В Российской империи не было образований, официально признанных автономией. Видимо, поэтому в русской правовой литературе автономии как институту достаточно долго не уделялось сколько-нибудь серьезного внимания, а упоминания о ней чаще всего сводились к использованию ее за рубежом.
Так, в определении автономии, данном в словаре юридических и государственных наук, указывается, что автономия – в собственном смысле – «право самостоятельного законодательства. Автономной провинцией, колонией и т. п. называется часть государства, имеющая местный парламент или, вообще, какую-либо местную организацию законодательной власти»[1].
«Как на пример автономии, – говорилось в этом словаре, – можно указать на австралийские и американские колонии Англии. Часто под понятие автономии подводят и право самоуправления, существенно, однако, от автономии отличное»[2].
Разного рода автономные образования фактически существовали и в России. «…С постепенным разрастанием территории России, границы ее охватывают собою, – писал Н. М. Коркунов, – одно за другим множество самостоятельных прежде государств или владений других держав, и русская власть нередко сохраняла за присоединенными областями их местные законы и учреждения, предоставляя им иногда более или менее широкую местную автономию»[3].
Признавая существование в России автономий, Н. М. Коркунов не исследовал правовую природу этого института, а упоминал об автономиях только для того, чтобы доказать, что их существование не колеблет государственного единства России.
«В некоторых случаях, – писал он, – автономия принимает весьма значительные формы, что и подало повод иным исследователям в некоторых присоединениях России видеть унию с нею как бы самостоятельных государств.
Вопрос о том, представляет ли данный случай приобретения Россией новой области присоединение, инкорпорацию или соединение, унию, имеет огромное практическое значение. Если все части русской территории инкорпорированы, присоединены, они составляют ее подчиненные части. Русский монарх представляет тогда единую государственную власть, распространяющую свое действие одинаково на все области, подвластные его скипетру, имеющую повсюду одни и те же права, одну и ту же силу. Как неограниченный монарх России, он является тогда таким же неограниченным властителем и каждой отдельной ее области. Как бы ни была широка автономия какой-либо подчиненной области, законодательная власть русского монарха стоит выше этой автономии, и в этом заключается достаточное обеспечение преобладания общерусских интересов над какими бы то ни было местными, партикуляристическими стремлениями.
Такое подчинение присоединенных областей, хотя бы пользующихся самой широкой автономией, общей законодательной власти признается в литературе государственного права бесспорным положением»[4].
Все эти рассуждения Н. М. Коркунова давали основания сделать вывод о том, что, по его мнению, автономии в России – это области, присоединенные к ней и пользующиеся той или иной степенью самостоятельности. Вместе с тем любая автономия не может быть угрозой единству России, поскольку она всегда находится в ее подчинении и никогда не может рассчитывать на сколько-нибудь равноправное положение с ней, взятой как единое целое. Этим любая автономия отличается от федерации, которая является союзом равноправных партнеров.
О существовании в России автономии писал и В. В. Сокольский, который исходил из того, что предоставление местной автономии отдельным областям государства не противоречит нераздельности и неделимости Российской империи как политического тела[5].
Рост политической активности в стране, включая и национальные окраины России, существенно повысил интерес исследователей к вопросам автономии, особенно в плане будущего устройства России. Причем многие из этих исследователей отражали взгляды на эти вопросы различных партий.
«За последний год, – писал Ф. Ф. Кокошкин в 1905 г., – русская политическая мысль сделала огромный шаг вперед. Вопросы государственного права и политики, еще недавно бывшие исключительным достоянием университетских аудиторий и специальных ученых трактатов, подвергаются всестороннему обсуждению в широких кругах общества. Устанавливаются определенные принципы разрешения этих вопросов, входящие в плоть и кровь общественного сознания и объединяющие большую часть деятельных общественных сил. Различными группами и организациями вырабатываются уже подробные проекты будущего государственного устройства России.
При таком положении вещей особенно резко бросается в глаза невыясненность в общественном мнении вопроса, к которому можно относиться различно по существу, но важность которого для будущего политического развития России отрицать невозможно, – вопроса об областной автономии»[6].
Ф. Ф. Кокошкин полагал, что областная автономия не является созданием государства в государстве. Она лишь «перенесенная часть законодательной деятельности одного и того же государства из центра на места, иначе говоря, распространение на область законодательства основного принципа местного самоуправления, в силу которого местные дела должны решаться местными выборными людьми»[7].
