При рассмотрении проекта концепции государственного финансового контроля было принято решение о нецелесообразности разработки и принятия закона о государственном финансовом контроле. В связи с этим БК РФ является основополагающим документом, регулирующим вопросы государственного и муниципального финансового контроля.
Основные вопросы государственного и муниципального финансового контроля отражены в гл. IX «Государственный и муниципальный финансовый контроль» БК РФ и рассматриваются в других разделах учебного пособия. В связи с этим в рамках темы «Законодательное регулирование и методическое обеспечение государственного и муниципального финансового контроля» рассматриваются отдельные положения государственного и муниципального контроля, отраженные в других главах БК РФ.
БК РФ установил следующие основные положения государственного и муниципального финансового контроля.
К бюджетным полномочиям РФ относятся:
– установление основ внешней проверки и осуществления контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы РФ;
– установление порядка осуществления контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ и внешней проверки отчетов об их исполнении;
– осуществление контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, внешняя проверка отчетов об их исполнении;
– установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.
Законодательные (представительные) органы осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов.
Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об их исполнении, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства РФ.
Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, местной администрацией, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением бюджетов и соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ.
Полномочия органа государственного (муниципального) финансового контроля, созданного законодательным (представительным) органом, определяются законом (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования).
Полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами (должностными лицами) местных администраций, устанавливаются соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией.
Главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств:
– обеспечивает контроль за соблюдением получателями субвенций, межбюджетных субсидий и иных субсидий, определенных БК РФ, условий, установленных при их предоставлении;
– организует и осуществляет ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности.
Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета организует и осуществляет ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности.
Министерство финансов РФ (Минфин России) осуществляет нормативное и методическое обеспечение деятельности по организации государственного (муниципального) финансового контроля федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительно-распорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований.
Основной документ, регулирующий деятельность Счетной палаты, – это Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате РФ» (далее – Закон о Счетной палате РФ). Закон определяет статус, задачи, состав, структуру и порядок деятельности Счетной палаты, в том числе ее бюджетные полномочия.
В соответствии со ст. 167.1 БК РФ Счетная палата РФ как участник бюджетного процесса федерального уровня обладает бюджетными полномочиями, установленными Законом о Счетной палате РФ и БК РФ.
Основные положения Федерального закона изложены в следующих темах, рассматриваемых в учебном пособии: «Система органов государственного и муниципального финансового контроля» – «Счетная палата РФ»; «Права и обязанности инспекторов (ревизоров), должностных лиц проверяемых организаций»; «Реализация материалов проверок».
Данный Указ Президента РФ определяет:
– структуру государственного финансового контроля. Государственный финансовый контроль в РФ включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ;
– органы, на которые возлагается государственный финансовый контроль в РФ (перечислены в разд. «Концепция государственного финансового контроля» учебного пособия);
– главные приоритеты государственного финансового контроля на 1996 г.;
– периодичность проведения комплексных ревизий и тематических проверок поступлений и расходования бюджетных средств. В федеральных органах исполнительной власти, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях, использующих средства федерального бюджета, – не реже одного раза в год соответствующими контрольными финансовыми органами;
– меры, применяемые по выявленным нарушениям.
Средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений.
Из нормы, определяющей проведение проверок не реже одного раза в год, следует, что деятельность органов бюджетного контроля должна быть скоординированной.
Так, если каждый отдельно взятый федеральный орган бюджетного контроля не сможет ежегодно проверять всех получателей бюджетных средств, то при скоординированной работе Счетной палаты РФ, Федерального казначейства, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, внутриведомственных контрольных органов их совокупная контрольная деятельность обеспечит ежегодное проведение контрольных мероприятий в каждой организации, использующей средства федерального бюджета.
Приказ издан в соответствии со ст. 165 БК РФ, Положением о Министерстве финансов РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329 в целях осуществления нормативного и методического обеспечения деятельности по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительно-распорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований.
Приказом утверждено Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля.
Росфиннадзору приказом предписано применять Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля в соответствии со ст. 268 БК РФ за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре.
Положение распространяется на деятельность федеральных органов исполнительной власти (далее – субъект финансового контроля) при организации и осуществлении ими финансового контроля в соответствии с бюджетным законодательством РФ и нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.
Положение не распространяется на финансовый контроль, осуществляемый Федеральным казначейством и Федеральной службой финансово-бюджетного надзора в соответствии с бюджетным законодательством РФ и нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.
