Раздел 1. Теория и практика дипломатии
Глава 1. Дипломатия и органы внешнеполитических сношений
В русский язык словосочетание «международные отношения» пришло калькой из английского – international relations. В оригинале корень nation означает «государство»; аналогично, например, «объединенные нации», сформировавшие Организацию Объединенных Наций (ООН), – это державы – победительницы во Второй мировой войне. Таким образом, понятие «международные отношения» точнее было бы перевести как «межгосударственные отношения». Об особенностях отношений между государствами и пойдет речь ниже.
Фактически межгосударственные взаимоотношения представляют баланс между военными действиями и мирными дипломатическими принципами. Две прямо противоположные формы подобного рода отношений – это мир и война. Однако реальность обычно представляет собой некое промежуточное состояние между этими двумя крайностями, что предполагает целый спектр различных форм взаимного воздействия: «мягкая сила» (как процесс воздействия государства А на общество государства Б), экономические ограничения (как процесс политико-экономического воздействия государства А на процесс принятия политических решений государством Б) и многое другое.
Дипломатия – это ключевой инструмент поддержания внешних сношений с иностранными государствами, а поскольку одна и та же страна единовременно поддерживает двусторонние отношения с большим количеством других государств, всю международную дипломатию можно представить как огромную паутину межгосударственных связей, где характер взаимоотношений между ними варьируется от союзнических до антагонистических. Важнейшая миссия любых дипломатов заключается в том, чтобы не допускать прерывания этих связей, ибо разрыв, к примеру, дипломатических отношений зачастую ведет за собой эскалацию конфликта, чреватую началом военных действий.
Таким образом, международные отношения – это междисциплинарная наука об отношениях между государствами, и именно страны выступают в качестве главных акторов мировой политики. Не любое образование может считаться государством, даже если оно называет себя таковым; оно должно обладать определенным набором признаков. К основным элементам формирования государственности относятся:
1) наличие территории;
2) наличие постоянного населения;
3) наличие действующей публичной власти в любой форме (структура публичной власти варьируется от государства к государству, ведь каждая политическая система уникальна);
4) наличие суверенитета;
5) наличие международно-правового признания.
На двух последних пунктах, отличающих государство от других политических субъектов, предлагаем остановиться подробнее.
Понятие «суверенитет» имеет внешнюю и внутреннюю составляющие. В государственноцентричной системе «внешний» суверенитет появился только в 1648 г., с заключением Вестфальского мирного договора. Он подразумевает соблюдение принципа невмешательства одного политического субъекта во внутренние дела другого. «Внутренний» же суверенитет предполагает обладание государством монополией на насилие: действующая власть не только вырабатывает законы, но и обладает единоличным правом обеспечивать выполнение установленных правил, а также механизмом наказания за их неуважение. Проблема несостоявшихся государств (англ. failed states) заключается в отсутствии механизма принуждения к соблюдению законов и связанной с этим процессом дисперсии силы, когда межличностные и межгрупповые отношения регулируются вооруженным путем. Для полноценного существования любое государство обязано обладать как внешним, так и внутренним суверенитетом.
Что же касается «международно-правового признания», то оно состоит в том, что уже существующие в международном взаимодействии государства принимают в качестве равной себе страну, которая обладает вышеуказанными признаками. Процедура заключается в установлении дипломатических отношений и вступлении государства в члены ООН, которая на сегодняшний день насчитывает 193 страны. Наиболее свежим примером прохождения подобного рода «обряда инициации» стало появление Южного Судана, получившего суверенный статус независимого государства и субъекта международного права в 2011 г. Необходимость прохождения процедуры признания, как правило, возникает в двух случаях.
Во-первых, при появлении нового государства путем его отделения от другой страны (например, появление новых государств после распада СССР или Югославии, отделения Эритреи от Эфиопии) и провозглашения своей независимости. Следом уже существующие государства устанавливают дипломатические отношения с новообразованным. Без установления сети дипломатических связей и прохождения процедуры вступления в Организацию Объединенных Наций такое государство называется «частично признанным» или «непризнанным», и совершенно неважно, сколько государств признало «новичка» в качестве равного субъекта взаимодействия.
Более того, в некоторых ситуациях может срабатывать и обратная логика: отзыв дипломатических отношений и лишение места в ООН может перевести уже признанное государство в категорию самопровозглашенного. Как результат, страны находятся в разной степени становления государственности, но их объединяет то, что ни одна из них не дошла до этой высшей и самой главной стадии обретения государственности.
Во-вторых, международно-правовое признание необходимо, если в уже признанном государстве нарушаются установленные процедуры транзита власти. В данном случае появляется некое политическое образование, но оно не обладает всеми признаками государственности, и другие правительства отказываются вести с данными властями диалог. Подобная ситуация возникла, например, в 2021 г. после вывода американских войск из Афганистана и прихода к власти политического движения «Талибан»[2]. Вместе с тем следует оговориться, что отсутствие признания не означает отсутствие отношений; так, для урегулирования вопросов двусторонних взаимоотношений с Афганистаном у существующих государств возникла потребность установления контактов с новым правительством, которое обладает большинством признаков государственности (территория, население, публичная власть, суверенитет). Кроме того, для легитимизации дипломатического диалога и создания условий для того, чтобы новые власти могли представлять свою страну на международной арене, от этого движения, занесенного двумя десятилетиями ранее в когорту террористических, требуют внутренней трансформации от радикально настроенного пуштунского движения к полноценному правительству национального единства, которое будет носить инклюзивный характер, то есть включать не только пуштунов, но и таджиков, узбеков, хазарейцев и другие национальные меньшинства.
Другой пример – ситуация, сложившаяся после выборов в Белоруссии, прошедших в 2020 г. Несмотря на то, что победу на выборах одержал А. Г. Лукашенко, другой кандидат, С. Г. Тихановская, и ее сторонники заявили, что выборы были сфальсифицированы, а их результаты подлежат пересмотру.
