СВЕРДЛЫК Г. А., – доктор юридических наук, профессор, председатель Научно-практического совета ЦППРД
1. Термины «законодательство, регулирующее рекламные отношения», «законодательство о рекламе» или «рекламное законодательство», как и любые термины, весьма условны. Они возникли и введены в деловой оборот сравнительно недавно, а полноправную прописку получили в системе российского законодательства и практике с принятием и применением Федерального закона от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе»[1] (далее – Закон «О рекламе»).
Какие же отношения можно назвать рекламными? По существу, ответ на этот вопрос содержится в ст. 4 Закона «О рекламе». Согласно этой статье к таковым относятся «отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы». Эти отношения регулируются нормами как Закона «О рекламе», так и иными федеральными законами. Они, кроме того, могут регулироваться Указами Президента Российской Федерации и нормативными актами Правительства Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, издаваемыми в соответствии с Законом «О рекламе». Что же собой представляет указанный закон?
Для того чтобы ответить на поставленный вопрос, следует прежде всего подчеркнуть, что ему было суждено стать центральным актом рекламного законодательства.
Анализируя сущность и состав норм характеризуемого закона, следует указать на универсальный характер этого закона, который подтверждается изложенным ниже.
2. По своей отраслевой принадлежности нормы рекламного законодательства являются прежде всего гражданско-правовыми. Отношения, возникающие в ходе производства, размещения и распространения рекламы, выступают чаще всего объектом регулирования норм гражданского законодательства. Эти нормы содержат те основополагающие положения, которые не только способствуют продвижению рекламируемого товара к рынку, составляя в своей совокупности правовые основы единого рынка, но и призваны регулировать, а также гарантировать единство экономического пространства, свободное передвижение товаров, работ, услуг, финансовых средств, свободу экономической деятельности и поддержку конкуренции. В самом Законе «О рекламе» таких норм большинство.
3. В состав Закона «О рекламе» не вошли, да и не должны были войти нормы, входящие в ГК РФ и составляющие самостоятельный институт гражданского законодательства о сделках.
4. Законодатель исходит из того, что, если потребители ненадлежащей рекламы введены ею в заблуждение и тем самым нанесен вред здоровью, имуществу граждан или юридических лиц, окружающей среде либо чести, достоинству или деловой репутации указанных лиц, а также если реклама посягает на общественные интересы, принципы гуманности и морали, принимаются не только нормы Закона «О рекламе», но и нормы гражданского законодательства.
5. Вместе с тем урегулированные отношения рекламной деятельности не являются объектом регулирования лишь нормами гражданского законодательства. Реклама (рекламная информация) сама является товаром и, выступая объектом гражданских прав (ст. 128 ГК РФ), подвергается непосредственному конституционному регулированию. Согласно п. 4 ст. 29 Конституции РФ «каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом». Одним из таких законных гражданско-правовых способов выступает распространение наружной рекламы на основании договора, заключаемого рекламораспространителями с собственником либо с лицом обладающим вещными правами на имущество. На такого вида договорные отношения распространяются нормы гражданского законодательства о договорах.
6. Действующий Закон «О рекламе» содержит множество норм права, относящихся к разной правоотраслевой принадлежности, объединяемых целями служения защите от недобросовестной конкуренции в области рекламы, предотвращения и пресечения ненадлежащей рекламы, способной ввести потребителей рекламы в заблуждение или нанести вред здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, окружающей среде либо чести, достоинству или деловой репутации указанных лиц, а также посягающей на общественные интересы, принципы гуманности и морали.
7. Некоторые отношения, связанные с рекламной деятельностью, регулируются не гражданским законодательством, основанным на равенстве, автономии воли сторон и договоре, а административным, в основе которого лежат отношения власти и подчинения. Нормы административного законодательства регулируют главным образом отношения, складывающиеся в сфере предотвращения и пресечения ненадлежащей рекламы.
Последствием нарушения норм рекламного законодательства выступает гражданско-правовая и административная ответственность. Эти виды ответственности установлены не только ст. 38 Закона «О рекламе», но и Гражданским, Административным и Уголовным кодексами.
