Российская автономия - читать онлайн

§ 1. Понятие советской автономии

Будучи убежденными централистами, в принципе выступая в течение продолжительного времени против федерации, которая, по их мнению, препятствовала самому тесному соединению пролетариата всех национальностей России, большевики настороженно относились к идее национальной автономии.

В своей статье «О Манифесте "Союза армянских социал-демократов"» (1903 г.) В. И. Ленин, приветствуя этот манифест, писал: «Два основных принципа, которыми должны руководствоваться все социал-демократы России в национальном вопросе, намечены Союзом совершенно правильно. Это, во-первых, требование не национальной автономии, а политической и гражданской свободы и полной равноправности; это, во-вторых, требование права на самоопределение для каждой национальности, входящей в состав государства. Но оба эти принципа не вполне еще последовательно проведены «Союзом армянских социал-демократов». В самом деле, можно ли с их точки зрения говорить о требовании федеративной республики? Федерация предполагает автономные политические цели, а Союз отказывается от требования национальной автономии. Чтобы быть вполне последовательным, Союз должен устранить из своей программы требование федеративной республики, ограничиваясь требованием демократической республики вообще. Не дело пролетариата проповедовать федерализм и национальную автономию, не дело пролетариата выставлять подобные требования, неминуемо сводящиеся к требованию создать автономное классовое государство. Дело пролетариата – теснее сплачивать как можно более широкие массы рабочих всех и всяких национальностей, сплачивать для борьбы на возможно более широкой арене за демократическую республику и за социализм. И если данная нам в настоящее время государственная арена создана, поддерживается и расширяется посредством ряда возмутительных насилий, то мы должны именно для успешной борьбы со всеми видами эксплуатации и гнета не раздроблять, а соединять силы наиболее угнетенного и наиболее способного к борьбе рабочего класса. Требование признания права на самоопределение за каждой национальностью означает само по себе лишь то, что мы, партия пролетариата, должны быть всегда и безусловно против всякой попытки насилием и несправедливостью влиять извне на народное самоопределение. Исполняя всегда этот свой отрицательный долг (борьбы и протеста против насилия), мы сами со своей стороны заботимся о самоопределении не народов и наций, а пролетариата в каждой национальности. Таким образом, общая, основная, всегда обязательная программа социал-демократов России должна состоять лишь в требовании полного равноправия граждан (независимо от пола, языка, религии, расы, нации и т. д.) и права их на свободное демократическое самоопределение. Что же касается до поддержки требований национальной автономии, то эта поддержка отнюдь не является постоянной, программной обязанностью пролетариата. Эта поддержка может стать для него необходимой лишь в отдельных, исключительных случаях» [135].

Аналогичные мысли высказаны Лениным и в его статье «Национальный вопрос в нашей программе», написанной в 1903 г. «Социал-демократия, – писал он, – всегда будет бороться против всякой попытки путем насилия или какой бы то ни было несправедливости извне влиять на национальное самоопределение. Но безусловно признание борьбы за свободу самоопределения вовсе не обязывает нас поддерживать всякое требование национального самоопределения. Социал-демократия как партия пролетариата ставит своей положительной и главной задачей содействие самоопределению не народов и наций, а пролетариата в каждой национальности. Мы должны всегда и безусловно стремиться к самому тесному соединению пролетариата всех национальностей, и лишь в отдельных исключительных случаях мы можем выставить и активно поддерживать требования, клонящиеся к созданию нового классового государства или к замене полного политического единства государства более слабым федеративным единством и т. п.»[136]

В дальнейшем отношение большевиков к автономии изменяется. Уже в письме С. Г. Шаумяну от 6 декабря 1913 г. В. И. Ленин писал «…Вы против автономии, Вы только за областное самоуправление. Никак несогласен. Вспомним разъяснения Энгельса, что централизация вовсе не исключает местных «свобод». Почему Польше автономия, а Кавказу, Югу, Украине нет? Ведь пределы автономии определит центральный парламент! Мы за демократический централизм, безусловно. Мы против федерации. Мы за якобинцев против жирондистов. Но бояться автономии – в России… помилуйте, это смешно! Это реакционно. Приведите мне пример, придумайте пример, где автономия может стать вредной! Не приведете. А узкое толкование: только самоуправление в России (и в Пруссии) на руку поганой полицейщине.

…«Право на самоопределение не означает только право на отделение. Оно означает также право на федеративную связь, право на автономию», пишете Вы…

Право на автономию? Опять неверно. Мы за автономию для всех частей, мы за право отделения (а не за отделение всех!). Автономия есть наш план устройства демократического государства. Отделение вовсе не наш план. Отделение мы вовсе не проповедуем. В общем, мы против отделения. Но мы стоим за право на отделение ввиду черносотенного великорусского национализма, который так испоганил дело национального сожительства, что иногда больше связи получится после свободного отделения!!»[137]

В последующих работах, написанных еще до Октябрьской революции, В. И. Ленин выдвигал идею создания автономии для областей, отличающихся особенностями хозяйства, быта и национального состава.

В статье «Критические заметки по национальному вопросу» (1913 г.) В. И. Ленин писал: «Марксисты, разумеется, относятся враждебно к федерации и децентрализации – по той простой причине, что капитализм требует для своего развития возможно более крупных и возможно более централизованных государств. При прочих равных условиях сознательный пролетариат всегда будет бороться против средневекового партикуляризма, всегда будет приветствовать возможно тесное экономическое сплочение крупных территорий, на которых бы могла широко развернуться борьба пролетариата с буржуазией.

Широкое и быстрое развитие производительных сил капитализма требует больших, государственно-сплоченных и объединенных территорий, на которых только и можно сплотиться, уничтожая все старые, средневековые, сословные, узкоместные, мелконациональные, вероисповедные и прочие перегородки класс буржуазии, – а вместе с ним и его неизбежный антипод – класс пролетариев»[138].

Но, отстаивая централизм, В. И. Ленин подчеркивал, что он отстаивает исключительно демократический централизм.

«Демократический централизм, – писал он, – не только не исключает местного самоуправления с автономией областей, отличающихся особыми хозяйственными и бытовыми условиями, особым национальным составом населения и т. п., а, напротив, необходимо требует и того и другого»[139].

В. И. Ленин считал, что все важнейшие и существенные для капиталистического общества экономические и политические вопросы должны подлежать ведению отнюдь не автономных сеймов отдельных областей, а исключительно центрального, общегосударственного парламента. К этим вопросам он относил: политику таможенную, торгово-промышленное законодательство, пути сообщения и средства сношения (железные дороги, почта, телеграф, телефон и т. п.), войско, податную систему, гражданское и уголовное право, общие принципы школьного дела (например, закон об исключительно светской школе, о всеобщем обучении, о минимуме программы, о демократическом устройстве школьных порядков и т. п.), законодательство об охране труда, о политических свободах (право коалиций) и т. п.

Ведению автономных сеймов, по мнению В. И. Ленина, подлежат – на основе общегосударственного законодательства – вопросы чисто местного, областного или чисто национального значения.

«Совершенно очевидно, – писал В. И. Ленин, – что нельзя себе представить современного действительно демократического государства без предоставления такой автономии всякой области с сколько-нибудь существенными хозяйственными и бытовыми особенностями, с особым национальным составом населения и т. п. Принцип централизма, необходимого в интересах развития капитализма, не только не подрывается такой (местной и областной) автономией, а, напротив, именно проводится в жизнь демократически, а не бюрократически – благодаря ей. Широкое, свободное, быстрое развитие капитализма сделалось бы невозможным, или по крайней мере было бы крайне затруднено без такой автономии, которая облегчает и концентрацию капиталов, и развитие производительных сил, и сплочение буржуазии и пролетариата в общегосударственном масштабе. Ибо бюрократическое вмешательство в чисто местные (областные, национальные и т. п.) вопросы есть одно из величайших препятствий экономическому и политическому развитию вообще и в частности одно из препятствий централизму в серьезном, в крупном, в основном»[140].

Критикуя тех, кто противопоставляет «земства» и «автономии», кто считает, что «автономия» должна быть для больших областей, а земство для маленьких, В. И. Ленин считал, что современный капитализм вовсе не требует этих «чиновничьих шаблонов». «Почему, – писал он, – не может быть автономных национальных округов с населением не только в 11/2 миллиона, но даже и в 50 000 жителей, – почему подобные округа не могут соединяться самым разнообразным образом с соседними округами разных размеров в единый автономный «край», если это удобно, если это нужно для экономического оборота…»[141]

В. И. Ленин считал, что для устранения всякого национального гнета крайне важно создать автономные округа хотя бы самой небольшой величины, «с цельным, единым, национальным составом, причем к этим округам могли бы «тяготеть» и вступать с ними в сношения и свободные союзы всякого рода, члены данной национальности, рассеянные по разным концам страны или даже земного шара»[142].

Вместе с тем В. И. Ленин подчеркивал, что «целиком и исключительно становиться на почву «национально-территориалистического» принципа марксисты не должны»[143]. Он считал, что «…необходима… широкая областная автономия»… «и вполне демократическое местное самоуправление, при определении границ самоуправляющихся и автономных областей» (не границами теперешних губерний и уездов и т. п.), «а на основании учета самим местным населением хозяйственных и бытовых условий, национального состава населения и т. д.»

Национальный состав населения поставлен здесь рядом с другими условиями (в первую голову хозяйственными, затем бытовыми и т. д.), которые должны послужить основанием к установлению новых границ, соответствующих современному капитализму, а не казенщине и азиатчине. Местное население одно только может вполне точно «учесть» все эти условия, а на основании такого учета центральный парламент государства будет определять границы автономных областей и пределы ведения автономных сеймов»[144].

Рассматривая вопрос об автономии в другой своей работе «Итоги дискуссии о самоопределении» (1916 г.), В. И. Ленин отмечал, что автономия как реформа принципиально отлична от свободы отделения как революционной меры. «Но реформа – всем известно – часто, – писал он, – есть на практике лишь шаг к революции. Именно автономия позволяет нации, насильственно удерживаемой в границах данного государства, окончательно конституироваться как нация, собрать, узнать, сорганизовать свои силы, выбрать вполне подходящий момент для заявления… мы, автономный сейм нации такой-то или края такого-то, объявляем, что император всероссийский перестает быть королем польским и т. п.»[145]

Таким образом, большевики, В. И. Ленин еще до Октябрьской революции высказались за создание в России широкой областной автономии. При этом создание областной автономии ими рассматривалась как одна из возможных форм развития наций на основе их права на самоопределение. Областная автономия предполагалась как автономия определенных областей, отличающихся особенностями быта, национального состава и языка, а также определенной экономической целостностью.

После Октябрьской революции большевики продолжали поддерживать идею о создании в России автономии. В своей работе «Из первоначального варианта статьи «Очередные задачи Советской власти» В. И. Ленин писал: «Мы стоим за демократический централизм. И надо ясно понять, как далеко отличается демократический централизм, с одной стороны, от централизма бюрократического, с другой стороны – от анархии. Противники централизма постоянно выдвигают автономию и федерацию как средства борьбы со случайностями централизма. На самом деле демократический централизм нисколько не исключает автономию, а напротив – предполагает ее необходимость…

И вот, подобно тому, как демократический централизм отнюдь не исключает автономии и федерации, так он нисколько не исключает, а напротив, предполагает полнейшую свободу различных местностей и даже различных общин государства в выработке разнообразных форм и государственной, и общественной, и экономической жизни… Централизм, понятый в действительно демократическом смысле, предполагает в первый раз историей созданную возможность полного и беспрепятственного развития не только местных особенностей, но и местного почина, местной инициативы, разнообразия путей, приемов и средств движения к общей цели»[146].

Следует заметить, что до Октябрьской революции большевики предполагали использовать автономию для решения национального вопроса в рамках единого государства. «Решение национального вопроса, – писал И. В. Сталин, – должно быть настолько же жизненным, насколько радикальным и окончательным, а именно:

1) право на отделение тех наций, населяющих известные области России, которые не могут, не хотят оставаться в рамках целого;

2) политическая автономия в рамках единого (слитного) государства – с едиными нормами конституции для областей, отличающихся известным национальным составом и остающихся в рамках целого.

Так и только так должен быть решен вопрос об областях в России» (1917 г.)[147].

После победы Октябрьской революции, когда националисты стали добиваться создания на окраинах национальных государств и тем самым полного распада России, большевики в основном отказались от поддержки права на отделение. Они активно поддержали федерацию в России, основанную на автономии.

Говоря о такого рода федерации, И. В. Сталин отмечал: «Очевидно, субъектами федерации должны быть и могут быть не всякие участки и единицы и не всякая географическая территория, а лишь определенные области, естественно сочетающие в себе особенности быта, своеобразие национального состава и некоторую минимальную целостность экономической территории. Таковы – Польша, Украина, Финляндия, Крым, Закавказье (причем не исключена возможность, что Закавказье разобьется на ряд определенных национально-территориальных единиц, вроде грузинской, армянской, азербайджанско-татарской и пр.), Туркестан, Киргизский край, татаро-башкирская территория, Сибирь и т. п.»[148]

И. В. Сталин полагал, что пределы прав этих федерирующихся областей будут выработаны во всей своей конкретности в ходе строительства Советской Федерации в целом, но общие штрихи этих прав он видел в следующем: «Военное и военно-морское дело, внешние дела, железные дороги, почта и телеграф, монета, торговые договоры, общая экономическая, финансовая и банковская политика – все это, должно быть, будет составлять область деятельности центрального Совета Народных Комиссаров. Все остальные дела и, прежде всего, формы проведения общих декретов, школа, судопроизводство, администрация и т. д. отойдут к областным совнаркомам. Никакого обязательного «государственного» языка – ни в судопроизводстве, ни в школе! Каждая область выбирает тот язык или те языки, которые соответствуют составу населения данной области, причем соблюдается полное равноправие языков как меньшинств, так и большинства во вне общественных и политических установлениях»[149].

И. В. Сталин рассматривал федерализм в России как переходную ступень к социалистическому унитаризму. В России, считал он, «принудительный царистский унитаризм сменяется федерализмом добровольным для того, чтобы, с течением времени, федерации уступили место такому же добровольному и братскому объединению трудовых масс всех наций и племен России»[150].

Отмечая, что на окраинах, населенных «отсталыми в культурном отношении» элементами, Советская власть еще не успела стать в такой же степени народной, И. В. Сталин писал: «Необходимо поднять массы до Советской власти, а их лучших представителей – слить с последней. Но это невозможно без автономии этих окраин, т. е. без организации местной школы, местного суда, местной администрации, местных органов власти, местных общественно-политических и просветительных учреждений с гарантией полноты прав местного, родного для трудовых масс края, языка во всех сферах общественно-политической работы.

В этих видах и провозгласил третий съезд Советов федеральный строй Российской Советской Республики»[151].

Однако многие царские окраины, ставшие независимыми государствами, отказались войти в состав Российской Советской Республики в качестве ее автономий. Поэтому план «автономизации» России был отвергнут Лениным, который усматривал в нем «торопливость и администраторское увлечение Сталина, а также его озлобление против пресловутого «социал-национализма»[152].

В письме к членам Политбюро ЦК РКП(б) В. И. Ленин подверг критике подготовленный И. В. Сталиным «Проект резолюции о взаимоотношениях РСФСР с независимыми республиками», указав, что он является вредным для дела государственного объединения республик. Он высказался за добровольное объединение всех суверенных советских республик, в том числе Советской России, в новое федеративное социалистическое государство. «Мы, – писал он 27 сентября 1922 г., – признаем себя равноправными с Украинской ССР и др. и вместе и наравне с ними входим в новый союз, новую федерацию…»[153] Такой Федерацией и стал Союз ССР[154].

Советские ученые-юристы уделяли вопросам автономии достаточно большое внимание.

В 1924 г. была издана работа Г. С. Гурвича «Принципы автономизма и федерализма в советской системе»[155], в которой он отмечал, что «по вопросу об автономии в литературе царит хаос», что самое «слово это в науке не имеет твердо установленного значения»[156].

«Когда… отдельная область, обладающая более или менее выраженной собственной физиономией, рядом характерных особенностей и интересов, приобретает право самоуправления на основе ею же для себя издаваемых местных законов, так что определенные сферы местной жизни регулируются не общегосударственным законодательством, а местным, – писал он, – то область эта имеет, значит, автономию (самозаконодательство), политическое самоуправление, которое опять-таки способно принимать разнообразные формы и колебаться в объеме. Во всяком случае, за центральной властью остается право контроля над автономной частью, право утверждать или не утверждать ее законы. Если же автономная область освобождается и из под этого контроля и в пределах отведенной ей сферы законодательства действует бесконтрольно, то она превращается в федеративную область, сама становится государством, частью федеративного государства, которое одно продолжает сохранять верховную власть»[157].

Г. С. Гурвич отмечал, что многообразие политических форм децентрализации далеко не укладывается в эту схему, да и не может уложиться в какую бы то ни было схему. Поэтому все попытки науки изобрести сколько-нибудь устойчивые мерила для различения самоуправления административного и политического, автономизма и федерализма, ломаются жизнью.

Он полагал, что в советской многонациональной стране автономизм и федерализм возникли из побуждений, принципиально отличных от тех, которыми они порождены у буржуазии, имеют совершенно иную цель и, следовательно, иное содержание.

Г. С. Гурвич считал, что в самой основе советского государственного строя лежит признание за трудящимися массами полнейшей свободы самоопределения и самоорганизации, а осуществление на практике идеи советов как органов политической власти, создания советского государства есть не что иное, как претворение в жизнь этой свободы, ее практический образ, ее действенное лицо.

При таком происхождении местной и центральной советской власти, историческом первенстве мест над центром и абсурдности мысли о противопоставлении одних другому местное самоуправление, не только административное, но и политическое, становится, в сущности, ненужным, нелогичным, поскольку и центральное управление также является самоуправлением пролетариата. В этих условиях не может быть положения, когда центр раздает дары: кому самоуправление, кому автономию, кому ни того ни другого. Никому ничего не дарится, но местность, «движимая собственным здоровым классовым инстинктом», не отвергает дружеского совета центра и берет себе столько самоуправления, сколько ей по плечу.

Г. С. Гурвич считал, что образование и объединение советов должно идти по национальному признаку. В пределах каждой национальной территории пролетариат должен был «организовать единство нации» и самоуправление. Существо же и объем, а также характер этого самоуправления давались уже заранее существом и характером советской системы, которая сама по себе обеспечивает трудящимся массам максимум самодеятельности, самозаконодательства, самоуправления, механизм участия в государственной власти, не зная противопоставления мест центру. Ее нужно было лишь вернуть в каждом отдельном случае в те или иные национальные рамки, учтя все разнообразие быта, культуры и экономического состояния различных наций и народностей, стоящих на разных ступенях развития, и приспособить к данным конкретным условиям.

Он подчеркивал, что шаг за шагом, с неуклонной последовательностью с весны 1918 г. совершался процесс своеобразной национализации советской системы, прилаживания ее к особенностям и нуждам народов Советского Союза. «И ничего нет удивительного в том, – писал он, – что в зависимости от революционных возможностей той или иной нации, в зависимости от удельного веса ее трудящихся и от объективных материальных ресурсов национальной местности установилась такая градация форм национально-государственной жизни, которая вводит в великий соблазн исследователей советского автономизма и федерализма, но которая, тем не менее, вполне естественна, разумно необходима и легко объяснима»[158].

Говоря о том, что в СССР 12 автономных областей и 13 автономных республик, Г. С. Гурвич отмечал, что автономные области по комплексу предоставленных им прав ничем, в сущности, не отличаются от любой губернии Советской России. Но это, по его мнению, уже само по себе очень много. «Во всяком случае, – писал он, – этого одного достаточно, чтобы с полным правом говорить о чем-то существенно большем, чем обыкновенное административное самоуправление»[159].

Он полагал, что в государстве пролетарской диктатуры, где и центральные, и местные органы одинаково должны быть органами самоуправляющего пролетариата, вопрос «какой круг компетенции?» теряет на местах свою принципиальную остроту, как и вопрос «какой круг компетентных?», всегда, в сущности, складывающийся за первым и наполняющий его смыслом и содержанием. Для русской губернии эти вопросы не имеют значения, однако для национальных районов они существенны.

Считая, что автономия очень важна, Г. С. Гурвич подчеркивал необходимость того, чтобы она обеспечивала власть не верхам данной нации, а ее низам. Именно в этом он видел суть автономии.

Рассматривая национальную автономию, он указывал, что она характеризуется организацией местной школы, местного суда, местной администрации, местных органов власти, местных общественных, политических и просветительных учреждений с гарантией полноты прав местного, родного языка во всех сферах общественной жизни. Именно в этом он видел ее суть.

«Местная советская власть в руках национальных низов, – писал он, – это советская национальная автономия»[160].

С этих позиций он считал недостаточным утверждение, что автономные области по своим правам ничем не отличаются от любой губернии. Хотя формально это так и есть, но фактически население автономных областей обогатилось новым благом национальной свободы, благом жить и развиваться в согласии со своими национальными особенностями.

«Национальная губерния – писал он, – получила права своего национального существования и развития, которых у нее раньше не было. Но если бы политика рабочего класса в национальном деле ограничивалась голым провозглашением этих прав без реальных шагов к их осуществлению, можно было бы, пожалуй, говорить, что к обычной советской автономии национально-областная автономия ничего не прибавляет. Однако мы знаем, что одно из драгоценнейших прав отсталых наций в Советском Союзе есть их право на активную помощь, и праву этому корреспондирует обязанность «державной» нации оказать помощь, которая есть только возвращение долга. Это право и эта обязанность имеют своим источником не столько соображения справедливости, или виновности, или ответственности, сколько создание пролетариатом своих классовых интересов и интересов мировой революции. Поэтому и граница правообязанности вполне реальна: интерес рабочего класса, которому подчинены все другие интересы, значит, и национальные»[161].

Г. С. Гурвич указывал, что тот же самый принцип – право на свободное национальное развитие, предлагающее братскую взаимопомощь наций в своем реальном существовании, лежит и в основе организации автономных республик. То обстоятельство, что органы власти этих республик именуются не губернскими исполнительными комитетами и их отделами, а центральными исполнительными комитетами и народными комиссариатами в связи с тем, что шесть (обычно) из этих наркоматов выделяются из общей административной системы с установлением их ответственности перед ЦИК автономной республики и ЦИК федерации, обычно трактуется в литературе как большая сравнительно с автономными областями самостоятельность этих республик и большая их независимость от центральной власти.

«Между тем, – писал он, – при всей бесспорности устанавливаемого таким образом различия, оно лишено в нашей системе всякой характерности и может задерживать на себе внимание наблюдателя лишь постольку, поскольку его интересуют исключительно юридические формы. Мы не склонны отрицать своеобразную важность этих юридических форм и существующей стадии советского государства и необходимость их выяснения и изучения, но мы хотели бы всегда помнить, что умозаключать нужно не от формы к содержанию, а обратно. Там, где большая или меньшая самостоятельность разнонациональных частей государства знаменуют большую или меньшую национальную исключительность, там, где большая независимость области означает для представляющей нацию буржуазии большую возможность противопоставить себя господствующей нации, т. е. государству, там достигнутая степень самостоятельности имеет весьма важное значение, как этап к вожделенной цели – суверенному государственному существованию. Но в государстве пролетарской диктатуры все то, что характеризует отношение к центру мест вообще, характеризует также и отношения национальных областей к общенациональному центру в частности. Когда нет классовой розни, нет отношений эксплуатации и подчинения, то о какой самостоятельности и независимости может идти речь? Независимость от кого? Самостоятельность – для чего? Если, тем не менее, мы говорили о большей, сравнительно с Автономными Областями, самостоятельности Автономных Республик, то это может означать и в действительности означает только одно: Автономная Республика менее нуждается в поддержке, помощи и руководстве центра, чем Автономная Область. Ее культурные достижения выше, ее трудящиеся массы сознательны, они крепче держат власть в своих руках и ближе подошли к аппарату законодательства и управления. Есть, поэтому, возможность предоставить ее до известной степени самой себе в тех отраслях общественной жизни (Просвещение, Земледелие, Внутренние дела, Народное здравоохранение, Суд), которые непосредственно и тесно связаны с национальными особенностями, с бытом, с традиционным укладом и имеют поэтому основное значение для развития нации как таковой. Означает ли это «больше автономии», т. е. больше свободы? Нет, – ибо национального гнета не существует ни для Области, ни для Республики. Но это означает больше трудностей, больше ответственности нации перед самой собой и предполагает, следовательно, больше культурных сил и культурной самостоятельности»[162].

Г. С. Гурвич полагал, что там, где капитал, не желая выпускать из своих рук нации и земли как объекты эксплуатации, пускает в ход «автономные формы» в качестве средств эксплуатации, там автономия – один из способов преодолеть на некоторое время центробежные тенденции. Там же, где добровольно объединяются нации, уничтожив частную собственность на орудия производства и тем самым все предпосылки всех видов угнетения, организуют социалистическое хозяйство, там автономия – один из способов поощрить и облегчить центростремительные тенденции.

Он подчеркивал, что в советской федерации безразлично, как называется тот или другой ее национальный сочлен – областью или республикой: первая такой же полноправный член федерации, как и вторая[163].

К. А. Архиппов считал, что вопросы автономии принадлежат не только к наиболее трудным, но и наиболее благодарным отделам государственного права. По его мнению, именно в сфере автономно-федеративного строительства особенно резко проявляется динамизм, изначальное свойство всякой жизни, в частности правовой. «Поэтому, – писал он, – при исследовании интересующей нас проблемы чрезвычайно важно помнить, что наиболее удачные юридические понятия суть, однако, только понятия-пределы, – понятия лишь условно отображающие богатство юридической жизни. К этому надлежит добавить, что в области исследования проблем автономно-федеративного строительства этих условных понятий-пределов, как понятий общепризнанных, нет и что имеющиеся конструкции теснейшим образом связаны с предметом, который они стремились отобразить, т. е. с конституционным правом «правового», «индивидуалистического», «буржуазного» государства, – и что, стало быть, исследователь советского автономно-федеративного строительства, если он желает дать понятия, адекватные предмету, должен к выработанным догмой государственного права конструкциям, определениям и т. п. подойти сугубо критически»[164].

К. А. Архиппов считал, что отправным понятием при исследовании автономии является понятие самоуправления. Он отмечал, что современная доктрина самоуправления берет свои истоки в воззрениях маркиза д'Аржансона и Тюрго, стремящихся в идеалах полуфеодальной демократической монархии, опирающейся на «свободные общины», найти лекарство от всех зол абсолютизма в эпоху его упадка, в частности средство улучшения государственных финансов. Эти идеи, хотя и федералистские по своему происхождению, были тем живее восприняты буржуазией, потому что они совпадали с ее требованием уменьшения полицейской опеки, давали возможность в органах коммунального самоуправления найти точку опоры для борьбы с королевским чиновничеством.

Французская буржуазия, отмечал К. А. Архиппов, подвергая революционной «критике» существо абсолютизма, противопоставившая ему принципы народного суверенитета и неотчуждаемых прав индивида, вместе с тем практически, в законодательном порядке, выдвинула идею «pouvoir municipal», резко противопоставив его «pouvoir executif». Так зародилась идея «свободной общины» – учения о том, что община имеет как бы естественное право на независимое от королевской администрации управление делами. «Поскольку, – писал К. А. Архиппов, – в процессе овладения буржуазией государственным аппаратом сгладилось классовое различие между всей администрацией и личным составом общинных органов власти, выбранных местным населением, поскольку буржуазией забывалось учение о присущей общине особой «pouvoir municipal», глохли теории, противопоставлявшие власть государственную власти общественной, и на смену им пришла государственная теория самоуправления, признающая, что и власть самоуправляющихся общин есть власть государственная»[165].

К. А. Архиппов отмечал, что общественная теория самоуправления не только имеет федеративные корни, но и служит орудием политической борьбы в руках феодалов. В частности, она была очень близка французским роялистам времен реставрации, думавших в местных учреждениях найти опору для борьбы с оставленным революцией в наследство Бурбонам чиновничеством[166].

К. А. Архиппов полагал, что общественная теория самоуправления является прежде всего теорией классов, не могущих целиком овладеть государственным аппаратом и стремящихся овладеть им путем удержания или овладения низовыми ячейками этого аппарата. Напротив, сменившие теорию свободной общины «государственные» теории самоуправления по своему социальному смыслу являлись теориями, соответствующими сосредоточению всего управляемого аппарата в руках одного класса.

К. А. Архиппов отмечал, что при всем разнообразии политических теорий большинство их сходится в том, что сущность самоуправления признается в независимости органов самоуправления от «министерского» или «коронного» управления. Таким образом, сущность политических теорий, указывал он, состоит в признании самоуправления такой системой управления, при которой осуществление некоторых функций государства децентрализуется.

«Существо самоуправляющихся автономных единиц, – писал исследователь, – состоит в том, что они властвующие единицы, и их «природа» вырисовывается не тем, что мы признаем их субъектами права, а тем, что указываем, какие функции властвования они осуществляют в той или иной степени самостоятельно. В том, что они являются субъектами права, проявляется скорее частно-правовая, чем публично-правовая сторона их бытия»[167].

С учетом этих соображений К. А. Архиппов исходил в характеристике различных видов автономии – деконцентрации, самоуправления и т. д. из понимания автономии как независимости определенной части политического организма в осуществлении в определенных пределах тех или иных функций государственного властвования. Он указывал, что обычно эта независимость является прежде всего независимостью в отношении центральных государственных органов власти. Однако можно встретиться с явлением автономии и в отношении различного рода местных органов власти.

«В зависимости от того, какие функции осуществляются данной частью «политического тела» и в каких пределах, – писал он, – амплитуда автономии движется от нуля политического рабства до бесконечности политического всемогущества. Примером «идеального» нуля политической автономии является положение провинции в «завершенной» полицейской монархии: все органы власти провинции назначаются монархом, каждое действие даже этих назначенных органов признается имеющим политический raison d'etre, поскольку выражает (по крайней мере, предполагаемую) волю монарха… Полицейскому всемогуществу монарха корреспондирует политическое ничтожество, политическая смерть всех иных элементов государства»[168].