И, несмотря на признание оппозиции в качестве легитимных представителей страны со стороны ряда государств ЕС, сопровождавшееся соответствующими попытками установления дипломатических связей, правительству Тихановской не удалось добиться международно-правового признания из-за фактора переезда его главы в Литву (отсутствие такого критерия государственности, как территория), эмиграции многих сторонников самопровозоглашенных властей (отсутствие еще одного критерия в виде постоянного населения, проживающего на подконтрольной властям территории). Таким образом, Республику Беларусь на международной арене по-прежнему представляют законно избранные власти.
Аналогичный политический кризис разразился годом ранее в Венесуэле, где недовольный исходом президентских выборов кандидат от оппозиции, бывший спикер Парламента Хуан Гуайдо, провозгласил себя президентом страны и потребовал отставки победившего на выборах кандидата от власти, Николаса Мадуро, на тот момент действующего президента. Отдельные страны (США, ЕС, большинство латиноамериканских государств, т. е. в основном те же государства, которые поддержали С. Тихановскую) поддержали Х. Гуайдо, пытаясь отозвать свое признание действующих властей с целью последующего установления контактов с новыми властями. Для достижения цели отправки в отставку президента Мадуро была даже создана Группа Лимы, официальной целью которой значилось «разрешение политического кризиса в Венесуэле». В противовес этому был инициирован процесс «Осло», основная цель которого заключалась в содействии развитию национального диалога между правительством и оппозицией. Россия, наряду с Китаем, Турцией, Ираном и некоторыми другими государствами, поддержала эту платформу и выступила за продолжение работы с официальными властями, которые по-прежнему представляют страну на международной арене.
Поскольку международно-правовое признание бывает достаточно сложным политико-правовым процессом, специалистами принято выделять три стадии международно-правового признания:
1. Признание ad hoc. Оно происходит в ситуации, когда государство не желает поддерживать отношения с самопровозглашенным визави, но вынуждено вступить в единичный контакт для решения конкретной проблемы.
2. Признание de facto. На этой стадии предполагается заключение торгово-экономического соглашения, что легитимизирует связь между существующим государством и самопровозглашенным.
3. Признание de jure. Эта стадия является конечной, поскольку предполагает установление дипломатических отношений и обмен официальными представителями.
В условиях, когда классическая дипломатия предполагает взаимодействие между субъектами, саму логику политических взаимоотношений между государствами лучше всего иллюстрирует политическая модель двухуровневой игры американского политолога Роберта Патнэма. Согласно данной теории, существует два уровня взаимодействия: национальный (уровень общественного диалога) и международный (уровень межгосударственного взаимодействия).
После достижения общественного консенсуса по определенному вопросу, выраженного национальными интересами страны в результате проведения выборов, общественных дебатов или другими формами политической коммуникации по линии «власть – общество», начинается взаимодействие на уровне дипломатов, которые выступают в качестве переговорщиков от имени правительств соответствующих государств. Руководствуясь своим мандатом и работая в условиях принципиального несовпадения позиций, дипломаты ведут переговоры, стремясь сблизить свои позиции, что может быть достигнуто лишь путем компромиссов и частичных уступок. После получения какого-то промежуточного результата на международном уровне задача правительства государства состоит в том, чтобы убедить общество в целесообразности достигнутых договоренностей.
Одним из самых болезненных аспектов деятельности дипломатов на международном уровне и политической коммуникации внутри государства выступает то обстоятельство, что любое межгосударственное соглашение позволяет извлечь лишь относительную, а не абсолютную выгоду договаривающимся сторонам. Это может восприниматься обществом порой весьма неоднозначно, в том числе и как предательство национальных интересов страны, что толкает дипломатов-переговорщиков на радикализацию своих переговорных позиций и что, в свою очередь, осложняет достижение компромисса. В условиях, когда коммуникация на международном и национальном уровнях может происходить единовременно, столкновение государств и их национальных интересов находится в постоянной динамике, что ученые-международники и называют «балансом сил» из-за разности потенциалов взаимодействующих сторон.
Фиксация «баланса сил» в конкретный исторический момент, выраженная достижением каких-то соглашений, приводит к развитию договорной системы межгосударственного взаимодействия. На профессиональном языке этот процесс называется кодификацией международного права, то есть развитием системы письменных договоренностей между странами, создающих набор взаимных правил, регулирующих самые разные аспекты межгосударственных связей: от вопросов войны и мира или территориального размежевания до проблематики защиты окружающей среды. Если международные отношения представляют собой динамику мирового развития, то международное право – это статика. Именно поэтому эволюцию международных отношений принято рассматривать сквозь призму исторических систем (подробнее о которых в следующих главах) как совокупности наиболее фундаментальных соглашений между структурообразующими государствами в конкретный исторический период. Несмотря на то, что политические изменения происходят быстрее, чем совершенствуется международное право, задача дипломатов состоит в том, чтобы фиксировать происходящие перемены, а затем содействовать принятию соответствующих решений на национальном уровне. В частности проведением информационно-разъяснительной работы по объяснению сути подписанных договоров для их успешной ратификации парламентом страны.
Поскольку система международных отношений представляет собой комплекс разноуровневых межгосударственных связей, без изучения бюрократической природы самих государств понять состояние международной среды невозможно. Так как все государства обладают уникальными политическими системами и своим неповторимым дизайном политической власти, в каждой стране различна роль тех институтов, которые участвуют в принятии и реализации внешнеполитических решений. Но, несмотря на все многообразие современных государств, в целом можно выделить следующие ключевые институты, направленные на поддержание дипломатических связей с внешним миром: а) глава государства, б) парламент, в) правительство и г) министерство иностранных дел.
Глава государства
Глава государства может быть представлен отдельным лицом или коллективным органом. В монархиях глава государства – монарх, в республиках – президент. При этом фактический объем полномочий главы государства в республике существенно отличается в зависимости от форм государственного правления и государственного устройства, партийной системы, политических традиций.
В президентских республиках (например, США, Казахстан, Турция, большинство стран Латинской Америки) роль главы государства максимальна. Президент возглавляет исполнительную власть, формирует правительство и назначает премьер-министра или вице-президента (то есть второе лицо в государстве). Существует четкое разделение законодательной и исполнительной ветвей власти, которое выражается в отсутствии у президента права на роспуск парламента, а у правительства – ответственности перед парламентом, а также в избрании президента путем всенародного голосования. В то же время президент наделен правом налагать вето на законы, принятые парламентом. Парламент, в свою очередь, может инициировать процедуру импичмента (отстранения президента от власти).