Как считал исследователь, областная автономия и местное самоуправление суть явления одного и того же порядка. Между ними нельзя провести резкой, принципиальной границы. «Во всяком сколько-нибудь развитом самоуправлении, – писал он, – всегда содержатся зачатки автономии, которые при известных условиях могут перейти в настоящее автономное устройство»[8].
Ф. Ф. Кокошкин подчеркивал, что для того, чтобы поставить вопрос об областной автономии правильно, следует прежде всего не смешивать понятий автономии и федерации. «Между автономным и федеративным устройством, – отмечал он, – есть сходство, заключающееся в том, что и здесь и там мы находим наряду с общегосударственным представительством местные законодательные собрания; но входящие в состав федеративного государства штаты или кантоны отличаются от автономных провинций нефедеративного государства двумя существенными чертами. Во-первых, они имеют не только свои местные законодательные собрания, но и свои особые, независимые от центральной власти правительства.…Напротив, автономная область… своего самостоятельного правительства иметь не может; высшим представителем правительственной власти в ней является наместник или генерал-губернатор, назначаемый главою всего государства и ему подчиненный. Во-вторых, в федерации местные законы издаются исключительно местным органом, без всякого участия центральной власти… В государстве же с автономным устройством провинций местное законодательство построено на началах взаимодействия провинциальных органов центральной власти»[9].
Ф. Ф. Кокошкин решительно выступал против бытовавшего в тот период в России мнения о том, что государственное единство России несовместимо ни с автономией, ни с федерацией. «Германия и Соединенные Штаты, – указывал он, – федерации, и тем не менее они представляют собой не «союзы самостоятельных областей»… а государства и притом государства, принадлежащие к числу могущественнейших держав в мире и ведущие мировую империалистическую политику, во всяком случае, с неменьшим успехом, чем наше отечество»[10].
Если даже федеративное устройство не ослабляет единства и могущества государства, подчеркивал Ф. Ф. Кокошкин, то тем менее можно видеть какую-либо опасность для них в областной автономии, которая является лишь высшей ступенью развития местного самоуправления.
По мнению ученого, ничто так не запутывает вопроса об автономии, как преувеличенные надежды или фантастические страхи, связанные с ним. «Нужно подойти к нему спокойно и просто, – считает он, – взглянуть на него трезво, как на деловой вопрос практической политики. В сущности, он сводится к следующему вопросу: нужны или нет в России местные законы? Если они не нужны, если Россией можно управлять посредством одних общих законов, «действующих на всем пространстве Империи», то, конечно, не нужна и автономия. Но ответ на предыдущий вопрос ясен сам собой. Даже в настоящее время, при общей системе бюрократического централизма, после нескольких десятилетий политики, стягивающей все к центру и стирающей все местные особенности, в России тем не менее во многих областях действуют местные законы, как, например, особые гражданские законы в Польше и Закавказье. Очевидно, и в будущем наряду с общими законами должны действовать и местные. А если необходимы местные законы, то нужны и местные законодательные учреждения. Члены Государственной Думы, как представители всего народа, должны обсуждать и решать общегосударственные дела; местные дела, в том числе и местные законы, должны быть предоставлены местным выборным людям»[11].
Ф. Ф. Кокошкин полагал, что издание местных законов общегосударственным народным представительством было бы не только принципиально неправильно, но и совершенно нецелесообразно практически. «Представим себе, например, Россию с Государственной Думой, но без всякой местной автономии, – писал он. Положим, что в Царстве Польском, где действует особая ипотечная система, обнаруживается настоятельная потребность в каком-либо изменении этой системы. Прежде всего потребность эта никак не может рассчитывать на быстрое удовлетворение. В сравнении с делами общегосударственными она всегда будет казаться маловажной, а опыт Западной Европы показывает, что даже в государствах, меньших по размеру и менее нуждающихся в реформах, чем Россия, парламенты с трудом справляются со всеми текущими общегосударственными делами. Местная нужда будет годами оставаться неудовлетворенной к справедливому неудовольствию местного населения. Далее, если до нее и дойдет наконец очередь, вопрос о местном законе будет решаться собранием, в котором 19 членов из 20 не будут иметь ни ясного о нем понятия, ни живого интереса к нему; в лучшем случае, большинство будет руководствоваться мнением депутатов данной области… Но эти депутаты, избранные для обсуждения и решения дел общегосударственных совместно с выборными от других местностей Империи, не могут быть признаны достаточным и компетентным представительством края для решения его местных дел; они не могут заменять собой местного собрания так же, как гласные от того или иного уезда в губернском собрании не могут заменить собой уездное собрание и вместо него решать уездные дела. Единственным компетентным органом для обсуждения местных законов является местное представительное собрание»[12].
