В настоящее время большинство специалистов признает необходимость одновременно использовать целеполагание, плановое начало и рыночные механизмы в управлении развитием многоукладной российской экономики. Дело за малым: на деле добиться их единства в большей, «внебюджетной» части экономики и на этой основе придать ей самой и управлению ею необходимые прагматизм и эффективность. Но сделать это будет непросто.
За десятилетия реализации «реформ» их инициаторы умудрились сначала полностью отказаться от участия государства в организации и проведении преобразований. В последние же годы бросились в другую крайность – наскоками, но уверенно расширяют практику использования «административного нажима», что, как правило, не только понижает качество управления, но и служит зачастую не интересам развития экономики в целом, а отдельным группам ее субъектов, приближенным к власти. И если экономический провал от «реформ», реализованных в России без ответственного участия государства, уже состоялся в прошлом, то при безоглядном копировании Госплана СССР, о положительных и отрицательных сторонах деятельности которого сегодня уже мало кто знает и помнит, подобный провал непременно будет повторен, причем в самом недалеком будущем.
Разумное объединение целеполагания, «плановости» и «рыночности» должно исключить эти крайности. Предстоит более четко обозначить не только место и разумную роль государства в управлении развитием народного хозяйства и социальной сферой, но и скорректировать ранее принятые управленческие решения, которые обусловили откровенно низкое качество самой российской «рыночности». По справедливому замечанию Д. Стиглица, возможность покупать дамские сумочки от Гуччи в московских универмагах совсем не означает, что она (экономика) освоила рыночные механизмы.[11] Во всяком случае – не настолько, чтобы в ней стали востребованы и превратились в необходимое условие развития страны предпринимательская инициатива и ответственность, а доступность заемных средств для субъектов экономической деятельности стала определяться главным образом эффективностью предлагаемых ими решений, а не множеством факторов «нерыночного характера». Причем такие факторы непрерывно множатся, в том числе в силу создания в стране чрезмерного количества псевдорыночных институтов, никак не обусловленного потребностью улучшения рыночной среды или оздоровления конкуренции.
Например, в российской авиации уже много лет действует институт «лизинга», основная задача которого на практике заключается не в привлечении в авиастроение дополнительных средств, а лишь в трансляции средств федерального бюджета государственным компаниям – производителям самолетов (с соответствующим плановым «освоением» определенной их части). Поэтому такое «лизинговое» финансирование может и должно быть замещено прямыми расчетами бюджета с производителями самолетов через казначейство. В нынешнем качестве этот «рыночный» институт лишь увеличивает цены на них и, в конечном счете, стоимость авиационных перевозок, тормозит развитие отечественного самолетостроения, не служит повышению его эффективности и конкурентоспособности.
Таким образом, восстановление основных элементов практики целеполагания и плановости должно предусматривать не только проработку вопросов, относящихся к собственно целеполаганию и плановости, но и определенное переосмысление результатов «рыночных» реформ в России, устранение их негативных проявлений и институциональных последствий. Представляется, что оба эти направления работы должны изначально проектироваться с учетом возможностей и ограничений каждого из них.
Весь опыт постсоветских лет показал, что необходимое единство целеполагания, планового и рыночного начал в экономике не возникнет само собой (во всяком случае – в приемлемые сроки). Для достижения такого единства потребуется вдумчивое применение как опыта становления целеполагания и плановости в многоукладной российской экономике в 20-х годах прошлого столетия, так и опыта трансформации жестко централизованной системы управления экономикой в Китае, которую он заимствовал в СССР.
Первый опыт соединения рыночных механизмов (частного предпринимательства и конкуренции) с целеполаганием (плановостью) в развитии экономики и социальной сферы был получен при переходе Советской России от политики "военного коммунизма" (с предельно командной системой управления) к новой экономической политике (НЭПу) в 1921 году. Этот переход означал восстановление в стране товарно-денежных отношений, фактически исключенных из социально-экономических процессов после революции 1917 года. Для правительства большевиков такой поворот в управлении страной был вынужденным, поскольку он противоречил всем идеологемам строительства социализма, и основная масса членов партии большевиков внутренне сопротивлялось такому повороту. Но партия не была еще многомиллионной. В то же время подавляющее большинство населения России было представлено крестьянством с его частным (единоличным) ведением хозяйства. И только его вовлечение в экономическую жизнь страны («снизу») и инициативное участие в ней позволяло приступить к решению задачи срочного восстановлении народного хозяйства после революционных потрясений и разрушительной гражданской войны.[12] Своевременность этого шага была подтверждена дальнейшим развитием событий.
Итак, приверженность руководителей страны социалистическим идеям требовала придать восстановлению и развитию экономики советской России должные целеполагание и планомерность. Поэтому большевистское правительство встало перед необходимостью объединить в управлении хозяйством страны потенциал «рыночных сил» и возможность целенаправленного воспособления восстановительным процессам со стороны государства. При этом для задействования «рынка» требовалось лишь разрешить крестьянству торговать излишками сельскохозяйственной продукции сверх заранее определенных в виде натурального налога объемов производства (причем налога, значительно сниженного по сравнению с изымаемыми в период политики военного коммунизма «излишками»). С инструментами воздействия государства на развитие народного хозяйства в условиях товарно-денежных отношений дело обстояло сложнее. В первую очередь необходимо было определиться с составом этих инструментов, возможной эффективностью и значимостью каждого из них.