В парламентских республиках (ФРГ, Италия, Индия, ЮАР) верховной властью обладает парламент, он осуществляет контроль над исполнительной властью. Партия (партии), получившая большинство на выборах в парламент, формирует правительство. В таких республиках глава государства выполняет скорее номинальные функции, а исполнительная власть сосредоточена в руках правительства, подотчетного парламенту. Акты президента, как правило, контрассигнует премьер-министр.
В некоторых странах существуют смешанные республики (Россия, Франция, Румыния). От парламентских республик их отличает наличие избранного путем всенародного голосования президента, который выступает не в качестве церемониального лица, а формирует правительство и может инициировать роспуск парламента. Вместе с тем, по сравнению с президентской республикой, связь между президентом и парламентом более тесная, а правительство несет ответственность перед законодательным органом.
Что же касается монархий, то они, в свою очередь, могут делиться на абсолютные, где передаваемая по наследству власть монарха ничем не ограничена (Саудовская Аравия, ОАЭ), и конституционные, которые, в свою очередь, подразделяются на парламентские, в которых монарх обладает представительскими функциями, а реальная власть сосредоточена в руках избираемого парламентом правительства (Великобритания, Дания, Швеция, Япония), и дуалистические, где, несмотря на ограничения со стороны парламента и конституции, монарх обладает достаточными полномочиями по оказанию влияния на процесс принятия политических решений (Бахрейн, Иордания, Кувейт). Иногда дополнительно выделяют теократические, где монарх сосредотачивает в своих руках политическую и духовную власть (Бруней, Иран) и выборные, в которых монарха выбирает какой-то коллективный орган (Малайзия, Камбоджа). Самоназваний монархов может быть великое множество: король/королева, султан, эмир и пр.
Вне зависимости от типа правления во внешнеполитической деятельности глава государства, как правило, выступает в роли гаранта независимости и территориальной целостности, отвечает за подготовку стратегии (англ. Grand Strategy), то есть определяет магистральные цели и приоритетные направления внешней политики. Деятельность глав государств и внешнеполитических ведомств всегда опирается на общественный консенсус.
Глава государства формирует государственный аппарат, в котором выделяется группа людей, специализирующаяся на развитии отношений с внешним миром (Министерство иностранных дел России, Министерство иностранных дел, по делам Содружества Наций и Развития в Великобритании, Государственный Департамент в США и т. д.).
Правительство
В большинстве стран лидирующая роль в реализации внешнеполитических решений принадлежит исполнительной власти – важному элементу системы сдержек и противовесов. Государства, в зависимости от политической модели, отличаются способом формирования и формой подотчетности правительства. В президентских республиках или ряде монархий премьер-министры назначаются президентом, члены правительства – по представлению премьер-министра, а правительство отвечает перед парламентом и президентом. В парламентских республиках или монархиях большинство, представленное в парламенте отдельной партией или межпартийной коалицией, получает право формирования правительства. В смешанных республиках после выдвижения президентом определенной кандидатуры на должность премьер-министра требуется одобрение парламента.
На председателя правительства могут возлагаться функции вести переговоры, подписывать международные соглашения и договоры в пределах своих полномочий, осуществлять внешнеполитический курс, представлять страну на международной арене. Весомый вклад правительство вносит в координацию и регулирование внешнеэкономической деятельности, в первую очередь через работу межправительственных комиссий.
Сегодня расширяется практика участия в международных переговорах межведомственных делегаций, которые включают не только дипломатов, но и представителей профильных ведомств в зависимости от обсуждаемой проблематики: министерств экономики, финансов, энергетики, транспорта, сельского хозяйства, цифрового развития, культуры, спорта, туризма и т. д. Так, например, при разработке юридических документов востребованным может оказаться даже опыт и знания сотрудников министерств юстиции или МВД. В частности, при подготовке проекта Конвенции ООН о противодействии преступлениям, совершенным с использованием информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), наряду с внешнеполитическими ведомствами к работе над текстом подключались представители национальных советов безопасности, министерств юстиции и цифрового развития.
Необходимость ведения дипломатических переговоров по узкоспециализированной тематике в целом способствует вовлечению в дипломатическую деятельность представителей большого числа министерств и ведомств, обладающих профильной экспертизой. В частности, речь идет о министерствах сельского хозяйства, природных ресурсов, науки и образования, транспорта, здравоохранения и пр. Несмотря на то, что сегодня практически в каждом крупном ведомстве имеется департамент, ответственный за международное сотрудничество (например, Департамент международной деятельности МЧС России или Департамент международного сотрудничества и развития экспорта продукции АПК Минсельхоза России), их функционирование невозможно без тесного взаимодействия с кадровыми дипломатами как в центральном аппарате, так и в различных загранучреждениях. В свою очередь, сотрудники профильных ведомств направляются в штат посольств и постоянных представительств государств при международных организациях. Так, сотрудники МВД России командируются в Постпредство России при ООН в Нью-Йорке, МЧС России – в Постпредство при Отделении ООН и других международных организациях в Женеве и при Европейском союзе в Брюсселе, а Минсельхоза России – в Постпредство при ФАО и других международных организациях в Риме.
Кроме того, процесс выработки решений государствами – членами ООН на различных площадках всемирной Организации и ее спецучреждений опирается на работу научных учреждений. Это повышает вовлеченность представителей научного сообщества в дипломатическую деятельность, позволяет всесторонне применять их разработки, концепции и результаты исследований. Так, научный потенциал широко применяется в рамках переговоров, посвященных вопросам охраны окружающей среды, борьбы с негативными последствиями изменения климата, сохранения биоразнообразия, метеорологии, рыболовства и использования ресурсов мирового океана, здравоохранения, борьбы с наркоманией, влияния радиации, определения границ континентального шельфа, статистики, ИКТ и управления Интернетом и т. д. Все это повышает роль отдельных министерств и правительства в целом в осуществлении внешнеполитической деятельности.