Касаясь форм автономии, К. А. Архиппов отмечал, что они бесконечно разнообразны. «Прежде всего, – писал он, – возможно… предоставление отдельным частям государственного целого права, голого, так сказать, установления личного состава тех или иных органов власти: каково, например, право населения (определенной части его) избирать должностных лиц, ведающих сбором налогов (излюбленные головы, целовальники и т. п. древней Руси), причем выборные в своей деятельности всецело подчиняются распоряжениям основного, централизованного аппарата…

В известном смысле противоположностью этому является другая «форма автономии» – известная под именем деконцентрации. Существо деконцентрации состоит в том, что определенные органы власти, назначаемые и сменяемые центральной властью (т. е. по линии функции «установительной» централизованные), в пределах определенного круга действий, управления пользуется правом самоопределения, автономны в сфере управления…

Сочетание первой формы «автономии» и второй дает то, что обычно называется самоуправлением»[169].

Федерально-юридическое ядро, правовой принцип такого самоуправления К. А. Архиппов видел в том, что некоторые органы власти не только управляют, но и устанавливаются независимо от центральной административной власти. «Жизненные воплощения этого принципа, – писал он, – разнообразятся в зависимости от того, насколько широкая сфера представляется первым в области управления, насколько свободно от влияния центральной власти осуществляется функция установления, в какой, наконец, пропорции сочетаются оба принципа. Если возможна, как мы видели, «чистая» деконцентрация, чистая децентрализация одной только функции управления, если в избирательном праве обычно осуществляется лишь «чистая» функция установления, то, разумеется, возможны и органы, независимые от центра в порядке установления, но более или менее зависимые от него в порядке осуществления функции управления, и наоборот. Но, думается, все это лишь количественные колебания в пределах одного и того же публично-правового типа – самоуправления.

Качественное изменение данного типа наступает лишь в случае или 1) полного исчезновения в нем одной из намеченных выше элементарных форм «автономии», или 2) включения в его состав нового элемента»[170].

Из всех возможных преобразований самоуправления наиболее интересными К. А. Архиппов считал сочетание самоуправления с правом самоопределения в области законодательства и установления высших органов власти. «Предоставление самоуправляющейся части политического организма права на самоопределение в области законодательства, – писал он, – и составляет «автономию» этой части в собственном, тесном (в отличие от установленного выше) смысле слова»[171].

К. А. Архиппов указывал, что чаще всего право самоопределения в сфере законодательства сочетается с «самоуправлением», преобразуя его в автономию в собственном смысле слова. Он отмечал, что обычная терминология признает автономическими лишь образования, обладающие правом издавать нормы, замещающие в определенной части государства законы общегосударственные. Однако он считал, что между таким правом и правом издавать какие бы то ни было юридические нормы различие, в особенности поскольку речь идет о советском праве, лишь степенное, количественное, а не качественное.

«Амплитуда колебания автономии, в тесном смысле слова, – подчеркивал он, – подобно праву на самоопределение в отношении других функций, чрезвычайно широка; имеющая нижним пределом право издавать нормы, подчиненные целой системе иерархически возвышающихся друг над другом норм, право издавать нормы по чрезвычайно узкому кругу дел, она верхним своим пределом имеет право издавать все без изъятия возможные юридические нормы, за исключением разве норм, определяющих данную часть политического организма, как самостоятельное, от целого независящее единство. Издание таких положений есть не что иное, как создание независимого государства»[172].

К. А. Архиппов отмечал, что определение автономии как способности самоуправляющейся единицы издавать местные законы так же формально, схематично, условно, как и все другие юридические определения. Он считал, что необходимой предпосылкой плодотворного применения этого понятия является постоянное признание его условности. «Эта условность и абстрактность понятия, – писал он, – выступает со всей силой, если мы обратим внимание на те реальные политические единства, которые обычно носят название самоуправляющиеся. Большинство самоуправляющихся единиц пользуется самостоятельностью не только в осуществлении функций самоуправления, но и в осуществлении нормо-творческой функции… С этой точки зрения большинство самоуправляющихся единиц может быть названо автономными в собственном смысле слова. Однако, во-первых, все же не все самоуправляющиеся единицы пользуются этим правом… а во-вторых, осуществление этой функции может быть поставлено в столь узкие рамки, как в смысле зависимости от «коронной» администрации, так и в смысле ограниченности возможных предметов регламентации, что самостоятельность в осуществлении этой функции будет… если и не развита, то близка к нулю.

Поэтому, анализируя юридический статус того или иного политического единства с точки зрения самостоятельности его в осуществлении государственно-властных функций, недостаточно сказать, что данное единство автономно в тесном смысле слова. Необходимо, сверх того, определить конкретный объем этой самостоятельности, сообразно изменению которого амплитуда колебания юридического статуса автономных единиц простирается от положения самоуправляющихся единиц в тесном смысле слова до положения самостоятельного государства»[173].

К. А. Архиппов подчеркивал, что при всей широте возможностей, открываемых «автономией в тесном смысле слова», нельзя забывать, что «автономическая единица» находится в положении абсолютной зависимости от воли центра и рассмотрение автономии такого рода здесь делу помочь не может. «…Открываемые автономией возможности, – писал он, – чрезвычайно условны. В конце концов, всякая автономия обладает своим юридическим бытием и лишь до тех пор и в тех пределах, в каких пределах и пока она признается вышестоящим, по крайней мере, высшим органом власти данного государства. Юридически – она может быть последним уничтожена или сужена в любой момент»[174].

К. А. Архиппов считал, что дальнейшее закрепление автономии возможно только двумя путями: или насильственно перейти всякие пределы автономии и превратиться в самостоятельное государство, или восполнить автономию в тесном смысле слова каким-то новым элементом. «Наиболее действенной формой восполнения новым элементом автономии в тесном смысле слова, т. е. права самоопределения в сфере местного управления, законодательства и установления личного состава местных органов власти, – писал он, – является предоставление автономной единице права участия в установлении личного состава центральных высших органов власти. Представление права участия в осуществлении иных функций, хотя бы и центральных органов власти, вряд ли повлекло какие-либо практические последствия»[175].

Не надо забывать, подчеркивал он, что широчайшая свобода самоопределения в области издания местных норм может сопровождаться отсутствием какого бы то ни было права участия в установлении личного состава высших органов власти государства, частью которого эта автономная единица является. «При таком положении дел, – писал он, – гарантией автономии является федерация. Превращение унитарного государства в федеративное есть не что иное, как предоставление определенным автономным частям унитарного государства права самоуправления в установлении личного состава не только местных, но и высших центральных органов власти. Разумеется, это право самоопределения не безгранично. Если бы одна автономная часть в осуществлении этого права не ограничивалась другой, то и об автономии первой было бы говорить нелепо; мы имели бы отношение, аналогичное отношениям метрополии и колоний. Отнюдь не обязательно, чтобы права участия всех составных частей были равны; однако крайнее неравенство их свело бы на нет основную функцию федерации – гарантировать автономию членов.

Федерализм не есть высшая или какая-либо иная степень автономизма в тесном смысле слова; федерализм есть синтез автономизма с правом участия в установлении верховных органов власти той организации, частью которой данная автономная единица является.

Федерация возможна лишь при наличии в составе политического целого отдельных автономных частей, обладающих, как таковые, через посредство местных высших органов власти правом участия в установлении личного состава высших органов власти целого. При этом, разумеется, безразлично: является ли это «целое», в свою очередь, государством или только частью государства»[176].

К. А. Архиппов подчеркивал, что если всякая автономия есть некоторое обособление отдельной части политического целого, то федерация, напротив, играет роль начала объединяющего, противодействующего центробежным силам. Эта двойственная природа федерализма особенно ярко сказалась при создании СССР.

В. Н. Дурденевский отмечал, что практика в вопросах автономии показывает исключительную пестроту оттенков и весьма достаточное требование к ограничительным линиям и дефинициям теории. «При таких условиях теория, – писал он, – видит себя вынужденной или брать понятие автономии в «широком смысле», развивая его до всякого проявления самодеятельности местных организаций и территориальных единиц, которое выше нуля, или же усматривать признак «автономии в собственном, тесном, смысле слова» в передаче части политической единицы права на самоуправление в области управления и законодательства – последнего в объеме обычно ограниченном и «связанном» контролем целого.

Большинство теоретиков условно принимает автономию в последнем смысле – подконтрольного самозаконодательства или «политической децентрализации», рассматривая ее как своего рода переход от простой административной децентрализации или «самоуправления» к федерализму, т. е. сочетанию нескольких политических тем в одно сложное целое, или же к автаркии, к самодостаточному, «суверенному» существованию прежней автономной единицы»[177].

Отмечая особенности советской автономии, В. Н. Дурденевский считал, что она является национальной автономией, причем как и советский федерализм, она является средством к «изживанию» национального вопроса; советская автономия, как и советский федерализм, вполне совместима с общесоветским демократическим централизмом, это местная советская власть в руках национальных низов; она поэтому естественно и незаметно переходит в советскую федерацию, точнее, вплетается в нее составной частью системы, что дает право говорить о советском автономно-федеративном строительстве.

В. Н. Дурденевский указывал на связь автономии с национальным вопросом. Он считал, что национальности, входящие в состав многонациональных государств, начинают пробуждаться и предъявлять требования на признание за ними известных прав самоопределения. Он подчеркивал, что советская автономия превращается в путь для внесения каждой национальностью лепты своей национальной культуры в общее дело советского строительства и единого хозяйства: «самозаконность», осуществляемая местными людьми, на местном языке, с учетом местного национального быта, при отсутствии в условиях рабоче-крестьянского государства ощущения неравноправности, подчиненности. Советская автономия, считал В. Н. Дурденевский, должна направляться не на откол, не на конкуренцию, не на фрагментаризм, а на объединение, плановость, федерализм.

«Объем прав, предоставляемых, например, советской автономной области, – писал он, – может формально почти совпадать с губернскими правами; но важны не столько тексты, касающиеся такой «национальной губернии», сколько тот факт, что это область национальная, и то сознание равенства национальностей в общем труде, которое ощущается в жизни даже при неодинаковости правовой компетенции советских автономий.

Экономика и культура этих автономий могут быть не одинаково развиты, состав крестьянства и пролетариата в населении различен; в зависимости от этого «самозаконность» областей и республик юридически разнится; но это – равноценные, хотя разносильные национальные единицы, и именно поэтому с подъемом своих сил и самосознания коммуны так легко поднимаются по ступеням советского автономизма в разряд областей и республик и становятся видными младшими членами Союза ССР»[178].

В. Н. Дурденевский отмечал, что равноценность неравных самих по себе национальностей в советском автономизме и легкость перехода в нем от формы области к республике делают советскую «самозаконность» неразрывной частью советского федерализма, который строится на началах принципиального равенства, координации членов и который при этом подчеркивает начало национальности и стремится вместе с тем создать реальное равенство условий жизни своих национальных звеньев, поддерживая культурно отсталых сочленов, втягивая их в общеплановое хозяйство. «Именно поэтому, – писал он, – «автономные» национальные земли (области и республики) легко получили представительство в федеративных органах Союза; именно поэтому, с другой стороны, автономные земли идут на спайку с более крупными хозяйственными организациями «краев», в плане хозяйства Союза играющих большую роль… Советская «национальная земля» есть «точка отсчета» советского федерализма: ее самозаконность – необходимое условие для выявления этого федерализма и для подъема национальной культуры трудящихся»[179].

Н. И. Челяпов отмечал, что словом «автономия» (от греч. «самостоятельность» или «самозаконность») в общем его смысле обозначают независимость кого-либо или чего-либо от посторонней воли, власти, принуждения. В этом смысле, указывал он, говорят об «автономии воли», т. е. о способности воли определяться самой к действию вне зависимости ее от закона причинности.

Автономия, говорил Н. И. Челяпов, употребляется для обозначения независимости какого-либо учреждения, корпорации, союза и т. д. от государственной власти в деле установления для себя внутренних законов или правил.

«В области государственного права, – писал ученый, – термином «автономия» обозначается неполная самостоятельность государства, колонии, области и т. д., а напротив, известная степень зависимости их от законодательной власти другого стоящего над ними государства, с одной стороны, и в то же время самостоятельности в целом ряде вопросов своего внутреннего устройства и управления – с другой. В этом смысле автономия противополагается суверенитету: в то время как суверенное государство целиком определяется своим собственным правом, основанном на собственном могуществе, – несуверенное государство или автономная область ограничены в целом ряде функций, хотя и сохраняют более или менее полную свободу в своих внутренних делах… С другой стороны – автономия противопоставляется простому «самоуправлению», т. е. праву данной территориальной единицы… создавать собственные органы и распоряжаться местными административными и хозяйственными делами. Такие «самоуправляющиеся» единицы действуют не в силу и не на основании собственного законодательства, а получают свои права самоуправления и свою организацию от центральной государственной власти, «делегирующей» (предоставляющей) особым законом им право самостоятельного распоряжения вопросами местной жизни и определяющей устройство органов такого самоуправления (таковы, например, органы муниципального управления и пр.). Иначе это «местное самоуправление» некоторыми писателями называется «административной автономией» в отличие от «собственно автономии», т. е. «законодательной или политической автономии»[180].

Н. И. Челяпов полагал, что градация степеней самостоятельности может быть представлена в следующем виде: а) суверенное государство, власть которого неограничена, независима и непроизводна от власти какого-либо иного государства; б) несуверенное государство, т. е. такое, которое хотя и ограничено в ряде своих властных функций властью другого, над ним стоящего государства, но все же действует в силу «собственного права», имеет собственную, им же установленную организацию, собственное управление и суд; в) автономная область – еще более узкая степень самостоятельности, распространяющейся главным образом на вопросы местного управления, но действующей под контролем центральной власти государства, могущего издавать для автономной области свои законы и отменять законы местные и, наконец, г) «местное самоуправление» (административная автономия), т. е. предоставление данной территориальной единице (городу, губернии и пр.) со стороны центральной государственной власти права более или менее самостоятельно распоряжаться местным имуществом, местными хозяйственными деньгами и некоторыми вопросами внутреннего управления (общественное призрение, народное образование и пр.)

«Дать совершенно точное разграничение этих различных форм самостоятельности политических тел, не обладающих «суверенитетом», чрезвычайно трудно, – писал Н. И. Челяпов, – никакая из существующих в буржуазной «науке» государственного права классификаций не дает достаточно четкого и твердого критерия для отнесения того или другого из таких «государственных» образований именно к данному классу или виду»[181].

Н. И. Челяпов отмечал, что историческое развитие различных форм автономии и усиленный интерес к ним со стороны политических писателей приходится, главным образом, на вторую половину XIX и первую половину XX столетия, поскольку этот период в многонациональных государствах протекает под знаком национального развития. «Национальности, входящие в состав таких многонациональных государств, – писал он, – начинают пробуждаться и предъявлять требования на признание за ними известных прав самоопределения»[182].

Н. И. Челяпов подчеркивал, что пролетариат, отвергая культурно-национальную автономию, требует для экономически слабых и культурно отсталых национальностей «национально-территориальной автономии», т. е. прав самого широкого самоуправления для областей, отличающихся особыми хозяйственными и бытовыми условиями и особым национальным составом населения.

Н. И. Челяпов считал, что принцип национально-территориальной автономии выдвигается пролетариатом не только потому, что он враг всякого угнетения, в какую бы форму оно ни облекалось, но и потому, что свободное развитие наций является одним из условий освобождения всех наций, всех стран и ускорения процесса изживания всяческих национальных предрассудков и различий и тем самым создания единого бесклассового интернационального общества трудящихся. «Предоставление широкого самоуправления таким национально-обособленным территориальным единицам, – писал он, – создает благоприятные условия для развития экономической жизни данной территории, роста местной промышленности, а вместе с ним ускоряет и процесс классового расслоения, выделения пролетариата, концентрации его в «класс для себя» и изживания всех национальных предрассудков…

Конечно, создание маленьких самостоятельных национальных государств отнюдь не может входить в программу рабочего класса. Разделение на такие мелкие единицы, партикуляризм, является тормозом к созданию крупной централизованно руководящейся и организуемой промышленности. Такой партикуляризм ведет за собой и дробление, измельчание хозяйственных форм; это – возвращение к временам средневековой феодальной обособленности, замкнутости, соответствующей мелким культурно-ремесленным формам индустрии. Централизованное крупное государство, способствующее развитию крупных хозяйственных форм, созданию многочисленного мощного рабочего класса, представляет собою ту форму государственной строя, которая больше всего отвечает интересам пролетариата. Но централизм рабочего класса не есть бюрократический полицейский централизма буржуазии. Это демократический централизм, допускающий возможность самых широких форм автономии, самоуправления, для областей, отличающихся особыми экономическими условиями, национальным составом, языком, бытом и проч. Такие автономные, имеющие свободу решения своих местных дел области, будут естественно тяготеть к экономически и культурно более сильным областям, заключая с ними тесные союзы, основанные не на порабощении и угнетении, а на создании взаимного интереса»[183].

И. Д. Левин подчеркивал, что в первые годы Советской власти автономия была прежде всего способом вовлечения отдельных, слабых в культурном или численном отношении национальностей в процесс революционного развития, поднятия их до советской власти, что было невозможно без автономии этих окраин, т. е. без организации местной школы, местного суда, местной администрации, местных органов власти, местных общественных, политических и просветительных учреждений с гарантией полноты прав местного, родного для трудовых масс края языка во всех сферах общественно-политической работы[184].

В другой своей работе И. Д. Левин определил автономию (от греч. «autos» – сам и «nomos» – закон) как самостоятельное осуществление советскими национально-государственными образованиями, составляющими часть союзной республики, государственной власти в соответствии со своими национальными особенностями в пределах устанавливаемых им прав, утверждаемых высшими органами власти СССР и союзной республики и под их верховным контролем.

Признаком советской автономии И. Д. Левин считал широкое право употребления национального языка в учреждениях, суде и школах, вовлечение в государственный аппарат работников из среды коренной национальности данного государственного образования[185].

«Основным моментом, обусловливающим федеративную сущность советской автономии, – писал И. Д. Левин, – является ее государственный характер. Советские автономии – это образования государственного порядка; в их основе, как и в основе союзных республик, лежит право наций на самоопределение, на государственное существование, но в данном случае в силу объективных условий это право осуществлено не в форме суверенной, а в форме автономной государственности»[186].

Н. П. Фарберов под автономией в государственном праве понимал самоуправление населения определенной территории в рамках единого государства. Он рассматривал советскую автономию как средство вовлечения трудящихся масс окраин в процесс революционного развития и как наиболее целесообразную форму союза между центром и окраинами[187].

Н. П. Фарберов отмечал, что суть советской автономии заключается в организации в пределах союзной республики национально-государственных образований со своими национальными, политическими и просветительными учреждениями при гарантии полноправия местного, родного языка во всех сферах государственного строительства. Ее целью он считал политическое, хозяйственное и культурное развитие народов, их национальный рост[188].

С. Я. Ошеров считал, что к вопросам советской автономии нельзя подходить лишь с обычным понятием о законодательной или административной автономии. Суть советской национально-территориальной автономии, осуществленной в районах страны, отличающихся особым национальным составом, хозяйственными бытовыми условиями, он видел не в одних лишь формальных правомочиях, а в обеспечении полноправного и свободного развития малых народов[189].

И. Н. Ананов отмечал неразрывную связь автономии с федерацией в советском союзном государстве. Он считал, что эта федерация не могла бы выполнять своих задач по разрешению национального вопроса в процессе развития социалистического государства, если бы она не осуществлялась в неразрывной связи с советской автономией, являющейся организационной формой и суммой всех институтов, направленных на разрешение тех же политических и экономических задач, но в масштабе каждой отдельно взятой национальности. И. Н. Ананов указывал, что советская социалистическая автономия является не разъединяющим, а сплачивающим, объединяющим началом. Она цементирует, а вовсе не разрушает единство союзного государства[190].

Н. Я. Куприц считал советскую автономию наиболее целесообразной формой государственного соединения центра и окраин[191].

Я. Н. Уманский рассматривал советскую автономию в качестве неотъемлемой части советской федерации. Он полагал, что если федерация представляет собой форму строительства многонационального государства в целом, то автономия призвана удовлетворить интересы отдельно взятых национальностей в рамках единого государства.

Я. Н. Уманский подчеркивал, что основу советской автономии составляет диктатура рабочего класса и ее государственная форма – советская власть, обеспечившая власть трудящихся данной нации, что советская автономия строится по национально-территориальному принципу, означающему, что автономия предоставляется таким частям государства, которые отличаются особым бытом и национальным составом. Он считал, что советская автономия стала самой реальной и целесообразной формой союза между центром и национальными окраинами и сыграла огромную роль в разрешении национального вопроса в СССР.

Ученый определял советскую автономию как самостоятельное осуществление национальными государственными образованиями государственной власти на автономных началах. Он указывал, что народ, объединенный той или иной формой национального образования, пользуется на своей территории в рамках общей конституции правами государственного самоуправления по всем вопросам внутренней жизни и осуществляет эти права через свои национальные органы государственной власти и государственного управления[192].

В другой работе Я. Н. Уманского говорилось о присущих советской автономии определенных принципах, важнейшими из которых являются следующие:

1) советская автономия основана на диктатуре рабочего класса и ее государственной формы – Советах депутатов трудящихся;

2) советская автономия строится по национально-территориальному принципу, означающему, что автономия предоставляется таким частям государства, которые отличаются особенностями национального состава населения и быта, в силу чего каждое автономное образование представляет собой объединение той или иной нации, народности, а границы таких образований определяются территорией, на которой проживает данная нация или народность;

3) советская автономия строится на базе равноправия различных национальностей и народностей. Это находит проявление, в частности, в равном объеме прав одних и тех же автономных образований;

4) организационным принципом советской автономии является демократический централизм, который выражается в разграничении компетенции автономных образований, а также в структуре и полномочиях государственных органов. В то же время принцип демократического централизма предполагает выборность всех органов государственной власти, привлечение широких масс населения автономных образований к работе этих органов и участию в общественно-политической жизни[193].

Б. В. Щетинин рассматривал автономию как самоуправление областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, в рамках общей концепции государства. Советскую автономию он считал самоуправлением социалистической нации или народности при сохранении братской связи с другими народами в системе суверенного советского социалистического государства. «Идея советской автономии, – писал он, – проистекает из самого существа социалистической революции, давшей свободу национальностям. Советская автономия была призвана к жизни потребностями закрепить дело социалистической революции по раскрепощению национальностей, ликвидировать фактическую отсталость некоторых национальностей России, поднять их материальный и культурный уровень, приобщить к участию в управлении государством трудящихся национальных окраин и центра России»[194].

Б. В. Щетинин подчеркивал, что содержание автономии определяется характером власти, которую она выражает и закрепляет на своей территории. Он считал, что советская автономия – это прежде всего национальная автономия, которая строится на основе добровольного волеизъявления самих народов, пожелавших создать автономию в той или иной форме. «Советская автономия, – указывал он, – это форма связи между центром и окраинами нашей страны, она способствует сближению различных национальностей»[195].

Он отмечал, что при помощи советской автономии отсталые в прошлом национальности поднялись до уровня передовых, ликвидируется их многовековая экономическая и культурная отсталость, что советская автономия обеспечивает возможность свободного развития национальностей, населяющих страну.

Б. В. Щетинин подчеркивал, что советская автономия строится на началах полного равноправия всех национальностей, что она построена на принципе демократического централизма, обеспечивающего единство целей и действий всех национальностей при их максимальной творческой инициативе и активности[196].

Возвращаясь к этому вопросу позже, Б. В. Щетинин указывал, что советская автономия основана на принципах добровольности и правового равенства народов СССР, права нации на самоопределение и суверенности наций, социалистическом интернационализме и демократическом централизме. Кроме того, он высказывал согласие с теми, кто к этим принципам добавлял также создание советской автономии на базе советской власти, ее национально-территориальный характер, создание советской автономией условий для связи национальных окраин с центрами советских республик, действие органов государственной власти и органов государственного управления, суда, прокуратуры и т. д. в советских автономиях на языке данной национальности в соответствии с ее национальными и бытовыми условиями.

Он также утверждал, что советская автономия – замечательная национально-государственная и правовая форма самоуправления наций и их братского сожительства в единой семье советских народов[197].

А. И. Денисов указывал, что термин «автономия» в государственно-правовом смысле означает право населения какой-либо территориальной единицы (провинции, области и т. п.) на политическое или административное самоуправление в рамках данного государства.

Он подчеркивал, что автономия не означает независимости автономной единицы, а предполагает политическую связь этой последней с государством, в состав которого она входит. Автономия не разрушает государственного единства и существует в его рамках[198].

В другой работе А. И. Денисов отмечал, что в науке советского государственного права термином «автономия» обозначаются: 1) право какого-либо национально-территориального образования (например, области) самостоятельно решать дела внутреннего управления; 2) само национально-территориальное образование, обладающее этим правом.

Он подчеркивал, что советская автономия представляет собой областную автономию, являющуюся единственно верным решением вопроса о государственном устройстве той или иной нации в случае, когда она не пожелает или не сможет отделиться и образовать самостоятельное государство. Такая организация прямо вытекает из принципа демократического централизма.

«Советская автономия, – писал А. И. Денисов, – является социалистическим самоуправлением нации или народности при сохранении ее братской связи с другими народами в системе суверенного Советского государства»[199].

Д. Л. Златопольский рассматривал советскую автономию как самостоятельное осуществление государственной власти советским социалистическим национальным государством (автономной республикой) или государственным образованием (автономной областью), входящим в состав союзной республики, в пределах компетенции, устанавливаемой высшим органом государственной власти союзной республики при участии данной автономной единицы[200].

В другой работе Д. Л. Златопольский отмечал, что автономия предполагает самоуправление в рамках общей конституции для области или нескольких областей, отличающихся особым бытом, национальным составом и известной экономической целостностью. Такое самоуправление, считал он, означает самостоятельное осуществление государственной власти автономной единицей; компетенция этой автономии определяется государством, в состав которого она входит, при ее участии.

Д. Л. Златопольский не считал, что советская автономия может быть создана главным образом или даже исключительно по национальному признаку. Он подчеркивал, что в действительности строительство советской автономии никогда не происходило в таких областях, которые отличались бы только особенностями национального состава; советская автономия всегда создавалась в областях, которые характеризуются определенным бытом, национальным составом, а также известной экономической целостностью.

Д. Л. Златопольский указывал, что советская автономия основана на базе Советов и является поэтому новым типом автономии, неизвестным ранее истории; она построена по национально-территориальному признаку; является государственным союзом трудящихся соответствующих наций (народностей) в рамках союзной республики и следовательно – в составе СССР (с момента его образования); все органы государственной власти, органы государственного управления, суда и прокуратуры действуют на языке национальности, образующей автономию.

Он считал, что воплощение в жизнь этих принципов было одним из важнейших условий, обеспечивающих свободное развитие различных наций и народностей и позволивших им ликвидировать фактическую отсталость, развернуть свои творческие способности, развить национальную культуру, национальную государственность.

Упомянутые принципы, по его мнению, свидетельствуют о том, что социалистическая автономия является автономией нового, высшего типа, неизвестного ранее истории.

Д. Л. Златопольский отмечал, что в отличие от всех ранее существовавших в мире автономий советская автономия тесно связана с федерацией. Такая неразрывная органическая связь в огромной степени расширяет рамки автономии, пределы принадлежащих ей полномочий по осуществлению государственной власти[201].

В 1959 г. вышла в свет посвященная советской автономии статья П. Г. Семенова, многие положения которой были подвергнуты резкой критике в советской правовой литературе[202].

Ее автор утверждал, что господствующее в советской литературе понимание автономии и ее роли в демократическом государстве сводится, по сути дела, к тезису, гласящему, что автономия, и именно областная автономия, представляет собой исключительно план демократического устройства для тех национальностей (национальностей меньшинства), которые не пожелали выделиться из многонационального государства. Поэтому областная автономия всегда отождествляется с автономией национально-территориальной, иначе национально-территориальная автономия рассматривается как терминологически более строгое название областной автономии.

П. Г. Семенов считал, что с подобным пониманием всего вопроса согласиться нельзя. По его мнению, автономия в буквальном смысле этого слова (самозаконодательство, самозаконие, самозаконность) определяет наличие у местных органов государственной власти права издавать самостоятельно необходимые правовые акты («законы») по определенному кругу вопросов. «Принимая во внимание, – писал он, – что в каждом действительно демократическом государстве (а только о таком и идет речь) именно законодательство, правотворческая функция органов государственной власти в целом, составляет высшее по отношению к управлению и т. п. проявление властного начала, автономию можно определить как самостоятельность соответствующих органов власти в разрешении относящихся к их компетенции дел»[203]. К таким делам он относил вопросы чисто местного, областного или чисто национального значения.

П. Г. Семенов полагал, что по отношению к местному самоуправлению автономия – понятие более широкое, что автономия как самостоятельность в решении всех местных вопросов наряду с самоуправлением, т. е. управлением местными делами самим населением через свободно избранных этим населением должностных лиц, представляет собой необходимое проявление демократического централизма.

Автономия, будучи проявлением в государственном устройстве демократического централизма, подчеркивал он, не устраняет правового подчинения местных, действующих автономно, государственных органов центральной власти. Такое подчинение предполагается безусловно существующим.

Ставя вопрос о том, кто должен пользоваться автономными правами, П. Г. Семенов подчеркивал, что совершенно неосновательно понимать автономию исключительно как организацию национально-территориальных единиц. Он указывал, что автономия обеспечивает свободное развитие областей, выделенных по самым различных признакам и прежде всего по хозяйственным соображениям.