Соответствующая работа (методического и организационного характера) была поручена вновь созданному органу управления – Госплану, который постепенно формализовал ее результаты в системе «контрольных цифр» народнохозяйственного плана и постепенно перешел от годовых проектировок к пятилетним.[13] При этом, вопреки доминирующим ныне представлениям о целеполагании и соответствующей системе «контрольных показателей», разработка таких проектировок и их реализация были связаны с кропотливой работой по созданию условий для развития всех субъектов экономической деятельности в стране (частных и государственных), с выявлением и снятием ограничений, которые могли это развитие затормозить, а также с формированием нормативно-правового обеспечения, способствующего исполнению принимаемых органами власти решений по изменениям в экономике и управлении ею. Таким образом, современное понимание «прогноза» не корреспондирует с содержанием процессов подготовки, согласования и достижения «контрольных цифр», осуществлявшихся в управлении российской экономикой в середине 20-х годов.[14] Тогда в «прогнозировании» доминировала не численная обработка данных с экстраполяцией ее результатов на будущее, а скрупулезное согласование предлагаемых и принимаемых обязательств.
В начале 50-х годов прошлого столетия КНР полностью заимствовала советскую систему управления в ее самой жесткой форме. Прямолинейное ее применение, вкупе с уверенностью руководителей Китая в возможности осуществления его экономикой впечатляющего рывка, привело народное хозяйство страны к огромным проблемам. В конце 70-х годов новые руководители КНР приняли решение о необходимости трансформации действовавшей системы управления. Назовем основные особенности проведенной ими трансформации.
Приступив к реформам, Китай учел начальный опыт становления целеполагания и плановости в развитии народного хозяйства Советской России в условиях многоукладной экономики с огромным числом крестьянских хозяйств. Начав с ослабления директивности и включения в управление экономикой «рынка» (частного предпринимательства и конкуренции), руководство Китая сохранило в формируемом новом порядке управления экономикой практику централизованного целеполагания и плановости.[15] Внедрение «рыночных сил» шло постепенно, имело строгую последовательность – от простого к более сложному, но всегда «снизу вверх», с опорой на раскрытие инициативы (и у органов власти на местах, и «в массах»), а также постоянное соизмерение задуманного с реальными успехами и просчетами, а при необходимости – с корректировкой ранее принятых решений.[16]
Реформы, начатые в сельском хозяйстве, торговле и сфере услуг, были постепенно распространены на предприятия пищевой и легкой промышленности.[17] И только затем преобразованиями были охвачены предприятия по производству средств производства. При этом успех начатых преобразований связывался в первую очередь с созданием новых предприятий, становление и деятельность которых изначально происходили в условиях свободной конкуренции, организуемой и поддерживаемой властью. Кроме того, расчет делался на то, что ускоренное развитие более эффективных новых производств с неизбежностью предопределит их лидерство и закономерно приведет к вытеснению ими не только старых (государственных), но и менее эффективных новых (частных) предприятий, не сумевших организовать успешную работу в условиях «рынка».
Приватизация государственной собственности была оставлена «на потом». Основные усилия органов власти всех уровней были направлены в КНР на то, чтобы исключить из процесса «замещения» неэффективных предприятий (независимо от формы собственности) более эффективными все факторы, способные деформировать организованное и поддерживаемое государством справедливое соревнование между ними. На решение этой задачи были брошены все доступные ему (государству) инструменты и прямого (административного), и опосредованного воздействия на социально-экономические процессы (денежно-кредитная политика, регулирование внешнеторговой деятельности, предоставление достаточной свободы и финансовых ресурсов органам власти на местах для инициативного подъема экономики и роста доходов и расходов их бюджетов т. д.).
Результатом выбранного в Китае пути воссоздания и развития частной инициативы должен был стать (и стал!) значительный рост числа частных (новых) предприятий.[18] Созданные руководством КНР стимулы к постоянному повышению их эффективности постепенно превратили частный сектор в доминирующую силу развития всей китайской экономики.[19] Постепенно, но неумолимо, частный сектор вынудил государственные предприятия вступить с ними в конкуренцию (на равных условиях), что привело к повышению эффективности китайской экономики в целом. При этом плановость в развитии экономики постепенно трансформировалась: стали уточняться разные ее проявления в сфере рыночного, косвенного (направляющего) регулирования и директивных заданий по предприятиям с критически важным производством. Важно также подчеркнуть и то, что выбранная модель встраивания рыночных сил в управление общественным производством была увязана с продолжением строительства в стране социально-ориентированного (социалистического) государства. Как известно, в таком государстве планомерно осуществляется подъем тех секторов экономики, которые связаны с обеспечением растущего благосостояния населения, нужд обороноспособности и безопасности страны, а также с опережающим развитием инфраструктуры. Выбранный вариант объединения «рыночности» с «плановостью» как раз и позволил, не поступаясь интересами развития экономики и общества, на протяжении десятилетий обеспечивать рост ВВП Китая на 8–12 процентов в год.