Парламент
Ряд внешнеполитических полномочий сосредоточен в руках парламента – представительного органа граждан. Как и в случае главы государства, роль парламента зависит от политических традиций и формы правления в стране: она выше в парламентских республиках и монархиях. Значение имеет структура самого парламента (однопалатный или двухпалатный), а также распределение полномочий между палатами (примерно равные полномочия верхней и нижней палаты, или же наличие более сильной нижней палаты, в то время как компетенция верхней либо ограничена определенными сферами, либо включает исключительно консультативные и представительные функции). Приблизительно идентичные полномочия палат парламента в сфере внешней политики характерны для большей части президентских республик с федеративной формой территориального устройства (Аргентины, Бразилии, Мексики, Соединенных Штатов), некоторых унитарных президентских (Колумбии, Филиппин) и парламентских (Италии, Словении) республик, в таких федеративных парламентских республиках, как Индия и Швейцария, в монархических Испании, Японии и др.
В федеральном парламенте Бельгии Палата представителей (нижняя) и Сенат (верхняя) наделены равным объемом полномочий в четырех областях, из них к внешней политике относится ратификация международных соглашений.
Парламенты Германии и Австрии (федеративные парламентские республики), Великобритании и Нидерландов (конституционные монархии) отличает наличие сильных нижних палат. Всего лишь рекомендательные функции выполняют верхние палаты в Буркина-Фасо (парламентская республика), Камбодже (конституционная монархия), Словении, Египте и Ботсване (президентские республики).
В целом, исторически сложилось, что в мире чаще встречаются страны с более широкими полномочиями нижних палат. Это связано в том числе с тем, что обычно состав нижних палат отражает социально-демографическую структуру населения страны, в то время как в верхних палатах равное число представителей могут иметь субъекты, чье население различается в десятки раз (Россия, США), или же их состав по природе своей недемократичен (Палата лордов в Великобритании). Хотя случай каждого государства уникален, логично, что в такой ситуации менее репрезентативная палата скорее будет выполнять надзорные функции.
Парламент отвечает за ратификацию международных договоров и соглашений (после чего они получают статус национальных законов), внесение поправок в законопроекты по внешнеполитическим вопросам, обладает правом законодательной инициативы, объявления войны и заключения мира. Он также выполняет кадровые функции, связанные с утверждением или – реже – назначением должностных лиц, обладающих внешнеполитическими полномочиями: в частности одобрение назначения глав государств и правительств, внешнеполитического ведомства, дипломатических представительств. В руках парламента сосредоточены контрольные полномочия за соблюдением выполнения международных обязательств органами государственной власти.
Значение парламентской дипломатии возрастает по мере развития межпарламентского сотрудничества. Внешнеполитическая деятельность национальных парламентов осуществляется в двустороннем формате, а также на площадках международных организаций. Участие парламентов в межпарламентских сессиях, конференциях и встречах создает дополнительные возможности для прояснения позиций сторон, поиска сфер взаимных интересов и согласования практических механизмов взаимодействия.
В качестве отдельных участников международных отношений выступают парламенты интеграционных структур, например парламент Европейского союза. Они продвигают подходы к развитию отраслевого сотрудничества и профильного взаимодействия не конкретных государств, а политического объединения в целом.
Министерство иностранных дел
Министерство иностранных дел обеспечивает единство внешнеполитической линии государства, отвечает за тактику (оперативный уровень), т. е. практическое выполнение политических решений. Внешнеполитическое ведомство готовит предложения главе государства по внешнеполитической стратегии страны, а затем обеспечивает реализацию внешнеполитического курса и координацию деятельности правительства, субъектов (в федеративных государствах) в сфере международных отношений. МИД отвечает за поддержание дипломатических и консульских отношений с иностранными государствами и международными организациями, регулярных контактов с соотечественниками, проживающими за рубежом.
Структура внешнеполитических ведомств включает центральный аппарат и загранпредставительства (посольства, консульства, представительства при международных организациях), подведомственные учреждения (институты публичной дипломатии, вузы и т. д.), представительства в субъектах государства (в федеративных странах). Не везде внешнеполитические ведомства носят название «министерство иностранных дел»: в некоторых странах в названии внешнеполитического ведомства выносится какой-то смежный вопрос («внешнеэкономические связи») или ключевые цели внешнеполитической деятельности («европейская интеграция»). Зачастую при наименовании МИДа в прессе и в быту используется метонимия – наименование ведомства по его территориальному расположению (название улиц, зданий). Например, во Франции – Министерство Европы и иностранных дел, а также Кэ д’Орсэ (франц. Quai d’Orsay), по названию улицы, где оно расположено; в Аргентине – Министерство иностранных дел, международной торговли и вероисповедания; в Ватикане – Государственный секретариат.
Таблица 1
* Метонимия «Форин-офис» использовалась до переименования британского внешнеполитического ведомства в Министерство иностранных дел, по делам Содружества Наций и международного развития (англ. Foreign, Commonwealth and Development Office).
В каждой стране существует свой характер отношений между главой государства и дипломатами и, как следствие, связь между политическим и дипломатическим уровнем. Главными переговорщиками могут выступать кадровые дипломаты или политические назначенцы. Посмотрим, в чем их отличие.
Что касается политических назначенцев, они поступают на дипломатическую службу из других структур государственного правления (партий, иных государственных министерств, ведомств и органов), пользуются своим политическим авторитетом для решения определенных вопросов. Поскольку они являются выходцами из государственного аппарата, у них наработаны профессиональные и личные связи с представителями других органов государственной власти, в т. ч. в высшем руководстве страны. Они привыкли к вертикальному иерархизированному взаимодействию, обладают глубоким пониманием функционирования политической системы. Это повышает эффективность взаимодействия с иными государственными структурами и обеспечивает быструю реализацию внешнеполитических задач. Помимо этого, у них есть опыт государственного управления, который может экстраполироваться и на дипломатическую сферу.
Классическим примером государства с системой политических назначенцев выступают Соединенные Штаты. Традиционно политические функционеры выдвигаются, в частности, на должности государственного секретаря (министра иностранных дел США), советника по национальной безопасности (уникальный американский институт) и послов. Обычно это соратники по партии и другие приближенные победившего на очередных выборах президента. При этом функции советника по национальной безопасности по выработке магистрального внешнеполитического курса иногда пересекаются с полномочиями государственного секретаря.