П. Г. Семенов был против отождествления областной и национально-территориальной автономии, против того, чтобы в областной автономии видеть исключительно одну из возможных форм самоопределения наций в рамках многонационального государства. Он считал, что областная автономия – это всеобщий, универсальный план внутренней организации всякого демократического государства в том случае, если его территория не составляет однородной в хозяйственном, географическом, бытовом, национальном и других подобных отношениях области.

«Областная автономия, – писал он, – по отношению к национально-территориальной – это вообще иной план. В качестве различных форм автономии каждая из них предполагает самостоятельность соответствующих «мест» в делах местного значения. Но определение границ автономных единиц производится на основе различных критериев. План областной автономии предусматривает разделение всей территории государства на автономные единицы с учетом в первую очередь хозяйственных, бытовых и других подобных условий, с учетом, но без выделения на передний план национального признака, который принимается в расчет главным образом через призму опять-таки хозяйственных соображений (например, единство языка как момент, способствующий экономическому развитию, и т. п.). Национально-территориальные автономии строятся в рамках большого многонационального государства преимущественно или даже исключительно по признаку национальной принадлежности»[204].

П. Г. Семенов обращал внимание на то, что национально-территориальная автономия допускается В. И. Лениным только тогда, когда к этому вынуждает наличие особых обстоятельств, при которых она является необходимой, и в этом состоит собственное ее значение. Среди этих обстоятельств В. И. Ленин особенно часто указывает на известную отчужденность в отношениях между нациями, сложившуюся как следствие былого (например, в царской России) неравноправия наций, их деления на великодержавные и угнетенные, колонизированные. Потребность в известном государственно-правовом обособлении отдельных наций посредством учреждения национально-территориальных автономий (различной степени автономности) может возникнуть и в условиях более или менее резкого неравенства уровня экономического, культурного и т. п. развития малых наций сравнительно с прежней великодержавной нацией. Национально-территориальную автономию при таких обстоятельствах В. И. Ленин, подчеркивал П. Г. Семенов, считал средством оказания помощи малым и отсталым нациям со стороны более развитой в устранении фактического неравенства и в достижении уровня передовых.

«Автономия, – писал П. Г. Семенов, – это всеобщий принцип внутренней организации советского социалистического государства. Автономия предполагает наличие широкого местного самоуправления и самостоятельность мест в делах, имеющих местное значение. И обе эти задачи были решены сосредоточением всей политической власти в центре и на местах в руках Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов»[205].

П. Г. Семенов подчеркивал, что в качестве местных органов власти Советы с самого начала обладали полным, не ограниченным никакими другими органами власти на местах местным самоуправлением. Однако Советы на местах, отмечал он, как они были практически созданы самодеятельностью самих масс трудящегося населения и оформлены законодательными актами Советской власти, – это не только органы местного самоуправления, но также автономные органы, т. е. органы, самостоятельно, в рамках общегосударственных законов решающие все дела местного значения.

П. Г. Семенов считал, что с принятием Конституции РСФСР 1918 г. повсеместная автономия советских органов власти, связанная с самым широким их самоуправлением, стала одним из важнейших проявлений демократического централизма, всесторонне реализованного во внутренней организации Советской власти, конституционным принципом республики Советов. В нормах Конституции РСФСР 1918 г. были установлены и автономность всех местных Советов, и необходимый сопутствующий элемент автономии – их полное самоуправление. Последующее общесоюзное и союзно-республиканское законодательство не внесло по рассматриваемому вопросу каких-либо нововведений принципиального характера.

«Итак, автономия в практике советского государственного строительства, как и в марксистско-ленинской теории, – писал он, – это всеобщий принцип внутренней организации государства»[206].

Касаясь крупных однонациональных районов, например русских местностей Российской Федерации, П. Г. Семенов признавал очевидным автономный характер полномочий местных Советов и автономный правовой статус соответствующих административно-территориальных единиц, если брать областной или краевой масштабы, а границы между ними не могли определяться исходя из национального признака.

Во всех неоднонациональных союзных республиках с компактно проживающим более или менее значительным национальным меньшинством, указывал он, была использована национально-территориальная автономия. «Иначе говоря, – писал он, – в районах, заселенных национальным меньшинством, при определении границ соответствующих автономных единиц национальный признак учитывался в качестве решающего, доминирующего над всеми другими»[207].

Семенов отмечал, что национально-территориальная автономия развивается в рамках советской государственности параллельно с областной автономией, а цели, ради которых был принят план национально-территориальной автономии, наряду с планом областной автономии, уже достигнуты: ликвидирована былая отчужденность между нациями; нации, прежде отсталые в экономическом и культурном отношении, поднялись благодаря поддержке и помощи всех советских народов до передового общесоветского уровня.

«Однако, будучи создана по инициативе самих национальностей, – полагал он, – национально-территориальная автономия не может быть упразднена в административном порядке. Она в будущем отомрет, поскольку использование государственно-правовых перегородок между нациями есть предпосылка их полного и всестороннего сближения, без чего, в свою очередь, невозможны ни полное отмирание государства (следовательно, и областной автономии как одного из государственно-правовых институтов), ни полный коммунизм»[208].

Многие положения статьи П. Г. Семенова Д. Л. Златопольский находил ошибочными. Он писал, что автор неправ, полагая, что в Советском государстве осуществлены, по сути дела, два плана автономии – областной и национально-территориальный. В действительности, утверждал Д. Л. Златопольский, в СССР воплощен в жизнь единственный – ленинский план строительства советской автономии.

«В равной мере П. Г. Семенов неправ, – писал Д. Л. Златопольский, – утверждая, что национально-территориальная (т. е. советская) автономия может быть создана главным образом или даже исключительно по национальному признаку. В действительности же строительство советской автономии никогда не происходило в таких областях, которые отличались бы только особенностями национального состава; советская автономия всегда создавалась в таких областях, которые характеризуются определенным бытом, национальным составом, а также известной экономической целостностью»[209].

А. И. Лепешкин полагал, что в статье П. Г. Семенова вопреки ленинским положениям и практике национально-государственного строительства в СССР утверждается, что автономия в Советском государстве не обязательно связана с национально-государственным строительством. «У нас нет и не было автономии, – писал А. И. Лепешкин, – которая строилась бы без учета национальных особенностей народа, самоопределившегося в той или иной ее форме, только исходя из хозяйственно-экономических соображений. Надо совершенно игнорировать практику советского национально-государственного строительства, чтобы утверждать, как это делает П. Семенов, что обычные административно-территориальные области, вроде Московской, Смоленской, Ленинградской и т. д., относятся к формам советской областной автономии»[210].

А. И. Лепешкин считал, что советская автономия, как и федерация, является воплощением суверенитета наций, населяющих нашу страну. Автономия в условиях социалистического государства, подчеркивал он, представляет собой одну из форм осуществления нацией своего права на самоопределение, выражает национальный, но не государственный суверенитет. Он указывал, что национальный суверенитет и государственный суверенитет не одно и то же. Национальный суверенитет представляет собой, считал он, одну из форм проявления суверенитета нации. Суверенитет нации – это ее право устраивать по своему усмотрению свою жизнь в любых формах национальной государственности, одной из которых является создание несуверенных автономных единиц. Каждая нация суверенна, но не каждая из них осуществляет эту суверенность посредством организации своего суверенного государства. В соответствии со своими интересами и с учетом объективно-исторических условий существования и развития многие нации нашей страны, отмечал он, самоопределились в той или иной форме советской автономии.

А. И. Лепешкин подчеркивал, что советская автономия означает такое самоуправление нации, пределы которого устанавливаются властью союзной республики, в составе которой она находится. Автономия, указывал он, не есть независимое государственное самоуправление народа, а такое самоуправление, содержание и пределы которого определяются конституцией и другими законами соответствующих союзных республик. Следовательно, автономия является лишь одной из форм воплощения национального суверенитета.

«…Советская автономия, – писал он, – есть одна из форм государственного устройства народов нашей страны, форм, воплощающих их суверенитет на началах самоуправления в рамках единого социалистического государства, причем содержание и пределы этого самоуправления определяются государственной властью союзной республики»[211].

А. И. Лепешкин считал, что советская автономия – это новый тип автономии; как по содержанию, так и по форме она является социалистической и характеризуется следующими основными чертами.

1. Советская автономия возникла на основе диктатуры пролетариата. Ее содержание и характер всецело определяются основными задачами социалистического государства. Она имеет своим назначением предоставлять самоуправление тем нациям и народностям, которые пожелали самоопределиться в той или иной форме автономии. Автономия в Советском государстве по своему характеру является национальной, предоставляется нациям, национальностям и народностям, имеющим свои бытовые, культурные и иные особенности и добровольно оставшимся в пределах исторически сложившихся государств. Автономия означает организацию местных органов власти, местных общественно-политических и просветительных учреждений, местной администрации, местного суда, местной школы с гарантией полных прав родного для трудовых масс языка во всех сферах общественно-политической жизни. Советская автономия строится на основе добровольного волеизъявления самих народов, пожелавших создать автономию в той или иной форме. Вопрос о вхождении автономии в состав той или иной суверенной республики также решается волеизъявлением самого народа автономной единицы.

Материальной основой советской автономии служит социалистическая система хозяйства, социалистическая собственность на орудия и средства производства, а политической основой – Советы депутатов трудящихся. Советская форма автономии позволяет наиболее полно сочетать общие интересы всего советского народа с национально-специфическими интересами каждой нации в отдельности.

Социалистическая сущность и советская форма автономии обусловливают исключительную важность ее как государственно-правового средства обеспечения свободного социалистического развития для тех наций, которые самоопределились на этих началах.

2. Одной из важнейших особенностей советской автономии является ее неразрывная связь с федеративной формой государственного устройства. Автономия – это одна из форм федеративных связей, призванная объединять усилия всех народов при максимальном обеспечении национально-специфических интересов каждой нации.

3. Важной особенностью советской автономии является ее национально-территориальный характер. Она осуществляется на определенной территории, где живет население, имеющее свои бытовые, культурные и иные особенности. Само понятие автономии предполагает наличие населения, отличающегося национальным составом, имеющего свой быт, свои национально-специфические особенности, и определенной территории, на которой живет и развивается это население. Поэтому советская автономия означает не просто организацию самоуправления того или иного народа, но и определенную территорию, в пределах которой осуществляется такое самоуправление.

4. Советская автономия определяется на основе полного равноправия всех национальностей в системе единого социалистического государства. Она по своей сущности является глубоко интернациональной, призванной обеспечить нерушимый союз народов. Советская автономия является результатом свободного волеизъявления самих народов.

5. Организационной основой деятельности советских автономий служит принцип демократического централизма, обеспечивающий единство целей и действий всех субъектов федерации при максимальной их самостоятельности и творческой инициативе.

6. Советская автономия характеризуется разнообразием форм[212].

А. И. Лепешкин подчеркивал, что в Советском государстве автономия не только юридически провозглашается, но и гарантируется материальными и правовыми средствами как со стороны союзного государства, так и теми союзными республиками, в составе которых находятся те или иные виды советских автономных образований[213].

Р. С. Мулукаев рассматривал советскую автономию как орудие борьбы против попыток буржуазно-сепаратистских элементов в национальных районах оторвать эти районы от Советской страны и сохранить в них власть эксплуататоров. Он считал, что советская автономия являлась конкретной формой установления власти Советов в национальных районах и самой реальной формой объединения окраин с центром страны. Советская автономия означала, что все органы на территории автономного государственного образования (суд, администрация, органы управления хозяйством, культурой) функционируют на языке той национальности, которая составляет большинство в данном районе[214].

К. Д. Коркмасова характеризовала советскую автономию как одну из важнейших форм государственного разрешения национального вопроса в нашей стране. Она рассматривала создание автономии в качестве отправного момента в строительстве Советского многонационального государства. Она считала политической основой советской автономии ленинский принцип национальной политики: равенство и суверенитет народов, населяющих территории страны, и право народов на самоопределение.

Она подчеркивала, что в условиях многонационального Советского государства автономия является одним из юридических выражений принципа суверенитета и равноправия наций в государственном строительстве, т. е. права свободного выбора формы своей политической организации в рамках единого многонационального государства.

К. Д. Коркмасова указывала на неразрывную связь советской автономии с федерацией. Она считала, что если федерация представляет собой государственно-правовую форму строительства многонационального государства в целом, то автономия является формой государственного самоопределения небольших национальностей, выражающейся в создании своих автономных образований в рамках единого социалистического государства. Она отмечала, что автономия обеспечивает сочетание требований национального развития с требованиями хозяйственного и политического строительства суверенных союзных республик[215].

А. П. Власов и А. И. Ким отмечали, что преимущества автономии состоят в том, что она не разделяет национальности, а укрепляет узы их братства, позволяет сохранить рамки крупного государства, являющиеся важнейшим условием для развития производительных сил и укрепления всестороннего сотрудничества трудящихся национальностей, и обеспечить свободное развитие населяющих его народностей; она обеспечивает не только правовое, но и фактическое равенство наций и народностей, стоящих на различных ступенях общественно-политического и культурного развития, вовлекает всех их в активное участие в созидательном труде по строительству социализма и коммунизма.

Возражая тем, кто считает, что советская автономия представляет собой самостоятельное осуществление государственной власти ее субъектами, А. П. Власов и А. И. Ким полагали, что такая самостоятельность присуща лишь независимой, т. е. суверенной государственной власти. Они считали, что автономия ни в одной из известных ее форм даже при Советской власти не дает независимости, суверенитета государственной власти, ибо это противоречило бы не только общим интересам всех народов СССР, но и интересам тех национальностей, которые осуществляют советскую государственную власть на началах автономии. «Советская автономия, – отмечали они, – есть такой элемент государственного устройства, который предполагает суверенность, т. е. самостоятельность и независимость государственной власти той союзной республики, в составе которой и в пределах, определяемых ею, она осуществляется. Будучи государственно-правовой формой помощи и руководства со стороны более развитых национальностей по отношению к ранее отсталым нациям и народностям, советская автономия обеспечивает осуществление советской государственной власти на определенной территории союзной республики на началах самоуправления, т. е. с учетом национального состава населения, а равно местных национальных и иных особенностей. Благодаря этому советская автономия делает советскую государственную власть и по форме родной для всех народов, населяющих нашу страну, обеспечивает свободное и всестороннее их развитие для движения вперед к социализму и коммунизму рука об руку со всеми другими народами нашего многонационального государства. Советская автономия… успешно выполняет эту свою историческую роль, содействуя укреплению советского социалистического государственного строя»[216].

А. П. Власов и А. И. Ким считали, что советскую автономию не следовало бы рассматривать как самостоятельное осуществление ее субъектами государственной власти; по их мнению, под советской автономией нужно понимать самоуправление национальностей и народностей, проживающих на определенной территории союзной республики, выражающееся в осуществлении ими государственной власти в пределах, устанавливаемых законодательством Союза ССР и данной союзной республики с учетом национального состава местного населения, а также национальных и иных особенностей данной территории, и обеспечивающие их свободное и всестороннее развитие в целях привлечения всех народов СССР к активному участию в строительстве социализма и коммунизма.

А. В. Андреева считала, что в государствоведческой науке нет общепринятого понятия автономии и даже самое удачное из них, как вообще любое понятие, не может отразить всех сторон этого явления, а лишь условно отражает реальную жизнь.

А. В. Андреева отмечала, что исходной точкой в попытке вскрыть диалектику развития советской автономии служит господствующее в советской литературе утверждение, что областная автономия является планом, существующим исключительно для устройства тех национальностей, которые не пожелали выделиться из состава СССР и образовать самостоятельное суверенное государство. Автор указывает, что абсолютное большинство советских ученых в вопросе о советской автономии исходит из того, что она является формой государственной устройства малочисленных наций в составе единого многонационального государства, а за основу образования автономных единиц берется единственный признак – национально-территориальный, который означает, что каждая автономная единица строится лишь с учетом национального состава населения.

А. В. Андреева подчеркивала, что почти во всей советской литературе понятие областной автономии приравнивается к понятию национально-территориальной и оба эти понятия рассматриваются как тождественные друг другу.

Между тем, отмечала она, конституционное законодательство до 1936 г., а также работы видных государствоведов того периода в области государственного строительства рассматривали автономию не только как явление, исключительно связанное с наличием национальных меньшинств в составе СССР. «Исходная посылка исследований этих авторов, – писала она, – заключалась в том, что «стиль автономизма не есть уступка национальным тенденциям, а есть общий, «естественный стиль советского государства»[217].

А. В. Андреева считала, что идея двоякого значения принципа автономии была несправедливо забыта и поддерживается лишь незначительным числом государствоведов. Она подчеркивала, что термин «автономия» следует понимать в широком смысле в тех случаях, когда речь идет о самостоятельности каких-либо частей государства (в территориальном смысле) или определенных частей его политической организации в существовании тех или иных функций государственной власти в широких пределах, устанавливаемых государством. «Вот почему, – писала она, – В. И. Ленин исходил из классовых целей деятельности автономных образований, выдвигал план областной автономии как план всеобщий, универсальный, имеющий важное значение для устройства всего демократического государства, а не только его определенных частей, отличающихся особым национальным составом населения»[218].

А. В. Андреева указывала, что план областной автономии предусматривал разделение территории всего государства на автономные единицы (области, края, районы и т. д.) в первую очередь с учетом экономических, хозяйственных и бытовых условий.

А. В. Андреева полагала, что суть вопроса заключается в количественном понимании автономии, считая, что понятие «автономия» – это понятие со степенью. «Мы можем, – писала она, – говорить о большей или меньшей степени автономности именно в количественном, а не в качественном смысле. Например, АССР обладает большей степенью автономности, чем автономная область, а автономная область обладает большей степенью автономности по сравнению с национальным округом»[219].

Она отмечала, что многие авторы не отрицают самостоятельности административно-территориальных единиц, но ограничивают эту самостоятельность более узким предметом. Отсюда следовал вывод, что здесь речь может идти только о количественной стороне дела, а автономия как раз и есть не что иное, как самостоятельность отдельных частей государства в решении ими вопросов местного значения.

По мнению А. В. Андреевой, первоначальной формой проявления автономности является выборность органов государственной власти местным населением даже в условиях полной централизации. Другую форму проявления автономии она видела в наличии самостоятельности у этих органов от центральной власти (возможно, в условиях и деконцентрации). Она полагала, что степень их самостоятельности – автономности – может быть различной, а следовательно, формы проявления автономии могут быть самыми разнообразными.

Между тем в советской науке, указывает она, понятие автономии связывают лишь с особой степенью самостоятельности. «Но именно такое одностороннее понимание автономии, – писала она, – не является, по нашему мнению, достижением. Поскольку количественная сторона самостоятельности органов власти может быть самой различной, постольку мы можем говорить и о самых различных формах автономии, а не только о тех, которые имеют показателями своей степени максимальное число»[220].

А. В. Андреева отмечала, что одной из сторон автономии является самостоятельность определенных территориальных единиц в лице соответствующих органов власти в решении ими вопросов местной жизни. Сочетание этой самостоятельности, указывала она, с управлением местными делами самим населением через своих свободно избираемых представителей и есть самоуправление, которое по сути дела является не чем иным, как проявлением автономии. «Однако автономия и местное самоуправление, – писала она, – понятия не идентичные. Автономия по отношению к местному самоуправлению понятие более широкое. Но автономия и самоуправление тесно связаны друг с другом, последнее есть необходимый элемент первого»[221].

А. В. Андреева считала, что местное самоуправление и есть проявление автономии административно-территориальных единиц (областей, краев, районов, городов, сельсоветов). По ее мнению, пределы их автономии определяются конституциями республик в соответствии с общегосударственными и местными интересами. Она полагала, что право на законодательство в сочетании с самоуправлением дает автономию в узком, т. е. в юридическом смысле, в таком смысле, который вкладывается в нее в настоящее время. Это и есть, полагала она, второй ленинский план автономии – национально-территориальной автономии, который по отношению к плану областной автономии, т. е. автономии в широком смысле, в принципе иной план.

А. В. Андреева считала необходимым учесть, что автономия в юридическом смысле есть количественное понятие, которое включает в себя право издавать всевозможные правовые акты, за исключением таких, которые определяли бы данную часть государства как самостоятельную, от него не зависящую. В этом смысле, указывала она, федерация есть высшая форма проявления автономии.

«Очень важно отметить, – писала она, – что автономия (имеется в виду национально-территориальная) обладает своим юридическим статусом до тех пор и в таких пределах, пока она признается высшими органами государства. Юридически автономия может быть ограничена. Поскольку автономия в теории советского государственного строительства связана с государственным устройством народов или страны и является одной из форм, воплощающих их суверенитет на началах самоуправления в рамках единого социалистического государства, содержание и пределы которого определяются государственной властью союзной республики, то, очевидно, необходимы гарантии этой автономии. В данном случае речь идет о национальных меньшинствах, об их равноправии, о предоставлении им возможности свободного развития в рамках многонационального государства, об уничтожении всех и всяческих привилегий или ограничений по национальному признаку. Эти гарантии являются прямым следствием интернационализма советской федерации, они закреплены в конституционном законодательстве СССР и союзных республик»[222].

К числу упомянутых гарантий она относит представительство автономных единиц, образованных по национальному принципу, в Совете Национальностей Верховного Совета СССР, целостность территории автономных образований, изменение которой не может проходить без согласия высшего органа власти автономного образования. Она считала, что именно наличием этих гарантий национально-территориальная автономия отличается от областной.

А. В. Андреева полагала, что административные области и краевые объединения, т. е. автономные единицы, образованные по плану областной автономии, не нуждаются в гарантиях своей автономии, т. е. в праве самостоятельно решать все вопросы местного значения. По ее мнению, эти гарантии являются дополнительным обеспечением свободы национального развития самоопределившихся в различные автономные образования национальных меньшинств.

Ставя вопрос, существуют ли в советской организации общества элементы автономизма помимо форм национального самоопределения или, наоборот, все, что есть в этом устройстве от автономии, неразрывно связано с национальным самоопределением, и, стало быть, все, что связано с общим построением нашего государства, не имеет в себе элементов автономии, она отвечает на этот вопрос отрицательно.

Подводя итог своего исследования, А. В. Андреева приходит к выводу, что термин «автономия» может быть применен к характеристике и местных органов власти, и административно-территориальных единиц. Она полагала, что каждая из них в необходимых пределах автономна, что пределы их автономии зависят от политических интересов и потребностей социалистического государства, соответствующих определенным историческим условиям.

По мнению А. В. Андреевой, в науке советского государственного права понятие автономии следует рассматривать в двух планах: областной автономии и национально-территориальной автономии.

Областную автономию она рассматривала как общедемократический принцип устройства советского государства, т. е. самостоятельность органов власти по отношению к центральным органам государства в решении ими на основе общегосударственного законодательства вопросов, имеющих чисто местное значение. План областной автономии имеет своим содержанием автономию в широком (политическом) смысле слова, которая может быть применена как к характеристике административно-территориальных единиц, так и к соответствующим им органам власти. Автономия в широком смысле слова может проявляться во всевозможных пределах, и различие показателей ее степени зависит от пределов местного самоуправления, которое является одной из необходимых форм проявления автономии.

План национально-территориальной автономии она рассматривала как совсем иной план. «Национально-территориальная автономия, – пишет она, – это автономия в собственном (юридическом) смысле слова. В отличие от первой она образуется по национальному признаку, что и вызывает необходимость установления гарантий автономизма национальных образований. Нации, населяющие автономные образования, в соответствии с принципом свободного самоопределения имеют право сами устанавливать и форму своего самоопределения, т. е. правовой статус своего автономного образования. И поэтому административно-территориальные единицы обладают несомненно меньшей степенью автономности, чем национально-территориальные образования»[223].

Она считала, что в принципе правильно говорить об автономии административно-территориальных единиц. Но говорить об автономно-правовом статусе, например, местных Советов района, города, области и т. д. (в узком, юридическом понимании автономии) вряд ли было бы оправданно, поскольку автономия в правовом смысле связана именно с той особой степенью самостоятельности, которая заключается в праве издавать законы или другие правовые акты, определяющие в соответствии с волеизъявлением народа и на основе общегосударственного законодательства правовое положение данного автономного образования.

С. И. Русинова рассматривала автономию в качестве неотъемлемой части национально-территориальной организации Советского государства. «Автономия, – считала она, – это юридически признанное центральной властью самоуправление населения определенной территории в рамках одного государства. Она всегда носит ярко выраженный классовый характер и обладает многими особенностями в различных государствах»[224].

С. И. Русинова различала автономию территориально-национальную, автономию местных органов, не отличающихся национальными особенностями, автономию городов, областей и др. Она считала, что социалистическая национально-территориальная автономия – это юридически закрепленное самоуправление народа, отличающееся особенностями быта и национального состава, компактно проживающего на определенной территории, в рамках единого суверенного социалистического государства.

По мнению С. И. Русиновой, В. И. Ленин понимал автономию очень широко, как самоуправление автономных областей, отличающихся не только особым национальным составом, но и особыми хозяйственными и бытовыми условиями, хотя наибольшее распространение в нашей стране получила национально-территориальная автономия.

Она выделяет следующие новые черты, присущие советской социалистической национально-территориальной автономии.

1. Социалистический характер советской автономии, обусловленный тем, что она возникает на основе диктатуры пролетариата и служит целям построения социализма и коммунизма.

2. Она создается в связи с необходимостью разрешить национальный вопрос для отдельных народов и национальностей, проживающих компактно на определенной территории, в рамках единого социалистического государства как унитарного, так и федеративного, и строится по национально-территориальному признаку.

3. Автономия отдельных народов возникает не путем предоставления им этого права сверху, а путем реализации права наций и народностей на самоопределение.

4. Она обеспечивает широкое самоуправление, самостоятельное осуществление государственной власти народом, который самоопределился в автономию в соответствии со статусом, предусмотренным конституцией государства.

5. Советская автономия учитывает особенности хозяйственного развития, быта и национального состава народов, самоопределившихся на началах автономии на определенной территории. Суд, администрация, органы хозяйства, органы власти, пресса, школа, культурно-просветительные учреждения действуют на родном языке, обеспечивается подготовка и выдвижение местных кадров.

6. Социалистическая автономия построена на началах демократического централизма.

7. Социалистическая автономия отличается большим многообразием форм. Правовое положение национальной автономии со всеми ее характерными чертами закреплено в конституции государства, а также в положениях и иных актах, конкретизирующих права автономий в целом и отдельных ее органов.

8. Национальная автономия является неразрывной органической частью социалистического государства, она не предполагает государственную независимость самоопределившихся в форме автономии народов.

Н. И. Хороший характеризовал автономию как конкретно-историческое проявление Советской власти различных наций и народностей, наряду с союзной республикой. Он указывал, что на первом этапе развития Советского государства автономия обеспечивала учет разнообразия быта, культуры и экономического развития национальностей, стоявших на разных ступенях развития, приобщение их к социализму. В последующем автономия, наряду с союзными республиками и федерацией, продолжала оставаться государственно-правовой формой организации многонационального Советского государства для решения его народом задач коммунистического строительства.

Н. И. Хороший подчеркивал, что советская автономия представляет собой государственно-правовую форму выражения суверенитета социалистических наций и народностей или их частей, организующихся в составе союзных республик в свободно избранных, отвечающих уровню их развития и национальным потребностям, формах национальной государственности в целях консолидации и интернационального объединения для решения задач социалистического и коммунистического строительства[225].

Ф. А. Муртаза-Оглы считал важной проблемой, возникающей при исследовании советской автономии, проблему юридических фактов и правоотношений в сфере образования советской автономии. Он отмечал, что в литературе по советскому государственному праву наряду с ненормативными актами в качестве юридических фактов признаются и некоторые законы. Отмечая, что признаками нормативных актов, отличающими их от индивидуальных предписаний, являются неперсонифицированность, неконкретность, возможность их неоднократного применения, постоянство действия независимо от их исполнения, он указывал, что акты, закрепляющие, например, конкретные формы советской автономии, наоборот, как и индивидуальные акты, характеризуются конкретностью адресатов и однократностью их применения.

«Отсутствие у акта об образовании автономии, – писал он, – признака многократного применения обусловлено тем, что подобные предписания относятся к одному (или нескольким) конкретному случаю и не распространяются на другие случаи того же рода. Кроме того, эти конкретные случаи (образование, например, Татарской АССР) в будущем не исчезают и вновь не возникают. Постоянство действия предписания независимо от его исполнения обусловливает, что акт об образовании советской автономии служит постоянно действующей правовой основой осуществления автономии. Однако ссылка на этот признак не в полной мере объясняет юридическую природу этих предписаний, ибо встречаются индивидуальные акты, которые также служат постоянно действующим основанием для существования конкретного длящегося правоотношения»[226].

Из сказанного Ф. А. Муртаза-Оглы сделал вывод, что подобные акты содержат индивидуальные предписания. Однако они, по его мнению, имеют двуединую природу: по форме (внешним признакам) они являются индивидуальными актами, а по содержанию – нормативными предписаниями.

Ф. А. Муртаза-Оглы отмечал, что двуединая природа этих актов обусловливает выполнение ими двух тесно связанных между собой функций: они, воплощая в себе признаки индивидуальных предписаний, выполняет функцию юридических фактов и закрепляют решение правотворческого органа об установлении правовых норм. Поэтому они являются источниками советского государственного права.

Признание в литературе по советскому государственному праву подобных актов в качестве юридических фактов он считал вполне обоснованным. Вместе с тем он подчеркивал, что для возникновения отношений в рассматриваемых случаях недостаточно факта принятия закона или другого законодательного акта. Для этого необходим еще и факт непосредственного выражения народом (нацией) в различных формах своей суверенной воли. В противном случае не может быть и другого юридического факта – издания акта, например, об образовании (преобразовании) автономных единиц, о принятии в состав СССР союзной республики и др. «Следовательно, – замечал он, – волеизъявление народа следует признать главным, определяющим элементом фактического состава. Не случайно законодатель в таких актах, как правило, указывает на волеизъявление того или иного народа»[227].

Ф. А. Муртаза-Оглы подчеркивал, что отношения в сфере образования советской автономии возникают не из правовой нормы и не при отсутствии юридического факта. Возникновение их обусловлено наличием фактического состава.