Рассматривая вопрос о том, будет ли уничтожено единство Российского государства в случае, если в какой-либо части Империи наряду с общими законами, издаваемыми императором при участии Государственной Думы, будут действовать в известных отношениях местные законы, издаваемые также императором при участии областной думы, Ф. Ф. Кокошкин подчеркивал, что ответ на этот вопрос может быть только отрицательным.
«В самом деле, – писал он по этому поводу, – в чем же заключается опасность для государственного единства? В самом существовании местных законов наряду с общими? Но тогда единства у нас и теперь нет. В том, что пределы местного законодательства могут быть раздвинуты слишком широко? Но ведь эти пределы будут установлены общеимперским законом, т. е. решением Государственной Думы, утвержденным Императором. Или можно опасаться, что областная дума выйдет из пределов своей власти и захватит полномочия, ей не принадлежащие? Но ее решения для того, чтобы войти в законную силу, должны получить санкцию монарха. Или, наконец, опасаются того, что население автономной области совершенно не станет сообразоваться с общими законами и попытается отделиться от России? Но тогда причем тут автономия? Если в какой-нибудь части населения Империи окажется желание и решимость произвести восстание, оно произведет его и без автономии и даже без нее скорее, чем с нею»[13].
Ф. Ф. Кокошкин подчеркивал, что прежде чем говорить об опасностях, угрожающих будто бы государственному единству России со стороны автономии, необходимо дать себе ясный отчет: в чем выражается это единство и чем оно поддерживается?
«Юридически, – рассуждал он, – государственное единство заключается не в централизации и не в административном и законодательном «единообразии», а в верховенстве (суверенитете) центральной государственной власти. Местная автономия не нарушает государственного единства, если она устанавливается общегосударственным законом, определяющим ее границы, и если наряду с местными представительствами существует общегосударственное, в котором участвует и население автономных областей.
Внешними, материальными средствами для поддержания государственного единства являются единство армии, иностранных сношений и общегосударственных финансов. Все эти отрасли государственной деятельности остаются всецело в руках центральной власти при самой широкой автономии»[14].
Однако главной и наиболее прочной опорой государственного единства Ф. Ф. Кокошкин считал сознание всем населением общности его политических интересов. «Для того, чтобы такое сознание могло развиваться и крепнуть, – писал он, – не нужно ни этнографической, ни культурно-бытовой однородности всего государства, но необходимо, чтобы интересы одних его частей не приносились в жертву интересам других, чтобы объединение было выгодно для всех и чтобы оно не препятствовало широкому удовлетворению местных нужд. А там, где местные нужды могут быть удовлетворены лишь путем местного законодательства, правильное отношение между государством и его частями может быть достигнуто лишь установлением автономии, и она в этом случае является необходимым средством для сохранения и упрочения государственного единства»[15].
Ф. Ф. Кокошкин считал, что для правильного отношения к идее областной автономии не нужно в ней видеть ничего более того, что заключается в самом ее понятии. «Автономия, – писал он, – есть необходимый в представительном государстве порядок издания местных законов; она нужна там, постольку и в тех пределах, где, поскольку и в каких пределах нужны местные законы»[16].
В другой своей работе Ф. Ф. Кокошкин характеризует областную автономию как высшую ступень развития децентрализации – децентрализацию законодательную. «Сущность ее сводится к тому, что отдельные части государства обладают своими непосредственными органами в виде местных законодательных собраний, которые совместно с центральной властью издают местные законы. Организация таких местных законодательных собраний, а также и существующих в данной области других учреждений определяется, обыкновенно, всецело или отчасти местным законодательством. Поэтому соответствующие территориальные союзы обладают частичной политической самостоятельностью и занимают промежуточное положение между самоуправляющимися провинциями и несуверенными государствами. Наиболее подходящее для них названия – автономный край или автономная область»[17].
В 1917 г. Ф. Ф. Кокошкин вновь возвращается к вопросам автономии и подчеркивает их тесную связь с вопросом национальным. «Без всякого сомнения – полагал он, – вопрос об автономии – или скажу шире – вопрос о децентрализации, на ее разнообразных ступенях в форме местного самоуправления, местной автономии или федерации, – близко соприкасается практически с национальным вопросом. Децентрализация в той или иной ее форме всегда служит могущественным средством для удовлетворения потребности народностей в самоопределении, в частности в культурном самоопределении. Но нужно помнить, что автономия, и вообще та или иная форма децентрализации не является единственным средством для этой цели, что культурное самоопределение национальностей может пойти не только по пути территориальной децентрализации, но и по иным путям»[18].
