До реформы 1862 года в каждом городе существовала своя, обособленная от уездной полиция, затем уездную и городскую полицию объединили. Отдельная городская полиция сохранилась только в губернских городах, городах, подведомственных градоначальствам[1], и некоторых уездных и безуездных городах, посадах и местечках, список которых утверждался законодательно.
Штаты городских полиций были двух видов:
1. Законодательно установленные для конкретного города. Обычно законодательно утверждались штаты для городских полиций крупных городов, или городов, имеющих особое значение.
2. Так называемые «Нормальные штаты городских полицейских управлений», утвержденные еще в 1862 году. По этому штату все городские полицейские управления империи, не имеющие законодательно утвержденного штата, делились на три разряда.
Руководитель городской полиции назывался полицмейстером. Каждое полицейское управление имело канцелярию, которой руководил секретарь. В ее штат входили два столоначальника и регистратор.
Для канцелярий полицмейстеру выделялись средства, на которые он закупал писчебумажные принадлежности и нанимал необходимое ему количество писцов. На эти же средства содержались сторожа и рассыльные. Так как средств катастрофически не хватало, на наем сторожей и рассыльных зачастую не тратились, поручая выполнять их обязанности городовым.
Крупный город делился на несколько частей (или участков), которыми руководили частные (или участковые) приставы. В некоторых городах (обычно в тех, в которых существовали законодательно установленные до реформы 1862 года штаты) были только части, в некоторых (обычно в тех, где штаты либо не были законодательно установлены, либо были установлены после 1862 года) – только участки, в некоторых были и части, и участки[2].
Приставу, так же как и полицмейстеру, полагалась определенная сумма на канцелярские расходы.
В некоторых городах, штаты полиций которых были утверждены законодательно, существовали должности околоточных надзирателей; наиболее близкий сегодняшний аналог – участковый инспектор.
Низшее звено городской полиции составляли городовые и полицейские служители.
В тех городах, в которых штаты полиции не были законодательно установлены, число городовых определялось по следующим правилам: «в городских поселениях, число жителей которых простирается до двух тысяч обоего пола, полагается не свыше пяти городовых, а в городских поселениях, в которых число жителей превышает две тысячи душ обоего пола, число городовых определяется по расчету, полагая не более одного городового на каждые четыреста душ населения»[3]. При этом каждый пятый городовой становился старшим, а остальные четверо – младшими. В городах, в которых штаты полиции были установлены в законодательном порядке, число городовых определялось этими штатами, однако если штатом было предусмотрено городовых меньше, чем по одному на каждые четыреста жителей, то количество городовых увеличивалось, исходя из этого расчета.
Некоторые функции полицейских выполняли дворники, которые были обязаны не только контролировать движение населения в своем доме (старшие дворники очень часто занимались пропиской и выпиской жильцов), но и смотреть за соблюдением общественного порядка, не пускать в дом и на двор посторонних подозрительных личностей, оказывать помощь городовым и другим чинам полиции в задержании правонарушителей и доставлении их в полицию.
Ночью городовым помогали сторожа. Обыватели каждой улицы были обязаны либо самостоятельно, в очередь, охранять покой своих соседей в ночное время, либо скидываться и нанимать для этого постороннего человека. Обычно все скидывались, но денег собирали так мало, что нанять могли только старого или малого. От такой сторожевой команды проку было мало. Разве что компанию городовому составить, чтобы он ночью не скучал.
Кроме вышеперечисленных должностей в состав некоторых городских полиций входили:
– сыскные отделения;
– речная полиция – в Нижнем Новгороде, Рыбинске и Санкт-Петербурге;
– конно-полицейская стража – в Санкт-Петербурге, Москве, Нижнем Новгороде и Астрахани;
– Нижегородская ярмарочная полиция.
В отличие от городских полицейских управлений, штат уездных полиций всех губерний Российской империи, по общему учреждению управляемых, был утвержден законодательно и являлся одинаковым.
Главой полицейского управления в уезде являлся исправник. У каждого исправника был помощник. В уездном полицейском управлении полагались секретарь, два столоначальника и регистратор. Кроме этого, исправник на отпускаемые ему деньги нанимал писцов, рассыльных и сторожей.
Полицией непосредственно уездного города мог руководить либо полицейский надзиратель (если город был небольшим), либо городской пристав (в более крупных городах). У такого пристава даже мог быть помощник. Если уездный город был большим, но собственной полиции ему не полагалось, то в нем тоже могло быть несколько участков, или даже частей, каждой из которых заведовал полицейский надзиратель, или пристав. В таком городе могли быть и околоточные надзиратели.
Совсем маленькие города полицейских исполнительных чиновников не имели, если это был уездный город, то в нем полицией руководил помощник исправника, а если это заштатный городишко, то его под свою опеку брал становой пристав.