Отмечая, что национально-государственное устройство в РСФСР представляет собой сочетание элементов как унитаризма, так и федерализма, отношения, возникающие в процессе образования автономии, он считал унитарными, поскольку субъектами федеративных связей могут быть государства и национально-государственные образования, а субъектом отношений, возникающих в процессе образования автономии, выступает непосредственно нация. Вместе с тем он считал, что акты об образовании советской автономии влекут возникновение правоотношений как унитарного, так и федеративного характера.

В другой работе Ф. А. Муртаза-Оглы, характеризуя советскую автономию как государственно-правовую форму разрешения национального вопроса, подчеркивал, что советская автономия строится по национально-территориальному принципу и что ее суть составляет сочетание национального и интернационального[228].

Одним из оснований советской автономии он рассматривал национальную компактность, под которой понимал самую высокую в сравнении с другими местностями степень расселения людей коренной национальности в данной республике (области) независимо от удельного веса ее в общем населении территории национальной государственности. Он считал национальную компактность обстоятельством, обусловливающим наличие у субъекта той или иной автономии суверенного права на свою национальную территорию.

Муртаза-Оглы отмечал, что согласно национально-территориальному принципу строительства советской автономии этническая территория ее субъектов должна обладать известной экономической целостностью. Вместе с тем иногда к этой территории могут экономически тяготеть и местности с инонациональным составом населения. В подобных случаях, считал он, необходимо, не абсолютизируя в этом принципе национального момента, включать такие местности в состав данного автономного образования, поскольку это отвечает интернациональным интересам всех трудящихся.

Ф. А. Муртаза-Оглы подчеркивал, что для советской автономии характерна коренизация ее государственного аппарата. Она складывается из двух взаимосвязанных сторон: формирование органов государственной власти и государственного управления с широким представительством коренного населения; ведение делопроизводства на языке местного населения.

Как говорил исследователь, коренизация государственного аппарата советской автономии ни в коей мере не означает игнорирование прав и интересов инонационального населения, проживающего на ее территории. Каждое автономное образование создается нацией совместно с этим населением на равных началах, и в равной мере оно обеспечивает их интересы. Этим определяется одна из сторон интернациональной природы той или иной автономии. Советская автономия, таким образом, выступает как выразитель воли и интересов всех проживающих на ее территории национальных групп, обеспечивает их фактическое равенство во всех сферах общественно-политической жизни.

Ф. А. Муртаза-Оглы отмечал, что советская автономия обладает следующей характерной чертой: субъектами ее являются народы, которые к моменту победы социалистической революции находились на различных ступенях экономического и культурного развития. Нации и народности как субъекты советской автономии преодолели экономическую и культурную отсталость с помощью не только своих внутренних возможностей, но и того, что автономные образования, будучи субъектами советской федерации, выполняют здесь еще одну важную роль двоякого значения: они являются той государственно-правовой формой разрешения национального вопроса, которая дала возможность передовым нациям объединить вокруг себя все окраинные народы и оказать им всестороннюю братскую помощь в деле их социального и национального развития.

Е. И. Козлова отмечала, что советская автономия является такой формой национального самоопределения, которая позволяет с максимальной гибкостью обеспечить свободное развитие всех народностей, компактно проживающих на территориях союзных республик, как унитарных, так и федеративной (РСФСР).

Касаясь идеи областной автономии, выдвинутой большевиками, она подчеркивает, что автономия рассматривалась как государственно-правовая форма решения национального вопроса, как форма самоопределения наций, пожелавших оставаться в рамках другого государства. Областной автономией должны были обладать территории, области с особым национальным составом населения, которым обеспечивались бы самоуправление во всех сферах жизнедеятельности данной нации.

В Советском государстве, отмечала Е. И. Козлова, автономия являлась одной из важных форм разрешения национального вопроса, вовлечения всех наций, независимо от того уровня развития, на котором они находились к моменту Октябрьской революции, в социалистическое и коммунистическое строительство.

Е. И. Козлова указывала, что, несмотря на различия в правовом положении различных видов автономных образований, всем им присущи общие черты, вытекающие из их автономного статуса. В государственно-правовом смысле автономия означает обеспечение народностям, компактно проживающим на территории союзной республики, правовой и фактической возможности реализовать национальный суверенитет путем создания определенной формы национальной государственности в составе союзной республики с предоставлением прав самоуправления, самостоятельности в осуществлении государственной власти, пределы которых закрепляются союзной республикой на основе или с учетом волеизъявления данного автономного образования.

«Автономия, – писала Е. И. Козлова, – означает такой уровень самостоятельности в осуществлении государственной власти, который не идентичен суверенному статусу государства. Автономия обеспечивает выражение суверенности наций и народностей, однако она не означает государственного суверенитета, не означает независимости государства. Вместе с тем автономные начала в осуществлении государственной власти получают свое выражение в специфическом правовом статусе автономных образований по сравнению с иными, обычными, не автономными административно-территориальными единицами. Это проявляется в том, что их права определяются в особом правовом акте, который не свойственен другим частям государства…»[229]

Е. И. Козлова отмечала, что в определении пределов самоуправления в той или иной форме участвуют сами автономные образования, что в осуществлении государственной власти в пределах автономных образований обеспечивается максимальный учет национальных и местных особенностей, функционирование государственных органов на языке данной национальности и действие других факторов, гарантирующих свободное развитие национальностей.

Как полагала Е. И. Козлова, основной чертой советской автономии, предопределяющей содержание всех иных ее особенностей, является построение ее на базе Советской власти.

Другую характерную черту советской автономии она видела в национально-территориальном принципе ее построения, который означает, что она предоставляется не каким-либо обычным территориальным частям государства, а лишь определенным территориям, областям, отличающимся особым национальным составом.

Е. И. Козлова указывала, что советская автономия выступает как одна из важных форм разрешения национального вопроса, обеспечения свободного развития национальностей, служит важной формой обеспечения демократического централизма, поскольку она позволяет обеспечить гармоничное сочетание общегосударственных и местных интересов, прежде всего тех, которые основаны на национальных особенностях.

Е. И. Козлова подчеркивала, что в советской автономии воплощается равноправие национальностей, проявляющееся в том, что всем компактно проживающим национальностям и народностям обеспечивается равное право самоопределения, свободного развития, консолидации и создания автономного национально-государственного формирования. Она отмечала, что советская автономия явилась одной из форм реализации права наций на самоопределение, а создание национальных автономных государственных образований осуществлялось по воле самих народов. При оформлении автономии учитывались интересы каждой народности и возможность наиболее эффективного использования ею своих автономных прав[230].

В другой работе Е. И. Козлова дала следующее определение автономии: «В государственно-правовом смысле автономия означает обеспечение нациям и народностям, компактно проживающим на территории союзной республики, правовой и фактической возможности реализовать национальный суверенитет путем создания определенной формы национальной государственности в составе союзной республики с предоставлением права на самоуправление или самостоятельности в осуществлении государственной власти, пределы которых закрепляются союзной республикой на основе или с учетом волеизъявления данного автономного образования»[231].

А. И. Ким и Ф. А. Муртаза-Оглы отмечали, что в союзных республиках СССР имеется немало автономий, образованных не нациями и народностями, а их частями, т. е. национальным меньшинством, под которым они понимали такую часть нации, которая проживает в отрыве от нее, среди инонационального населения, но не потеряла еще национального самосознания, общности языка и культуры с исходной этнической общностью, и этнографической группой, которой они считали часть нации, проживающей внутри данной нации, но имеющей специфические для нее в языковом, культурном и хозяйственном отношении локальные особенности.

Они указывали, что национальные меньшинства и этнографические группы, наряду с нациями и народностями, являются правосубъектами и в отношениях, связанных с образованием автономий как формы государственного устройства.

По мнению А. И. Кима и Ф. А. Муртазы-Оглы, создание этнографическими группами и национальными меньшинствами своих автономных образований не означает, что правом на автономию могут обладать все части наций. В то же время все компактно проживающие нации и народности страны самоопределились в различные формы национальной государственности. Из этого исследователи делали вывод, что носителем права на самоопределение, в том числе на автономию, является, как правило, нация, а не ее части. Они рассматривали это обстоятельство как прогрессивное, поскольку признание такого права за всеми частями наций неизбежно привело бы к увековечению их раздробленности по многочисленным мелким национально-государственным образованиям.

Как считали авторы, при решении вопроса о праве части нации на автономию решающим является комплекс факторов внутреннего порядка. Они указывали, что автономия призвана обеспечить в возможно короткие сроки преодоление экономической, политической и культурной отсталости национальных меньшинств и этнографических групп, объединение разрозненных частей в единые нации, их консолидацию, обеспечение безусловного уважения национальных обычаев, нравов и традиций.

А. И. Ким и Ф. А. Муртаза-Оглы отмечали, что советская автономия по характеру этносоциальной природы ее субъектов может быть подразделена на три разновидности: на автономию наций, национальных меньшинств и этнографических групп. Поскольку национальное меньшинство проживает в окружении инонационального населения, постольку его автономия, как и автономия нации в целом, строится по национально-территориальному принципу. «Иначе обстоит дело с автономией этнографической группы, – писали они. – Последняя, будучи в среде основной части своей нации (народности), самоопределившейся в форме союзной республики, в основе своей не отличается от нее национальными особенностями. В этом смысле она образует автономию не по национальному признаку, а на основе особых бытовых, религиозных и т. п. этнографических различий… Автономия этнографической группы имеет некоторые различия с автономией нации и национального меньшинства и по своему социальному назначению. Эти различия выражаются в том, что в условиях автономии нации и национального меньшинства органы государственной власти и управления, суда и прокуратуры, школы действуют на языке коренного населения, тогда как в условиях автономии этнографической группы эти органы работают на языке той нации, которая составляет ее большинство и является носителем языка всей нации; автономия нации и национального меньшинства имеет своей задачей обеспечение жизни коренного населения сообразно с его национальными особенностями, традициями, правами и т. д., тогда как автономия этнографической группы призвана обеспечить стирание религиозных, областных и т. п. этнографических различий, усиление процесса сплочения, а затем и консолидации ее населения со своей основной этнической общностью»[232].

М. А. Митюков определял советскую автономию как динамически развивающуюся в соответствии с конкретно-историческими условиями социалистического и коммунистического строительства национально-политическую и правовую систему, выражающую решение национального вопроса в отношении народов, не имевших ранее своей государственности и автономии, на основе права наций на самоопределение и путем осуществления совокупности социально-политических, экономических и социально-культурных мероприятий, проводимых посредством многообразных форм и видов национальной государственности, действующих на началах политического самоуправления, пределы которого устанавливаются в соответствии с волеизъявлением наций (народностей) высшими органами власти Союза ССР и союзных республик.

Он рассматривал автономию как социально-правовую систему, поскольку она представляет чрезвычайно сложную и многогранную общественно-политическую и юридическую категорию. Вместе с тем он подчеркивал, что юридический момент составляет лишь одну из сторон этого явления, в котором выражается единство политического, социального в широком смысле и юридического момента, что лишь в целом дает адекватное представление о советской автономии.

М. А. Митюков полагал, что советская автономия не может рассматриваться лишь как юридическая категория, хотя и правовой, а еще более государственно-правовой момент играет решающую роль в осуществлении ее назначения и функций. По его мнению, советская автономия представляет собой социально-правовую систему, поскольку она во всех аспектах своего проявления, в своих внутренних взаимосвязях представляет собой совокупность общественных отношений, возникающих и функционирующих в связи с таким социальным явлением, как национальный вопрос. «Правовой характер этой системы, – писал он, – обусловлен тем, что она не может существовать и действовать вне правовых форм вообще, государственно-правовых – в особенности»[233].

М. А. Митюков отмечал, что назначение советской автономии как объективной необходимости для решения национального вопроса в соответствии с интересами социалистической революции обусловливает многообразный характер ее функций. В качестве государственно-правовой функции автономии он рассматривал развитие и закрепление советской государственности в формах, соответствующих национально-бытовым условиям народов, создание действующих на родном языке органов власти, управления и суда. Изменение политических основ общества, создание национальных отрядов рабочего класса и народной интеллигенции, обеспечение руководящего участия трудящихся в осуществлении государственной власти он считал социально-политической функцией автономии, а создание и развитие общественно-политических организаций пролетарского типа, школы, просвещения в целом, печати и других средств духовного развития отсталых народов на родном языке на основе идей научного коммунизма – социально-культурной функцией автономии. Наконец, основной и решающий функцией автономии М. А. Митюков считал хозяйственно-организаторскую функцию, суть которой он видел в обеспечении экономического и социально-культурного равенства народов на основе подъема и непрерывного развития их экономики.

Исследователь подчеркивал, что наличие у советской автономии специфических функций не означает противопоставления их функциям Советского государства. Он полагал, что задачи советской автономии на любом этапе развития государства осуществляются посредством ее специфических функций, являющихся, в свою очередь, одним из частных проявлений функций государства.

М. А. Митюков утверждал: советская автономия, как и любая социально-правовая категория, имеет свое содержание, выражающее ее сущность. Главными компонентами этого содержания он считал назначение советской автономии (разрешение национального вопроса на основе права наций на самоопределение) и ее специфические функции. Именно в них он видел суть советской автономии как социального явления. Такие компоненты советской автономии, как ее государственные установления, многообразные формы и виды, их динамизм и федеративные связи он рассматривал в качестве государственно-правовой формы выражения ее содержания.

В другой своей работе, посвященной истории советской автономии, М. А. Митюков отмечал, что имеющая важное теоретическое значение проблема соотношения права наций на самоопределение и автономию в нашей стране характеризуется двумя этапами: дооктябрьским и октябрьским. В первом из них право наций на самоопределение и автономия выступают как самостоятельные государственно-правовые способы разрешения национального вопроса. «В условиях Советской власти, – писал он, – автономия стала трактоваться не как самостоятельный государственно-правовой способ разрешения национального вопроса, а как одна из форм реализации права наций на самоопределение»[234].

Анализируя все эти соображения, можно сказать, что в советском государствоведении доминирующее положение занимала мысль о том, что советская автономия является государственно-правовой формой разрешения национального вопроса, формой самоопределения наций и народностей.

Вместе с тем в науке советского государственного права общепринятое определение понятия «советская автономия» выработано не было. Большинство авторов, рассматривая советскую автономию как сложное социальное и правовое явление, связывали ее либо с государственным устройством, либо с национальной государственностью или осуществлением национального суверенитета, либо с самоуправлением или особой степенью самостоятельности, а чаще всего с несколькими из этих государственно-правовых категорий.

Однако, учитывая, что любая дефиниция не может охватывать все стороны явления, советские исследователи автономии прежде всего стремились показать ее суть путем перечисления основных признаков содержания понятия «советская автономия».

Б. Л. Железнов и А. М. Каримов, считая, что советская автономия – это политический и правовой институт, не имеющий аналогов в мировой истории, писали: «Если автономия, взятая как формальное государственно-правовое понятие, означает всего лишь самоуправление части в рамках целого, то советская автономия неизмеримо богаче по содержанию. Она включает в себя ряд важных политическо-правовых особенностей, главными из которых являются: национальный состав населения, наличие территории, функционирование на основе советской политической и экономической систем, самоуправление государственно-властного характера, свободная реализация национального суверенитета. Следовательно, советская автономия может быть охарактеризована как самоуправление государственно-властного характера, осуществляемое нацией или народностью на определенной территории в рамках автономной республики или национально-государственного образования (автономная область, автономный округ), входящего в состав суверенной союзной республики, которое при непосредственном участии этого автономного государства или образования определяет его правовое положение, пределы самоуправления и компетенции»[235].

Б. Л. Железнов и А. М. Каримов указывали, что автономия предполагает самоуправление в рамках общей конституции суверенного государства, она предоставляется нациям и народностям, более или менее компактно проживающим на определенной территории, отличающимся особым бытом и известной экономической целостностью. Они подчеркивали, что советская автономия характеризуется, с одной стороны, определенной самостоятельностью в осуществлении государственной власти под руководством и контролем союзной республики, а с другой – возможностью получать от нее помощь для развития экономики, культуры, государственности.

Б. Л. Железнов и А. М. Каримов отмечали, что советская автономия обладает рядом конституционных признаков, отличающих ее как от института административно-территориального устройства, так и от суверенной советской государственности. В отличие от административно-территориальных единиц органы советских автономных государств и национально-государственных образований имеют особые полномочия, позволяющие с необходимой полнотой учитывать специфику прогрессивных национально-бытовых особенностей коренных народов, обеспечивая дальнейшее развитие их национальной культуры, подготовку и преимущественное использование кадров, хорошо знающих язык, быт и обычаи местного населения. При этом автономные единицы выступают как формы государственности всего их населения.

§ 2. Становление и развитие автономии в Советской России и ее формы

Возникшая в результате победы Октябрьской революции 1917 г. Российская Советская Республика являлась унитарным государством. Она была провозглашена в границах дореволюционной Российской империи. Однако многонациональность России и провозглашение советской властью права наций на самоопределение активизировали тенденцию к распаду России, возникшую еще до Октября, когда усилилось национально-освободительное движение народов, разбуженных Февральской революцией 1917 г.

Уже в конце 1917 г. использовала предоставленное ей Россией право на самоопределение Финляндия, ставшая независимым государством. В декабре 1917 г. была провозглашена независимая Украинская Советская Республика. Одновременно шел процесс усложнения формы государственного единства самой Российской Советской Республики, превращая ее в федеративное государство.

Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятая III Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов в январе 1918 г.[236], провозгласила Россию Федерацией. Принципиальные положения о федерации, закрепленные в Декларации, были развиты в резолюции Съезда «О федеральных учреждениях Российской Республики». В Декларации говорилось: «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик».

Подчеркивалось стремление «создать действительно свободный и добровольный, а следовательно, тем более полный и прочный союз трудящихся классов всех наций России». Декларация ограничивалась установлением лишь наиболее общих принципов. Она предоставляла возможность рабочим и крестьянам каждой нации самостоятельно решить, желают они войти в состав Российской Федерации или нет, а если желают, то на каких основаниях. Это же положение содержалось и в резолюции «О федеральных учреждениях Российской Республики», которая также уточняла способ установления отношений между центральной властью и органами будущих республик.

С помощью федерации советская власть пыталась сохранить единство России, включив в ее состав в качестве автономных национальных республик бывшие окраины Российской империи.

Вскоре после Съезда началось практическое формирование Российской Федерации, государственное строительство ее составных частей.

Первой автономной частью России стала Советская Латвия. В декларации о самоопределении Латвии от 24 декабря 1917 г. указывалось: «Латвийское советское правительство исходит из факта автономии Латвии по отношению к Советской России…» 25 декабря 1917 г. I Всеукраинский съезд Советов объявил Украинскую республику федеративной частью Российской республики. Формально Украина не называлась автономией, однако фактически отношения между Украиной и Россией складывались на основе автономности Украины.

Одной из первых в составе Российской Федерации оказалась и Туркменская Советская Республика, которая была провозглашена весной 1918 г. В это же время возникли Терская, Кубано-Черноморская, Донская, Таврическая Советские республики, которые объявили себя частями Российской Федерации. Делались попытки создания Татаро-Башкирской республики[237]. Правда, почти все они оказались недолговечными, и впоследствии на их месте были созданы другие автономные образования (в частности, Горская, Крымская автономные республики).

Принятая в июле 1918 г. Конституция РСФСР закрепила федеративный принцип государственного единства РСФСР. В ней указывалось (ст. 11), что «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких, могущих быть образованными областных объединений вообще, стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы.

Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику». Таким образом, Конституция РСФСР определила форму федерации, складывающейся в России. РСФСР должна была стать федеративным государством с автономными образованиями, в качестве которых предполагалась Украина, Белоруссия, Грузия, Армения и другие части бывшей Российской империи. Именно поэтому в первой половине 1918 г. основной и единственной формой автономии была автономная республика.

Однако такого рода «автономизация» России не удалась. Поэтому уже во второй половине 1918 г. создается новая форма автономии – трудовая коммуна, а с 1920 г. начинает широко применяться еще одна форма автономии – автономная область.

Таким образом, не сумев обеспечить «автономизацию» России в рамках бывшей Российской империи, советская власть начала процесс «автономизации» оставшейся после развала империи части России.

В конце 1918 г. была образована Трудовая коммуна Немцев Поволжья, впоследствии ставшая автономной республикой (в 1924 г.). В 1919 г. в составе РСФСР была образована Башкирская АССР, а в 1920–1921 гг. – Киргизская (Казахская) АССР, Татарская, Дагестанская, Горская автономные республики, Карельская трудовая коммуна, Чувашская, Калмыцкая, Марийская, Вотская (Удмуртская) автономные области. В 1921–1922 гг. в составе РСФСР создаются Якутская АССР, а также Карачаево-Черкесская, Кабардино-Балкарская, Коми, Монголо-Бурятская и ряд других автономных областей.

К концу 1922 г. основная масса народов России завершила создание своей автономии. Все эти автономии, образовавшиеся после принятия Конституции, формировались на основе законов центральной власти. После издания общероссийского закона о провозглашении автономии созывались учредительные съезды Советов автономных единиц, на которых акт провозглашения автономии реализовывался.

Высшей формой автономии была автономная республика, которая являлась государством, имеющим все атрибуты государственности. В отличие от автономной республики автономные трудовые коммуны не имели атрибутов государственности. Аналогичный с трудовыми коммунами правовой статус имели и автономные области.

Наряду с внутренним развитием Российской Федерации в 1917–1922 гг. возникают и развиваются ее связи с другими независимыми республиками, образовавшимися в это время. Гражданская война оторвала от центра наиболее крупные национальные районы России, которые стали независимыми республиками. Российская Федерация признала полную государственную самостоятельность Эстонии, Латвии и Литвы (декабрь 1918 г.), Белоруссии (январь 1919 г.), Украины (январь-февраль 1919 г.). В 1920 г. образовалась Азербайджанская и Армянская Советские Республики, а в начале 1921 г. – Грузинская Советская Республика.

Вступление РСФСР в состав Союза ССР совпало с завершением становления самой Российской Федерации. С 1923 г. начинается новый этап в развитии формы государственного единства республик. Он характеризуется прежде всего изменением форм автономии. В 1923 г. упраздняются автономные трудовые коммуны. Обе существовавшие трудовые коммуны – Немцев Поволжья и Карельская – преобразуются в автономные республики. Вскоре возникает новая форма автономии – национальный округ. В 1925 г. в составе Пермской области был образован первый в республике национальный округ – Коми-Пермяцкий. В 1929–1930 гг. в составе ряда краев и областей РСФСР создаются новые национальные округа – Корякский, Чукотский, Таймырский, Эвенкийский, Ненецкий и др. С созданием национальных округов автономию получили малочисленные народы России, проживающие в северных и северо-восточных районах страны.

В этот же период можно отметить и переход многих народов России к более высоким формам государственности. Первым шагом в этом направлении стало преобразование округов Горской АССР в автономные области, начавшееся в 1921 г. Так, Кабардинский округ стал Кабардинской, а год спустя – Кабардино-Балкарской автономной областью. В 1922 г. из Горской республики выделился Карачай, который после объединения с черкесскими районами Кубано-Черноморской области в январе 1922 г. стал называться Карачаево-Черкесской автономной областью. В 1922 г. из Горской автономной республики выделился Чеченский округ, на базе которого была создана Чеченская автономная область. В 1924 г. Горская АССР была упразднена и на ее базе созданы две автономные области – Северо-Осетинская и Ингушская.

Экономический, политический и культурный рост российских автономий обусловил переход многих из них к еще более высокой форме национальной государственности народов России. Северо-Осетинская, Кабардино-Балкарская и некоторые другие автономные области были преобразованы в автономные республики. В 1925 г. в автономную республику преобразовалась Чувашская автономная область, а в 1934 г. – Удмуртия, также бывшая автономной областью.

Конституция СССР 1924 г. предусмотрела необходимость приведения союзными республиками своих конституций в соответствие с Конституцией СССР. Выполняя это требование, XII Всероссийский съезд Советов утвердил измененный текст Конституции РСФСР. Многочисленные дополнения в Конституцию РСФСР 1925 г. были внесены в связи с развитием автономии. Если Конституция РСФСР 1918 г. лишь в трех статьях в общих чертах регулировала проблему автономии, то в Конституции РСФСР 1925 г. ей посвящена специальная глава. Кроме того, вопросы автономии поднимались и в других статьях. Конституция установила формы автономии – автономную республику и автономную область. В ней в общих чертах определялись конструкция их государственного механизма, границы компетенции.

Надо сказать, что в процессе государственного строительства в Российской Федерации переход народов России к более высоким формам государственности не ограничивался рамками автономии. Некоторые народы от автономии перешли к созданию своих союзных республик. Впервые такое крупное преобразование было проведено в результате национально-государственного размежевания в Средней Азии, когда на месте Туркменской АССР, Бухарской и Хорезмской советских республик были созданы новые союзные республики – Туркменская и Узбекская, а также некоторые новые автономии.

Этот процесс продолжился и в последующие годы. В 1926 г. в связи с принятием новой Конституции СССР Казахская и Киргизская автономные республики были преобразованы в союзные.

Важным этапом в государственном строительстве РСФСР стало принятие 26 января 1937 г. новой Конституции РСФСР. Эта Конституция закрепила наличие в составе Федерации 17 автономных республик и 6 автономных областей, которые перечислялись в Конституции (ст. 14). В число автономных республик входили: Татарская, Башкирская, Бурят-Монгольская, Дагестанская, Кабардино-Балкарская, Калмыцкая, Карельская, Коми, Крымская, Марийская, Мордовская, Немцев Поволжья, Северо-Осетинская, Удмуртская, Чечено-Ингушская, Чувашская и Якутская, а автономными областями являлись: Адыгейская, Еврейская, Карачаевская, Ойротская, Хакасская и Черкесская. При установлении системы местных органов государственной власти Конституция в ст. 77 и ряде других статей упомянула о наличии в республике национальных округов.

До принятия Конституции СССР 1936 г. некоторые АССР входили в состав краевых (территориальных) объединений. Условия этого вхождения были определены постановлением ВЦИК от 28 июня 1928 г.[238] АССР включались в состав краевых, областных объединений на началах добровольности по утвержденным ВЦИК решениям республиканских съездов советов АССР. За АССР сохранялось право выхода из указанных объединений по решению республиканских съездов советов этих республик. Все права, представленные АССР Конституцией РСФСР, постановлениями об их образовании, а также узаконениями, изданными в развитие этих законодательных актов, сохранялись при вхождении автономных республик в краевые объединения. Вхождение АССР в экономически однородные и мощные краевые объединения должно было «…обеспечить как культурно-хозяйственный рост и национальное развитие автономных советских социалистических республик, так и единство их хозяйственного руководства, на основе общих хозяйственных планов соответствующих краевых (областных) объединений»[239]. Всякого рода разногласия, возникавшие между краевыми (областными) исполкомами и ЦИК АССР, входящих в состав края (области), разрешались президиумом ВЦИК и СНК РСФСР по принадлежности[240].

В годы Великой Отечественной войны советский тоталитарный режим предпринял ряд репрессивных мер по отношению к целым народам, населяющим Российскую Федерацию, некоторые из которых были обвинены в сотрудничестве с немецко-фашистскими захватчиками. В массовом порядке в восточные районы были депортированы калмыки, балкарцы, чеченцы, ингуши, карачаевцы, крымские татары, немцы и другие народы.

Последовала также ликвидация национальной государственности некоторых из этих народов. В августе 1941 г. была ликвидирована автономная республика Немцев Поволжья. В октябре 1943 г. упразднена Карачаевская автономная область, в декабре 1943 г. – Калмыцкая АССР, в марте 1944 г. – Чечено-Ингушская автономная республика, в апреле 1944 г. в связи с переселением балкарцев, живущих в Кабардино-Балкарской АССР, она была переименована в Кабардинскую АССР. В июне 1945 г. Крымская АССР была преобразована в Крымскую область Российской Федерации.

После XX съезда КПСС репрессированные народы стали восстанавливаться в правах, а государственность многих из них начала возрождаться. В январе 1957 г. была создана Калмыцкая автономная область, которая в июле 1958 г. преобразовалась в Калмыцкую АССР. В январе 1957 г. была восстановлена Чечено-Ингушская АССР. В связи с ее восстановлением ей была передана часть территории Душетского и Казбегского районов из состава Грузинской ССР, а также восстановлена граница между РСФСР и Грузинской ССР, существовавшая до ликвидации Чечено-Ингушской республики. В январе 1957 г. Черкесская автономная область была преобразована в Карачаево-Черкесскую автономную область. В январе 1957 г. Кабардинская АССР была преобразована в Кабардино-Балкарскую АССР. В 1964 г. определенные правовые меры по реабилитации были приняты также в отношении немцев Поволжья и крымских татар. 26 апреля 1991 г. в Российской Федерации был принят Закон «О реабилитации репрессированных народов», которым все они были реабилитированы, а репрессивные акты против них признаны незаконными и преступными[241].

После окончания Великой Отечественной войны территория Российской Федерации существенно расширилась. В состав РСФСР на правах автономной области была включена Тувинская народная республика, преобразованная впоследствии (октябрь 1961 г.) в Тувинскую АССР. В состав РСФСР вошли также область Петсамо (Печенга), принадлежавшая Финляндии, город Кенигсберг с прилегающими к нему районами (Восточная Пруссия), составившие впоследствии Калининградскую область. В 1945 г. Союзу ССР были возвращены Японией земли, ранее принадлежавшие России – Южный Сахалин и Курильские острова, которые вошли в состав территории РСФСР. Кроме того, в июне 1956 г. Карело-Финская ССР была преобразована в Карельскую АССР, которая снова вошла в состав Российской Федерации.

Вместе с тем в послевоенный период происходили и обратные процессы. 16 апреля 1954 г. из состава РСФСР в состав Украинской ССР была передана Крымская область.

Новая Конституция РСФСР 1978 г. закрепила в составе РСФСР 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов (так стали называться бывшие национальные округа), которые были перечислены в ней полностью.