Переход экономики СССР «от плана к рынку» в конце 80-х – начале 90-х годов XX века был осуществлен по другому сценарию. Инициаторы «реформ» полностью проигнорировали и опыт развития своей собственной страны, и опыт Китая. Государство в России было практически устранено от управления преобразованиями. Все сектора экономики, банковский сектор и внешнеторговая деятельность были «пущены в свободное плавание». Вместо постепенного воссоздания рыночных институтов и развития предпринимательства одним из основных структурообразующих элементов «реформ» стала тотальная приватизация государственной собственности, воплотившая в себе самые уродливые черты «развитого социализма» (безграничное использование «власть предержащими» своих административных возможностей, коррупционность, активнейшее участие криминала, нарастающий непрофессионализм в управлении и т. д.). Конкуренция в таком подъеме «предпринимательской» инициативы была фактически устранена. В худшем случае такой путь «реформирования» оборачивался немедленной распродажей «приватизированных» активов, а в «лучшем» – сопровождался захватом монопольного положения на конкретных рынках уже частными предприятиями (при полном попустительстве, а зачастую и с участием власти), что никак не побуждало новых собственников предприятий, доставшихся им волею обстоятельств, а не созданных трудом праведным, к повышению эффективности их работы. В результате и «новые» предприятия оказались изначально выведенными из-под воздействия «невидимой руки рынка» (конкуренции). Во всяком случае, ее роль в трансформации управления и переходе экономики России к более эффективному варианту развития также была сведена к минимуму.
Приведенные особенности перехода от "плана к рынку" в России и Китае давно получили в экономической литературе и более общее противопоставление. Так, многие зарубежные авторы склоняются к тому, что разница в «идеологии» перехода «от плана к рынку» в Китае и в России исчерпывается триединой формулой. В Китае, где переход проводился по собственному разумению, власти руководствовались аббревиатурой ИКП (институты, конкуренция, правительство), а в России, где она осуществлялась под воздействием рекомендаций МВФ, ее инициаторы руководствовались аббревиатурой СЛП (стабилизация, либерализация, приватизация). Разница более чем очевидна. Как результат – принятая идеология в Китае привела к непрерывному росту ВВП. В России же последовало катастрофическое сжатие экономики, сопровождавшееся невиданным снижением уровня и качества жизни основной части населения страны. Таким образом, задача создания в российской экономике конструктивной и эффективной «рыночности» решена не была.[20]
Соответственно, развитие российской экономики не обрело должной завершенности, а возможности проявления инициативы и предприимчивости на уровне предприятий всех форм собственности и органов власти на местах, столь присущие экономике с наличием в управлении «рыночных сил», пока остаются во многом не реализованными. Поэтому задача сопряжения лучших сторон «плана» (целеполагания) и «рынка» продолжает оставаться в России более чем актуальной.
Представляется, что формирование собственно плановости целесообразно начать с организации поставок продукции и услуг в интересах развития социальной сферы, поставок продукции военно-технического назначения, а также поставок в рамках реализации проектов инфраструктурного характера и обустройства страны в самом широком смысле – в годовом, среднесрочном и долгосрочном режимах. Основным инструментом целенаправленного и планомерного воздействия на развитие названных направлений народного хозяйства будет распределение средств бюджетной системы. Соответственно, именно объемы бюджетного финансирования станут определять (через систему нормативов затрат) целевые и контрольные показатели их развития за счет капиталовложений и операционных расходов.
С формированием и регулированием управления развитием экономики за счет «рыночных сил» дело обстоит сложнее. Соответствующие предпосылки, в том числе условия хозяйственной деятельности, будут определяться содержанием основных правоустанавливающих документов общего характера и инструментами воздействия государства на ход социально-экономических процессов во всех секторах экономики и для всех ее субъектов (независимо от форм собственности). При этом успех в предстоящей работе будет во многом определяться тем, насколько действенным окажется состав этих инструментов и каким станет содержание целей и задач, определяющих развитие общественного производства. В то же время этот успех будет определяться также качеством плановости в самих крупных российских компаниях, стремящихся к устойчивому развитию. Этот тренд в усилении плановости в современном общественном производстве уже наметился и усиливается независимо от возможных инициатив государства в этой сфере.
В ряду основных инструментов воздействия органов власти на социально-экономические процессы могут быть названы: налоговая политика; регулирование внешнеэкономической деятельности; денежно-кредитная политика; антимонопольная политика, том числе в сфере закупочной деятельности, осуществляемой в интересах государства и местного самоуправления; межбюджетные отношения, определяющие возможности органов власти на местах инициативно развивать экономику и тем самым увеличивать доходы регионов и муниципалитетов; уточнение зон ответственности и полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, определенным Конституцией РФ.
Необходимым условием оптимального применения этих инструментов является непредвзятая оценка их нынешнего содержания и достигаемых с их помощью результатов в сложившихся условиях. Далее должен быть предпринят анализ результатов их применения в недавнем и более отдаленном прошлом, позволяющий выявить как успехи, так и «экономические провалы, достигнутые по незнанию народной жизни» (выражение В. А. Кокорева – известного российского предпринимателя середины XIX века, написавшего на этот счет целую книгу).[21] Итогом этой работы должны стать рекомендации по настройке всех названных инструментов применительно к современным условиям и решению тех задач, которые обеспечат достижение поставленных целей.