Особенность кадровых дипломатов заключается в том, что они проходят все этапы дипломатической службы до назначения на руководящие должности (министра иностранных дел и его заместителей, чрезвычайного и полномочного посла). Кадровые дипломаты обладают рядом преимуществ: они получили специализированное образование в области международных отношений и дипломатии, владеют несколькими иностранными языками, а также обладают опытом взаимодействия с представителями других культур и цивилизаций (горизонтальная коммуникация).
Эффективному горизонтальному взаимодействию, в том числе в целях недопущения нарушения национально-культурных особенностей этикета и протокола, способствует доскональное изучение визави, его истории, культуры, религии. Такая система существует в России, Китае, Вьетнаме и многих постсоветских странах, где после окончания холодной войны сохранились черты государственной службы, характерные для стран социалистического лагеря.
Особый упор при подготовке карьерных дипломатов делается на изучение иностранных языков. Для выстраивания эффективного взаимодействия с зарубежными визави дипломаты должны знать как редкие языки, на которых говорит лишь несколько миллионов человек (эстонский, норвежский, армянский и др.), так и глобальные, число носителей которых исчисляется сотнями миллионов. При этом необходимо отметить, что сегодня английский, французский, испанский, португальский языки рассматриваются не только и не столько как языки соответствующих европейских и североамериканских государств, но как инструменты международного общения: лингва франка полиэтнических государств Азии, Африки и Латинской Америки и международных организаций и форумов, в первую очередь системы ООН. Такой подход применяется и при обучении будущих дипломатов «распространенным» языкам, в том числе в рамках так называемого лингвострановедческого компонента.
Таблица 2
Существуют смешанные системы дипломатической службы, где представлены и карьерные дипломаты, и политические назначенцы. Примером могут служить Великобритания, Франция, Германия, Австралия, Новая Зеландия. В этих странах большинство составляют карьерные дипломаты, однако внешнеполитическими ведомствами руководят политические функционеры.
Например, в Великобритании – парламентской монархии – к власти приходит партия, получившая большинство на выборах в парламенте. На пост министра иностранных дел выдвигается представитель победившей партии, который продвигает партийное видение реализации внешнеполитического курса страны. При этом данное лицо может переходить на другие должности государственной службы, в частности получать пост премьер-министра и наоборот, переходить с поста премьер-министра на должность главы внешнеполитического ведомства. Можно вспомнить Б. Джонсона (министр иностранных дел с 2016 по 2018 гг., премьер-министр с 2019 по 2022 гг.), Л. Трасс (министр иностранных дел с 2021 по 2022 гг., премьер-министр в 2022 г.), Д. Кэмерона (премьер-министр с 2010 по 2016 гг., министр иностранных дел с 2023 гг.).
Во Франции, президентской республике, кандидатура министра иностранных дел назначается президентом. На эту должность обычно выдвигается соратник главы государства по партии. При этом в V Республике бывают случаи так называемого «сосуществования» (фр. cohabitation), когда президент и премьер-министр представляют выходцев из различных партий. Такая ситуация складывается в случае, если президент принадлежит партии, отличной от той, которая получила большинство в парламенте (именно она формирует правительство). В истории Франции было три таких периода: 1986–1988 гг. (президент – социалист Ф. Миттеран, премьер-министр – голлист Ж. Ширак), 1993–1995 гг. (президент – социалист Ф. Миттеран, премьер-министр – голлист Э. Баладюр), 1997–2002 гг. (президент – голлист Ж. Ширак, премьер-министр – социалист Л. Жоспен). При этом должность министра иностранных дел занимали консерватор Р. Жан-Бернар (1986–1988 гг.), голлист А. Жюппе (1993–1995 гг.) и социалист Ю. Ведрин (1997–2002 гг.) – соратники премьер-министра.
В Германии, парламентской республике, правительство обычно формируется несколькими партиями, а портфель министра иностранных дел служит разменной монетой во время переговоров по созданию коалиции и распределению должностей в новом правительстве. Эту должность может занимать как представитель «старшей» партии при формировании коалиции, так и представитель «младшей» партии, получивший свой пост в результате кулуарных переговоров. Например, член Социал-демократической партии Германии (СДПГ) Ф.-В. Штайнмайер занимал пост министра иностранных дел (2013–2017 гг.), когда у власти был Христианско-демократический союз (ХДС), а кресло канцлера принадлежало ее председателю А. Меркель. Сегодня должность министра иностранных дел ФРГ занимает А. Бербок – представитель партии «Союз 90 / Зеленые», третьей по численности мест в бундестаге после СДПГ и объединенного межпартийного блока ХДС/ХСС.
Глава 2. Теоретические основы дипломатии
Для объяснения особенностей международных отношений, мотивов ключевых акторов и интерпретации трендов мирового развития были разработаны различные теории международных отношений.
Одна из основных школ международных отношений – школа реализма. Согласно этой теории, международные отношения представляют собой систему взаимодействия государств. Именно они выступают в качестве ключевых акторов, однородны по своей сути (государство А обладает тем же набором характеристик, описанных в первой главе, что и государство Б) и эгоистичны в своих устремлениях. Государства взаимодействуют друг с другом хаотично, так как не существует «надгосударственного властного центра», поэтому международные отношения отличает «анархия». При этом каждая страна стремится к могуществу, прежде всего к военному превосходству, которое бы гарантировало ее безопасность.
Реалисты полагают, что, действуя на международной арене, государства исходят из своих национальных интересов (объективной категории), а не моральных принципов. В международных отношениях доминирует силовой фактор, а ключевая причина всех конфликтов имеет военно-политический характер. Теория реализма послужила отправной точкой для формирования т. н. Реалполитик (нем. Realpolitik) – подхода, в соответствии с которым для сохранения мира государство должно готовиться к войне. Идеология, таким образом, не оказывает никакого влияния на формирование внешнеполитического курса страны.
Выделяются несколько направлений реализма: классический политический реализм, неореализм (оборонительный реализм) и наступательный реализм. Главное различие данных направлений состоит в определении ключевого интереса государства. Как считают представители классического реализма (Эд. Карр, Г. Моргентау), в условиях анархии и дилеммы безопасности (безопасность одной страны зависит от безопасности другой) главный национальный интерес государства состоит в обеспечении выживания.