Вопрос о формах советской автономии обсуждался в советской юридической литературе неоднократно.

Так, А. И. Денисов в 1947 г. полагал, что за годы советской власти сложились две основные формы автономии: автономная советская социалистическая республика и автономная область[242].

Впоследствии он отмечал, что советская автономия выступает в виде политической или административно-территориальной автономии. Административная автономия уже политической и выступает в форме национальных административно-территориальных единиц – либо автономной области, либо национального округа. Политической автономией он считал автономную республику[243].

И. Д. Левин подчеркивал, что автономия может быть законодательной (политической) или административной. Первая распространяется как на законодательство, так и на управление, вторая – только на управление. К первой из них он относил автономные республики, ко второй – автономные области[244].

В другой своей работе И. Д. Левин утверждал, что союзная форма федерации, т. е. Советское союзное государство, «представляет собой высший вид автономии»[245]. Тем самым он превращал советскую автономию во всеобъемлющую форму советской национальной государственности.

Н. П. Фарберов отмечал многообразие форм советской автономии, что позволяет охватить многообразие условий развития наций. Он считал, что в советском государстве существуют следующие формы автономии: автономная республика, автономная область, национальный округ[246].

Специфической позиции по этому вопросу придерживался Д. И. Чесноков. «В настоящее время, – писал он, – советская автономия выступает в трех формах, соответственно трем типам советских национальных государственных образований: союзная республика, автономная республика и, наконец, национальная автономная область и округ»[247]. Таким образом, Д. И. Чесноков не делал существенного различия между союзной республикой, автономной республикой, автономной областью и национальным округом.

Говоря о существовании различных форм советской автономии, Я. Н. Уманский считал, что это обусловлено теми различиями в национально-бытовых особенностях, которые свойственны народам, проживающим на территории СССР. Он выделял три формы советской автономии: автономная республика, автономная область и национальный округ. Причем первую из них он рассматривал как автономию политическую, а две другие в качестве административной автономии[248].

Б. В. Щетинин полагал, что формами советской автономии являются автономная республика, автономная область и национальный округ. Он отмечал, что эти формы выработались в ходе национально-государственного строительства. Автономную республику он считал высшей формой советской автономии, формой осуществления политической автономии; автономную область – формой осуществления административной автономии, а национальный округ – формой национально-административного объединения. «Советская автономия, – писал он, – не есть нечто застывшее и раз навсегда данное, она допускает самые разнообразные формы и степени своего развития. Она может переходить от узкой, административной автономии к более широкой, политической автономии. Эластичность советской автономии составляет одно из важнейших ее достоинств»[249].

Б. В. Щетинин выступал против деления советской автономии на законодательную и административную, считая, что такое деление не вносит ничего нового в постановку вопроса о критериях классификации форм советской автономии.

Он указывал, что функция законодательства присуща автономным и союзным республикам и не является специфической только для автономных республик. К тому же представительные органы власти автономных областей и национальных округов, указывал он, хотя и не имеют права на издание законов, но пользуются правом издания подзаконных нормативных актов, участвуя тем самым в правотворческой деятельности. «Следовательно, – писал он, – сводить их деятельность только к функции управления значило бы ограничивать их правосубъектность»[250].

Деление автономии на политическую и административную он считал неудачным еще и потому, что все формы автономии относятся к политическим, поскольку иначе они были бы не в состоянии осуществить суверенитет нации.

Ученый был согласен с теми государствоведами, которые указывали на государственный характер всех форм советской автономии. «Таким образом, – писал он, – назрела обстановка для отказа от деления форм советской автономии по принципу их политического характера. Нам представляется, что следовало бы отказаться от подобного деления, тем более что практически оно ничего не дает для уяснения правовой природы форм советской автономии. В самом определении советской автономии заложены элементы, характеризующие ее как форму советской национальной государственности, основанную на суверенитете социалистических наций»[251].

По мнению Д. Л. Златопольского, советская автономия имела две формы: политическую и административную. Политическую автономию представляла автономная республика, а административную – автономная область[252].

Позже он изменил свою точку зрения и включил в число национальных государственных образований, представляющих административную форму автономии, национальный округ.

Д. Л. Златопольский отмечал, что государственно-правовые термины – «автономная республика» и «автономная область» сложились не сразу. В Конституции РСФСР 1918 г. этих терминов еще не было. В ней говорилось о федерации «национальных республик» (ст. 2) и об «автономных областных союзах» (ст. 11). Первым актом, законодательно закрепившим название «автономная республика» и установившим ее правовое положение, был декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 19 мая 1920 г. «О государственном устройстве Автономной Советской Башкирской Республики»[253]. Вскоре после этого впервые было зафиксировано название «автономная область» – в декрете ВЦИК и СНК РСФСР от 24 июня 1920 г. «Об автономной Чувашской области»[254].

Высшей формой советской автономии Д. Л. Златопольский признавал политическую автономию, которая означает самостоятельное осуществление государственной власти национальным государством – автономной республикой, входящей в состав союзной республики. Административную автономию он рассматривал как самостоятельное осуществление государственной власти национальными государственными образованиями – автономной областью или национальным округом, входящими в состав союзной республики.

Ученый отмечал, что существование различных форм советской автономии обусловлено определенными исторически сложившимися объективными условиями. К их числу он относил различную степень экономического, политического и культурного развития многочисленных наций и народностей страны. Он подчеркивал, что строительство советской автономии происходило в условиях, когда ряд народов сохранил патриархально-родовой или полупатриархальный строй. В этих исторических условиях советская автономия выполнила грандиозную задачу ликвидации отсталости целого ряда наций и народностей.

Наличие различных форм советской автономии он также объяснял разнообразием форм, способов самоопределения наций, обусловленным волей данной нации или народности.

Характеризуя формы советской автономии, Д. Л. Златопольский отмечал их гибкость и эластичность, которые позволяли решать национальный вопрос применительно к различным ступеням экономического, политического и культурного развития соответствующей нации или народности в зависимости от ее волеизъявления. Гибкость форм советской автономии он видел в том, что в ее рамках объединяется не только одна нация или народность, но и несколько наций или народностей, а нация и народность, дающая ей имя, может либо представлять собой абсолютное большинство населения данной автономии, либо относительное большинство.

Гибкость форм советской автономии, как полагал исследователь, проявляется в возможности создавать в ее рамках новые национальные государства – автономные республики путем перехода от административной к более широкой политической автономии, а также в ее тесной связи с федерацией, в результате чего целый ряд автономных республик на основе свободно выраженной суверенной воли наций были преобразованы в союзные республики[255].

Аналогичные соображения Д. Л. Златопольской высказывал и в своих последующих работах[256].

К. Д. Коркмасова называла два вида советской автономии – государственно-политическую и административно-политическую. Высшей формой она признавала государственно-политическую автономию, воплощенную в автономной республике; к административно-политической автономии относила автономную область и национальный округ. Отмечая тот факт, что некоторые советские государствоведы отрицают государственно-правовой статус национального округа и приравнивают его к административному округу, она считала подобные взгляды неубедительными, поскольку суверенитет социалистических наций и народностей предполагает тщательный учет и уважение национальных интересов и особенностей всех народов, включая малочисленных, и эти идеи практически приведены в жизнь созданием национальных округов[257].

К. Д. Коркмасова называла национальные округа первичной формой советской автономии[258].

П. Г. Семенов принятое в советской правовой литературе мнение, что автономными единицами в рамках советской государственной системы являются только автономные республики, автономные области, национальные округа, считал неточным. В практике советского государственного строительства автономию он видел как всеобщий принцип внутренней организации государства, поэтому в качестве форм автономии рассматривал областную автономию (автономию не всех вообще местных органов государственной власти вплоть до самых низовых, но лишь автономию сравнительно крупных территориальных внутригосударственных делений), национально-территориальную автономию.

Как наиболее радикальный способ обеспечения автономных прав автономной области и национального округа он признавал непосредственное подчинение их центральным органам Российской Федерации, которое должно сочетаться с целым рядом предусмотренных законодательством гарантий.

Административные области и краевые объединения, т. е. автономные единицы, образованные по типу областной автономии, в подобных гарантиях своей автономии не нуждаются. Эти гарантии являются дополнительным обеспечением свободы национального развития самоопределившихся в различные автономные образования национальных меньшинств[259].

А. П. Власов подчеркивал, что при определении понятия «форма автономии» необходимо исходить из философской категории формы, учитывая диалектическую связь содержания и формы. В философском понимании форма есть способ существования, выражения содержания. Если содержание включает то, из чего состоит предмет или явление, то форма – это порядок расположения составных элементов содержания, внутренняя его организация.

Таким образом, определяя формы советской автономии, должно фиксировать наиболее существенные признаки определяемого понятия. Ученый придерживался классификации, при которой формой советской автономии признаются политическая, и административная автономии. Он считал, что только они отвечают требованиям научных определений, акцентируют внимание на наиболее существенных признаках каждой из форм советской автономии и не допускают смешения форм автономии с конкретными проявлениями этих форм.

Как полагал Власов, выбор той или иной формы национальной государственности, в том числе формы автономии, определяется многочисленными внешними и внутренними, объективными и субъективными, экономическими, социально-политическими, географическими и демографическими факторами. И конечно же, первостепенное значение имеют желание и воля коренного населения. Но при всех обстоятельствах, считал он, нельзя к числу мотивов относить определенный уровень культуры нации или народности, что скорее должно рассматриваться не причиной, а следствием правильного избрания наиболее целесообразной формы национально-государственного устройства малых народов.

А. П. Власов и А. И. Ким выделяли одну из примечательных черт советской автономии – многообразие ее форм, позволяющее охватить нации и народности, находившиеся в прошлом на различных ступенях общественно-политического развития. Однако они считали, что в определении этих форм в советской государственно-правовой науке не достигнуто необходимое единство взглядов. По их мнению, определение форм советской автономии, как и любое другое научное определение, должно фиксировать наиболее существенные признаки какого-либо явления. Они отмечали, что различные варианты определений, форм советской автономии, предложенные некоторыми государствами, не отвечают этим требованиям. Они придерживались классификации, при которой формами советской автономии признавались политическая и административная автономия, поскольку, как им виделось, именно эти формы отвечают требованиям научных определений, акцентируют внимание на наиболее существенных признаках каждой из форм автономии с конкретными проявлениями этих форм. «Так, воплощением политической автономии, – писали они, – является автономная республика как государство, осуществляющее власть на автономных началах, а административной – автономная область и национальный округ, которые обеспечивают их субъектам автономию лишь в области администрации, управления. Следовательно, автономная республика, автономная область и национальный округ сами по себе не являются формами советской автономии, как не являются формами советской федерации – РСФСР. ЗСФСР и СССР, – такими формами являются федерация, основанная на советской автономии (РСФСР), и федерация, основанная на договорных отношениях между суверенными советскими социалистическими республиками (ЗСФСР и СССР)»[260].

А. И. Ким и Ф. А. Муртаза-Оглы полагали, что советская автономия по характеру этносоциальной природы ее субъектов может иметь три разновидности: автономия наций, национальных меньшинств и этнографических групп.

«Поскольку национальное меньшинство проживает в окружении многонационального населения, постольку его автономия, как и автономия нации в целом, строится по национально-территориальному принципу (например, автономные образования частей осетинского, бурятского и других народов). Иначе обстоит дело с автономией этнографической группы.

Последняя, будучи в среде основной части своей нации (народности), самоопределившейся в форме союзной республики, в основе своей не отличается от нее национальными особенностями. В этом смысле она образует автономию не по национальному признаку, а на основе особых бытовых, религиозных и т. п. этнографических различий»[261].

Они подчеркивали, что автономия этнографической группы имеет некоторые различия с автономией нации и национального меньшинства и по своему социальному назначению. Эти различия выражаются в том, что в условиях нации и национального меньшинства органы государственной власти и управления, суда и прокуратуры, школы действуют на языке коренного населения, тогда как в условиях автономии этнографической группы эти органы используют язык той нации, которая составляет ее большинство и является носителем языка всей нации; автономия нации и национального меньшинства имеет своей задачей обеспечение жизни коренного населения сообразно с его национальными особенностями, традициями и нравами и т. д., тогда как автономия этнографической группы призвана обеспечить стирание религиозных, областных и т. п. этнографических различий, усиление процесса сплочения, а затем и консолидации ее населения со своей основной этнической общностью[262].

Т. Б. Анисимова исходила из того, что советская автономия знает две формы – национально-государственную и национально-административную. К первой она относила автономную республику, ко второй – автономную область и национальный округ[263].

А. В. Андреева, критикуя деление советской автономии на политическую и административно-территориальную, подчеркивала, что все национально-территориальные автономии, в том числе автономные области и национальные округа, есть образования политические. Она считала, что автономию на базе национального принципа было бы точнее классифицировать на законодательную (АССР) и незаконодательную (автономная область, национальный округ)[264]. Аналогичное мнение в свое время высказывали Н. Я. Куприц[265] и И. Д. Левин[266].

А. И. Лепешкин называл две формы советской автономии, сложившиеся в стране, – государственно-политическую и административно-политическую. Первая выступает в виде автономных республик – высшей государственной формы самоопределения наций на основе автономии, а вторая воплощается в форме автономных областей и национальных округов.

Ученый считал, что деление советской автономии на политическую и административную не дает правильного представления о сущности норм советской автономии, поскольку видами политической автономии являются не только АССР, но и автономные области и национальные округа. «Нет сомнений, – писал он, – в том, что автономная область и национальные округа – это не просто административные единицы, а политические образования. Вот почему мы полагаем, что точнее определить указанные выше формы советской автономии как государственно-политическую и административно-политическую, хотя и подобная дефиниция, несомненно, носит во многом условный характер»[267].

А. И. Лепешкин подчеркивал: разнообразие форм советской автономии не означает, что различные нации обладают большими или меньшими правами, а лишь свидетельствуют о реальных условиях и широких возможностях для каждой нации и народности избрать наиболее соответствующую ее бытию форму государственного устройства. Таким образом, одинаковые права различных советских наций реализуются ими в различных формах государственного устройства, имеющих специфическое правовое положение.

Отмечая единство всех форм советской автономии, вытекающее из единой их социальной сущности, единых задач и целей, исследователь указывал на существенные различия этих форм. Государственно-политическую автономию он считал высшей формой советской автономии, субъектом которой является лишь несуверенное советское государство – АССР. Административно-политическая автономия выступает в двух видах – автономной области и национального округа, которые не являются государствами, а суть административно-территориальные единицы, в пределах которых нация, давшая имя автономной области и национальному округу, вместе с другими национальностями, проживающими на их территории, организует свои органы государственной власти, через которые и осуществляет самоуправление своими местными политическими, хозяйственными, культурными и иными делами.

А. И. Лепешкин обращал внимание на ряд специфических черт, которыми в отличие от обычных административно-территориальных единиц (краев, областей) обладают автономные области и национальные округа и которые характеризуют их как особые виды административно-политической автономии. К числу этих черт он относил особый порядок их образования; специальное представительство их в Совете Национальностей Верховного Совета СССР; особенности организации и деятельности органов власти и управления, школы и других государственных и социально-культурных учреждений, работающих на родном языке соответствующей национальности.

В качестве важных особенностей форм и видов советской автономии А. И. Лепешкин рассматривал их гибкость и эластичность, а также то, что они служат средством объединения наций, сплочения их в рамках того или иного вида автономно-государственного и административно-политического образования[268].

С. И. Русинова делила все советские автономные образования на законодательные и административные, считая неудачным деление государственно-правовой автономии на политическую и административную, поскольку любая автономия является политической.

К законодательным автономным образованиям она относила автономные государства. К административным – автономные области, трудовые коммуны, просуществовавшие недолго, и национальные округа. Она полагала, что все формы национально-территориальных образований обладают самостоятельностью (автономией) в вопросах, которые признаны государственной властью как имеющиеся для них местное (включая чисто национальное) значение.

Большое значение ею придавалось гарантиям автономии, к которым она относила:

– утверждение в конституционном порядке правового статуса национально-территориальных образований;

– наличие для каждой автономии особого акта конституционного характера;

– представительство в Совете Национальностей Верховного Совета СССР каждой национально-территориальной автономии;

– территориальное верховенство, согласно которому территория автономного образования не может быть изменена без его согласия.

С. И. Русинова считала, что существуют и другие гарантии автономии (пользование родным языком, особый порядок пересмотра юридических актов, издаваемых органами государственной власти и государственного управления, и проч.[269]

Е. И. Козлова полагала, что несколько форм и видов автономии были вызваны к жизни большими различиями, характерными для положения тех или иных наций и народностей, проживавших на территории Советского государства к моменту формирования автономных образований (уровень их экономического и культурного развития, социально-классовой дифференциации, наличия национальных кадров и т. п.). Именно они обусловили ее гибкость как условие решения национального вопроса, вовлечения народностей в социалистическое строительство.

Она различала две формы советской автономии – государственную и административную. Государственной формой автономии, считала Е. И. Козлова, обладает автономная республика, а административная форма присуща национально-государственным образованиям. Для государственной формы было характерно осуществление законодательной деятельности. Для административной формы автономии, к которой она относила автономную область и национальных округ, законодательная деятельность свойственна не была.

Е. И. Козлова подчеркивала, что используя различные формы автономии, народности в прошлом отсталых окраин России достигли в своем национальном развитии – как экономическом, так и культурном – огромных успехов[270].

Итак, советские исследователи автономии исходили из того, что формы проявления автономии могут быть самыми разнообразными. Они зависят от степени самостоятельности в управлении местными делами, которая предоставляется государством в виде автономии только автономным республикам, автономным областям и национальным округам, которые и были признаны формами советской автономии.

§ 3. Автономная республика (АССР)

Как федерация РСФСР фактически сложилась в период с 1920 по 1922 г., когда развитие автономий происходило особенно интенсивно[271]. Поэтому уже к моменту принятия XII Всероссийским съездом Советов Конституции РСФСР 1925 г. был накоплен настолько значительный опыт автономного строительства, что его уже можно было обобщить в Конституции.

Конституция СССР 1924 г. упоминает автономные республики впервые в конституционном строительстве России только в связи с установленным ею порядком формирования Совета Национальностей ЦИК СССР. В ней указывалось (ст. 15), что «Совет Национальностей образуется из представителей союзных и автономных советских социалистических республик – по пяти представителей от каждой…»

Конституция РСФСР 1925 г. посвятила автономным республикам специальную главу (гл. 4), в которой говорилось, что органы государственной власти в автономных республиках образуются на основе Конституции РСФСР из местных Советов, их съездов, исполнительных комитетов, областных и центральных исполнительных комитетов.

Основные законы (конституции) автономных республик, как устанавливала Конституция, принимаются их съездами Советов, представляются на утверждение ВЦИК и вносятся на окончательное утверждение Всероссийского съезда Советов.

Высшим органом государственной власти в пределах территории каждой автономной республики были съезды Советов республики, а в период между съездами – избираемый ими центральный исполнительный комитет, права которого определялись Конституцией каждой автономной республики. Центральные исполнительные комитеты автономных республик избирали из своей среды президиумы, которые в период между сессиями центральных исполнительных комитетов являлись на территории данной республики высшим органом власти.

В соответствии с Конституцией центральные исполнительные комитеты автономных республик образовывали свои исполнительные органы – советы народных комиссаров в составе: председателя совета народных комиссаров и народных комиссаров внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, земледелия и социального обеспечения, а также народных комиссаров объединенных Народных комиссариатов РСФСР – финансов, труда, внутренней торговли, рабоче-крестьянской инспекции и Высшего совета народного хозяйства.

В зависимости от местных бытовых условий центральные исполнительные комитеты автономных республик наделялись правом сокращать количество народных комиссариатов и, соответственно, изменять состав совета народных комиссаров.

В пределах прав, предоставленных автономным республикам, центральные исполнительные комитеты этих республик издавали законодательные акты, имеющие обязательную силу на территории соответствующей республики.

Конституция СССР 1936 г. закрепила перечень автономных республик, находящихся в составе РСФСР. В ней указывалось (ст. 22), что РСФСР, «в частности, состоит из автономных республик: Татарской, Башкирской, Дагестанской, Бурят-Монгольской, Кабардино-Балкарской, Калмыцкой, Карельской, Коми, Крымской, Марийской, Мордовской, Немцев Поволжья, Северо-Осетинской, Удмуртской, Чечено-Ингушской, Чувашской, Якутской».

Конституция СССР 1936 г. сохранила непосредственное представительство автономных республик в высших органах государственной власти СССР, установив (ст. 35), что Совет Национальностей Верховного Совета СССР составляется из депутатов, выделяемых Верховными Советами автономных республик по пять депутатов от каждой автономной республики. Впоследствии это представительство было увеличено до 11 депутатов.

Как указывалось в Конституции СССР 1936 г. (ст. 60), Верховный Совет союзной республики утверждает конституции находящихся в ее составе автономных республик и определяет границы их территории.

Конституция СССР установила систему высших органов государственной власти автономных республик (гл. VII). В ней говорилось, что высшим органом государственной власти автономной республики является Верховный Совет АССР, который избирается гражданами республики сроком на четыре года по нормам представительства, устанавливаемым конституцией автономной республики, и является единственным законодательным органом АССР.

В Конституции СССР устанавливалось:

– каждая автономная республика имеет свою Конституцию, учитывающую особенности автономной республики и построенную в полном соответствии с Конституцией союзной республики;

– Верховный Совет автономной республики избирает Президиум Верховного Совета автономной республики и образует Совет Народных Комиссаров автономной республики.

Конституция РСФСР 1937 г. закрепила государственное устройство РСФСР (гл. II), согласно которому Российская Федерация имела в своем составе Татарскую, Башкирскую, Бурят-Монгольскую, Дагестанскую, Кабардино-Балкарскую, Калмыцкую, Карельскую, Коми, Крымскую, Марийскую, Мордовскую, Немцев Поволжья, Северо-Осетинскую, Удмуртскую, Чечено-Ингушскую, Чувашскую, Якутскую автономные республики. Она закрепила право РСФСР утверждать конституции автономных республик, представлять на утверждение Верховного Совета СССР образование новых автономных республик в составе РСФСР, утверждать границы и районное деление автономных республик, руководить осуществлением бюджетов автономных республик.

В Конституции указывалось, что каждая автономная республика имеет свою Конституцию, учитывающую особенности автономной республики и построенную в полном соответствии с Конституцией РСФСР и Конституцией СССР, что законы РСФСР обязательны на территории автономной республики. В случае расхождения закона автономной республики с законом РСФСР действовал закон РСФСР.

Конституция РСФСР 1937 г. содержала главы, посвященные высшим органам государственной власти автономных республик (гл. V) и органам государственного управления автономных республик (гл. VI).

Высшим органом государственной власти автономной республики был Верховный Совет АССР, являвшийся единственным законодательным органом АССР. Он принимал Конституцию АССР и вносил ее на утверждение Верховного Совета РСФСР, устанавливал районное деление автономной республики и границы районов и городов и вносил на утверждение Верховного Совета РСФСР, утверждал народнохозяйственный план и бюджет автономной республики, присваивал почетные звания автономной республики.

Верховный Совет избирал Президиум Верховного Совета АССР, ему подотчетный, полномочия которого определялись Конституцией АССР, и образовывал Правительство автономной республики – Совет Народных Комиссаров АССР.

Совет Народных Комиссаров являлся высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти АССР, ответственным перед Верховным Советом АССР и ему подотчетным, а в период между сессиями Верховного Совета – перед Президиумом Верховного Совета автономной республики, которому подотчетен.

Совет Народных Комиссаров автономной республики издавал постановления и распоряжения на основе и во исполнение законов СССР, РСФСР и автономной республики, постановлений и распоряжений Советов Народных Комиссаров СССР и РСФСР и проверял их исполнение.

Совет Народных Комиссаров автономной республики имел право отменять приказы и инструкции Народных Комиссаров АССР, решения и распоряжения исполнительных комитетов окружных, городских и районных Советов депутатов трудящихся на территории АССР, а также приостанавливать решения и распоряжения окружных, городских и районных Советов депутатов трудящихся.

Отраслями государственного управления, входящими в компетенцию автономной республики, руководили народные комиссары автономной республики, которые в пределах своей компетенции издавали приказы и инструкции на основании и во исполнение законов СССР, РСФСР и АССР, постановлений и распоряжений Совета Народных Комиссаров СССР, РСФСР и АССР, приказов и инструкций Народных Комиссаров РСФСР.

Народные Комиссариаты автономной республики руководили порученными им отраслями государственного управления, подчиняясь как Совету Народных Комиссаров АССР, так и соответствующим Народным Комиссариатам РСФСР. В бюджеты автономных республик включались доходы от местного хозяйства, отчисления от поступающих на их территории государственных доходов, а также поступления от местных налогов и сборов в размерах, устанавливаемых законодательством СССР и РСФСР.

В главе X Конституции РСФСР, посвященной суду и прокуратуре, устанавливалось, что правосудие в РСФСР осуществляется, в частности, верховными судами автономных республик, которые избирались верховными советами автономных республик, а судопроизводство в РСФСР ведется в том числе и на языке соответствующей автономной республики. Прокуроры автономных республик назначались Прокурором СССР.

В главе XII Конституции РСФСР регламентировались выборы депутатов в Верховные Советы автономных республик: они производились избирателями на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Верховные Советы автономных республик устанавливали в пределах норм, указанных в Конституции РСФСР, избирательные нормы для сельских Советов депутатов трудящихся.

Конституция СССР 1977 г. относила к ведению СССР (ст. 73) образование новых автономных республик в составе союзных республик. В специальной гл. 10, посвященной автономной республике, она устанавливала, что автономная республика находится в составе союзной республики и вне пределов прав Союза ССР и союзной республики самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению.

В Основном законе указывалось, что автономная республика имеет свою конституцию, соответствующую Конституции СССР и конституции союзной республики, учитывающую особенности автономной республики; она участвует в решении вопросов, отнесенных к ведению Союза ССР и союзной республики, через высшие органы государственной власти и управления соответственно Союза ССР и союзной республики; обеспечивает комплексное экономическое и социальное развитие на своей территории, способствует осуществлению на этой территории полномочий Союза ССР и союзной республики, проводит в жизнь решения высших органов государственной власти и управления СССР и союзной республики; координирует и контролирует деятельность предприятий, учреждений и организаций союзного и республиканского (союзной республики) подчинения по вопросам, относящимся к ее ведению.

Конституция СССР устанавливала, что территория автономной республики не может быть изменена без ее согласия.

В Конституции СССР содержался перечень автономных республик, состоящих в Российской Федерации. Он включал Башкирскую, Бурятскую, Дагестанскую, Кабардино-Балкарскую, Калмыцкую, Карельскую, Коми, Марийскую, Мордовскую, Северо-Осетинскую, Татарскую, Тувинскую, Удмуртскую, Чечено-Ингушскую, Чувашскую и Якутскую автономные республики.

Верховные Советы автономных республик входили в единую систему органов государственной власти и имели срок полномочий – пять лет, а неприкосновенность депутатов и другие гарантии депутатской деятельности устанавливались законодательными актами Союза ССР, союзных и автономных республик.

Конституция СССР закрепила представительство автономной республики в Совете Национальностей – 11 депутатов от каждой автономной республики.

Конституция СССР предусматривала право совета министров союзной республики приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений советов министров автономных республик.

Конституция СССР содержала специальную гл. 18, посвященную высшим органам государственной власти и управления автономной республики. В соответствии с ней высшим органом государственной власти автономной республики являлся Верховный Совет автономной республики, в исключительное ведение которого входило принятие конституции автономной республики, внесение в нее изменений; утверждение государственных планов экономического и социального развития, а также государственного бюджета автономной республики; образование подотчетных ему органов. На Верховный Совет возлагалось принятие законов автономной республики, избрание Президиума Верховного Совета автономной республики и образование совета министров автономной республики – правительства автономной республики.

В главах 20 и 21, посвященных суду, арбитражу и прокуратуре, Конституция в качестве элемента судебной системы СССР называла Верховные Суды автономных республик и устанавливала порядок назначения прокуроров автономных республик, которое осуществлялось Генеральным прокурором СССР.

Конституция РСФСР 1978 г. содержала перечень автономных республик, состоящих в РСФСР, который был аналогичен перечню, содержащемуся в Конституции СССР 1977 г.

В ней указывалось, что ведению РСФСР в лице ее высших органов государственной власти и управления подлежат, в частности, представление на утверждение Верховного Совета СССР образование новых автономных республик в составе РСФСР; обеспечение соответствия конституций автономных республик Конституции РСФСР; руководство осуществлением государственных бюджетов автономных республик.

Конституция РСФСР содержала специальную гл. 8, посвященную автономной республике. В ней указывалось, что автономная республика есть советское социалистическое государство, находящееся в составе РСФСР, и вне пределов прав Союза ССР и РСФСР самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению. Она имеет свою конституцию, соответствующую Конституции СССР и Конституции РСФСР и учитывающую особенности автономной республики.

Согласно Конституции РСФСР автономная республика участвовала в решении вопросов, отнесенных к ведению РСФСР и Союза ССР, через высшие органы государственной власти и управления соответственно РСФСР и Союза ССР. Она обеспечивала комплексное экономическое и социальное развитие на своей территории, способствовала осуществлению на этой территории полномочий Союза ССР и РСФСР, проводила в жизнь решения высших органов государственной власти и управления СССР и РСФСР; по вопросам, относящимся к ее ведению, автономная республика координировала и контролировала деятельность предприятий, учреждений и организаций союзного и республиканского (РСФСР) подчинения.

В Конституции РСФСР подчеркивалось, что территория автономной республики не может быть изменена без ее согласия, а законы РСФСР обязательны и имеют одинаковую силу на территории всех автономных республик. В случае расхождения закона автономной республики с законом РСФСР действовал закон РСФСР.

По Конституции РСФСР верховные советы автономных республик входили в единую систему органов государственной власти – Советов народных депутатов и имели срок полномочий пять лет.