Умелое и квалифицированное применение этих инструментов позволит гармонизировать и связать воедино усилия федерального центра и органов власти на местах по реализации предстоящих изменений в экономике и в управлении ею. При этом на органы власти федерального уровня должна быть возложена строгая ответственность за системную целостность каждого из используемых инструментов, а также за их увязку и достигаемую в результате синергию. В свою очередь, органы региональной и муниципальной власти столь же строго должны отвечать за целесообразность, конкретизацию и определение состава инструментов, применение которых будет отвечать целям и задачам развития экономики, активизации предпринимательской и деловой активности на вверенных им в управление территориях.
Остановимся на содержании названных инструментов регулирования социально-экономических процессов органами власти, а также на некоторых проблемах, выявленных в практике их использования. При этом мы не утверждаем, что решение этих проблем подлежит немедленному решению. Последовательность и полнота их решения будут окончательно определяться необходимостью изменений в отечественной экономике, финансах и социальной сфере.
В свое время А. Смит справедливо утверждал, что «непременным условием действия экономических законов является свободная конкуренция». Без этого неотъемлемого, структурообразующего элемента рыночной системы она не может стать эффективной. Непреложность этой истины граждане России, к сожалению, ощутили в полной мере, но пока власть так и не уделила ей должного внимания. В первую очередь – необходимости контроля за деятельностью предприятий, занимающих доминирующее, монопольное положение в экономике и по своей природе противодействующих становлению и развитию конкуренции. В странах с развитой рыночной экономикой наличие институтов по противодействию всевозможным злоупотреблениям монопольным положением производителей товаров и услуг на конкретных рынках (в первую очередь в ценообразовании) придается огромное значение.
В начале 90-х декларации о необходимости предотвращать проявления монополизма во вновь создаваемой рыночной экономике России все же имели место – хотя бы в части отраслей «естественных монополий».[22] Но затем государство согласилось с низведением работы антимонопольного ведомства до обязанности разбираться с отдельными, «наиболее» вопиющими проявлениями монополизма. При этом нередко возникали (возникают) абсурдные ситуации, когда ведомство активно участвует во «внутривидовой» борьбе монополистов на стороне одного из них.
Однако интересы действительного развития российской экономики настоятельно диктуют необходимость организовывать и совершенствовать конкурентную среду, обеспечивая добросовестный характер осуществляемых в ней операций.[23] В ряду ключевых вопросов, требующих глубокого осмысления накопленного опыта и выработки адекватных решений на будущее, могут быть названы следующие.
Целесообразно ли сохранять практику использования во внутреннем ценообразовании принципа «равнодоходности» поставок российской продукции на внутренний рынок и на экспорт? По нашему убеждению, конъюнктура на внешних рынках не должна диктовать уровень цен на внутреннем рынке (по экспортному паритету) и снижать тем самым потенциал развития российских производителей продукции с высокой добавленной стоимостью и их конкурентоспособность. Однако, вопреки негативным результатам и в корне изменившимся условиям на внешних рынках, эта практика остается закрепленной в нормативно-правовых документах, принятых во второй половине 2000-х.
Отвечает ли интересам ускорения развития страны отсутствие формализованных правил регулирования цен на продукцию и услуги предприятий, относящихся к «естественным монополиям», на рынках федерального, регионального и даже местного уровня (ЖКХ, водоканал, ритуальные услуги и пр.)? В частности, и на 2023 год были приняты решения о безусловном повышении цен на продукцию и услуги «естественных» монополистов на 9–12 процентов (производство электроэнергии, железнодорожный транспорт и газ). Как всегда, эти решения не обосновывались публично, и ни о какой системе мер по повышению эффективности работы предприятий и организаций, входящих в их периметр, речь даже не заходила. Более того, по факту рост цен в этих отраслях оказался существенно выше намеченного.
Целесообразно ли ограничивать работу антимонопольного ведомства преимущественно «разбором полетов» по уже состоявшимся случаям проявления монополизма вместо перехода к практике формализованного упреждения возникновения таковых? Массовый характер обращений к руководству страны со стороны всех предприятий, доминирующих на рынках (монополистов), о необходимости повышения цен под предлогом «вдруг возникших обстоятельств», но не связанных с положением дел в российской экономике, не может служить обоснованием такой необходимости. Оправданием для любого повышения цен у предприятий, признанных монополистами на конкретных рынках, может быть только значимый рост внутренних цен и собственных затрат на производство – повышение зарплаты, тарифов на электроэнергию и транспорт, рост цен на металл, топливо и т. д. Создать систему надзора за соответствием у монополистов роста затрат на производство их намерениям повысить отпускные цены на свою продукцию при наличии современных информационных технологий – «дело техники». В налоговой службе России успешно функционируют даже более сложные системы сбора и обработки данных для достижения такого рода цели.[24]
К сфере ве́дения антимонопольной службы относится также надзор за соблюдением законодательства в части закупок для государственных и муниципальных нужд. Опыт применения соответствующего закона с внесением в него бесчисленных поправок наверняка не уменьшил число злоупотреблений, связанных с такими закупками. И все потому, что соблюдение этого закона исчерпывается выполнением предписанных им закупочных процедур, а не конечными результатами дальнейшей работы «покупателей», использующих закупленную продукцию (по конкретным ценам, качеству и т. д.). Инициаторы разработки этого закона и его бесконечного совершенствования (Г. Греф и Э. Набиуллина) просто не предполагали (по причине отсутствия у них достаточного опыта практической работы), что «действительность богаче всякого воображения». В то же время единственной и устойчивой составляющей в деятельности любой организации и предприятия была и остается ответственность их руководителей за все, что происходит в периметре этой ответственности. Потому именно конечные результаты работы предприятий и организаций, а не формальное соблюдение процедур, могут и должны быть единственным мерилом добросовестности, целесообразности и эффективности произведенных ими закупок.
