашивая копии каких-либо документов, необходимо учитывать сроки хранения данных документов, установленные Перечнем типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков их хранения[86], а также подлежат ли данные документы архивному хранению в соответствии с законодательством Российской Федерации[87].
3. Установленный Законом № 59-ФЗ порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.
Данная норма взаимосвязана с частью 1 статьи 3 Закона № 59-ФЗ и приравнивает права иностранных граждан и лиц без гражданства в рассматриваемой сфере к правам гражданина Российской Федерации, что вполне укладывается в правовое регулирование, установленное частью 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации, о равных правах и обязанностях иностранных граждан, лиц без гражданства и граждан Российской Федерации, кроме случаев, прямо установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 3 Федерального закона «О государственном языке Российской Федерации» (далее – Закон о государственном языке)[88] и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 68) государственным языком Российской Федерации на всей территории является русский язык, он подлежит обязательному использованию в деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности, в том числе в деятельности по ведению делопроизводства, а также во взаимоотношениях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности и граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, общественных объединений[89].
С учетом норм Закона Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» (далее – Закон о языках народов РФ)[90], Российская Федерация гарантирует всем ее народам независимо от их численности равные права на сохранение и всестороннее развитие родного языка, свободу выбора и использования языка общения вне зависимости от места проживания. Иными словами, народы Российской Федерации вправе обращаться в органы власти и к должностным лицам на своем народном языке, и если в местах их проживания таким языком, как правило, владеют, то на федеральном уровне и в других субъектах Российской Федерации работа с таким обращением становится крайне затруднительной.
Кроме того, в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 3 Закона о государственном языке, обязательному использованию во взаимоотношениях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности и граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, общественных объединений подлежит именно русский язык, а не какой-либо иной.
Иностранные граждане и лица без гражданства могут не владеть русским языком, и в этом случае подлежат применению нормы части 2 статьи 5 Закона о государственном языке, предусматривающие, что при реализации и защите прав и законных интересов на территории Российской Федерации лицам, не владеющим государственным языком Российской Федерации, в случаях, предусмотренных федеральными законами, обеспечивается право на пользование услугами переводчика. Здесь представляются интересными два момента. Первый – это неурегулированность вопроса о том, кто и за счет каких средств должен осуществить перевод обращения с иностранного языка или языка народов Российской Федерации на русский язык, чтобы соответствующий орган или соответствующее должностное лицо могли его должным образом рассмотреть. При этом не определен срок такого перевода, в связи с чем предполагается, что и перевод, и рассмотрение обращения гражданина по существу должны быть произведены в тот же срок, что рассмотрение обращений на русском языке. Второй – это то, что возможность выступать на родном языке или пользоваться услугами переводчика предусмотрена лишь несколькими федеральными законами. Так, эта норма закреплена в статье 97 Налогового кодекса Российской Федерации[91], статье 24.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ)[92], статье 18 УПК РФ, статье 9 ГПК РФ, статье 12 АПК РФ, статье 58 Закона об исполнительном производстве[93] и статье 15 Закона о языках народов РФ[94].
Таким образом, можно сделать обоснованный вывод, что обращения иностранных граждан и лиц без гражданства должны отвечать требованиям вышеуказанных норм, должны быть составлены на государственном языке Российской Федерации (русском языке) либо переведены на русский язык, поскольку Законом № 59-ФЗ не предусмотрено рассмотрение обращений, составленных на иностранных языках. Как, к примеру, это прямо предусмотрено нормами части 4 статьи 18 Закона об обеспечении доступа к информации[95].
Судебная практика также говорит о том, что обращение гражданина может быть зарегистрировано только после его перевода на русский язык, однако это не возлагает на граждан, в том числе иностранных, обязанности прикладывать к таким обращениям их перевод[96].
4. Установленный Законом № 59-ФЗ порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции, государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами.
Данная норма была изменена Федеральным законом «О внесении изменений в статью 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 1 и 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[97] в целях расширения сферы применения Закона № 59-ФЗ и круга лиц, подвергающихся административной ответственности за нарушение порядка рассмотрения обращений, а также в связи с признанием Конституционным Судом Российской Федерации взаимосвязанных положений комментируемого закона в прежней редакции противоречащими Конституции Российской Федерации[98]. Законопроект № 191991–6 внесен субъектом права законодательной инициативы – Правительством Российской Федерации. Изменения вступили в силу 19 мая 2013 года.