В Конституции РСФСР говорилось, что неприкосновенность депутатов Советов, а также другие гарантии депутатской деятельности устанавливаются законодательными актами Союза ССР, РСФСР и автономных республик. Было закреплено право законодательной инициативы в Верховном Совете РСФСР автономных республик в лице их высших органов государственной власти.

Конституцией устанавливался состав Президиума Верховного Совета РСФСР, в которой в качестве заместителей председателя входили представители каждой автономной республики. Президиум обеспечивал соответствие конституций и законов автономных республик Конституции и законам РСФСР; утверждал районное деление, образование городов и районов в городах, изменение подчиненности городов, наименование и переименование районов, городов, районов в городах, а также переименование иных населенных пунктов автономных республик; отменял постановления и распоряжения советов министров автономных республик, а в период между сессиями Верховного Совета с последующим представлением на его утверждение на очередной сессии он утверждал изменение границ автономных республик.

В Конституции указывалось, что Совет Министров РСФСР принимает меры по осуществлению государственных планов и бюджета, по обеспечению комплексного экономического и социального развития автономных республик; направляет и проверяет работу советов министров автономных республик; в пределах своей компетенции имеет право приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений советов министров автономных республик.

Конституция РСФСР содержала раздел VI, посвященный высшим органам государственной власти и управления автономной республики, в котором устанавливались полномочия Верховного Совета АССР и его президиума, порядок образования и основные полномочия совета министров автономной республики.

В главе 19, посвященной государственному плану экономического и социального развития РСФСР, говорилось, что государственные планы экономического и социального развития РСФСР включают в себя планы экономического и социального развития автономных республик и разрабатываются, в частности, на основе проектов планов советов министров автономных республик.

В главе, посвященной государственному бюджету РСФСР, устанавливалось, что государственный бюджет РСФСР объединяет ряд бюджетов, включая государственные бюджеты автономных республик, а разграничение доходов и расходов государственного бюджета РСФСР между республиканскими бюджетом РСФСР и государственными бюджетами автономных республик определяется Законом РСФСР о бюджетных правах РСФСР, автономных республик и местных Советов народных депутатов.

Конституция РСФСР включала в единую систему судов, осуществляющих правосудие в РСФСР, верховные суды автономных республик, судопроизводство в которых велось на русском языке или на языке автономной республики.

В Конституции указывалось (ст. 177), что прокуроры автономных республик назначаются Генеральным прокурором СССР.

Создание автономных республик вызвало живой интерес в советской правовой литературе, которая посвятила автономным республикам целый ряд исследований.

Так, К. А. Архиппов считал автономные советские республики наиболее типичными советскими автономными единицами. «Если автономия национальных областей вызывает сомнение, – писал он, – то автономия республик у большинства исследователей сомнений не вызывает. Споры и разногласия вызывает главным образом положение этих республик как федеративных частей. Думается, однако, что, если часть (и может быть, большая) этих разногласий обусловливается различием понимания федерализма, то другая часть обусловливается отсутствием достаточно точного определения той совокупности политических феноменов, к коим применимо наименование автономной республики»[272].

Отвечая на вопрос, что следует понимать под словом «автономная советская социалистическая республика», К. А. Архиппов подчеркивал, что, говоря об автономных республиках, обычно понимают исключительно соответствующие образования, входящие в состав РСФСР. Однако он отмечал, что содержание этого понятия значительно изменится в зависимости от того, ограничим ли мы исследование изучением автономных республик Российской Федерации или включим в круг своего исследования и автономные республики других советских федераций.

Определяя автономные республики, К. А. Архиппов считал наиболее правильным указать, что все советские социалистические республики входят в Союз ССР, но одни из них входят в него, так сказать, непосредственно, являются виновниками его существования, тогда как другие входят в него через посредство первых как части (члены) этих последних. Он отмечал, что с этим различием связан целый ряд различий в их юридическом статусе, компетенции, взаимоотношениях и т. п., т. е. совокупность тех различий, которая проводит довольно резкую черту между республиками первой и второй группы. Первую группу республик он рекомендовал называть группой «союзных» республик, а вторую – группой «автономных» республик.

При этом К. А. Архиппов отмечал два обстоятельства: во-первых, с точки зрения понятия автономии в узком смысле слова, каждая из упомянутых групп представляет особую группу автономных республик и, стало быть, наименование только одной из них «автономными» – чисто условное; во-вторых, внутри каждой из рассматриваемых групп необходимо проводить различие между отдельными «подгруппами» и даже единичными видами республик: в данном случае, считал он, мы имеем дело лишь с «типом», а не трафаретом, по которому созданы были все эти республики.

Он полагал, что, придерживаясь понятия «автономные советские республики», охватывающего как республики, входящие в состав РСФСР, так и входящие в другие советские республики, мы тем самым уменьшаем расстояние между «автономной» и «союзной» республикой. Вместе с тем, по его мнению, уменьшаются и основания для оспаривания с различных точек зрения федеративности автономных республик.

«Могут сказать, – писал он, – терминология, вами принятая, искусственна; зачем же придерживаться ее, не лучше ли принять другую? Однако при всей своей искусственности эта терминология имеет за собой и теоретическую и, хотя бы не вполне выдержанную, законодательную традицию. В частности, и что особенно важно, – приведенной классификации придерживается Основной Закон Союза Советских Социалистических Республик (срв., например, гл. IV, ст. 15)»[273].

К. А. Архиппов выделял основные подвиды автономных республик как виды политических образований. В особый подвид он выделял автономные республики, входящие в состав РСФСР. В тот период их было десять: Башкирская, Татарская, Киргизская, Туркестанская, Горская, Дагестанская, Крымская, Якутская, Карельская, Монголо-Бурятская и Немцев Поволжья. Он считал, что по своему общему статусу к ним чрезвычайно близка Аджария, находившаяся в составе Грузии. Другую группу, как бы другой полюс автономных республик, по мнению ученого, представляют республики, являющиеся частями Закавказской Федерации – Армения, Азербайджан и Грузия. Позицию, промежуточную между первой и второй группой, занимает, считал он, Республика Абхазия.

В основу предлагаемой им классификации республик на две основные группы – Российскую и Закавказскую, он клал различие не только принадлежности к той или иной федерации, не только различия происхождения, но и различия в конструкции центральных органов власти автономных республик, различия в объеме их компетенции, а также в объеме права определять состав высших органов власти той федерации, членом которой является та или иная республика.

Короче говоря, по мысли К. А. Архиппова, принадлежность к той или иной группе определяется общей совокупностью присущих отдельным автономным республикам прав, составляющих их автономно-федеративный статус.

«Разумеется, – писал исследователь, – что и в пределах одной и той же группы юридические статусы отдельных республик различны. Пределы автономно-федеративных полномочий их колеблются от полномочий автономной области до полномочий союзной республики. Понятие автономной области является, так сказать, нижним пределом, а понятие союзной республики – верхним пределом; внутри этих пределов «движется» автономно-федеративный статус автономных республик, то приближаясь к первому, то напротив того, ко второму, но никогда, в общем и целом, ни с первым, ни со вторым не совпадая»[274].

Касаясь автономно-федеративного статуса автономных республик, К. А. Архиппов считал необходимым прежде всего выяснить, является ли данная часть федеративного государства его федеративной частью, государством-членом, или автономной провинцией и каково происхождение автономных республик.

Исследуя происхождение автономных республик, находящихся в составе РСФСР, К. А. Архиппов обращал внимание прежде всего на ст. 8 Конституции РСФСР (раздел первый, декларация), поскольку, по его мнению, ни один из последующих конституционных актов не предоставляет таких широких прав автономным республикам, как эта статья. «Открываемые ею возможности, – рассуждал он, – значительно шире даже, чем те, которые даны Союзным Республикам Конституцией СССР. Не только неограниченное право автономии, не только право выхода из Республик Советов, но и право путем лишь одностороннего акта определять организацию и состав общефедеральных органов власти Республики Советов предоставляет ст. 8-я отдельным автономно-национальным образованиям. Однако нигде, может быть, так резко не сказывается опасность статического и необходимость динамического подхода при изучении права, как в данном случае. Ибо, не надо забывать, и в этом, думается нам, ключ к пониманию ст. 8-й, что она имеет значение лишь до замены установленных декларацией только «коренных начал федерации советских республик» строго определенными нормами, точно устанавливающими структуру этой федерации»[275].

К. А. Архиппов подчеркивал, что Конституция РСФСР 10 июля 1918 г., являющаяся реальным планом, а не предварительным эскизом, каким была «Декларация прав трудящихся», федеративного строя Российской Советской Республики, решает этот вопрос иначе. Сохраняя декларацию, Конституция РСФСР 1918 г. ставит, в отличие от декларации, автономию отдельных областей в строго ограниченные рамки. Оставляя последнее слово по вопросу о возникновении, определении территории и компетенции различного рода автономных союзов, входящих в РСФСР, за общефедеративными органами власти, Конституция 1918 г. не препятствует проявлению в этом отношении местами широкой инициативы, в частности в выработке проектов, определяющих организацию, компетенцию и территорию автономных единиц.

Ученый отмечал, что в пределах устанавливаемого Конституцией РСФСР порядка образования отдельных автономных республик возможны довольно широкие колебания – начиная от простого обращения местного съезда с ходатайством перед ВЦИК о выделении данной части в особое автономное единство в тех территориальных и правовых границах, которые будут установлены ВЦИК, и кончая предварительным выделением в особую автономную единицу с точно установленными границами, с более или менее детально разработанной конституцией, причем ВЦИК останется лишь утвердить соответствующие постановления местных органов власти.

Таким образом, заключал К. А. Архиппов, праву национальных меньшинств на самоопределение соответствует лишь obligatio naturalis высших органов власти РСФСР.

Обращая внимание на то, как начинается подавляющее большинство постановлений об образовании автономных республик («ВЦИК (или ВЦИК и СНК) постановляет образовать Автономную Советскую Социалистическую Республику»), К. А. Архиппов полагал, что уже эта терминология показывает: с точки зрения законодателя образование республики, наделение ее тем или иным объемом полномочий всецело зависит от центральной власти.

К. А. Архиппов подчеркивал, что так законодатель поступает и тогда, когда воля местного населения об образовании автономной единицы нашла ясное выражение, когда декрет есть лишь удовлетворение ясно выраженных пожеланий местного населения. Вместе с тем он отмечал, что иногда признание местной инициативы находит выражение и в актах об образовании автономных единиц, в которых законодатель отмечает, что он издает данное постановление «в согласии с постановлением» или «единодушно высказанными пожеланиями» местного съезда. В таких актах законодатель может вообще отказаться от властно-решительной терминологии и назвать постановление об образовании автономии «соглашением».

Например, «соглашением» назывался акт об образовании Башкирской советской республики. Опубликованный 23 марта 1919 г., он представил возникновение Башкирской Автономной республики как соглашение между представителями РСФСР и представителями «Башкирского правительства», которое устанавливало, что Башкирская Автономная Советская республика составляет «федеративную часть, входящую в состав РСФСР». Поскольку Башкирия в силу этого соглашения входит в состав РСФСР, исчезло равенство между ней и РСФСР. Это подчеркивалось тем фактом, что соглашение было утверждено только правительством Российской Федерации. В результате соглашение в конечном счете получило силу как акт правительства РСФСР.

К. А. Архиппов пришел к выводу: с точки зрения порядка возникновения и «самостоятельности», «непроизводности» принадлежащих им прав среди автономных республик «российской группы» следует различать два подвида: акты об образовании республики первого, наиболее многочисленного подвида подчеркивают начало октроированности их бытия как автономных единиц; акты об образовании республик другого подвида, сохраняя принцип октроированности, вместе с тем признают и значение местной инициативы. Ко второму подвиду он относил Башкирскую, Туркестанскую и отчасти Карельскую республики; к первому – все остальные.

По мнению ученого, начало октроированности сказывается и в том, что конституционное право знает не только случаи постепенного увеличения прав отдельной автономной республики, но и случаи умаления этих прав в порядке издания специальных актов центральной власти. «Так, если, с одной стороны, Карелия из области была превращена в республику, – писал он, – и территория Башреспублики от пределов «Малой Башкирии» была расширена до границ «Великой Башкирии», то, с другой стороны, Горская республика из политической организации, объединяющей семь национальных меньшинств, была превращена через выделение из нее, в порядке постановления ВЦИК, целого ряда автономных областей в политическую организацию лишь двух национальных меньшинств – ингушей и осетин»[276].

Ставя вопрос о том, обладает ли автономная республика как член Советской Федерации правом самоорганизации, т. е. правом различным образом варьировать свое государственное устройство, К. А. Архиппов давал на этот вопрос отрицательный ответ, считая, что нет ни одной входящей в состав Федерации советской социалистической республики, организация которой не предопределялась в той или иной степени не собственными законодательными актами, а той федерации, в состав которой она входит.

Обращаясь к вопросу организации автономных республик, К. А. Архиппов отмечал, что эту организацию наиболее точно определяют акты ВЦИК об их образовании, в которых, как правило, указывается общая схема органов автономной республики – Республиканский Съезд Советов, ЦИК, Совнарком и местные советы, избираемые на основе Конституции РСФСР.

Переходя к более детальному рассмотрению сущности постановлений об устройстве органов власти автономных республик, К. А. Архиппов останавливается прежде всего на вопросе о степени проявления автономно-федеративного начала во внутренней структуре автономных республик. Он считал, что поскольку начала автономии и федерации вообще неразрывно связаны со структурой советского режима, они оказываются и в структуре автономных республик. Однако, напоминал исследователь, с точки зрения национальной автономные республики не являются чем-то простым и однородным, не говоря уже о том, что наряду с национальными меньшинствами, для удовлетворения интересов которых создаются автономные республики, в состав населения входят, а иногда составляют значительный процент, представители «большинства», т. е. русские. Кроме того, он считал, что нельзя забывать, что в состав автономных республик зачастую входят несколько национальных меньшинств и что население автономных республик иногда объединяет не национальная, а более широкая общность – бытовая.

Он отмечал, что отсутствие национальной однородности сказывается и в названиях некоторых автономных республик (Горской, Дагестанской и некоторых др.).

К. А. Архиппов признавал, что автономным республикам свойственна, хотя и в несколько урезанном виде, вся система органов власти Советского государства, а это особенно сказывается в создании совнаркомов и наркоматов автономных республик. Однако присвоение должностными лицами автономных республик таких званий было отступлением от буквального запрещения ст. 48 Конституции, устанавливающей, что это звание «никаким иным (т. е. нечленам СНК РСФСР – О. К.) представителям Советской власти как в центре, так и на местах, присвоено быть не может». Поэтому в организации в составе органов власти автономных республик совнаркомов и наркоматов К. А. Архиппов усматривал особое желание законодателя подчеркнуть «государственный», а не «провинциальный» характер автономных республик.

Отмечая, что постановления ВЦИК о конструкции органов власти автономных республик достаточно всесторонне определяют структуру организации власти автономных республик, К. А. Архиппов подчеркивал, что эти постановления не препятствуют автономным республикам издавать в целях детализации постановлений об их образовании свои конституции. Он указывал, что принадлежащее автономным республикам право издавать нормы, определяющие структуру их органов власти, отнюдь не является «правом самоорганизации» и дает основание признать автономные республики обладающими более широкой автономией, чем автономные области, но не дает основания считать их членами федерации. «Очевидно, их федеративность, – писал он, – лежит в чем-то ином»[277].

В этой связи К. А. Архиппов отмечает, что профессор Н. И. Палиенко видел федеративное начало применимым к автономным республикам в том, что они участвуют в организации и деятельности высших органов власти РСФСР[278].

К. А. Архиппов не был согласен с теми, кто видел признаки федеративности автономных республик в предоставленной им компетенции, кто считал отличительным признаком члена федерации «презумпцию компетенции», т. е. признаки, что при разграничении компетенции общефедеральных и местных органов власти все не отнесенное к компетенции общефедеральных органов власти относится к компетенции местных органов власти, а именно органов власти членов федерации.

«Не говоря уже вообще о спорности «презумпции компетенции» как признака членов федерации, – писал он, – применение его к автономным советским республикам связано с особыми затруднениями и зачастую должно, на наш взгляд, повести к отрицанию у них свойств государств-членов.

Прежде всего следует отметить, что если структура органов власти автономных республик, как бы нарочито и, во всяком случае, достаточно ярко подчеркивает их автономный характер, то линия, определяющая границы между компетенцией общефедеральных органов власти и компетенцией органов власти автономных республик, довольно неясна и, во всяком случае, чрезвычайно извилиста…»[279]

Анализируя законодательство автономных республик, К. А. Архиппов приходит к выводу, что различные автономные республики склонны весьма различно толковать степень их подчиненности общефедеральным органам общего управления (т. е. съездам, ЦИК и СНК союзных республик).

Касаясь законодательства автономных республик, К. А. Архиппов ставил вопрос о том, обладают ли законодательные органы автономных республик правом субсидарного законодательства. «Иногда, – писал он, – отвечают на этот вопрос таким образом: «возможно здесь лишь одно ограничение, а именно, автономные республики не могут развивать дополнительного законодательства по вопросам, отнесенным, согласно ст. 49 Конституции РСФСР, к исключительной компетенции Всероссийских Съездов и ВЦИК… Соображение, которому нельзя было бы отказать в остроумии, если бы оно было правильным. Но дело в том, что ст. 49 Конституции вовсе не имеет в виду «исключительную компетенцию» Всероссийского Съезда Советов и ВЦИК…

Изложенное выше позволяет, думается нам, с полной уверенностью сказать, что по общему правилу ни о какой «презумпции компетенции» автономных республик РСФСР говорить нельзя. Постановления об образовании автономных республик по общему правилу стремятся установить пределы не общефедеральной компетенции, а, наоборот, компетенции автономных республик»[280].

Основные проблемы федеративного статуса автономных республик К. А. Архиппов видел не в их состоянии в составе той или иной союзной республики, а в их положении в составе СССР.

«Разумеется, – писал он, – никому и в голову не придет утверждать, что автономные республики являются полноправными членами СССР, достаточно прочесть Конституцию СССР, чтобы убедиться в этом. Но вместе с тем нельзя, кажется, отрицать их, хотя бы и второразрядного, членства в СССР»[281].

Основным доказательством того, что автономные республики следует признать членами Союза ССР, К. А. Архиппов считал их участие в установлении личного состава высших органов власти Союза ССР, а также и то, что они в силу ст. 9 и 10 Конституции Союза участвуют в избрании членов Всесоюзного Съезда Советов на совершенно тех же основаниях, что и в избрании съездов тех федераций, в составе которых они находятся. Он полагал, что только это участие со всеми вытекающими из него последствиями и дает основание считать РСФСР федерацией. Кроме того, он обращал внимание на то, что членство автономных республик в Союзе, во всяком случае, более подчеркнуто, чем их членство в тех федерациях, в состав которых они входят.

К. А. Архиппов указывал, что наиболее ярко членство автономных республик в Союзе ССР подчеркнуто ст. 15 Конституции СССР, в силу которой автономные республики обладают по общему правилу равноправным с союзными республиками участием в Совете Национальностей Союза ССР. Вместе с тем он полагал, что автономные республики являются членами Союза в меньшей степени, чем республики союзные, и в большей – чем автономные области. «Это, – писал он, – так сказать, члены Союза второго ранга»[282].

В. Н. Дурденевскому правовое положение автономных республик в составе советской федерации представлялось достаточно сложным, поскольку советская «национальная земля», т. е. автономная республика, является плоскостью соприкосновения трех правопорядков. Первым из этих правопорядков он считал союзный, вторым – правопорядок союзной республики, третьим – правопорядок самой национальной земли.

В. Н. Дурденевский указывал, что правопорядок Союза дает ряд норм, относящихся к федеральному режиму автономных республик, норм, необходимых в Конституции и в отдельных крупных организационных мерах Союза, как, например, положение о бюджетных правах или основы судостроительства СССР. Наряду с этим сравнительно немногочисленные финансовые и хозяйственные съезды касались отдельных республик – в частности, имеется несколько постановлений о бюджетных взаимоотношениях РСФСР с автономной Карелией. Весьма существенной для уяснения федерального статуса автономных республик он считал практику Совета Национальностей.

Анализ статуса автономных республик он начинал с вопроса о принципе, позволяющем различать среди социалистических советских республик основные группы – «автономных» и «союзных». Таким примером он считал принципиальную подконтрольность автономной республики в жизненных вопросах (не исключая формирования) политическому центру, в состав которого автономная республика входит в первую очередь, т. е. ранее независимой союзной республики, а затем суверенной участнице Союза ССР.

Отражением такой подконтрольности является вхождение автономной республики в Союз ССР «через посредство» соответствующей союзной республики: акт вступления РСФСР в Союз или выход ее из Союза влечет или должен повлечь вступление или выход ее автономных республик, не нуждающихся в особом оформлении.

В. Н. Дурденевский рассматривал автономные республики в среде советских республик «младшей степенью», ведущими «совместное существование с членами и сочленами Союза, под их контролем и дружеским руководством»[283].

Анализируя положение автономной республики в Союзе ССР, исследователь отмечал, что в советской системе имеется интересная конструкция собственного представительства автономных республик во второй команде союзного ЦИК, в Совете Национальностей. По его мнению, этот факт объясняется именно тем, что советский федерализм есть федерализм национальный, а Совет Национальностей объединяет не простые политические единицы, а национальности, достигшие определенной ступени политической организации. В каждой форме такой организации, независимо от разновидности этой формы, представительство принявших ее национальных единиц в Совете Национальностей согласно общему началу федерации одинаково (по пять от республики).

В. Н. Дурденевский подчеркивал, что автономные республики не только имеют по одинаковому с союзными числу представителей каждая, но благодаря своему общему количеству фактически располагают подавляющим большинством в Совете Национальностей. В результате автономные республики в Совете Национальностей ровно в два раза сильнее союзных по общему числу голосов. Этот факт позволил ему сделать вывод, что если автономные республики подконтрольны союзным внутри последних, то союзные, в свою очередь, в значительной мере подконтрольны автономным – в Совете Национальностей.

В этом он видел обоюдное уравнение, которое при всей силе влияния союзной республики на политику своих автономных (особенно через бюджетные каналы) позволяет автономным республикам постепенно приобретать в порядке союзного законодательства некоторую сумму не подлежащих нарушению союзными республиками установлений и прав (пока в судебной сфере), что и порождает разговоры о «суверенных правах» автономных республик.

«Благодаря наличию своих представителей в Совете Национальностей, – писал В. Н. Дурденевский, – автономные республики располагают правом законодательной инициативы и запроса в этом Совете и, следовательно, в высших союзных органах их голос будет всегда услышан, тем более что в практику ЦИК вошли совместные заседания обеих палат по важным вопросам, и что члены Совета Национальностей по внесенным по их инициативе законопроектам имеют и в союзном Совете право совещательного голоса (при раздельном заседании). В практике стал вопрос о праве прямых запросов и сношений Президиума Совета Национальностей и правительств автономных национальных земель (республик и областей) помимо соответственной союзной республики…

Наконец, нельзя забывать, что неотъемлемым правом автономных республик является, по положению о ЦИК СССР, присутствие представителей этих республик по затрагивающим их делам с совещательным голосом на заседании Президиума ЦИК, что обеспечивает им большее влияние на межсессионное законодательство и на дела текущего управления Союза, в частности в области финансово-бюджетной»[284].

Этому последнему обстоятельству В. Н. Дурденевский придавал особое значение. «В самом деле, сравнивая положение союзных и автономных республик по Конституции Союза, мы видим, что за автономными республиками не закреплены формально право на председательское место, право выхода из союза, гарантия неизменяемости территории без их согласия и некоторая бюджетная децентрализация, имеющая место в органах Союзных республик. Правила составления сметы и положение о бюджетных правах установили включить бюджеты автономных республик в единый бюджет Союза ССР в составе бюджета соответствующей союзной республики. Легко видеть, что если председательствовать есть право почетное, если право выхода пребывает в «потенциале» и в академических рассуждениях, причем «право инициативы выхода» за автономными республиками признается, – то вопросы территориальной неприкосновенности и бюджетной децентрализации – очень реальные и повседневные вещи»[285].

Ученый подчеркивал, что представительство советских республик в Совете Национальностей имеет целью взаимопонимание, а не культировку всяческой обособленности и «неприкосновенности во что бы то ни стало».

В. Н. Дурденевский указывал, что Совет Национальностей является тем конституционным органом СССР, в котором автономные республики принимают активное, с решающим голосом, участие в законодательных и бюджетных делах Союза и обсуждают очередные вопросы его политической и экономической жизни.

Вместе с тем, отмечал он, сравнительная краткосрочность сессий ЦИК обозначила также и другие моменты, определяющие отношение автономных республик к системе союзного советского управления. Такими моментами он считал: совещательный голос по своим делам в Президиуме ЦИК; созданное практикой постоянство избрания нескольких «националов», обычно из автономных республик, в члены Президиума ЦИК; создание практикой же возможности воздействовать на работу наркоматов Союза и союзных республик через развивающий систематическую непрерывную деятельность Президиум Совета Национальностей и его комиссии.

В. Н. Дурденевский писал, что прямой связи с системой союзного управления в узком смысле, управления «наркоматского», автономные республики не имеют. Косвенная же связь – помимо высших органов Союза ССР – создается через так называемые объединенные народные комиссариаты автономной республики, которые, подчиняясь ЦИК и СНК автономий республик, находятся в то же время в (двойном) подчинении одноименным комиссариатам соответствующей союзной республики, обязанным, в свою очередь, проводить директивы и задачи одноименных комиссариатов Союза ССР.

Анализируя положение автономных республик в отношении судебного аппарата с точки зрения общесоюзного права, В. Н. Дурдеевский считал его чем-то средним между их суженной компетенцией в сфере ведомственной администрации и широким политическим представительством в Совете Национальностей.

«Основы судоустройства и основы уголовного судопроизводства Союза ССР, – писал он, – гарантируют автономным республикам наличие главных или высших судов (которым во всяком случае подлежат в первой инстанции дела о государственных преступлениях) и наличие народных Комиссариатов юстиции, трактуя эти суды и НКЮ в общем параллельно верховным судам и НКЮ союзных республик, с учетом разного масштаба деятельности и необходимую централизацию прокурорского надзора. Приговоры, решения, определения и т. д. судебных и судебно-следственных органов автономных республик приводятся в исполнение на всей территории Союза ССР всеми компетентными органами. Отношения судов и прокуратуры автономных республик к общесоюзным военным трибуналам должны определяться союзным законодательством, причем ЦИК и автономные республики (как и ЦИК'и союзные) могут постановлять о передаче военному трибуналу отдельные не военные преступления»[286].

В. Н. Дурденевский указывал, что в законодательстве подчеркивается необходимость употребления в судопроизводстве языка большинства местного населения с гарантиями для меньшинств, чем дается опора развития соответствующему законодательству автономных республик.

Он также отмечал, что по специальному настоянию Совета Национальностей решено, что указанная в основах судопроизводства система инстанций может быть изменена в автономных республиках лишь Президиумом ЦИК Союза ССР по представлениям ЦИК союзной республики. «Судебное бытие» автономной республики, считал он, таким образом забронировано от резких изменений в порядке законодательства союзной республики; а с другой стороны, наблюдавшееся развитие судебного аппарата автономных республик в сторону создания судебно-административных органов (земельных комиссий и т. д.) поставлено под контроль соответствующей союзной республики и обусловлено ее согласием.

В другой своей работе, рассматривая правовое положение автономной республики внутри союзной, В. Н. Дурденевский выражал свое несогласие с теорией октроированного, дарованного союзной республикой существования автономных республик, основанное на том, что автономная республика создается и упраздняется союзной и в своем бытии всецело от нее зависит: ее жизнь и организация октроированы, даны высшей властью.

«Право самоорганизации им (автономным республикам) не принадлежало, и они создавались актами центральной власти, – писал один из сторонников этой теории С. А. Котляревский. – Дело не изменилось от того, что этим актам предшествовали известные волеизъявления самого населения, принадлежащего к данной национальности»[287].

Считая, что подобный взгляд не верен ни с теоретической, ни с практической точки зрения, В. Н. Дурденевский указывал, что, во-первых, точка зрения, требующая «самоорганизации» для признания политической единицы не просто провинцией организующего ее государства, сейчас утрачивает былой кредит, а во-вторых, едва ли сейчас можно утверждать, что «волеизъявления населения» не меняют дела при формировании и эволюции автономий, тем более в советской системе, определенно провозглашающей принцип самоопределения национальностей, наличие волеизъявлений национального населения, дело меняет.

В. Н. Дурденевский рассуждал, что, если согласиться с С. А. Котляревским, неизбежно напрашивается вывод, что в советском автономно-федеративном строительстве перед нами простая административная децентрализация по национальному признаку. Между тем сам С. А. Котляревский признавал, что считать автономные республики просто местными административными делениями было бы неправильным, что их «автономия» как-то выходит за пределы той местной самостоятельности, которая принадлежит у нас губерниям и областям. Она имеет в себе некоторый политический элемент… некоторый государственный элемент»[288].

В. Н. Дурденевский также считал, что автономная республика имеет такого рода элемент, причем имеет его именно в силу того, что за ней стоит «волеизъявление», стремление населения к национальному самоопределению, которое центральная власть союзной республики могла вводить в советское русло, но которое она не создавала и не упраздняет. «Оформление и подтверждение, иногда предостережение перед непосильный экономической и культурной задачей, – заключал он, – но отнюдь не создание или ликвидация как простые мероприятия – такова роль центральной власти советских союзных… республик в процессе возникновения национальных земель»[289].

В. Н. Дурденевский отмечал, что даже в тех немногих случаях, когда «мирная инициатива» не удовлетворялась полностью, центральная власть РСФСР ограничивалась сдерживающими указаниями на несоразмерность наличных данных и ресурсов с республиканской организаций, но более скромная национальная область или малый национальный округ возникал, и нельзя считать предрешенным, что при дальнейших настояниях той или иной национальной области и при ее экономическом подъеме она не превратится в автономную республику.