Нанесенный более чем двадцатилетним законотворчеством вред в части проведения закупок для государственных и муниципальных нужд не поддается исчислению. В частности, существование закона многократно увеличивало и увеличивает сроки формирования и исполнения заказов. Поэтому лучшим решением по части дальнейшего применения соответствующего закона станет не его продолжающееся «совершенствование», а использование текста «закона» лишь в качестве методических рекомендаций для подготовки локальных нормативных документов на конкретных предприятиях и в организациях с целью упорядочивания правил проведения ими всевозможных закупок (с учетом особенностей организаций-покупателей, закупаемой ими продукции, а также с обязательным утверждением этих документов соответствующим руководителем). Тем самым будет раз и навсегда установлено, что полную ответственность за проведение конкурсов при закупках (текущих и разовых), за принятие решений по ним, а также за последствия произведенных закупок для деятельности предприятий и организаций в целом должны нести их руководители.
Роль конструктивного воздействия антимонопольной политики на развитие экономики и ее отраслей трудно переоценить. Ее продуманное и последовательное проведение способно изменить ход социально-экономических процессов и в экономике в целом, и в деятельности ее отдельных секторов. Пока же все ее возможности в управлении развитием экономики фактически не задействованы.
В современном государстве налоговая политика решает задачи не только, и даже не столько фискального характера. От ее содержания и направленности во многом зависит, например, объем средств предпринимателей, которые могут быть вложены в развитие бизнеса. Поэтому налоговая политика может стать (или не стать) одним из важнейших инструментов не только для увеличения доходов бюджетной системы, но и для побуждения бизнеса к повышению его активности и эффективности. Например, введенная в практику налогообложения в 1999–2001 гг. льгота на прибыль, направляемую на развитие производства, не только привела к увеличению в 5,2 раза поступлений в бюджетную систему собственно налога на прибыль, но и способствовала ускорению роста капиталовложений в основные фонды в народном хозяйстве в целом (в частности, в 2000 г. их прирост составил по отношению к 1999 г. более 17 процентов). Напротив, за отказом от этой льготы сразу же последовали снижение в 2002 году поступлений налога на прибыль в бюджеты всех уровней и снижение темпов роста объема инвестиций (см. Рисунок 3).[25]
Сложившаяся к настоящему времени налоговая система вызывает целый ряд вопросов, решение которых, по нашему мнению, однозначно способствовало бы и снижению налогового обременения бизнеса (появлению и накоплению у предприятий собственных ресурсов для инициативного развития и повышения их эффективности), и оздоровлению взаимоотношений между налогоплательщиками и государством, и увеличению собственно налоговых поступлений в бюджетную систему.
Так, представляется, что в современной системе налогообложения необходимо отказаться от действующей практики расчета и администрирования налога на добавленную стоимость (НДС). Во-первых, необходимо перейти к расчетам налогообложения собственно добавленной стоимости, что существенно сократит расходы на администрирование данного налога. Во-вторых, следует прекратить использование этого налога для стимулирования экспорта сырья и продуктов его первичной переработки посредством возмещения НДС при поставках на экспорт (тем самым государство недвусмысленно обозначило бы свой приоритет в отношении развития экспорта продукции с высокой добавленной стоимостью). В-третьих, наряду с названными мерами целесообразно перейти к единой ставке НДС в 10 процентов и ликвидировать всевозможные льготы. Все это безусловно оздоровит экономические отношения в стране, снизит уровень манипуляций и злоупотреблений при уплате этого налога.
Снижение уровня социальных платежей. Эти платежи, по сути, также являются фискальной нагрузкой, и их давно следовало бы уменьшить. Причем, как показывает опыт, такое решение обеспечит вывод бизнеса (предпринимательства) «из тени», рост собственных средств предприятий и расширит их возможности для инициативного развития производства. В результате увеличится объем уплачиваемых предприятиями социальных платежей (даже при снижении соответствующих нормативов). Это показал прежний опыт их трансформации и на уровне экономики, и на уровне ее отдельных секторов.
Нуждается также в системной ревизии сложившаяся практика работы налоговиков с различными группами налогоплательщиков (и в социальном, и в отраслевом разрезах). При всей уверенности налоговой службы в своей непогрешимости (в том числе в борьбе за обеспечение пресловутой стабильности в области налогообложения), с одной стороны, имеет место факт существенного недобора налогов. С другой – чрезмерная неравномерность распределения налогового обременения по видам экономической деятельности (в отраслевом разрезе). В частности, в нефтяной промышленности оно составляет порядка 50 копеек на рубль продукции, в металлургии – не более 5–8 копеек, в машиностроении 15–20 копеек и т. д. Такой «разнобой» в налоговой нагрузке, несомненно, противоречит выводам и рекомендациям экономической теории.