8. Нормы финансового законодательства регулируют отношения по налогам на рекламу (ст. 15, 148, 149, 217, 224 Налогового кодекса РФ).
9. В целях обеспечения единства правоприменительной практики в сфере налогообложения Государственная налоговая служба РФ (одна или совместно с другими органами) дает рекомендации и разъяснения по отдельным вопросам применения налогового законодательства. В качестве примера может быть названо письмо Госналогслужбы России, Минфина России и ЦСР от 21, 24, 25 января 1994 г. № НП-01/11 н 8,71 «О порядке исчисления коммерческими банками предельных размеров представительских расходов на рекламу и на подготовку и переподготовку кадров».
Рекомендации и разъяснения в указанном письме не содержат и не могут содержать правовых норм, однако при разрешении споров этот и подобные им документы оцениваются арбитражными судами наряду с другими материалами по делу (п. 6 приложения к письму ВАС России от 31 мая 1994 г. № С1–7/ОП-373 «Обзор практики разрешения споров, возникающих в сфере налоговых отношений и затрагивающих общие вопросы применения налогового законодательства»).
10. Требования к рекламе, носящие в основном рекомендательный характер, содержатся в актах Организации Объединенных Наций, в Европейских конвенциях, соглашениях и договорах, а также в двусторонних соглашениях между отдельными суверенными государствами.[2]
11. По своей юридической силе акты рекламного законодательства подразделяются на: 1) федеральные законодательные акты; 2) акты государственных органов исполнительной власти; 3) разъяснения государственных органов исполнительной власти; 4) акты органов местного самоуправления; 5) акты органов саморегулирования в области рекламы; 6) акты антимонопольного органа;
7) межправительственные соглашения суверенных государств;
8) международные руководящие принципы, рекомендации, конвенции, договоры, соглашения.
12. Под рекламным законодательством понимается система правовых норм, регулирующих складывающиеся между осуществляющими предпринимательскую деятельность юридическими и физическими лицами отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы на рынках товаров, работ, услуг.
13. Стало быть, отношения, возникающие в ходе производства, размещения и распространения рекламы, выступают объектом комплексного регулирования норм гражданского, конституционного (государственного), административного, финансового, уголовного и международного законодательства, а следовательно, по своей юридической природе рекламное законодательство является комплексным. Комплексность указанного законодательства характеризуется тесной взаимосвязью и взаимодействием в многостороннем регулировании своеобразного вида общественных отношений.
14. Несмотря на то, что в силу прямого указания Закона «О рекламе» о том, что он не распространяется на политическую рекламу, было бы не совсем правильным утверждение, согласно которому в нашей стране полностью отсутствует правовое регулирование отношений в этой сфере рекламной деятельности. Конечно, в Российской Федерации до сих пор нет специального закона, регулирующего отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения политической рекламы. Вместе с тем следует отметить, что когда Центризбирком РФ утверждает Инструкцию «О порядке предоставления эфирного времени кандидатам на должность Президента Российской Федерации», в которой содержатся нормы, устанавливающие ограничения для рекламных передач кандидатов, то это означает не что иное, как стремление регулировать политическую рекламу.
15. Рекламное законодательство не регулирует отношения, возникающие из объявлений физических лиц, в том числе и тогда, когда они размещены в средствах массовой информации, если эти объявления не связаны с осуществлением физическими лицами своей предпринимательской деятельности.
16. Важное значение в деле правильного применения нормативных актов по рекламе имеет судебно-арбитражная практика. Акты судебно-арбитражной практики носят разные названия. Наиболее характерные из них именуются: «Обзор судебной практики Верховного Суда РФ», «Письмо Высшего Арбитражного Суда РФ», «Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ», «Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ» и т. п.
Всякого рода и вида обзоры, письма, информационные письма, содержащие определенную обобщенную информацию о некоторых вопросах практики применения того или иного закона (законодательства), регулируют рекламные отношения.
Постановления же пленумов и президиумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ не устанавливают, да и не могут устанавливать каких-либо норм права, а лишь изучают и обобщают практику применения судами законов и иных нормативных правовых актов и этим самым обеспечивают единообразие применения законодательства и стабильность судебно-арбитражной практики.