Кроме того, полицейские надзиратели с полицейской командой могли быть на железнодорожных станциях (они отвечали непосредственно за станционный поселок, линию отчуждения железной дороги обслуживали жандармы), на заводах, в шахтах, рудниках, в крупных селах и поселках.
Естественно, что в населенных пунктах, в которых имелись исполнительные чиновники полиции, были и городовые (по приведенным в разделе «Городская полиция» нормам).
Уезд делился на несколько станов, во главе каждого из которых стоял становой пристав. На отпускаемые ему 300 рублей в год он должен был нанимать письмоводителя и содержать канцелярию. До 1903 года становому приставу подчинялись урядники, сотские и десятские.
Должность урядника была учреждена в 1878 году. Это нижний чин уездной полиции, нынешний аналог сельских участковых. Существовали пешие и конные урядники.
Должность сотского и десятского была выборной, их выбирал сельский сход, сотского – от части стана, называемой сотней, десятских – от селений. Если сход не находил кандидата на вышеуказанную должность, то общество скидывалось и нанимало десятского или сотского, заключив с ними договор. Десятские подчинялись сотским, а те – уряднику и становому. В их обязанности входило поддержание общественного порядка, оказание помощи в розыске и задержании подозреваемых в правонарушениях, охрана арестованных при становой квартире, их конвоирование, работа рассыльных. На практике сотские и десятские становились бесплатными слугами станового пристава, особенно это касалось тех, кто проживал в том населенном пункте, где была квартира станового.
В 1903 году в губерниях, по общему учреждению управляемых, была введена уездная полицейская стража. Должность полицейского урядника в этих губерниях была ликвидирована, взамен была введена должность урядника полицейской стражи. Количество урядников увеличилось, и урядник стал полагаться в каждой волости, ему подчинялись стражники.
После учреждения уездной полицейской стражи должности сотских упразднили, а десятских вывели из подчинения становых и урядников, подчинив их непосредственно крестьянскому самоуправлению – сельским старостам и волостным старшинам. В уезде полагалось иметь одного стражника на 2500 человек населения. Задумка была хорошая: вместо выбираемого или нанимаемого миром безоружного крестьянина в помощь уряднику поступали несколько строевых нижних чинов, надлежащим образом вооруженных и экипированных. Но в 1905 году началась революция, власть свела стражников в отряды, которые дислоцировались в уездном городе или в распоряжении станового пристава. Урядник в селе остался один на один с преступниками. Стражники в уездных городах изнывали от безделья, а урядник не знал, за какое дело хвататься. Такое положение просуществовало до 1913 года до реформы В. Ф. Джунковского[4], который большую часть стражников из уездного города перевел «на землю», в подчинение урядников.
С этого времени уездная стража имела следующую структуру: часть (до 25 %) составляла конные команды, которые находились в уездном городе и при становой квартире, а оставшаяся часть стражи распределялась по уезду: в подчинении каждого урядника находились несколько стражников.
Стража имела двойное подчинение: по всем полицейским вопросам уездная полицейская стража подчинялась исправнику, становым и полицейским надзирателям, стражники еще и урядникам. Общее руководство вооружением, конским снаряжением и строевым обучением всей стражи в губернии осуществлял начальник ГЖУ, непосредственное – его помощник и адъютант, а при «недостатке в губернии чинов ОКЖ» – специально назначаемые офицеры этой стражи. На практике такие офицеры были в каждой губернии. Их полагалось по одному на каждых 300 пеших или 150 конных стражников, т. е. один офицер полагался на несколько уездов.
Эти офицеры, получая неплохое содержание, непосредственным руководством стражников занимались плохо, так как свои должностные обязанности были вынуждены исполнять периодически, наездами, перемещаясь по уездам, от команды к команде. Многие из них, понимая, что из-за больших территорий, которые следовало объезжать, спрос с них будет невелик, вообще от исполнения своих обязанностей отлынивали.
Непосредственно на месте стражниками должны были руководить унтер-офицеры отдельного корпуса жандармов. Но так как их тоже не хватало, то практически повсеместно одного из стражников в команде делали старшим, он-то и осуществлял ежедневное руководство командой, получая за это дополнительно до 100 рублей в год.
Землевладельцы, фабриканты, общественные учреждения и частные общества могли приносить ходатайства об учреждении на их средства дополнительных должностей исполнительных чиновников, урядников, команд конной или пешей полицейской стражи. Такие ходатайства рассматривал: от землевладельцев об охране их имений – губернатор (закон принимался во время революции, нужна была оперативность в принятии решений), от иных лиц – министр внутренних дел.
Пик таких ходатайств пришелся на революционные 1905–1908 годы. В некоторых губерниях по таким ходатайствам даже были учреждены полицейские должности, не предусмотренные законом, – помощники становых приставов.