По сей день не решен вопрос с перечислением части налоговых поступлений из бюджетов административных единиц, на территории которых расположены предприятия, в бюджеты административных единиц, где фактически проживают работающие на них граждане. Как известно, такие граждане (включая членов их семей) получают доступ ко всей инфраструктуре и социальным учреждениям в административных образованиях по месту своего проживания, которые и несут соответствующие расходы на их содержание. Следовательно, эти административные единицы вправе получать определенную часть налогов, поступающих в бюджеты административных образований, где находятся предприятия, которые используют труд «не своих жителей». С учетом современного развития информационных технологий решение задачи по перечислению доходов из одного бюджета в другой не может быть чрезмерно головоломным. Кроме того, отладка таких перерасчетов наверняка будет способствовать выявлению тех администраций, руководители которых на деле заботятся о создании рабочих мест для своего населения и, соответственно, о расширении собственной налогооблагаемой базы.
В серьезную проблему превратился сегодня перевод крупных компаний (крупных налогоплательщиков) в те или иные субъекты федерации. Вслед за Москвой и С.-Петербургом в борьбу за регистрацию таких компаний в конкретных регионах вступили практически уже все российские регионы. Поэтому с целью оздоровления конкуренции регионов между собой (за привлечение инвестиций, за создание условий для развития нового малого и среднего бизнеса, использующего инновационные подходы в организации производства товаров и услуг, поощряющего выдвижение соответствующих инициатив и т. д.) предлагается все поступления «регулирующих» налогов (налога на прибыль, налога на доходы физических лиц, и НДС с учетом предполагаемых изменений – см. ниже) от крупных государственных компаний, а также компаний с участием государства в их капитале, направлять непосредственно в федеральный бюджет для использования при реализации национальных проектов по развитию экономики и социальной сферы страны в капитале, направлять непосредственно в федеральный бюджет для использования при реализации национальных проектов по развитию экономики и социальной сферы страны в целом.[26]
Необходимо также подвести итоги первых шагов к прогрессивной шкале уплаты налога на доходы физических лиц (НДФЛ) и принять решения по параметрам дальнейшего движения в этом направлении.
Все названные и другие вопросы налогообложения требуют безотлагательного решения в интересах успешного развития отечественной экономики в ближайшем и в отдаленном будущем. Ссылки на то, что в сфере налогообложения необходима стабильность, справедливы лишь в том случае, когда достигнута определенная сбалансированность интересов власти и налогоплательщиков, большинство которых ценит возможность «платить налоги и спать спокойно».
В настоящее время следует признать, что уровень налогообложения чрезмерно высок, налоговое обременение распределено крайне неравномерно, а во взаимодействии налоговых органов с плательщиками права последних постоянно нарушаются. Важно также определиться, наконец, с назначением как основных регулирующих налогов, так и других видов налоговых поступлений и обязательных платежей. Без этого не получится перейти к осознанному воздействию налоговой политики на активизацию предпринимательской и деловой активности. Запутанность роли каждого налога в действующей системе налогообложения уже давно «зашкаливает». Ее усилению способствовало, в частности, и такое внезапное «озарение» идеологов налоговой системы как «налоговый маневр», внедренный в последнее десятилетие. Он не только усилил эту запутанность (обеспечивая точечную компенсацию из бюджетной системы для «потерпевших» от его внедрения), но и ухудшил условия хозяйствования для всех отечественных переработчиков углеводородного сырья. По сути, итогом такого «маневра» стали снижение вывозных пошлин при экспорте углеводородов и соответствующая компенсация потерь бюджетной системы за счет повышения их стоимости и уровня налогового обременения для внутренних переработчиков.
Регулирование внешнеторговой деятельности способно и обеспечить максимально возможное текущее пополнение казны, и создать наиболее благоприятные условия для развития национальной экономики, и служить укреплению ее позиций в экономике мировой. Однако конкретные таможенные решения нередко определяются факторами идеологического, политического и сиюминутного характера, а иногда и неспособностью лиц, принимающих решения, адекватно оценить последствия этих решений. Как следствие, результаты таможенного регулирования могут не только увеличивать или уменьшать объемы тех или иных таможенных сборов, но и влиять на масштаб доходов бюджетной системы в целом и даже на устойчивость и успешность развития национальной экономики.
В императорской России внешнеторговая деятельность была прерогативой Министерства финансов. Его политика (в частности, в отношении ввоза готовой продукции на территорию страны) имела регулирующий характер и постоянно соотносилась с необходимостью и возможностями организации производства такой продукции внутри страны. При этом предпочтение безусловно отдавалось развитию последнего в силу очевидно бо́льших налоговых поступлений в казну от внутреннего производства по сравнению с объемом ввозных таможенных пошлин.[27]
Однако наличие этой правильной установки в данном ведомстве не исключало серьезных ошибок. Так, во исполнение «затеи» столичных чиновников одеть население России «в дешевый ситец», начиная со второй половины XVIII века (в течение порядка сотни лет), в страну беспошлинно ввозился хлопок из США. И это при том, что еще «Екатерина Вторая говаривала, что Россия должна одевать всю Европу из своего льна».[28] Вопреки ее мнению, беспошлинный ввоз хлопка в Россию был все же разрешен. В результате в сельском хозяйстве северо-западных регионов страны, наиболее пригодных по климату для производства льна, наступил глубокий упадок (по выражению В. А. Кокорева, «экономический провал»). Более того, наличие растущих объемов ввозимого хлопка в конечном счете затормозило «образование в обширном размере хлопчатных плантаций в Ташкенте и Закавказском крае».[29]
Иначе отнеслись к вопросу обеспечения собственным сырьем для производства тканей, например, во Франции. Континентальная блокада со стороны Великобритании, лишившая возможности подвозить в страну хлопок из Египта, побудила Наполеона наладить в кратчайшие сроки производство «российского» льна и тканей из него в северных районах Франции и Бельгии. Решив эту задачу, он не только снял «сиюминутную» проблему с одеждой для солдат и населения, но и предопределил долговременный успех и процветание сельского хозяйства в названных районах. Даже сегодня они остаются значимыми поставщиками на мировой рынок льноволокна – одной из самых доходных культур сельскохозяйственного производства.