Право граждан на объединение предусмотрено частью 1 статьи 30 Конституции Российской Федерации, и, соответственно, на рассмотрение обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, распространяются нормы Закона № 59-ФЗ, в той степени, в которой эти нормы по своей правовой природе к ним могут быть применены. Аналогичный правовой подход использует Европейский Суд по правам человека, применяя в своих решениях нормы статьи 9 Конвенции о защите прав человека и основных свобод к объединениям граждан[99].
Положения Закона № 59-ФЗ распространены также на юридические лица и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностных лиц. При этом определение понятия «организации, осуществляющие публично значимые функции» в действующем законодательстве Российской Федерации до сих пор отсутствует.
И. Н. Харинов отмечает, что содержание понятия института публичных услуг отсутствует не только в законодательстве, но и в науке[100].
Однако Конституционный Суд Российской Федерации отмечает, что публично-правовое предназначение проявляется в реализации организациями значимых для общества и государства задач, в связи с чем государство может передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти и, соответственно, вправе устанавливать для них обязательные условия[101], в том числе распространять на такие организации, осуществляющие публично значимые функции, действие Закона № 59-ФЗ. Аналогичный правовой подход использует Европейский Суд по правам человека, возлагая ответственность за действия негосударственных организаций, реализующих публично-правовое предназначение, на государство[102].
Основываясь на сложившейся судебной практике нормы Закона № 59-ФЗ распространяются на Пенсионный фонд Российской Федерации[103]. К осуществляющей публично значимые функции отнесена ФГУП «Почта России»[104], оказывающая услуги почтовой связи, правда в настоящее время организация изменила свою организационно-правовую форму на АО[105], а также организации, осуществляющие сбыт электрической и тепловой энергии гражданам[106], транспортное обслуживание населения[107] и т. д. Однако деятельность товариществ собственников жилья (ТСЖ) не относится к публичным функциям и, соответственно, не регулируется Законом № 59-ФЗ[108].
Следует также учитывать, что действие Закона № 59-ФЗ не распространяется на гражданско-правовые отношения, возникающие между гражданами и юридическими лицами, в том числе созданными публично-правовыми образованиями[109]. Данные правоотношения регулируются отдельными нормативными правовыми актами в конкретной сфере правоотношений (например, в сфере оказания государственных и муниципальных услуг, защиты прав потребителей, оказания коммунальных услуг и пр.). Так, правоотношения с управляющей организацией носят гражданско-правовой характер, поскольку она не осуществляет публично значимые функции, и, соответственно, ее работники не могут быть привлечены к административной ответственности по статье 5.59 КоАП РФ[110].
В части обращений к депутатам необходимо учитывать, что законодательство разделяет понятия «гражданина», как лица, обладающего конституционным правом на обращение в органы публичной власти и их должностным лицам, и «избирателя», как лица, обладающего активным избирательным правом, привязанного к конкретному месту жительства и, соответственно, избирательному округу[111]. Так, например, согласно части 2 статьи 7 Федерального закона «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[112] одной из форм деятельности депутата Государственной Думы при исполнении полномочий является именно работа с избирателями, в связи с чем де-юре у депутата отсутствует обязанность работать с обращениями не избирателей (жителями других территорий, иностранными гражданами, лицами без гражданства, гражданами, находящимися в местах лишения свободы по приговору суда)[113]. Таким образом, сенаторы Российской Федерации и депутаты Государственной Думы не являются субъектами (адресатами) Закона № 59-ФЗ. Однако, региональные депутаты в ряде субъектов Российской Федерации (например, Камчатский край, Новосибирская, Тамбовская и Ульяновская области) к субъектам Закона № 59-ФЗ отнесены, что прямо указано в законах об их статусе[114].
При этом это вовсе не означает, что они игнорируют обращения других граждан. Эффективность обращений граждан к сенаторам Российской Федерации и депутатам Государственной Думы, как и обращений к высшим должностным лицам ярко проявила себя в период проведения СВО.
Следует отметить, что письма граждан, направленные в средства массовой информации (СМИ) могут остаться без ответа, так как редакция СМИ не обязана на них отвечать и пересылать их тем органам, организациям и должностным лицам, в чью компетенцию входит их рассмотрение[115].