Положение может применяться органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительно-распорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований при организации и осуществлении финансового контроля в соответствии с бюджетным законодательством РФ.
Для организации и осуществления контрольной деятельности необходимо обеспечить:
– распределение обязанностей между работниками, занятыми контрольной деятельностью;
– планирование контрольной деятельности;
– создание системы стимулов и условий для профессионального развития и повышения квалификации работников финансового контроля;
– контроль качества контрольной деятельности;
– отчетность о контрольной деятельности.
Субъект финансового контроля устанавливает критерии оценки результативности контрольной деятельности в целом, а также работы каждого работника финансового контроля.
Принципы, которыми должны руководствоваться работники финансового контроля при осуществлении контрольной деятельности:
– независимость;
– профессиональная компетентность;
– должная тщательность.
Независимость работников финансового контроля состоит в том, что при проведении контрольного мероприятия они независимы от объекта финансового контроля, в том числе:
– не имеют родства с должностными лицами объекта финансового контроля;
– не являлись в проверяемый период должностными лицами объекта финансового контроля.
Работники финансового контроля должны принимать меры по предотвращению конфликта интересов при проведении контрольных мероприятий.
Профессиональная компетентность работников финансового контроля состоит в том, что при осуществлении контрольной деятельности они обладают необходимыми профессиональными знаниями и навыками и постоянно поддерживают их на должном уровне.
Должная тщательность работников финансового контроля состоит в своевременном и точном исполнении обязанностей, предусмотренных Положением о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля, установленным порядком осуществления субъектом финансового контроля контрольной деятельности, программой контрольного мероприятия.
При осуществлении контрольной деятельности работники финансового контроля должны проявлять профессиональный скептицизм.
Проявление профессионального скептицизма означает, что весомость полученных доказательств оценивается критически, доказательства, противоречащие каким-либо документам или заявлениям руководства объекта финансового контроля либо ставящие под сомнение достоверность таких документов или заявлений, внимательно изучаются. Профессиональный скептицизм необходим, чтобы, в частности, не упустить из виду вызывающих подозрение обстоятельств, не сделать неоправданных обобщений при подготовке выводов, не использовать ошибочных допущений при определении характера, временных рамок и объема процедур контроля, а также при оценке их результатов.
В разд. II «Общие требования к осуществлению контрольной деятельности» рассматриваемого Положения также отражены:
– планирование контрольной деятельности; – контроль качества контрольной деятельности; – отчетность о контрольной деятельности.
Общие требования к указанным вопросам рассматриваются в гл. 10 настоящего учебного пособия.
В разд. III «Требования к организации и проведению контрольных мероприятий» рассматриваемого Положения отражены:
– подготовка контрольного мероприятия (см. гл. 12);
– контроль за работой членов ревизионной группы и ее результатами (см. гл. 12);
– изучение системы внутреннего контроля объекта финансового контроля (см. гл. 12);
– оформление результатов контрольного мероприятия (см. гл. 12);
– получение достаточных, надлежащих и надежных доказательств (см. гл. 9);
– документирование контрольного мероприятия (см. гл. 9);
– процедуры контроля при проверке по существу (см. гл. 8).
На федеральном уровне функции, полномочия и другие аспекты деятельности Росфиннадзора при осуществлении бюджетного контроля определены нормативными правовыми документами:
– Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. № 198 «Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора»;
– Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 278 «Об Утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» (далее – Постановление Правительства РФ об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора);
– приказом Минфина России от 4 сентября 2007 г. № 75н «Об утверждении Административного регламента исполнения Росфиннадзором государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства РФ при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности» (далее – приказ Минфина России № 75н);
– приказом Минфина России от 11 июля 2005 г. № 89н «Об утверждении Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора»;
– приказом Минфина России, МВД России, ФСБ России от 7 декабря 1999 г. № 89н/1033/717 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия контрольно-ревизионных органов Минфина России с Генеральной прокуратурой РФ, Министерством внутренних дел РФ, Федеральной службой безопасности РФ при назначении и проведении ревизии (проверки)».
Деятельность Росфиннадзора по отдельным направлениям регулируется также другими приказами Минфина России и Росфиннадзора.
Кроме того, полномочия Росфиннадзора по проверке целевого использования субсидий и субвенций из федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов устанавливаются многочисленными постановлениями Правительства РФ, определяющими порядок выделения и расходования субсидий и субвенций.