Согласно позиции неореалистов, в частности К. Уолтца, главный интерес государства заключается не в выживании, а в обеспечении собственной безопасности. Хотя государства остались исходными единицами анализа, они рассматриваются не сами по себе, а с учетом образуемых ими структур: союзов, альянсов, международных организаций и т. д. При этом решающее значение в «игре» наций на мировой арене имеет уровень глобальной системы, а не самих игроков. К. Уолтц сравнивает глобальную систему с рынком – это такая же искусственная конструкция, которая была создана совместной игрой участников отношений. При этом в качестве аналога прибыли в международных отношениях выступает выживание.
Дж. Миршаймер, сторонник наступательного реализма, подчеркивает, что промежуточный уровень не может содействовать обеспечению безопасности, поэтому единственный вариант для сохранения сильного государства – максимизация его военной мощи.
В соответствии с другой теорией международных отношений, либерализмом (и неолиберализмом), государства – главные, но не единственные акторы внешней политики. Помимо них существуют неправительственные организации, транснациональные корпорации, индивиды, различные группировки. Таким образом, признается не только плюрализм акторов, но и многообразие их интересов и целей.
Анархия (отсутствие верховной власти), по мнению последователей либерализма, преодолима через создание институтов, которые позволяют сглаживать межгосударственные противоречия. Если у реалистов международные отношения представляют собой «игру с нулевой суммой», т. е. получение выгоды одним игроком автоматически означает проигрыш другого, то теория либерализма исходит из кооперативной природы человека, его стремления к прогрессу. Безусловный приоритет отдается общечеловеческим ценностям и универсальным демократическим принципам. Поскольку государство создается по воле большинства людей, живущих на определенной территории, механизм установления его границ – вопрос, не зависящий от военных, исторических и юридических соображений. Для либерального государства вопрос расширения границ не представляет особой важности, и изменения в международных отношениях должны быть направлены на отказ от аннексий территорий как способа развития государства. Помимо силового фактора, на международной арене большое значение отводится вопросам морали и экономического сотрудничества.
Международная деятельность государства направлена на постоянное согласование интересов и поиск компромиссов. Создание и расширение полномочий международных организаций, совершенствование норм международного права, демократизация международных отношений, распространение на них универсальных норм нравственности и справедливости делает возможным равноправное участие в международной политике не только великих держав, но и других государств, а также негосударственных акторов.
Международные процессы многообразны, и международные отношения не могут быть сведены только к состоянию мира и войны, так же, как и к сотрудничеству и конфликтам. Особое внимание уделяется возрастающей взаимозависимости и формированию единого мирового сообщества, сталкивающегося с общими проблемами и потому обладающего общими интересами. В связи с этим одна из приоритетных тем в рамках теории либерализма – создание системы коллективной безопасности на основе добровольного разоружения и взаимного отказа от войны как инструмента внешней политики.
Исследователи, работающие в рамках данной парадигмы, основывают свои теоретические воззрения на работах Дж. Локка, И. Канта, Ж.-Ж. Руссо, Дж. С. Милля, А. Смита, Д. Рикардо. В начале XX в. идеи либерализма получили практическое развитие благодаря американскому президенту В. Вильсону, который в «Четырнадцати пунктах» – проекте политического урегулирования по итогам Первой мировой войны 1914–1918 гг. – озвучил идею формирования объединения государств на коллективной основе, которое бы было в состоянии предотвратить глобальные конфликты. Хотя эта программа и не была поддержана Конгрессом США, она легла в основу формирования первой международной универсальной организации – Лиги Наций. Кроме того, одними из элементов укрепления мира В. Вильсон считал «открытость дипломатии» и развитие свободной международной торговли.
Во время холодной войны в теоретической области международных отношений господствовали реалисты и неореалисты, однако после ее окончания вновь наступает эпоха доминирования либеральной школы. Это направление, как и реализм, со временем преобразуется в неолиберализм. Известные его теоретики Р. Кеохейн и Дж. Най в работе «Власть и взаимозависимость: мировая политика в переходный период» писали, что между странами существует множество связей и отношений, в которых сила или могущество представляет собой недейственный или несущественный инструмент реализации политики. Поэтому фактор вооруженной мощи, согласно неолиберальному подходу, не столь значим, как полагают неореалисты. Воздействие посредством вооруженных сил на других участников международного общения становится слишком дорогим и в прямом, и в переносном смысле. Более эффективные же средства влияния – экономические и правовые инструменты. В связи с этим неолибералы особо подчеркивают взаимосвязь политики и экономики, а также уменьшение в конце XX столетия в мировой политике роли такого фактора, как военная мощь.
В центре работ последователей неолиберализма проблемы международной безопасности и отказа от войны как инструмента международной политики. В соответствии с ними, главная цель участников международных отношений – международная безопасность. Более того, центр регуляторной тяжести переносится со сформированных институтов со своими ограничениями (международное право и международные организации) на т. н. международную мораль. При этом главные критерии моральности – это либеральная демократия и права человека, на основе которых в будущем возможно создание нового мирового порядка в виде общемирового гражданского общества и глобального рынка.
Сторонники неолиберализма делают особый акцент на взаимозависимости государств, причем не только экономической, но и политической. Так, в рамках неолиберальной парадигмы была разработана теория демократического мира (Б. Рассет), согласно которой мир и стабильность могут быть обеспечены за счет распространения либерально-демократической модели. Р. Кеохейн и Дж. Най – авторы теории комплексной взаимозависимости – отмечали транснациональный характер мировой политики. Взаимозависимость между государствами усиливается в ходе экономического сотрудничества, а затем перетекает в другие сферы (англ. spillover effect), что будет снижать риск военного конфликта. Первостепенную роль в этом процессе играют государства, которые аккумулируют информацию, создают площадки для принятия решений и осуществляют контроль за выполнением решений. Как и в классической либеральной теории, признается многообразие акторов, видов и каналов взаимодействия между ними, а, следовательно, и необходимость отказа от восприятия государства как единственного участника международного взаимодействия.