Сама центральная власть РСФСР, по мнению исследователя, никогда не выдавала себя за создательницу автономий. «В первой конституции РСФСР, – писал он, – вопрос об автономных республиках вообще обходился молчанием, но «начала федерации» и «национального самоопределения» подчеркиваются. Впоследствии законодатель называет отдельные автономные республики то автономией, то федеративной частью РСФСР, а в 1921–1922 гг. ВЦИК распространил действие каких-либо (чаще всего финансовых) законов «на всю федерацию», иногда говорили об «автономных и независимых» или «автономных, дружественных и договорных республиках», явно рассматривая автономность и союзность как близкие политические понятия. Вопрос этим, конечно, не решается, особенно принимая во внимание редакционно-технические недостатки тогдашних законов. Но новая Конституция РСФСР, посвящая автономным республикам особую главу, отнюдь не трактует их как единицы созданные. Конституция 11 мая 1925 г. предоставляет национальностям право выделения в особые автономные республики и области по постановлениям своих съездов советов, с утверждения верховных органов РСФСР, причем конституции автономных республик и положения об автономных областях утверждаются: первые – ВЦИКом и всероссийским съездом, вторые – ВЦИКом. Это постановление, при редактировании которого была учтена местная практика… намечает осторожную концепцию возникновения автономных республик по праву самоопределения национальностей под контролем республики союзной – тут нет противоречия. В задачи государства рабочих и крестьян вовсе не входит размножение, во имя принципа национальности, политически нежизнеспособных единиц, имеющих шансы немедленно, так сказать, поступить на пенсию. Контроль и благоразумный совет – брать задачу по плечу здесь вполне уместен и даже необходим; но это не «октроирование бытия»[290].

В. Н. Дурденевский отмечал, что национальное существование некоторых автономных республик имеет известную связь с международным правом: об автономии Восточной Карелии говорится в Юрьевском договоре от 14 октября 1920 г. с Финляндией. «Возникновение Карелии, – пишет он, – сопровождалось целым потоком местных воззваний, дипломатических сношений, протестов и т. д., образовавших в совокупности весьма солидную книгу и вызвавших даже международно-правовые исследования. По специальному запросу финской делегации представителями РСФСР на Юрьевской конференции 14 октября 1920 г. было заявлено для включения в протокол конференции, что:

1) карельское население Архангельской и Олонецкой губерний имеет право национального самоопределения;

2) заселенная этим населением Восточная Карелия образует автономную в своих внутренних делах область, входящую в состав Российского Государства на началах федерации;

3) местный народный язык является языком администрации, законодательства и народного просвещения;

4) Восточно-карельская автономная область имеет право устраивать свою экономическую жизнь, согласно своим местным нуждам в соответствии с общим хозяйственным планом Республики»[291].

В. Н. Дурденевский полагал, что в этой декларации правильно отмечено: а) возникновение советских национальных земель по праву национального самоопределения, которое не исключает соответствие местной самозаконности с основными линиями и планом советского строительства, и б) особый характер советской автономии – «на началах федерации».

Он подчеркивал, что формула «автономия на началах федерации» может означать лишь то, что подконтрольность советской автономии, гарантируя ее соответствие общему советскому социальному и правовому стилю в основных пунктах, вместе с тем не исключает сферы свободного действия самозаконности и образует таким путем переход к федерации, мыслимой опять-таки как переход к некоторому внешнему единству, высшей целостности. Положение советской автономии, указывал он, таким образом, по существу динамично. В этой связи он намечал несколько видов определения объема подконтрольности и свободной компетенции автономных республик. «В одном случае союзная республика, – писал он, – говорит автономии: «это – твое, поступай тут, как найдешь нужным; остальное мое, и тут ты без меня не действуй»; в другом положение перевертывается: «Это – мое, здесь ты мне только помогаешь, а остальное пока твое, потом разберемся точнее»; в третьем оно применяется так: «это – мое, остальное твое, в случае сомнений, взгляни, нет ли моей метки»[292].

В. Н. Дурденевский указывал, что один из видов «подконтрольности» законодательства советских национальных земель свойственен РСФСР: здесь имеется централизация конституционного и кодексного законодательства. Конституции автономных республик и местные проекты поправок к кодексам обязательно санкционируются союзной республикой; централизованы вопросы разграничений и районирования, важные с плановой точки зрения; дела союзного управления в принципе неподведомственны автономным республикам; в остальном РСФСР придерживается системы разграничения законодательства союзной и автономных республик «по ведомствам», сложившейся еще до создания Союза ССР. «Наркоматы «директивные», – отмечал он, – при этом более связаны общероссийской регулировкой, чем в «автономных» самостоятельных (НКЮ, НКПрос, НКЗдрав, НКЗем, НКСобес, НКВД), однако и в кругу дел этих ведомств законодательство центра конкурирует с местным правотворчеством и часто очень серьезно оттесняет его на задний план (НКСобес)»[293].

Ставя вопрос о принципе и пределах соотношения федерального и местного права, В. Н. Дурденевский отмечал, что централизация кодексного, конституционного и других отраслей законодательства существенно сужает свободный круг действия автономных республик и право РСФСР перекрывает право республик, но при этом на практике вырисовываются пределы, в которых автономные республики могут беспрепятственно развертывать свою самозаконность, те вопросы, по которым им приходится издавать дополнительные постановления к федеральному праву, и те, в которых им может принадлежать только инициатива.

Особое внимание В. Н. Дурденевский уделял вопросу о том, является ли автономная республика государством. Он находил, что в литературе господствует скорее отрицательное или во всяком случае очень сдержанное мнение по этому вопросу.

В одной из первых своих работ, касавшихся правового положения автономных республик, В. Н. Дурденевский характеризовал автономные республики как «государственные образования», что, по его словам, создало им в литературе «особо пониженную оценку», хотя, характеризуя их как государственные образования, он стремился лишь определить динамику их развития.

«Конечно, – писал исследователь, – они не могут претендовать на «суверенность»; проф. Б. Д. Плетнев считает даже, что их государственность главным образом декоративная. Это не совсем так. Наименование этих республик «автономными» не вполне точно и гораздо более удачно имя «федерирующих», употреблявшееся иногда в официальной печати. Это государства-части, états-membres, большого федеративного целого – в настоящее время РСФСР, а в будущем, возможно, Советского Союза в целом»[294].

В. Н. Дурденевский отмечал, что автономные республики получили представительство в Советском Союзе; с его помощью они развивают практику совещаний на равных с союзными республиками; у них есть аппарат государственной власти, государственный бюджет (которого прежде они не имели), государственная символика, национальное самоопределение. С 1923 г. они сильно выросли, считал он, поговаривают о «суверенитете», и это не так уж странно.

Касаясь возможных возражений против государственности автономных республик и их федеративного членства, В. Н. Дурденевский выделял три из них: у них нет своей армии, нет своего гражданства, нет участия в образовании централизованных органов союзной республики.

«Первые два признака в государствах-частях, – писал он, – вовсе не обязательны (земли Австрии и Бразильские штаты); но, кроме того, не надо забывать о нашей национально-территориальной системе, о дагестанских и бурятских конных отрядах.

Попытка создать гражданство Нахичевани не увенчалась успехом в закавказских судах; в РСФСР таких попыток… не делалось, и это очень хорошо; российской республике удалось выдержать систему единого гражданства, которая у нас не вполне реализовалась в Союзе ССР.

Что же касается до неучастия в образовании высших органов федерации, неполонты роли автономных республик как федерирующих единиц, то не забудем, во-первых, что автономные республики (и области) имеют нормы представительства на съезд союзной республики несколько более выгодные, чем другие местности, во-вторых, что они как республики участвуют в деятельности федеративных органов (РСФСР) и путем законодательной инициативы в СНК и ЭКОСО, и путем постепенного представительства при Отделе национальностей ВЦИКа, и путем совещания представителей при этом отделе, и путем участия в наркоматских советах и совещаниях.

Это – деятельность управления, но на каркасе управления вырос советский федерализм. Если вспомнить недавнее содержание прав Советской союзной республики в отношении автономных ЦИКов (имеется в виду, что 31 октября 1927 г. Президиум ВЦИК РСФСР, имеющий на заседаниях представителей автономных республик, обязал СНК представлять на утверждение Президиума все приостановления актов ЦИК автономных республик – О. К.), если вспомнить, что в Совете национальностей Союза мы имеем известное «уравновешение» автономным республикам их подконтрольности ЦИКам союзных, то станет возможным перевернуть старое определение и сказать: автономная республика в сложной и не везде законченной системе советского федерализма есть уже не государство-часть, это часть Союза – во всяком случае близкая к государству. Не обладая мощью старших сестер, она принципиально равна им в национальном самоопределении»[295].

Все большая стабилизация правового статуса автономных республик по мере их дальнейшего развития получила отражение и в советской правовой литературе, которая становится все более однообразной в его оценке.

В учебнике для юридических институтов, подготовленном коллективом научных работников Института права Академии наук СССР под редакцией А. Я. Вышинского, автономная республика характеризовалась как республика с теми же внешними признаками, которые имеет и союзная республика (своя конституция, право законодательства, высшие органы государственной власти и т. п.), но обладающая менее широкой компетенцией по сравнению с союзной республикой. Авторы учебника полагали, что автономность автономных республик находит свое выражение в том, что АССР законодательствует во всех областях хозяйственного и культурного строительства в пределах своей компетенции; она имеет свои высшие органы государственной власти и органы государственного управления, построенные по типу соответствующих органов союзной республики.

В учебнике указывалось, что, представляя собою республики, входящие в состав союзных республик, АССР отличаются от последних в основном тем, что они, во-первых, не обладают теми признаками, которые характерны для образования союзных республик; во-вторых, не имеют права свободного выхода из СССР; в-третьих, обязаны свою конституцию представлять на утверждение верховного совета союзной республики, тогда как конституция этой последней принимается ее верховным советом и высшими органами Союза ССР не утверждается.

«Юристы старой школы, применяющие к советским автономным республикам шаблоны буржуазной науки, – говорилось в учебнике, – пытались усмотреть основную особенность АССР и отличие их от союзных республик в том, что им якобы не принадлежит право самоорганизации, что в основе их бытия лежит начало «октроированности» (т. е. «дарования» им автономии). В подтверждение этого вывода обычно приводятся ссылки на декреты советской власти об организации автономных республик, где в ряде случаев говорилось: образовать такую-то автономную советскую социалистическую республику. Однако при этом игнорируется весьма существенное обстоятельство, что постановлениям высших органов власти союзных республик, как правило, предшествовало волеизъявление самих трудящихся масс той или иной национальности об организации их в автономную республику»[296].

А. И. Денисов считал, что автономная республика является государством, которое с точки зрения экономической и политической основ и принципов своей конституции не отличается от других форм социалистического государства, т. е. от СССР и союзной республики. Однако это не исключает, подчеркивал он, особенностей автономной республики, главную характерную черту которой следует искать в форме ее государственного устройства. Ученый называл автономную республику высшей формой советской автономии[297].

В другой своей работе А. И. Денисов характеризовал автономную республику как самоуправляющееся в своих внутренних делах социалистическое государство, созданное по национальному признаку и входящее в союзную республику, конституция которого утверждается верховным советом союзной республики[298].

И. Д. Левин определял автономную республику как советское социалистическое государство, входящее в состав союзной республики и пользующееся законодательной и административной автономией в пределах компетенции. Он считал, что автономная республика обладает всеми признаками государства: она имеет свою территорию, которая не может быть изменена без ее согласия, свои высшие органы государственной власти и органы государственного управления. Вместе с тем он отмечал, что автономная республика лишена юридических признаков суверенного государства, поскольку ей не предоставлено право выхода из СССР. «Это не означает, – подчеркивал он, – умаления прав той или иной национальности, а вытекает из того, что автономные республики не располагают объективными условиями возможности использовать это право, если бы оно и было им предоставлено. Этим не умаляется также национальный суверенитет народов автономных республик… т. е. право использовать все свои национальные возможности в интересах строительства социализма. Советские автономные образования построены на прочной основе права наций на самоопределение»[299].

И. Д. Левин подчеркивал, что автономная республика вне пределов компетенции высших органов власти и управления СССР и компетенции высших органов власти и управления союзной республики осуществляет свою государственную власть не самостоятельно как суверенная союзная республика, а на автономных началах. Это ограничение самостоятельности выражается в том, что все вопросы, входящие в компетенцию автономной республики, включены также и в компетенцию союзной республики, причем компетенция последней не по одному из этих вопросов не исчерпывается правом регулировать лишь основы законодательства. Отсюда вытекает и другая особенность: все министерства автономных республик подчиняются как совету министров АССР, так и одноименным министерствам союзной республики, в то время как республиканские министерства союзной республики подчиняются только совету министров союзной республики. И. Д. Левин считал, что этим подчеркивается ответственность союзной республики в вопросах политического руководства автономной республикой и обеспечение ее экономического и культурного подъема[300].

Н. П. Фарберов называл автономную республику национальным советским социалистическим государством, входящим в состав союзной республики. Он подчеркивал, что автономная республика является высшей формой советской автономии[301].

А. Ф. Югай характеризовал автономные республики как широкую политическую национальную автономию. Он говорил, что автономная республика как советское национальное государственное образование отличается от административно-территориального образования не только по объему своих прав, но и по своим правовым институтам, выражающим принцип представительного образа правления советского социалистического государства и его государственного права. Так, если АССР как советское социалистическое государство имеет необходимые государственно-правовые институты: законодательный орган, главу государства, правительство, верховный суд и другие центральные органы управления, то административно-территориальные образования как негосударственные образования не имеют таких государственно-правовых институтов.

Анализируя государственно-правовую природу автономных республик, А. Ф. Югай подчеркивал, что этот вопрос приобрел особо актуальное значение в связи с разработкой конституций автономных республик в РСФСР после утверждения Конституции СССР 1924 г. и приведения Конституции РСФСР в соответствие с первой Союзной Конституцией.

А. Ф. Югай отмечал, что согласно ст. 17 Конституции РСФСР 1925 г. ведению Всероссийского съезда Советов подлежало окончательное утверждение Конституции АССР, принятие ее съездом Советов. Однако почти все автономные республики вплоть до принятия Конституции СССР 1936 г. не имели конституций, утвержденных верховными органами государственной власти союзных республик.

Как правило, указывал А. Ф. Югай, в законах об образовании АССР до 1925 г. не было формулы «АССР – социалистическое государство». Эта формула в нашем законодательстве в отношении АССР была впервые применена в 1925 г. в проекте Конституции Таджикской АССР. За Таджикской АССР последовали другие автономные республики РСФСР, все проекты которых, разработанные в 1925–1930 гг., определяли автономные республики как социалистические государства рабочих и крестьян, входящие в состав РСФСР.

А. Ф. Югай подчеркивал, что автономная республика есть результат свободного волеизъявления народа, давшего свое имя автономной республике. Именно воля этого народа является исходным пунктом образования автономного государства, а право на организацию автономного государства принадлежит нации в автономной республике, которую он считал суверенной.

А. Ф. Югай считал, что автономная республика есть национальная форма социалистического государства рабочих и крестьян. По его мнению, автономные республики имеют существенное сходство с союзными республиками: те и другие – социалистические государства рабочих и крестьян, имеющие единые политические и экономические основы. Вместе с тем, не будучи суверенной, автономная республика пользуется широкими правами внутреннего самоуправления в области как государственно-административного управления, так и хозяйственно-культурного строительства в пределах своей территории и компетенции. Ее правовое положение внутри союзной республики, определяемое последней, выражается в руководстве союзной республикой ее развитием.

А. Ф. Югай указывал, что до принятия Конституции СССР 1936 г. каждая союзная республика самостоятельно и в окончательной форме решала вопрос об образовании новой АССР. После принятия этой Конституции союзная республика организует новую АССР в соответствии с волеизъявлением народа вновь организуемой автономной республики и представляет свое решение на утверждение высших органов государственной власти СССР. Отмечая, что конституции союзных республик принимаются и утверждаются верховными советами союзных республик, А. Ф. Югай объяснил такой порядок принятия и утверждения конституций АССР тем, что, во-первых, только местное население в лице своих представителей в состав верховного совета АССР может вполне точно учесть все особенности данной республики и отразить их в конституции АССР; во-вторых, союзные республики несут ответственность перед Союзом ССР за экономическое, культурное и политическое развитие автономной республики; в-третьих, определение автономных прав АССР и правовых форм взаимоотношений союзной республики и автономной республики, выраженное в конституции союзной республики и конституции АССР, относится к суверенным правам союзной республики.

Утверждение конституции АССР верховным советом союзной республики, указывал А. Ф. Югай, есть конституционное выражение суверенитета союзной республики, распространяющегося и на ее автономно-политическую часть – АССР.

А. Ф. Югай считал, что в основе организации территории АССР лежит национальный момент, принцип национального единства, но при организации территорий автономных республик учитывались также экономические факторы, составляющие материальную базу общности экономической жизни данной социалистической нации.

В результате организации территории автономных республик по принципу национального единства с учетом экономических факторов, подчеркивал он, была ликвидирована хозяйственная раздробленность народов АССР и разобщенные прежде части этих народов объединены в одно национальное целое.

Касаясь правового различия между союзной и автономной республикой, А. Ф. Югай сводил его к следующим моментам:

а) если каждая союзная республика, имея свою конституцию, учитывающую особенности республики и построенную в полном соответствии с Конституцией СССР, самостоятельно изменяет и дополняет ее, то автономная республика не пользуется правом самостоятельного утверждения своей конституции. Конституции АССР принимаются верховными советами АССР и утверждаются верховными советами союзных республик. Изменения их конституций происходит в таком же порядке. Этот порядок принятия и утверждения конституции АССР обусловливается тем, что АССР является автономно-политической частью союзной республики;

б) если каждая союзная республика как субъект Союза ССР пользуется правом на свободный выход из состава Союза ССР, то автономная республика этим правом не обладает, так как она не является субъектом СССР. Она входит в состав СССР через соответствующую союзную республику как автономная часть последней. АССР не пользуется правом свободного выхода не только из состава Союза ССР, но и из состава соответствующей союзной республики. Это объясняется тем, что союзная республика имеет право на территориальное верховенство, в силу которого территория каждой союзной республики не может быть изменена без ее согласия. Выход той или иной автономной республики из состава союзной республики для ее преобразования в союзную республику или для ее перевода из одной союзной республики в другую производится по волеизъявлению народа данной автономной республики и с санкции соответствующей союзной республики и Союза ССР;

в) каждая союзная республика имеет право: 1) организовать свои регулярные войсковые формирования и 2) вступать в непосредственные сношения с иностранными государствами (заключение соглашений, обмен дипломатическими и консульскими представителями). Автономная же республика этих прав не имеет и участвует в осуществлении их союзной республикой как ее автономно-политическая часть;

г) если каждая союзная республика имеет право принимать иностранцев в ряды граждан, то автономная республика не имеет этого права;

д) в отличие от союзной республики, пользующейся правом амнистии и помилования граждан, осужденных судебным органом данной республики, автономная республика не пользуется правом осуществления амнистии и помилования граждан, осужденных судебным органом АССР;

е) поскольку автономная республика является автономно-политической частью соответствующей союзной республики, государственным гербом и государственным флагом каждой автономной республики является государственный герб и государственный флаг той союзной республики, в состав которой она входит. Это выражает неразрывную связь между союзной республикой и ее автономно-политической частью – АССР[302].

Я. Н. Уманский характеризовал автономную республику как высшую форму советской автономии, как советское социалистическое государство рабочих и крестьян, входящее в состав союзной республики на началах политической автономии[303].

Аналогичную характеристику давал автономной республике и Б. В. Щетинин, отмечая, что политическая автономия означает создание нацией своего национального советского социалистического государства, которое под контролем союзной республики и в пределах своей компетенции самостоятельно осуществляет государственную власть с учетом особенностей быта и национального состава населения[304]. В других работах он характеризовал автономную республику как советское социалистическое государство, входящее в состав союзной республики на началах самоуправления[305].

Р. С. Мулукаев видел особенность АССР как государства в том, что она входит в состав союзной республики и осуществляет государственную власть на автономных началах. Это означает, полагал он, что народ, образовавший автономную республику, получил определенную самостоятельность в вопросах внутренней жизни республики, распространяющуюся как на законодательство, так и на государственное управление[306].

Д. Л. Златопольский рассматривал автономную республику как политическую автономию, главная особенность которой состоит в том, что она реализуется в форме государства. Он указывал, что автономная республика обладает всеми признаками государства, однако в отличие от союзной республики не имеет права приема в гражданство.

Д. Л. Златопольский подчеркивал, что автономная республика не является суверенным государством и осуществляет государственную власть на автономных началах. Это выражается в том, что основной акт, законодательно закрепляющий правовое положение автономной республики, – Конституция – принимается верховным советом автономной республики и утверждается верховным советом союзной республики. Отсутствие государственного суверенитета у автономной республики выражено также и в том, что вопросы, входящие в компетенцию автономной республики, входят вместе с тем и в компетенцию союзной республики[307].

Рассматривая эти вопросы в другой своей работе, Д. Л. Златопольский отмечал, что автономная республика не является суверенным государством, хотя и обладает некоторыми элементами государственного суверенитета. Она является несуверенным государством потому, что принятая ею конституция подлежит утверждению союзной республикой, она не имеет права выхода из союзной республики, не обладает правом приема в гражданство, располагает ограниченной исключительной компетенцией.

«Автономная республика, – писал он, – представляет собой одну из нескольких государственно-правовых форм, в которых воплощен суверенитет нации. Что же касается государственного суверенитета, то его элементы, присущие автономной республике, заключаются, в частности, в том, что ее территория не может быть изменена без ее согласия, в том, что она вправе самостоятельно принимать Конституцию и законы страны»[308].

Давая определение автономной республики, Д. Л. Златопольский исходил из того, что автономная республика – это советское социалистическое национальное государство, входящее в состав союзной республики и осуществляющее государственную власть вне пределов компетенции союзной республики на автономных началах[309].

А. И. Лепешкин считал, что автономная республика – это находящееся в составе союзной республики советское социалистическое государство, которое вне пределов круга вопросов, отнесенных законодательством к полномочиям Союза ССР и союзной республики, осуществляет государственную власть на автономных началах.

Он отмечал, что для юридической природы АССР как субъекта советской автономии характерны три следующих основных момента: а) АССР – социалистическое государство; б) оно пребывает в составе союзной республики на правах автономной республики, следовательно, является составной частью союзной республики; в) АССР осуществляет государственную власть в пределах своих полномочий на автономных началах.

А. И. Лепешкин выступал против отождествления признаков АССР как государства с элементами государственного суверенитета. Он считал, что само понятие государственного суверенитета как определенного свойства государственной власти едино, суверенитет не состоит из элементов, он неделим. Он также считал ошибочным взгляд на автономную республику как на особую административно-территориальную единицу, не обладающую какой бы то ни было самостоятельностью в осуществлении своих полномочий и не имеющей государственного характера. Он подчеркивал, что подобный взгляд на автономную республику находится в глубоком противоречии не только с юридической природой АССР как государства, но и с историей образования автономных республик и их практической деятельностью.

А. И. Лепешкин отмечал, что для юридической природы АССР как субъекта советской автономии характерно то, что она находится в составе союзной республики на правах автономной республики. Это означает, что АССР в отличие от союзной республики не объединяется с другими советскими государствами, а находится в составе союзной республики на правах автономной республики, будучи органической частью союзной республики. АССР в своей совокупности не образуют какой-либо союзной республики в отличие от союзных республик, которые, объединившись между собой, создали новое государственное образование – СССР. Ученый указывал, что практически все автономные республики Российской Федерации появились после того, как возникла РСФСР. Таким образом, образование автономных республик шло уже в рамках РСФСР.

А. И. Лепешкин подчеркивал, что характер внутрифедеративных отношений в РСФСР во многом отличается от тех, которые присущи Союзу ССР и его субъектам.

Он считал, что для взаимоотношений между АССР и союзной республикой, в состав которой входит автономная республика, характерно следующее: а) союзная республика определяет в основе не только всю систему органов государственной власти и управления АССР, но и порядок их организации и деятельности; б) союзная республика определяет не только систему высших органов власти и управления АССР, но и основы их полномочий; в) для взаимоотношений союзной республики с АССР характерно деловое сотрудничество в совместной сфере их экономической и культурной деятельности. Здесь автономным республикам предоставлена наибольшая самостоятельность; г) АССР не обладает суверенной государственной властью, так как пределы властвования АССР определяются в конечном счете союзной республикой.

А. И. Лепешкин полагал, что осуществление АССР государственной власти на автономных началах означает также, что эта власть не обладает верховенством, поскольку пределы ее ограничены кругом вопросов, отнесенных к ведению АССР властью союзной республики, нет таких дел государственного и хозяйственного управления АССР, которые бы не были подконтрольны власти союзной республики и составляли бы сферу исключительной деятельности АССР. «Реализация государственной власти на началах автономии, – писал он, – это широкое самоуправление, опирающееся на инициативу и самодеятельность местного населения с учетом особых национальных интересов при непременном контроле и руководстве со стороны союзной республики»[310].

Исследователь считал, что каждая АССР как государство при своей организации отказалась от суверенных прав в пользу соответствующей союзной республики и последняя в качестве суверенного государства осуществляет ряд прав и за автономную республику. Вместе с тем он утверждал, что АССР в силу своей государственной природы как социалистическое государство в потенции обладает суверенными правами, которые осуществляются союзной республикой, а в случае преобразования АССР в союзную республику она становится суверенной.

А. И. Лепешкин также признавал необходимым учитывать, что советские автономные республики в полной мере и в различных формах принимают непосредственное участие в осуществлении компетенции как союзной республики, так и Советского союзного государства в целом.

Осуществление АССР государственной власти на автономных началах, по его мнению, означает, что эта власть не только ограничена по целому ряду вопросов хозяйственно-культурного строительства, но и не вправе решать ряд вопросов, касающихся ее бытия как социалистического государства: она не обладает правом приема в гражданство республики, не осуществляет права амнистии и помилования своих граждан, осужденных судебными органами АССР.

А. И. Лепешкин полагал, что несуверенный характер государственной власти АССР, осуществляемой на автономных началах, выражается и в том, что она не имеет своих особых государственных символов – государственного герба и государственного флага. Ее государственными символами являются символы той союзной республики, в состав которой входит АССР[311].

В другой своей работе А. И. Лепешкин отмечал, что для юридической природы автономной республики как субъекта Российской Федерации характерно следующее: 1) АССР есть государственно-политическая высшая форма советской автономии; 2) она обладает всеми атрибутами, свойственными советскому социалистическому государству; 3) АССР – несуверенное государство, осуществляющее государственную власть на автономных началах; 4) она составная и неразрывная часть союзной республики.

Характеризуя АССР как форму государственно-политической автономии, А. И. Лепешкин указывал, что она обеспечивает государственное самоуправление нации своими внутренними делами на основе собственной конституции и других законов, издаваемых высшими органами автономной республики. Он рассматривал государственно-политическую автономию как высшую форму советской автономии, которая включает в себя лишь автономные советские республики, т. е. советские социалистические государства, находящиеся в составе суверенной союзной республики – РСФСР. Самоуправление в этой форме автономии реализуется в виде государственного самоуправления со всеми присущими ему атрибутами: наличие органов верховной законодательной власти, органов высшей исполнительной и судебной власти, других высших органов АССР, присущих ей как советскому социалистическому государству. Именно через свои верховные и местные органы государственной власти практически осуществляет свои суверенные права нация, самоопределившаяся в форме АССР.

Таким образом, отмечал А. И. Лепешкин, государственно-политическая форма советской автономии – это организация государственного управления наций, самоопределившихся в АССР. Пределы государственного властвования АССР намечаются самим народом, пожелавшим самоорганизоваться в таковую, но окончательно статус АССР определяется Верховным Советом РСФСР.

А. И. Лепешкин подчеркивал, что правовое положение АССР как субъекта РСФСР определяется тем, что она является государством, осуществляющим государственную власть на автономных началах. Он считал ошибочным взгляд на автономную республику как на особую административно-территориальную единицу, которой предоставляются некоторые полномочия, имеющие по своему характеру чисто местное значение. А. И. Лепешкин возражал также и тем, кто считал АССР как субъект Российской Федерации суверенным государством. Он полагал, что такое утверждение противоречит не только юридической природе советской федерации, основанной на автономии, где субъектами федерации выступают не только автономные республики, но и автономные области и национальные округа, которые, как известно, не являются государствами, но и практике федеративного строительства СССР, где имеются такие виды советской федерации (субъекты которой хотя и представляют собой государства (АССР), но не обладают государственным суверенитетом.

Он также решительно возражал и тем, кто исходил из ошибочного, по его мнению, положения, согласно которому суверенитет якобы всегда сопутствует государству как неотъемлемый его атрибут.

«АССР, по нашему мнению, нельзя считать суверенным государством прежде всего потому, – писал он, – что автономии не предполагают государственной независимости… Нация самостоятельна не только в решении вопроса о своем самоопределении, но и в выборе формы национальной автономной государственности, что нация самоопределяется в форме одного из видов автономии, самостоятельно решая вопросы, отнесенные к ее полномочиям. Но самостоятельность не есть независимость, это неравнозначные понятия. Автономия не означает государственной независимости нации, самоопределившейся в автономию, при решении тех или иных вопросов ее государственного бытия»[312].

А. И. Лепешкин подчеркивал, что, хотя автономия и является составной частью государства, но это не обычная административно-территориальная единица. Самостоятельность как элемент самого понятия автономии не сводится только к ее особым правам, имеющим чисто национальное значение, а выражается также в особом правовом положении ее по отношении к власти центрального государства.