С переходом Советской России и СССР к «новой экономической политике» в 1921 году государство полностью монополизировало внешнеэкономическую деятельность. Причем это решение не было вызвано идеологическими соображениями. Напротив, оно было инициировано В. И. Лениным по причинам сугубо прагматическим. Он считал, что невозможность наладить в то время должный контроль за экспортно-импортными операциями неизбежно приведет к разграблению страны. Однако эти соображения показались большинству его коллег в связи с переходом к НЭПу ошибочными. Они полагали, что переход к монополии на внешнюю торговлю неизбежно бюрократизирует внешнеторговые операции и ограничит раскрытие частной инициативы в экономике, перешедшей по инициативе правящей партии к использованию в стране товарно-денежных отношений. Вопрос, по мнению В. И. Ленина, был настолько серьезным, что, не очень доверяя мудрости большинства руководителей страны (Бухарин, Дзержинский, Сталин и др.), он пригрозил, в случае непринятия его инициативы, выходом из правительства. В конечном счете с ним согласились, а время подтвердило его правоту.
И только много позднее государственная монополия на внешнюю торговлю была превращена в СССР в необходимое условие строительства социализма. Со временем она стала принципом, своего рода «индульгенцией» на принятие решений, заведомо относимых к абсолютно верным и не требующим последующего соотнесения с практическими результатами. Так, в начале 70-х годов XX века в Советском Союзе такое право на принятие «бесспорных» решений (без надлежащей проработки их долгосрочных последствий) вылилось в государственную политику ускоренного роста экспорта углеводородов и массовой закупки за рубежом товаров непроизводственного и даже производственного назначения. Подразумевалось при этом, что растущие доходы бюджета за счет сырьевого экспорта позволят решить неотложные задачи социально-экономического характера. Однако выбранная стратегия и неуклонное следование ей в считанные годы превратилась в тормоз суверенного развития страны и в немалой степени способствовала ее разрушению. Причем «разбор полетов» так и не состоялся. В результате к аналогичному варианту «подъема экономики» вернулись уже в 2000-е годы – с такими же удручающими для народного хозяйства результатами (см. Раздел 3.1).
К началу 90-х вопрос об отмене монополии государства на внешнеэкономическую деятельность стал рассматриваться исключительно в политико-идеологической плоскости – в качестве одной из безусловных предпосылок «перехода страны к рынку». О необходимости организации должного контроля за внешнеторговыми операциями никто даже не вспомнил. Соответствующий Указ был подготовлен с невероятной скоростью и опубликован уже в сентябре 1991 года. Столь же быстрыми и разрушительными были последствия его принятия. В стране тут же началось масштабное сокращение внутреннего производства, резко упали налоговые поступления, начался рост безработицы с обнищанием населения, особенно в малых и средних городах России. К сожалению, сбылся и прогноз В. И. Ленина о неизбежном разграблении страны в условиях начавшегося ослабления государства.
Спустя восемь лет, в ходе преодоления кризиса 1998 года, рост внутреннего производства товаров, прежде завозимых по импорту, «неожиданно» оказался одним из важнейших факторов восстановления и роста экономики страны. Однако, вопреки этому убедительному факту, полезность импортозамещения была проигнорирована новыми-старыми «реформаторами», возглавившими финансово-экономическую власть в стране после отставки правительства Е. М. Примакова. Их «новая» социально-экономическая политика (в том числе промышленная) даже не подразумевала использования этого инструмента, и он был «забыт» практически на 15 лет.[30] Более перспективным направлением внешнеэкономической деятельности в интересах развития национальной экономики было признано быстрейшее вступление России в ВТО (что подразумевало всестороннее снижение ввозных пошлин и рост импорта товаров производственного и непроизводственного назначения). Активному решению этой задачи были посвящены практически десять последующих лет. К сожалению, и в этом случае с провальными для страны результатами.
В 2014 году внешние обстоятельства вновь актуализировали вопрос об импортозамещении. Однако и на этот раз оно не стало разделом промышленной политики, разрабатываемой и проводимой государством в интересах развития национальной экономики. Поблагодарив Запад за напоминание о полезности импортозамещения для оживления отечественной экономики, Д. А. Медведев мало что сделал для того, чтобы оно превратилось в значимый фактор ее оздоровления и подъема. Во всяком случае, в отличие от 1999–2000 гг., ощутимого роста производства в стране так и не произошло (см. Таблицу 1). В том числе – по причине отсутствия необходимых решений о расширении доступности кредитов для развития предприятий реального сектора экономики, нацеленных на рост экспорта товаров с высокой добавленной стоимостью.