Начиная с 1960-х гг. развитие получила теория неомарксизма, в рамках которой работал И. Валлерстайн. Толчком послужил процесс деколонизации. Ключевую роль в неомарксистской теории играет проблема экономического неравенства в современном мире и расслоения населения по экономическому признаку, которое происходит не по границам национальных государств, а главным образом по оси «Север – Юг». Неомарксисты ввели в научный оборот такие понятия, как «страны третьего мира» (развивающиеся) и «страны второго мира» (социалистические).
Неомарксизм исходит из миросистемной теории, согласно которой мир делится не только на государства, но и на классы. Развитие капитализма привело к разделению стран на центр (ядро), периферию и полупериферию. Доминирующее положение в мировой экономике занимают страны центра, а развитие ядра происходит за счет государств периферии и полупериферии. Подобные дисбаланс и дальнейшее усиление поляризации провоцируют риски потенциальных конфликтов.
Другая неомарксистская теория, теория зависимости, была разработана для анализа современного состояния системы международных отношений. Так же, как и в миросистемной теории, отмечается рост зависимости менее развитых страны от более развитых, которые используют инструменты экономического принуждения (новой формы колониализма – неоколониализма). Последователи теории зависимости подчеркивают, что экономическая развитость или отсталость не являются естественными этапами развития, которые присущи всем государствам, а возникли в результате неравноправных межгосударственных отношений. В течение долгого времени происходило перераспределение прибавочного продукта от периферии (колоний и полуколоний) в пользу центра – метрополий. В итоге этот процесс привел к «зависимой отсталости» периферии («Юга»), которая могла бы успешно функционировать, будь она ориентирована на собственное развитие. Следствием эксплуатации становится формирование «двухуровневой экономики» в развивающихся государствах: одни отрасли отличает высокий уровень развития, а другие характеризуются использованием традиционных способов производства. Это влечет за собой усиление политической и социальной нестабильности внутри стран.
Еще одна концепция неомарксизма представлена школой Грамши (итальянской школой). А. Грамши ввел в научный оборот понятие «мировой гегемонии», которое подразумевает навязывание сильным государством своего видения мирового порядка остальному мировому сообществу. К государству-гегемону примыкают другие, в результате чего образуется «исторический гегемонный блок». Такой блок оказывается уязвимым перед лицом обострения внутренних противоречий.
Отдельное направление в теории международных отношений – конструктивизм, начало развития которому было положено в 1990-х гг. Согласно конструктивисткой теории, в качестве основных участников рассматриваются государства, обладающие собственной идентичностью, и социальное пространство, которое формируют государства. Конструктивисты делают акцент на том, что любая реальность социально сконструирована. Поскольку международные отношения рассматриваются как социальный конструкт, первостепенное значение имеют интерсубъективные факторы (интересы, разделяемые идеи, идентичности, культура, язык, дискурс).
Особое внимание уделяется проблеме идентичности. Представитель конструктивизма А. Вендт выделял четыре уровня идентичности: корпоративная идентичность (государство, управляющее обществом через институты политической власти), типовая идентичность (политический режим и экономическая система, частично социальные особенности), ролевая идентичность (характер взаимоотношений одного государства с другим: гегемон/сателлит, государство, выступающее за статус-кво / государство, неудовлетворенное своим положением в сложившейся международной среде – концепт «неудовлетворенного могущества»), коллективная идентичность (идентификация нескольких государств как принадлежащих единому целому).
В конструктивистской теории подчеркивается тесная связь между идентичностью, интересами и действиями государства. В свою очередь, идентичность представляет не продукт сознания отдельного индивида или государства; ее формирование происходит посредством взаимодействия между различными акторами под влиянием внешней среды и внутренних факторов.
В рамках школы конструктивизма Б. Бузан и О. Уэвер разработали новую концепцию безопасности – теорию секьюритизации. Согласно этой теории, любая сфера международных отношений может быть «секьюритизирована»: в этом случае отдельной проблеме придается статус экзистенциальной угрозы, и, как результат, соответствующий вопрос становится одним из важных элементов глобальной повестки. Эта теория объясняет расширение спектра сфер дипломатии (экономическая, энергетическая, цифровая, «вакцинная» дипломатия, гуманитарное измерение внешней политики и т. д.).
Ни одна из теорий международных отношений не дает исчерпывающего представления о причинах политических событий. В качестве примера рассмотрим сквозь призму ключевых теорий международных отношений (неореализма, неолиберализма, неомарксизма и конструктивизма) причины Специальной военной операции, начатой 24 февраля 2022 г. с целью денацификации и демилитаризации Украины.
Таблица 3. Специальная военная операция сквозь призму ключевых теорий международных отношений
За 100 лет развития науки о международных отношениях сформировалось, как минимум, два ключевых подхода к ее изучению: западный (американо-европейский) и российский. В основе американо-европейской модели лежит изучение политологии, которая обеспечивает научное сопровождение внешнеполитического курса западных стран. Значение политологической науки заключается в оправдании и обосновании тех или иных действий на международной арене. В данном случае наука играет упреждающую роль в трансформации международных отношений, ее задача состоит в поиске средств достижения поставленных политиками целей.
Исторический подход помогает описывать события – эмпирические данные, на базе которых делаются самостоятельные выводы. История служит механизмом укрепления государственности и позиционирования страны на международной арене. История позволяет понять глубинные причины выбора того или иного пути развития государства, принимаемых внутри- и внешнеполитических решений на уровне руководства страны. Глубокое знание истории необходимо для обеспечения преемственности политического курса государства и определения перспектив его внешней политики с учетом выявленных закономерностей.
В российской традиции анализ международных отношений представляет собой междисциплинарную науку, описывающую мир таким, каким он является на самом деле. Перед учеными не ставится задача трансформации системы международных отношений.
По-другому дело обстоит с политологией: в случае внешнеполитического анализа она становится способом понять международные отношения. Значение политологии можно проследить, анализируя возникновение и развитие политологической концепции так называемых гуманитарных интервенций.