«Автономия, – писал он, – это одна из форм национальной государственности, в которой самоопределилась нация, обладающая самостоятельностью в решении вопросов, имеющих местное или «чисто национальное» для данной нации значение, причем содержание и пределы автономии устанавливаются центральными органами власти того государства, в составе которого автономное государство находится. Поэтому АССР не является суверенным государством прежде всего потому, что пределы ее государственной власти очерчиваются союзной республикой, в составе которой она находится. Для образования АССР необходимо наличие не только волеизъявления нации, пожелавшей самоопределиться в виде автономной республики, но и соответствующего юридического акта суверенной государственной власти – союзной республики, подтверждающего создание АССР внутри союзной республики. Кроме того, решение об образовании АССР требует санкции союзного государства, поскольку такого рода акты вносят изменения в структуру государственного устройства Союза ССР со всеми вытекающими отсюда юридическими последствиями (представительство в Совете Национальностей Верховного Совета СССР и т. п.)»[313].

А. И. Лепешкин указывал, что суверенная государственная власть обладает таким качественным свойством, в силу которого она является верховной, самостоятельной внутри государства и независимой вовне. Следовательно, суверенная власть не получает своих полномочий ни от какой другой вышестоящей власти, она осуществляет свои внутренние и внешние функции самостоятельно и независимо от какой-либо другой власти. Что касается государственной власти, осуществляемой АССР, считал он, то она вне пределов полномочий, установленных Конституцией СССР и конституцией союзной республики, в составе которой она находится, осуществляется на автономных началах. Это означает, что государственная власть АССР не является суверенной, так как она: а) получает свои полномочия (непосредственно или в конечном счете) от власти союзной республики и от власти Союза ССР, стоящих выше АССР; б) не обладает учредительным характером, т. е. первичным, собственным правом устанавливать по своему усмотрению основные принципы организации системы государственной власти и основные формы ее организаторской деятельности; в) не осуществляет непосредственно внешние функции, которые обычно свойственны суверенному государству; вопросы, отнесенные законами к ведению АССР, имеют лишь чисто местное, республиканское или чисто национальное значение. В конституцию АССР не входят крупные вопросы общегосударственного значения. Эти вопросы имеют значение для союзной республики и союзного государства в целом и отнесены к полномочиям последнего. Все это также отражает несуверенный характер АССР.

Исследователь полагал, что осуществление АССР государственной власти на автономных началах означает также, что эта власть не обладает верховенством, поскольку пределы ее ограничены кругом вопросов, отнесенных к ведению АССР властью союзной республики, и нет таких вопросов государственного и хозяйственного управления АССР, которые не были бы подконтрольны власти союзной республики, а составляли сферу исключительной деятельности АССР. Реализация государственной власти на началах автономии, по его мнению, представляет собой местное самоуправление, опирающееся на инициативу и самодеятельность местного населения с учетом особых национальных интересов при непосредственном контроле и руководстве со стороны союзной республики. Он подчеркивал, что осуществление АССР государственной власти на автономных началах означает, что эта власть не только ограничена по целому ряду вопросов хозяйственно-культурного строительства, но и не вправе решать ряд вопросов, касающихся ее бытия как социалистического государства (не обладает правом приема в гражданство и т. п.).

А. И. Лепешкин указывал, что пребывание АССР в составе союзной республики служит непременным условием ее существования как автономной республики и является одним из важных признаков юридической природы АССР. «Само понятие автономия, – писал он, – предполагает, что АССР должна быть частью в отношении какого-то целого, т. е. государства, в составе которого находится автономия. Но автономная республика – не обычная часть РСФСР… Она – государство, наделенное автономными правами, особым правовым статусом, который определяет его положение в отношении как органов власти федеративного государства, в составе которого АССР находится, так и органов власти союзного государства, членом которого является федеративная союзная республика»[314].

А. И. Лепешкин подчеркивал, что АССР пользуется не просто автономией, а государственно-политической автономией, т. е. таким правом организации самоуправления, которое связано с ее деятельностью как государства[315].

З. Г. Еникеева считала, что советская социалистическая автономная республика представляет собой социалистическое государство, входящее в состав суверенной союзной республики на началах законодательного самоуправления. Она отмечала, что в первые годы строительства Советского государства еще не было в полной мере определено правовое положение автономных республик, которое было урегулировано последующими конституциями СССР и РСФСР.

З. Г. Еникеева рассматривала автономную республику как одну из высших государственно-правовых форм выражения суверенитета наций на началах законодательного самоуправления в рамках единого социалистического государства, представляющую собой советское социалистическое государство, входящее в состав союзной республики на началах автономии, т. е. сообразуясь с властью союзной республики. Она указывала, что правовое положение и образование автономной республики санкционируется центральной государственной властью соответствующей союзной республики с учетом интересов этой автономной республики и интересов всего Советского государства.

З. Г. Еникеева отмечала, что автономная республика как государство имеет сходство с союзной республикой и так же, как союзная республика она обладает признаками, свойственными государству. Однако, указывала она, между союзной и автономной республикой имеются существенные различия. Союзная республика представляет собой суверенное государство, в то время как автономная республика – несуверенное государство, представляющее одну из государственно-правовых форм, в которой воплощен суверенитет нации, т. е. ее право устраивать свою жизнь в любых формах национальной государственности.

Союзная республика пользуется правом самостоятельного утверждения своей конституции. Автономная республика, не являясь суверенным государством, также пользуется правом самостоятельного принятия своей конституции, однако эта конституция должна быть утверждена соответствующей союзной республикой.

В отличие от союзных республик автономные республики не имеют права внешних сношений с иностранными государствами, а также права создания войсковых формирований.

З. Г. Еникеева отмечала также, что ограничение самостоятельности АССР выражается и в том, что все вопросы, входящие в компетенцию автономной республики, включены также и в компетенцию союзной республики. Все это, по ее мнению, подчеркивает ответственность союзной республики за государственное и экономическое развитие входящей в ее состав автономной республики.

З. Г. Еникеева подчеркивала, что в ходе исторического развития автономная республика может быть преобразована в союзную. Рассматривая условия, необходимые для такого преобразования, она отмечала, что для суверенного государства в отличие от автономного государства важное значение имеет территориальная компактность той нации, именем которой названа республика, численное преобладание этой нации на территории этой республики в сравнении с другими национальностями, проживающими на этой же территории. Вместе с тем она подчеркивала, что этот признак не может быть истолкован как абсолютное свойство, всегда и при всех условиях присущее любой советской союзной республике.

Касаясь необходимости наличия определенного минимума населения республики, она полагала, что, хотя численность населения и должна приниматься во внимание при преобразовании АССР в союзную республику, было бы неправильным устанавливать точно определенный минимум населения в качестве одного из обязательных признаков союзной республики.

В то же время исследователь считала, что если автономная республика развита в экономическом, политическом, культурном отношениях, имеет квалифицированные национальные кадры и если нация изъявит волю и докажет целесообразность такого преобразования, то она может получить статус союзной республики. «Нация суверенна, – писала она, – только она сама вправе решать в опрос о преобразовании автономной республики в союзную с учетом объективных факторов и интернациональных интересов всего Советского Союза»[316].

З. Г. Еникеева выделяла следующие признаки, необходимые для преобразования автономной республики в союзную:

1) свободная воля народа, населяющего территорию данной автономной республики, к преобразованию автономной республики в союзную;

2) уровень развития экономики и культуры данной автономной республики, ее вес в народном хозяйстве СССР;

3) учет национальных особенностей не в смысле компактности нации, т. е. большинства той или иной национальности на территории республики, а в смысле целесообразности дальнейшего сохранения школы, культурно-просветительных учреждений, органов власти, управления, суда и т. д. на языках национальностей;

4) учет исторической роли народа данной республики в завоевании и установлении Советской власти, в социалистическом и коммунистическом строительстве[317].

Д. Ю. Шапсугов, исследуя вопросы суверенитета и государственно-правовой природы автономной республики, приходит к выводу, что АССР обладает отдельными элементами суверенитета государства. «Это мнение, – писал он, – представляется в определенной степени правильным потому, что права автономной республики также составляют элемент юридической формы ее суверенитета. Суверенитет государства имеет свою структуру, отдельные части которой могут быть названы ее именем, но вынесены за пределы этой структуры, перестают быть ее элементом. Элементы суверенитета государства не существуют вне его суверенитета…»[318]

Д. Ю. Шапсугов полагал, что АССР обладает суверенитетом, осуществляет верховенство внутри страны, однако отсутствие у республики внешних сношений делает ее суверенитет неполным.

Касаясь отсутствия у АССР права свободного выхода из состава союзной республики, он считал, что, хотя союзная республика и обладает правом свободного выхода из состава Союза ССР, нельзя обосновывать суверенитет союзной республики этим правом, поскольку именно пребывая в Союзе ССР союзная республика выступает как суверенное государство и право на свободный выход из состава Союза ССР ничего не добавит к самому суверенитету союзной республики, хотя и составляет важнейшую юридическую гарантию его. Это подтверждается фактом нахождения союзных республик в составе Союза ССР в качестве суверенных государств и без осуществления ими права выхода из СССР. Это положение, считал он, имеет отношение и к автономной республике, хотя гарантией ее суверенитета является иное право право на самоопределение.

Д. Ю. Шапсугов признавал несостоятельным утверждение, что о несуверенности АССР свидетельствует утверждение ее конституции союзной республикой.

При рассмотрении этого вопроса он считал принципиальным уяснение того, что конституция АССР не исходит от союзной республики, а вырабатывается народом АССР и определяет ее правовой статус. Союзная же республика, утверждая конституцию АССР, во-первых, признает, что она соответствует конституции союзной республики, а во-вторых, юридически обязывает себя к соблюдению конституции АССР. Таким образом, по его мнению, утверждение конституции АССР союзной республикой является не актом, ограничивающим суверенитет автономной республики, а фактом его признания, конституция АССР не ограничивает, а устанавливает ее права.

Доказательством несуверенности АССР, отмечал Д. Ю. Шапсугов, считают также отсутствие внешних сношений ее с иностранными государствами. Однако несостоятельность этого довода, заключал он, видна из того, что союзные республики, не имевшие до 1944 г. права внешних сношений, являлись суверенными государствами.

«В плане признания суверенитета государства, – писал он, – имеет также весьма существенное значение обстоятельство, которое часто не учитывается при определении автономной республики несуверенным государством: права, которыми не обладают ныне автономные республики, в том числе и право внешних сношений, не насильственно изъяты у АССР, а не внесены в конституцию самим народом и могут быть включены в нее впоследствии»[319].

Д. Ю. Шапсугов считал, что юридическая форма и политическое содержание суверенитета автономной республики отличают его от суверенитета союзной республики и Союза ССР. Он утверждал, что социалистический тип суверенитета государства в условиях Советского государства воплощается в форме суверенитета Союза ССР, суверенитета союзной республики и суверенитета автономной республики.

Различие юридических форм суверенитета социалистических государств Д. Ю. Шапсугов видел не в отсутствии у одних из них суверенитета, а в его специфичности. «Так, – писал он, – суверенитет Союза ССР при единой политической его сущности с суверенитетом союзной республики вместе с тем отличен от него по юридической форме. Суверенитет автономной республики также имеет специфическую юридическую форму суверенитета государства, которая… нуждается в более четком отражении в конституции АССР»[320].

Характеризуя автономную республику, В. А. Рахлевский отмечал, что автономная республика представляет собой государственную форму автономии. Осуществляя свой национальный суверенитет, полагал он, некоторые сложившиеся социалистические нации, компактно проживающие на определенной территории в пределах отдельных союзных республик, не пожелали выделяться из них и образовывать самостоятельные государства, а нуждаясь в братской помощи и сотрудничестве крупных социалистических наций, в развитии своей экономики и культуры, решили самоопределиться в виде автономных республик[321].

В. Ф. Хохлов называл автономную республику автономным советским социалистическим государством, объединяющим одну или несколько национальностей и входящим в состав союзной республики.

Он подчеркивал, что автономные республики образуются по национально-территориальному принципу с учетом экономической целостности территории, общности культуры, быта, языка населяющего их народа, уровня политического и культурного развития нации, давшей имя республике, характера исторически сложившихся связей с другими народами и иных факторов.

Важным моментом образования автономной республики В. Ф. Хохлов считал волю наций. Он полагал, что только при наличии ясно выраженной воли нации самоопределиться в форме АССР возможно создание автономной республики. Кроме того, он признавал также необходимым утверждение образования новой АССР высшим органом государственной власти соответствующей союзной республики и Союза ССР.

Осуществление государственной власти на автономных началах он рассматривал как право автономной республики решать государственные дела самостоятельно – за пределами ведения Союза ССР и союзной республики, в состав которой входит данная АССР.

Он полагал, что автономная республика обладает всеми объективными признаками государства[322].

О. О. Миронов определял автономную республику как советское социалистическое национальное государство, входящее в состав союзной республики и осуществляющее государственную власть на автономных началах.

Он подчеркивал, что каждая автономная республика является государством, но особенность этого государства состоит в том, что оно не обладает государственным суверенитетом.

«Отсутствие государственного суверенитета у автономных республик, – писал он, – имеет исторические причины. В условиях первых лет Советской власти, когда в стране царила экономическая разруха, гражданская война и интервенция, маленькие, недостаточно развитые нации и народности не могли создать свои суверенные, независимые государства. В такой обстановке они были бы не в состоянии сохранить свою самостоятельность и неминуемо попали бы в зависимость от империалистических государств. Реализуя национальный суверенитет, формируя свою государственность, эти народы не пожелали отделиться, в частности, от Российской республики, от русской нации. Они самоопределились в различные формы автономии, оставшись в составе Советской России. И это было единственно правильное решение, основанное на анализе конкретно-исторической обстановки. Лишь в союзе с более сильной, развитой нацией малые народы, признав себя неразрывными, автономными частями союзных республик, смогли сохранить свою самостоятельность, развиться в социалистические нации. Автономные республики возникли не с целью обособления. Они представляют собой государственный союз с нацией союзной республики, являясь ее автономными частями со всеми другими нациями, органически входя в Советское многонациональное государство»[323].

Характеризуя автономную республику, Е. И. Козлова отмечала, что, не будучи суверенной, автономная республика вместе с тем характеризуется широкой сферой самоуправления, самостоятельности. Ее автономный статус характеризуется качественно особыми признаками по сравнению с осуществлением государственной власти в пределах обычных (неавтономных) административно-территориальных образований.

Е. И. Козлова считала, что наличие среди форм национального самоопределения как суверенных государств (союзных республик), так и несуверенных, автономных государств (АССР) связано с необходимостью обеспечения наиболее целесообразных для каждой данной национальности условий ее государственно-правового существования с учетом всей совокупности факторов, определяющих ее развитие, объема той помощи, в которой она нуждается. Автономный статус АССР обеспечил им необходимую помощь со стороны союзных республик, позволил органам АССР опираться в значительной мере на помощь, содействие и руководство союзной республики.

Характеризуя АССР как несуверенное государство, Е. И. Козлова отмечала, что национальный суверенитет в АССР реализуется непосредственно, тогда как в осуществлении государственного суверенитета АССР участвует через союзную республику в качестве составной части суверенного государства. Такая форма реализации государственного суверенитета, считала она, вытекает из специфики автономного статуса государства, ибо автономия не предполагает государственного суверенитета.

Е. И. Козлова определяла автономную республику как советское социалистическое государство, находящееся в составе союзной республики и осуществляющее государственную власть вне пределов прав Союза ССР и союзной республики на автономных началах[324].

В другой ее работе автономная республика определяется как советское социалистическое государство в составе союзной республики, олицетворяющее политическую организацию и власть всего народа республики, воплощающее на принципах социалистического интернационализма национальный суверенитет нации, народности, давшей имя республике, и осуществляющее на началах самостоятельности решение вопросов, относящихся к ее ведению, вне пределов прав Союза ССР и союзной республики[325].

Ш. Ш. Ягудин рассматривал автономную республику как прямое выражение суверенитета нации, давшей имя республике. Он считал, что национальный суверенитет в АССР реализуется непосредственно, но такая реализация возможна лишь через суверенный, государственно-правовой механизм, в качестве которого и выступает автономная республика.

«Таким образом, природа автономной республики, – писал он, – не может быть истолкована односторонне, ее нельзя рассматривать в отрыве от единой системы советской государственности. АССР осуществляет государственную власть суверенно или несуверенно в зависимости от характера решаемых ею вопросов»[326].

Ш. Ш. Ягудин определял автономную республику как советское социалистическое государство, находящееся в составе союзной республики и вне пределов прав Союза ССР и союзной республики самостоятельно решающее вопросы, относящиеся к ее ведению.

Рассматривая вопрос о понятии и содержании государственной власти автономной республики, Ш. Ш. Ягудин характеризовал государственную власть автономной республики как механизм возведения в закон и реализации государственной воли народа автономной республики. Он считал, что государственная власть автономной республики является единой и верховной в решении вопросов, связанных с осуществлением национального и народного суверенитета в АССР.

Ученый указывал, что на территории АССР действуют три вида единой по своей сущности советской общенародной государственной власти: государственная власть Союза ССР, государственная власть союзной и автономной республик. Автономная республика реализует все эти виды властной деятельности, поскольку специальный аппарат для осуществления вышестоящей государственной власти на ее территории невелик и не охватывает многие сферы государственной деятельности. Однако если свою государственную власть автономная республика осуществляет верховно, то государственную власть Союза ССР и союзной республики – только самостоятельно. В последнем случае, указывал он, автономная республика наделяется соответствующими полномочиями, составляющими часть ее компетенции, а высшие органы власти и управления АССР выполняют функции обычных звеньев единой системы органов государственной власти и управления Союза ССР и союзной республики.

«Государственная власть автономной республики, – писал ученый, – конкретно проявляется в следующих своих функциях: регулятивной (нормативное регулирование общественных отношений); организаторской (организация исполнения партийных и государственных решений); охранительной (охрана общественного и государственного строя, прав и свобод граждан); так называемых внешних связей (участие в формировании и деятельности государственных органов Союза ССР и союзной республики, взаимоотношения с другими советскими республиками). Функции государственной власти АССР материализуются и раскрываются в соответствующих функциях государства и его органов»[327].

Основной формой осуществления государственной власти в АССР он видел единую систему представительных органов – Советов народных депутатов, которые реализуют в той или иной степени все функции государственной власти, в их руках сосредоточиваются все нити государственного руководства.

В другой своей работе, посвященной политико-правовому статусу автономной республики в советской федерации, Ш. Ш. Ягудин выступает против уравнения статуса всех национальных республик, не разделяя их на союзные и автономные. Он считал, что такая постановка вопроса, с одной стороны, практически «смазывает» абсолютно разные формы федерализма, основанные на договоре и на автономии, а с другой стороны, ведет к преждевременной ликвидации автономных республик, хотя их государственно-правовой потенциал для многих народов далеко не исчерпан.

Он полагал, что дальнейшие шаги, связанные с повышением правового статуса автономной республики, логично требуют конституционного признания и оформления суверенной природы АССР, поскольку, по его убеждению, всякое «государство обладает таким неотъемлемым свойством, как суверенитет, что по своей политико-правовой природе оно не может не быть суверенным»[328].

Исследователь считал, что, рассматривая вопрос о суверенитете автономной республики, необходимо иметь в виду особенности АССР как автономного государства, т. е. государства, существующего не отдельно, а находящегося в составе другого государства – союзной республики. Он находил, что в силу этого суверенитета АССР не может быть точно таким же, как у союзной республики или Союза ССР. «По нашему мнению, – писал он, – государственный суверенитет – не застывшая категория; она развивается вместе с государством, всей нашей действительностью, особенно в современный период, что требует и нового ее осмысления. Полагаем, что можно выделить такую разновидность государственного суверенитета в СССР, как суверенитет автономного государства. Его можно определить как право АССР верховно, независимо и самостоятельно решать все вопросы своей государственной жизни, реализации национального и народного суверенитета в соответствии с законодательством Союза ССР и союзной республики. Следовательно, суверенитет автономного государства не есть какой-то урезанный, ограниченный суверенитет. Это суверенитет иной, чем у союзной республики, модификация. Он присущ автономной республике с момента ее возникновения. Отсутствие в советских конституциях прямого признания суверенитета автономной республики, как это сделано в отношении суверенитета Союза ССР и союзных республик, на наш взгляд, вовсе не означает отсутствия самой его реальности и это можно рассматривать как конституционный пробел, связанный с недостаточной научной разработкой проблемы суверенитета, который необходимо восполнить»[329].

Р. Ш. Хафизов считал, что автономная республика как одна из форм национальной государственности народов СССР гармонически сочетает в себе национальные и интернациональные начала. «Высшая, политическая форма автономии, – писал он, – основывается на взаимодействии, взаимном влиянии и проникновении интернациональных и национальных начал советского народа, составляющих его наций и народностей, а также взаимодействии и взаимовлиянии друг на друга Союза ССР в целом, союзных республик и входящих в их состав автономных республик»[330].

М. Г. Кириченко указывал, что автономная республика явилась первой формой национальной автономии, возникшей после Октябрьской революции на территории Советской России. Это был первый опыт национально-государственного устройства малочисленных наций и народностей, подавляющее большинство которых никогда не имели ни своей государственности, ни даже самой примитивной автономии.

М. Г. Кириченко отмечал, что до введения в действие Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. правовое положение АССР в составе Российской Федерации было неодинаковым. Только пять автономных республик непосредственно входили в состав РСФСР, и, следовательно, их высшие органы власти по всем вопросам непосредственно были связаны с высшими органами власти Российской Федерации. Отдельные АССР входили в состав краев.

«Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР 1937 г., – писал он, – унифицировали правовое положение автономных республик, установив, что все они без исключения не входят больше в состав краевых объединений и подчиняются непосредственно РСФСР. Этот факт сыграл большую роль в поднятии авторитета АССР в системе других национально-государственных и административно-территориальных образований Российской Федерации»[331].

Р. Ш. Хафизов называл автономную республику советским социалистическим государством, находящимся в составе союзной республики, но в отличие от союзной республики являющимся несуверенным государством.

Он отмечал, что автономная республика как одна из форм национальной государственности народов СССР гармонически сочетает в себе национальные и интернациональные начала. По мысли ученого, высшая, политическая форма автономии основывается на взаимодействии, взаимном влиянии и проникновении интернациональных и национальных начал советского народа, составляющих его наций и народностей, а также взаимодействии и взаимовлиянии друг на друга Союза ССР в целом, союзных и входящих в их состав автономных республик[332].

Б. Л. Железнов отмечал, что вопрос о государственно-правовой природе АССР и ее государственной власти представляет собой точку пересечения многих спорных взглядов и, безусловно, относится к самым сложным, малоизученным проблемам науки советского государственного права. «Тем не менее большинство советских государствоведов, – писал он, – всегда считали и сегодня считают АССР государством, притом не суверенным…»[333]

Б. Л. Железнов считал, что, провозглашая АССР государством, советское конституционное законодательство содержит конкретные права и гарантии, обеспечивающие ее правовой статус. Он подчеркивал, что важное значение имеет в этом плане и принцип самоопределения наций: нельзя отрицать правовой статус АССР как государства, не рискуя подвергнуть сомнению суверенитет нации, избравшей эту форму советской национальной государственности. «Сегодня, – писал он, – статус АССР как государства – это, если можно так выразиться, конституционная аксиома»[334].

Перечисляя общеизвестные признаки советского автономного государства, Б. Л. Железнов вместе с тем утверждал, что все это никоим образом не означает, что АССР есть государство суверенное, хотя, отмечает он, попытки увязать автономную республику и государственный суверенитет делались еще в 20-е годы. «Между тем истину, как нам представляется, – писал он, – следует искать вовсе не на путях искусственного наделения АССР суверенитетом – действительно спорным является вопрос о суверенитете как о непременном признаке государства безотносительно к его типу»[335].

В условиях социалистической государственности, правильной национальной политики, подчеркивал он, существование автономных, не суверенных государств определяется особенностями правовой реализации национального и народного суверенитета, возникшими в социалистическом обществе.

Б. Л. Железнов указывал, что применительно к автономному государству суверенитет народа АССР и образовавшей ее нации реализуется в суверенитете и государственности народа соответствующей союзной республики, Союза ССР в целом, а также непосредственно путем использования институтов самого автономного государства.

«Проблема соотношения народного, национального и государственного суверенитета, – писал он, – здесь решается по-новому, абстрактная альтернатива недопустима. В отношении советского автономного государства нельзя утверждать, будто оно не существует только лишь оттого, что не обладает государственным суверенитетом. Не может существовать без суверенитета лишь отдельно взятое социалистическое государство, не входящее в систему другой страны.

Итак, в социалистическом обществе… государство, которое входит в систему другого государства, может быть и автономным, т. е. не суверенным»[336].

Тот, кто отрицает этот факт, но в то же время признает АССР государством, подчеркивал Б. Л. Железнов, пытается искусственно совместить взаимоисключающие понятия: автономию и суверенитет.

Суверенитет, указывает он, – это независимость, полновластие и верховенство, а автономия – это определенная самостоятельность части, не обладающей, однако, ни независимостью, ни верховенством по отношению к целому. Автономия – это не суверенная национальная государственность. Как часть целостной государственной системы она обладает известной самостоятельностью по отношению к последней, но лишь в той мере, в какой не нарушается системное единство.

Б. Л. Железнов считал, что обеспечение в рамках федерации суверенитета народа АССР и образовавшей ее нации стало возможным в силу самой сущности советской федерации, оно базируется на принципах социалистического интернационализма и демократического централизма, поэтому отсутствие у АССР государственного суверенитета не отражается на свободном и беспрепятственном развитии национальной государственности народа автономной республики.

Состоя в союзной республике, полагал Б. Л. Железнов, автономная республика функционирует на основе государственного самоуправления, т. е. вне пределов прав Союза ССР и союзной республики самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению. Такое понимание государственно-правовой природы АССР, считал он, исключает и весьма своеобразную идею И. М. Степанова, который рассматривал единство народного, национального и государственного суверенитета как основание для того, чтобы говорить об уровнях, «этажах» государственного суверенитета, а автономной республике он отводил нижний его «этаж». «Если автономная республика – государство, значит она не может быть не суверенной, – писал И. М. Степанов, – но суверенитет есть государственный суверенитет данного уровня»[337]. Б. Л. Железнов, критикуя эту конструкцию, говорил: нельзя подразделять на уровни такое единое и неделимое качество, как государственный суверенитет, да еще и не отрицая при этом целостность народного и национального суверенитета, который И. М. Степанов на «этажи» не делил.

Б. Л. Железнову представлялась необоснованной и гипотеза о том, будто автономной республике принадлежат «элементы», «признаки», «фрагменты» государственного суверенитета. «Она не может быть признана удачной, – заявлял он, – хотя бы уже потому, что суверенитет… есть неделимое качество государства, его государственной власти… Нельзя представить себе неделимое качество, которое дробится на элементы, выносимые за его пределы. Что вообще следует понимать под элементами суверенитета, существующими вне его как целого? Не случайно авторы, разделяющие идею фрагментарного суверенитета АССР, в обоснование своей точки зрения обращаются лишь к таким признакам, которые сами по себе исключают и независимость, и полновластие, и верховенство, т. е. содержание понятия «суверенитет»[338].

Б. Л. Железнов считал совершенно необоснованной позицию авторов, которые, справедливо отрицая принадлежность АССР элементов государственного суверенитета, указывали, что автономная республика имеет суверенные права. Он подчеркивал, что речь может идти не о суверенных, а лишь об основных правах АССР, о тех, которые составляют ядро ее компетенции как не суверенного государства. «То обстоятельство, – писал он, – что между некоторыми правами автономной и союзной республик по содержанию можно провести аналогию, ничего не меняет в природе прав АССР: союзная республика как суверенное государство может своим односторонним решением снять с себя контроль и прочие прерогативы федерации, а АССР этого сделать не может»[339].

Рассматривая АССР как государство не суверенное, Б. Л. Железнов ставил вопрос о государственной власти АССР, о том, какое место занимает эта власть в единой системе советской государственной власти и в какой мере органы не суверенного государства персонифицируют государственную власть на ее территории.

Будучи государством, АССР, настаивал он, обладает государственной властью. Однако АССР самостоятельно решает в рамках властных полномочий только вопросы ведения автономной республики, органы ее тем самым не могут осуществлять на ее территории всю полноту государственной власти хотя бы уже потому, что к ведению АССР конституционным законодательством отнесены отнюдь не все сферы государственной жизни.

«Совершенно очевидно, – заключал он, – что, применяя термин «самостоятельно» и к союзной, и к автономной республике, законодатель вкладывает в него неодинаковый смысл. Для союзной республики этот термин означает «суверенно», ибо она – суверенное государство, что же касается АССР, то ее самостоятельность в решении вопросов своего ведения предполагает не суверенность, а только автономность…»[340]

Б. Л. Железнов считал, что иного и быть не может: ведь АССР – органическая составная часть союзной республики, образованная ею и состоящая в ней. Обладая определенной самостоятельностью автономного характера, подчеркивал он, АССР тем не менее не вправе ни по одному вопросу осуществлять свою государственную власть суверенно по отношению к власти союзной республики: звено системы не обладает независимостью и верховенством по отношению к системе. Налицо, считал он, единая система государственной власти, причем на территории автономной республики эта государственная власть осуществляется Союзом ССР и союзной республикой как непосредственно, так и через посредство государственной власти АССР.

«Не видеть этого, выделять государственную власть АССР как власть, осуществляемую по какому бы то ни было вопросу верховно по отношению к власти СССР и союзной республики, значит противопоставлять ее этой власти, противопоставлять часть целому, звено – системе»[341].

Б. Л. Железнов считал, что именно такое противопоставление допускает Ш. Ш. Ягудин, который утверждал, что АССР осуществляет государственную власть суверенно или несуверенно в зависимости от характера решаемых ею вопросов, что государственная власть автономной республики является единой и верховной в решении вопросов, связанных с осуществлением национального и народного суверенитета в АССР. Из этого делался вывод о том, будто реализация суверенитета коренной нации и народа АССР «возможна лишь через суверенный государственно-правовой механизм, в качестве которого и выступает автономная республика»[342]