Контроль является неотъемлемым элементом управления, одной из функций управления. Он существует только во взаимосвязи с управлением, обеспечивая обратную связь между субъектами и объектами управления, выявляя отклонения, оценивая их влияние и определяя причины возникновения. Контроль также связывает воедино все функции управления, позволяет выдерживать заданное направление деятельности объекта управления, изменять способы воздействия на объект управления, своевременно корректировать неверные решения с целью преодоления выявленных отклонений и достижения оптимальных результатов.
Государственный и муниципальный финансовый контроль, в том числе и бюджетный, – это одна из основных составляющих системы государственного и муниципального управления, в том числе управления государственными и муниципальными финансами.
Сегодня выпускается достаточно много учебной литературы по общим вопросам финансового контроля. Они, как правило, содержат хорошо проработанные разделы по теоретическим аспектам финансового контроля, в том числе в негосударственном секторе экономики, но отображают вопросы бюджетного контроля схематично и упрощенно.
Учебное пособие «Бюджетный контроль» написано на основе современной практики бюджетного контроля, накопленной за последние десять лет в системе КРУ Минфина России, Росфиннадзора, контрольно-ревизионных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований.
В учебном пособии учтены принципиально новые нормативные правовые и методические документы по вопросам бюджетного контроля, принятые в последние два года, в том числе изменения и дополнения, внесенные в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее – БК РФ), приказы Министерства финансов Российской Федерации (Минфина России).
Особое значение для организации и осуществления бюджетного контроля имеет Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля, утвержденное приказом Минфина России от 25 декабря 2008 г. № 146н «Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля» (далее – Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля). В настоящее время это единственный и основной нормативный правовой и одновременно методический документ, устанавливающий единые принципы и требования к осуществлению бюджетного контроля на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Он же является базовым документом, на основе которого Федеральная служба финансово-бюджетного контроля осуществляет надзор за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре. Настоящая книга пронизана духом и буквой этого документа.
Учебное пособие учитывает реалии бюджетной и административной реформ, осуществленных и осуществляемых на современном этапе развития государственного управления и бюджетной системы РФ. Это нашло отражение в отдельной теме, раскрывающей в том числе и вопросы трансформации государственного и муниципального контроля, вызванные бюджетной реформой, в части смещения основных акцентов внимания от контроля на соответствие к контролю эффективности расходов, от последующего контроля к предварительному, от внешнего контроля к внутреннему.
Принципиально новыми для практических работников органов государственной и муниципальной власти, в том числе для работников органов государственного и муниципального финансового контроля, стали следующие вопросы, нашедшие отражение в учебном пособии:
– квалификация финансовых нарушений;
– ошибки, допускаемые при проведении контрольных мероприятий;
– осуществление надзора за соблюдением органами государственного и муниципального финансового контроля бюджетного законодательства, регулирующего вопросы финансового контроля;
– основные принципы, которыми должны руководствоваться работники финансового контроля при осуществлении контрольной деятельности;
– оценка рисков;
– основные принципы получения и документирования доказательств;
– документирование в контрольной деятельности.
В книге также отражены общие требования:
– к планированию контрольной деятельности;
– подготовке контрольных мероприятий;
– изучению и оценке системы внутреннего контроля;
– контролю качества контрольной деятельности;
– контролю за работой членов ревизионной группы и ее результатами;
– оформлению результатов контрольного мероприятия; – отчетности о контрольной деятельности.
Вопросы оценки системы внутреннего контроля, получения и документирования доказательств достаточно хорошо проработаны в теории и практике общего аудита, нашли свое отражение в Федеральных правилах (стандартах) аудиторской деятельности, утвержденных в Постановлении Правительства РФ от 23 сентября 2002 г. № 696 «Об утверждении федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности» (далее – Постановление РФ об утверждении федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности). В настоящем учебном пособии указанные вопросы изложены в адаптированном варианте, удобном для применения в практике бюджетного контроля.
Понятие оценки рисков также включено в систему общего аудита, но в данном случае оно рассмотрено под несколько другим углом. Если в общем аудите оценка рисков рассматривается в основном как выявление зон риска для аудитора, то в учебном пособии под оценкой рисков понимается определение вероятности наличия нарушений бюджетного законодательства у подконтрольного объекта.
Изучение вопросов квалификации финансовых нарушений, ознакомление с основными ошибками, допускаемыми при осуществлении бюджетного контроля, актуально как для практических работников государственного и муниципального контроля, так и для специалистов финансовых органов, осуществляющих управление финансами субъекта РФ, муниципального образования и сотрудников бюджетных учреждений, осуществляющих управление финансами бюджетного учреждения. Введение указанных вопросов в учебное пособие является полезной новацией.
Тема «Надзор и контроль за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре» также принципиально нова. Надзорная функция впервые вменена Федеральной службе финансово-бюджетного надзора при ее создании в 2004 г. и до этого в системе государственного и муниципального контроля не применялась. Содержание данной темы разработано на основе обобщения практики Росфиннадзора.
К основным задачам учебного пособия относятся доведение до читателей и закрепление знаний:
– о теоретических основах государственного и муниципального финансового контроля;
– о месте и роли государственного и муниципального контроля в современной системе управления финансами, в условиях осуществляемой бюджетной и административной реформы;
– о системе органов государственного и муниципального контроля, правовых и методических основах их функционирования;
– о формах, методах и способах контроля;
– об организации и порядке осуществления контрольных мероприятий, документировании результатов контрольных действий;
– об особенностях контроля отдельных операций, направлений деятельности подконтрольных организаций, о взаимодействии с правоохранительными органами;
– о выявляемых нарушениях законодательства РФ и применении к нарушителям мер принуждения;
– об основных ошибках, допускаемых при осуществлении бюджетного контроля;
– о реализации надзорной функции.
Данное пособие предназначено для использования при реализации программ профессиональной переподготовки государственных и муниципальных служащих, работающих в сфере управления финансами, осуществляющих государственный и муниципальный финансовый контроль.
Пособие также может использоваться студентами, обучающимися в высших учебных заведениях по экономическим специальностям.