Функции, полномочия и права структурных подразделений внутриведомственного контроля федеральных органов исполнительной власти устанавливаются соответствующими регламентами по осуществлению государственных функций, утверждаемыми министерствами, в ведении которых находятся федеральные органы исполнительной власти.
Государственный и муниципальный финансовый контроль в субъектах РФ и в муниципальных образованиях регулируются законами и нормативными правовыми актами, принимаемыми законодательными (представительными) и исполнительными органами власти субъектов РФ, представительными и исполнительными органами власти муниципальных образований.
На сегодняшний день законодательное и методическое обеспечение государственного и муниципального финансового контроля недостаточно. В условиях отсутствия отдельного федерального закона, регулирующего финансовый контроль, содержания БК РФ (в том числе гл. IX «Государственный и муниципальный финансовый контроль») недостаточно для обеспечения оптимальной работы органов финансового контроля в РФ. Пробелы, имеющиеся в БК РФ, фактически не заполнены нормативными правовыми документами другого уровня. Кроме того, отсутствие некоторых ключевых установок в БК РФ не позволяет создать систему регулирования отдельных направлений и позиций финансового контроля путем принятия нормативных правовых документов других уровней.
В связи с действием указанных факторов в системе государственного финансового контроля накопилось большое количество неурегулированных тем и вопросов.
Основные пробелы в законодательном регулировании:
– отсутствие законодательно установленных форм осуществления последующего бюджетного контроля (ревизия, проверка и т. д.), методов и способов документального и фактического контроля, порядков их применения;
– отсутствие регламентов осуществления контроля отдельных направлений деятельности проверяемых организаций, в том числе проведения ревизий (проверок) операций с денежными средствами и ценными бумагами, расчетов с юридическими и физическими лицами, сохранности имущества, в том числе недвижимого имущества, топлива, материалов, и т. д.;
– отсутствие регламентации действий должностных лиц бюджетных учреждений по возмещению ущерба в результате незаконных выплат, переплат денежных средств, незаконных расходов и перерасходов материальных ценностей, в том числе при наличии соответствующих требований контрольных органов;
– отсутствие регламентации действий контрольных органов и их должностных лиц при выявлении недостач и излишков, потерь доходов бюджета, ущерба, допущенного в результате незаконных выплат, переплат денежных средств, незаконных расходов и перерасходов материальных ценностей;
– отсутствие критериев оценки эффективности бюджетных расходов и мер воздействия на лиц, неправильные действия или бездействие которых привели к снижению эффективности расходов;
– отсутствие мер воздействия на лиц, допустивших другие нарушения финансово-бюджетного законодательства.
Многие темы и вопросы давно и тщательно изучены и прописаны в научной литературе и учебниках. Более того, нормативное регулирование и методическое обеспечение по большинству тем, вопросов и направлений деятельности органов государственного финансового контроля было изложено в действовавших до 1991 г. соответствующих нормативных правовых и методических документах, утвержденных Министерством финансов СССР, Министерством финансов РСФСР. В основном эти документы вполне можно было применить после соответствующей доработки и адаптации к новым условиям, поскольку при переходе к рыночным отношениям и изменении механизмов функционирования финансовой системы основные принципы, условия и правила бюджетного планирования, нормирования, доведения средств до получателей и их расходования до сих пор существенно не изменились. Так, например, остались неизменными основные требования к бюджетным учреждениям при ведении кассовых операций, учете расчетов с поставщиками и подрядчиками, использовании объектов недвижимости и расходовании топлива и материалов.
Если деятельность Счетной палаты РФ и Росфиннадзора урегулированы нормативными правовыми документами разного уровня в более или менее достаточной мере, то вопросы внутриведомственной контрольной деятельности обозначены в БК РФ незначительно и не развиты в других нормативных правовых документах до соответствующего уровня.
Также недостаточно полно и четко в БК РФ и других нормативных правовых документах прописаны вопросы государственного и муниципального контроля в субъектах РФ и муниципальных образованиях.
Для снятия основных проблем необходимо существенно дополнить БК РФ в части форм и методов контроля, механизмов их применения, мер принуждения и полномочий контрольных органов по применению мер принуждения при выявлении случаев незаконных расходов, перерасходов и переплат денежных средств и иных нарушений.
Одновременно с созданием нормативной правовой базы государственного финансового контроля должна активно вестись работа по методическому обеспечению деятельности контрольных органов на основе имеющегося законодательного регулирования. По мере принятия новых нормативных правовых документов следует прорабатывать соответствующие методические указания по применению введенных в действие новых правовых норм.