Ее апологеты считают, что каждое государство обладает монополией на насилие и одновременно несет обязанность по защите своего населения. Таким образом, если в какой-либо стране начинаются преследования со стороны властей или части населения в отношении других групп населения, которые сопровождаются масштабными нарушениями его прав (геноцид, этническая чистка), и правительство этой страны не принимает мер для прекращения таких нарушений, то другие государства имеют право вмешаться для защиты населения, в том числе и военным путем.
В Стратегической доктрине НАТО от 1999 г. не содержалось прямого упоминания термина «гуманитарные интервенции». Тем не менее, на рубеже XX и XXI вв. происходит расширение «зоны ответственности» Североатлантического альянса. Вмешательство во внутренние дела государства, не входящего в блок, оправдывалось наличием угрозы безопасности Евроатлантического региона, в т. ч. необходимостью недопущения эскалации вооруженного конфликта и дестабилизации обстановки внутри или за пределами Евроатлантики в результате серьезных экономических, социальных и политических трудностей, с которыми сталкивается третье государство. В подобном ключе объяснялась необходимость проведения военной операции НАТО в Югославии в 1990-х гг. Как пишет в своих мемуарах бывший премьер-министр Великобритании Т. Блэр, «поэтому, когда происходят подобные жестокости, мир должен выбрать сторону, встать и нести ответственность».
Постепенно концепция гуманитарных интервенций проникала в основополагающие документы стратегического планирования США – Стратегии национальной безопасности 2002 и 2006 гг. Оба документа фиксировали право Соединенных Штатов и НАТО осуществлять военное вмешательство в любом районе мира по решению соответственно президента США или Совета НАТО, независимо от позиции СБ ООН.
Некоторые конфликты представляют собой настолько серьезную угрозу нашим общим интересам и ценностям, что для восстановления мира и стабильности может потребоваться вмешательство в конфликт. Недавний опыт показал, что международное сообщество не располагает достаточным количеством высококачественных вооруженных сил, подготовленных и способных проводить такие миротворческие операции. Администрация признала эту необходимость и совместно с Организацией Североатлантического договора (НАТО) работает над повышением потенциала государств по вмешательству в конфликтные ситуации.
(Стратегия национальной безопасности США от 2006 г.)
Особую актуальность в конце 1990-х – начале 2000-х гг. приобрел поиск механизма, способного быстро и эффективно предотвращать преступление геноцида. Этой проблемой занимались на глобальном уровне. Генеральный секретарь ООН К. Аннан несколько раз (в 1999 и 2001 гг.) призывал СБ ООН обсудить вопрос о том, как поступать международному сообществу в случае угроз геноцида.
В ответ на призыв К. Аннана правительство Канады создало в 2000 г. Международную комиссию по вопросам вмешательства и государственного суверенитета (Комиссия Эванса-Сахнуна), которая в 2001 г. представила доклад «Ответственность по защите» (The Responsibility to Protect, или R2P). В нем отмечалось, что суверенитет не только предоставляет какому-либо государству право «контролировать» свои внутренние дела, но также налагает непосредственную обязанность по защите людей, проживающих в пределах границ этого государства. В докладе предлагалось, что в случае неспособности государства защитить свой народ, будь то из-за отсутствия возможности или желания это делать, ответственность по защите жизней людей возлагается на международное сообщество. Вместе с тем авторы подчеркивали, что гуманитарные интервенции могут проводиться лишь по решению СБ ООН.
Вопрос об «Ответственности по защите» был включен К. Аннаном в программу работы созданной им в ООН в 2004 году «Группы мудрецов», куда вошли 16 авторитетных бывших дипломатов и государственных деятелей, в том числе бывшие председатель правительства и министр иностранных дел России Е. М. Примаков, советник президента США по национальной безопасности Б. Скоукрофт, министр иностранных дел Китая Цянь Цичэнь и другие. Доклад этой группы был опубликован в 2004 году. Его заключения были положены в основу Итогового документа саммита государств – членов ООН о путях развития ООН в XXI столетии от 2005 г. Среди его ключевых положений значились следующие тезисы:
• государства несут главную ответственность по защите собственного населения;
• роль международного сообщества заключается в оказании им необходимого содействия;
• не исключено применение принудительных мер.
В сформулированной концепции были принципиально важны два аспекта: признание, что проведение военных операций может рассматриваться только в качестве крайней меры, когда исчерпаны все другие средства защиты, и необходимость одобрения проведений таких операций Советом безопасности ООН.
Однако события в Ливии в 2011 г. продемонстрировали, что военные меры рассматриваются в качестве первой и единственно возможной меры по «принуждению». После первых антиправительственных демонстраций на ливийской территории начала распространяться информация об использовании М. Каддафи вооружения и армии для подавления оппозиции и инакомыслия. Это послужило поводом для принятия решения, закрепленного в резолюции 1973 Совета Безопасности ООН от 17 марта 2011 г. о создании беспилотной зоны в воздушном пространстве Ливии. Предполагалось, что подобный шаг сделает невозможным любое сопротивление.
В то же время были выдвинуты иные концепции защиты населения. На 66-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН Бразилия выступила с проектом «Ответственность при защите» (The Responsibility While Protecting, или RwP). Бразильский проект концепции «ответственность при защите» позиционируется не как замена изначальной концепции «ответственность по защите», а в качестве дополнительного инструмента предотвращения гуманитарной катастрофы.
В июньском выпуске 2012 г. журнала «Китайские международные исследования» была опубликована статья, описывающая китайский подход, а именно концепцию «ответственная защита» (responsible protection).
Таблица 4. Альтернативные подходы гуманитарной «защиты»
Что касается отношения Москвы к инициативе «ответственность по защите», то российский подход к изучению дипломатии основывается на понимании стабилизирующей роли Российской Федерации в международных делах, уважении принципов международного права и базовых ценностей Устава ООН[3]. Отечественные исследователи международного права подчеркивают, что концепция «ответственность по защите» требует более глубокого анализа, в т. ч. исследования перспектив использования инструментов превентивной дипломатии. Учитывая, что главная ответственность по защите населения лежит на государстве, международное содействие должно служить преимущественно для целей содействия мирному разрешению конфликта с опорой, при необходимости, на Главу VI Устава ООН. К использованию военной силы международным сообществом можно прибегать лишь в качестве исключительной меры (measure of last resort).