К числу актуальных вопросов, сопутствующих конституционному развитию России, можно по праву отнести широкую проблематику взаимоотношений законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ.
В практике построения новой российской государственности указанная выше проблема является основополагающей. Более того, для современной юридической науки особую значимость приобретает теория разделения властей, особенности ее реализации в современном российском федерализме, развивающемся в условиях общественной нестабильности и противоречий.
В условиях асимметричного федеративного государства, где сталкиваются и переплетаются интересы входящих в него субъектов, особую значимость приобретают теоретические подходы, направленные на выявление и обозначение основных направлений развития и самого характера отношений Российской Федерации с ее субъектами, умелое и последовательное применение основных конституционно-правовых принципов и механизма разграничения предметов ведения и полномочий между этими участниками федеративных отношений.
Значительное количество разнообразных субъектов РФ требует особой четкости в разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, основанном на взаимодействии различных регуляторов, к числу которых согласно ч. 3 ст. 11 Конституции РФ относится как сам этот основополагающий акт, так и Федеративный договор, а также иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.
Именно поэтому проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ находятся в центре внимания настоящей работы. Особый упор сделан на то, что регулирование отношений, связанных с организацией государственной власти субъектов РФ, находится в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).
Естественно, что все основные элементы организации государственной власти закреплены в федеральной Конституции. Обозначим главные из них. Так, Конституция РФ:
– предоставляет субъектам Федерации право образовывать органы государственной власти (ч. 2 ст. 11);
– закрепляет систему органов государственной власти субъектов Федерации, куда входят законодательные (представительные) и исполнительные органы (ч. 1 ст. 77);
– определяет, что система органов государственной власти субъекта РФ формируется ими самостоятельно, но в соответствии с: основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77);
– фиксирует, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77);
– наделяет органы государственной власти субъектов Федерации полномочиями, которые они реализуют во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 3 ст. 66, ч. 3 ст. 78, ч. 2 ст. 85, ч. 1 ст. 104, ч. 2, 5 ст. 125, ст. 134, 136).
Принципы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации закреплены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[1]. Таковыми являются: государственная и территориальная целостность Российской Федерации; распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий; самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
Все указанные выше принципы, их сущность и содержание были рассмотрены в процессе проведения исследования.
Правовые позиции, связанные с организацией государственной власти субъектов Федерации, формулируются в решениях Конституционного Суда РФ, на что также обращено внимание в представленной читателям работе.
В общем плане, как показано в проведенном исследовании, Конституционный Суд определяет, что:
– государственная власть в субъектах РФ должна опираться на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ), единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5), а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов;
– конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти;
– система органов государственной власти республики может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством республики.
Правовую основу организации и деятельности органов государственной власти субъектов Федерации дополняют решения их конституционных (уставных) судов. Они касаются преимущественно двух групп проблем: полномочий органов государственной власти и статуса депутатов и выборных должностных лиц.
В монографии показано, что Конституция РФ 1993 г. принципиально изменила политико-территориальное устройство страны, значительно расширив полномочия субъектов РФ, в том числе в создании и обеспечении деятельности собственных органов государственной власти. Реальное становление системы органов государственной власти в субъектах РФ происходит на основе принципа разделения властей. В работе указывается на тот факт, что рассматриваемый процесс неравномерен в республиках, входящих в состав Федерации, по-своему он протекает в краях, областях, особую специфику он имеет в автономной области и автономных округах, входящих в состав края или области. Иногда, как показывает законотворческая практика в субъектах РФ, возводимый в абсолют принцип разделения властей порождает в реальной действительности серьезные проблемы: речь идет о создании и функционировании системы органов власти субъекта Федерации, о взаимоотношениях с органами местного самоуправления.
В работе аргументируется вывод о том, что в рамках единого государства, проводящего консолидированную политику, взаимно функционируют три ветви власти, каждая из которых выполняет свою функцию, самостоятельно определяясь в очерченном для нее законом поле.
В монографии представлен анализ действующего законодательства в сфере федеративного устройства, носящего порой непоследовательный, противоречивый характер и поэтому требующего дальнейшего совершенствования практики организации государственной власти в субъектах РФ: фактически они находятся в неравных правовых статусах, что обусловлено различиями в организации власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и выражается в неравных организационно-правовых формах реализации принципа федерализма. И хотя это и не порождает опасности для государственной целостности России, однако требует более четкой конкретизации конституционно-правового статуса каждого вида субъектов РФ. В связи с тем, что система государственной власти в субъектах РФ носит неоднородный характер законодательных (представительных), исполнительных, судебных органов, в работе предлагаются механизмы взаимодействия этих органов в интересах как самих субъектов, так и Федерации в целом.
Реформы политической и правовой систем заставляют по-новому определить роль и функции органов государственной власти, теоретически осмыслить исторический путь развития России, предложить свое видение проблем совершенствования законодательства в сфере государственного строительства, экономико-территориального устройства России, административно-территориального устройства субъектов Федерации, защиты прав, свобод и законных интересов граждан независимо от того, на какой части территории России они проживают.
Функционирование органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, основанное на принципах конституционализма, народовластия, федерализма и разделения властей, осуществляется в едином конституционном пространстве Федерации. Это требует как со стороны Федерации, так и со стороны ее субъектов совместного поиска средств укрепления федерализма и создания на этой основе действенной правовой системы.
Структура государственной власти при любом, даже отлаженно действующем государственном механизме, рано или поздно начинает нуждаться в совершенствовании. Исходя из этого, субъекты РФ могут являться своего рода объектом выработки таких схем реализации власти, которые удовлетворяют интересы как Федерации, так и ее субъектов. Причем негативные последствия ошибок при проведении соответствующих реформ в масштабе всей страны трудно переоценить.
Рассматриваемые проблемы возникли относительно недавно и еще могут быть урегулированы путем изменения статуса органов власти, перераспределения властных полномочий между институтами власти и ее уровнями. Но при всей актуальности организационно-нормативного определения каждого государственного института главное все же состоит в том, как данный институт или орган функционирует в системе государственной власти, как соответствует интересам общества, как отвечает его социальным ожиданиям.
При написании монографии использовалось большое количество научно-монографического материала, законопроектов, публикаций по вопросам организации государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.
Правовую основу исследования составляют конституционное и текущее законодательство, нормативные правовые акты органов государственной власти (по состоянию на 1 апреля 2014 г.). Исследовано также соответствующее законодательство бывшего СССР, ряда зарубежных государств.