В настоящее время вопрос о необходимости повседневного регулирования внешнеэкономической деятельности, причем в интересах долгосрочного, устойчивого развития национальной экономики, вновь обострился и нуждается в системном осмыслении и решении, которое позволит обеспечить более оптимальное сочетание интересов нынешнего и будущих поколений россиян.
Как инструмент управления социально-экономическим развитием страны действующие межбюджетные отношения должны быть решительно трансформированы. Следует признать вопиющим факт долговременного преобладания в стране административно-территориальных образований с хронически недостаточной бюджетной обеспеченностью. За все прошедшие десятилетия число субъектов Федерации, относящихся к «донорам», так и не превысило 10–14 регионов. Что же касается органов местного самоуправление, то доля таковых на его уровне намного меньше. Это положение нельзя признать нормальным. Соотношение числа благополучных (в части бюджетной обеспеченности) и неблагополучных административных образований должно стать обратным сложившемуся. Без такого «реверса» невозможно всерьез ставить вопрос о пробуждении экономической инициативы со стороны органов власти на вверенных им в управление территориях, а также о повышении прозрачности механизмов оказания огромной и растущей финансовой помощи и поддержки регионам и муниципалитетам. В свою очередь, если не предпринять соответствующих изменений, останется только мечтать и о повсеместном подъеме экономики на всей территории страны, и о выравнивании уровня и качества жизни населения, проживающего в разных регионах (см. ниже).
Взаимоотношения между федеральным и региональными уровнями власти должны регулироваться федеральным законодательством, предусматривающим широкие возможности по формализованной передаче части ответственности и полномочий, касающихся управления экономикой и социальной сферой, из федерального центра в регионы. Такая передача могла бы осуществляться на основе договоров и соглашений среднесрочного и долгосрочного характера с возможностью их обоснованного прекращения. Это касается, прежде всего, следующих вопросов.
Уточнение зон ответственности и полномочий административных образований по развитию малого и среднего бизнеса в реальных секторах экономики между федеральными органами исполнительной власти (ФОИВами) и органами исполнительной власти на местах (с учетом особенностей каждого региона и входящих в него муниципальных образований).
Уточнение ответственности и полномочий регионов при решении вопросов природопользования по всем видам ресурсов в части геологоразведки, освоения и эксплуатации месторождений (с учетом их уникальности, объема запасов, продуктивности, транспортной доступности и т. д.), экологии и охраны окружающей среды. Например, передача бо́льших полномочий субъектам федерации и определение их ответственности в деле освоения малых и средних месторождений углеводородов способствовала бы оздоровлению конкурентной среды в газонефтедобыче в масштабах страны, а также росту эффективности их освоения и эксплуатации.
Уточнение полномочий и ответственности регионов и федерального центра за результаты проведения налоговой и социальной политики на местах (в соответствии с закрепленными в Конституции РФ предметами совместного ведения и социально ориентированной политикой).
В частности, среди проблем, связанных с разработкой социально-ориентированной политики и требующих своего безотлагательного решения, может быть названа вся практика пореформенного формирования денежных доходов населения и их налогообложения. Накопившийся разрыв в доходах населения и их налогообложении не может не вызывать вопросов. На некоторые из них уже даются ответы. Например, в части перехода к прогрессивной шкале НДФЛ. Но это можно считать только началом. Вопросы дифференциации доходов населения и их налогообложения должны всегда быть предметом особого внимания со стороны власти. Принципом, которым она должна руководствоваться в этой сфере, хорошо известен по нашему социалистическому прошлому. Следование ему. по нашему мнению, сохраняет и будет сохранять свою актуальность: от каждого по способностям, каждому по труду. Очевиден и состав направлений для проведение соответствующего надзора: растущий разрыв в оплате труда по регионам (по одноименным отраслям и сферам деятельности), расслоение в оплате труда руководителей, инженерно-технического персонала и рядовых работников (в большинстве действующих компаний всех форм собственности). К сожалению, эти стороны социальной политики выпали из поля зрения российской власти с распадом СССР и переходом «от плана к рынку». Однако в контексте решения других вопросов социального характера (минимальной заработной платы, пенсионного обеспечения, прожиточного минимума, доходов от собственности и т. п.) они не могут впредь оставаться «бесхозными». Их необходимо вернуть в пространство активного обсуждения органов исполнительной власти с учетом того, что страна уже давно живет в обществе, в котором недопустим чрезмерный разрыв в доходах его членов. Причем – в увязке с практикой их налогообложения. В ином случае, со временем, обострение социальной обстановки обязательно произойдет и станет «головной болью» всех уровней российской власти.
Изменение содержания названных инструментов управления развитием экономики и социальной сферы должно определяться целями и задачами этого развития. В силу не прямого их воздействия на субъекты экономики (независимо от формы собственности) весьма непросто предсказать конечные результаты их воздействия на социально-экономические процессы. Это значит, что необходимо, с одной стороны, обязательное прогнозирование результатов такого изменения. С другой, – обязательное, последующее сопоставление «плана» и «факта». Тем самым будет накапливаться опыт применения каждого из инструментов и соответствующих корректировок. Вместе с тем, представляется целесообразным сузить сам круг (состав направлений) предполагаемых изменений в экономике, финансах и социальной сфере. Это позволит минимизировать риск возможных ошибок при выборе состава и содержания предстоящих изменений в инструментах, а также более точно предсказать результаты их применения.