Вместе с тем Ф. Ф. Кокошкин считал, что децентрализация не может служить исключительно только цели национального самоопределения. «Децентрализация, – писал он, – имеет другие задачи, она вытекает и из других потребностей, помимо национальных, а именно вытекает из потребности перенести на места часть функций по управлению или по законодательству государства для осуществления их сообразно разнообразию местных условий, причем в число этих местных условий национальные особенности могут входить только как составная часть, но не составляют единственное содержание этих условий»[19].
Признавая практическую связь вопроса об автономии и национального вопроса, Ф. Ф. Кокошкин требовал не сливать их в одно целое. «Это слияние, – отмечал он, – выражается в известной формуле, весьма популярной в настоящее время среди известных кругов, в лозунге "национально-территориальной автономии", требующем разделения России на автономные области по национальностям…»[20]
Ф. Ф. Кокошкин подчеркивал, что в России невозможно построить федерацию на базе национально-территориальных автономий. «Тут прежде всего возникает вопрос о той компетенции, которая должна принадлежать составным частям этой федерации, национально-территориальным штатам. Эта компетенция может быть отмерена либо широко, по образцу государственной автономии, либо узко, по образцу провинциальных автономий, но в том и другом случае мы встречаемся с непреодолимыми затруднениями. Если представить себе, что будет принят масштаб провинциальных автономий и узких компетенций составных частей федерации, то тогда с этим масштабом невозможно будет подойти к наиболее крупным национальностям. В самом деле, как представить себе, чтобы Украина с 25–30 млн населением – крупное политическое тело, превышающее по своей населенности Испанию, немного уступающее Италии, чтобы это среднее европейское государство, так сказать, по своим размерам, занималась в лице своих центральных органов теми второстепенными делами, которые входят в область провинциальных автономий, чтобы оно разрешало какие-нибудь вопросы о дорогах, о санитарном благоустройстве, об охране лесов и вод, или другие вопросы хозяйственно-культурной жизни, но не касалось первостепенных политических вопросов. Такое положение представить себе трудно»[21].
Ф. Ф. Кокошкин видел в этом и другую опасность. Он полагал, что такое положение привело бы к тому, что в самой Украине водворилась крайняя централизация. «Если функции, не самые высшие политические, а средние и низкие, – писал он, – будут сосредоточены в руках центрального органа Украины, то тогда все составные ее будут подчинены нивелирующему централистическому режиму, и одна из самых главных целей федерации – децентрализация – не будет достигнута. Будет наоборот: в делах значения второстепенного Кубанская область, например, которую украинцы-автономисты считают входящей в состав Украины, и с другой стороны украинская часть Бессарабии – будут подчинены одним и тем же нормам, одному и тому же управлению. Я не говорю уже о Великороссии: здесь противоречия между узкой компетенцией и величиной политического тела встанут в еще более ярком виде. Великороссия, даже будучи обособлена от других частей России, по населенности и по своему политическому значению явилась бы великой державой. Возможно ли такому политическому телу дать право заниматься только местными провинциальными делами?»[22]
Ф. Ф. Кокошкин считал, что если в пределах федерации каждой составной части России предоставить компетенцию достаточно широкую, в соответствии с величиной наиболее крупных национальностей, компетенция центральной власти оказалась бы сведенной почти к нулю, поскольку целый ряд широких политических задач современного государства отойдет к этим крупным автономным телам, и в том числе те функции государства, которые в настоящее время с каждым годом приобретают все большее значение и которые беспрерывно растут. В их число он включал функции социально-политические, рабочее законодательство, урегулирование торговли и промышленности и т. д.
«Если представить себе, – писал Ф. Ф. Кокошкин, – что эти функции отойдут к этим более автономным телам, то государство, в лице своей центральной власти, окажется лишенным этих главнейших функций. Наступит еще одно последствие, чрезвычайно важное: придется эту широкую компетенцию распространить на меньшие национальные тела. Какая-нибудь маленькая национальность, занимающая какой-нибудь небольшой уголок территории, как, например, молдаване в Бессарабии, будут также претендовать на те же самые функции, которые имеют другие национальности. Эти функции ей придется предоставить, и Россия окажется изрезанной на множество крупных и мелких, большей частью даже мелких частиц, в которых целый ряд важнейших функций государственной власти будет постоянно наталкиваться на границы, границы, за которыми начинается совсем другой уклад жизни, совсем другое правовое устройство, совсем другие социально-политические задачи. Можно сомневаться в том, чтобы Россия в таком составе, в таком виде могла действительно осуществлять те государственные функции, которые она должна осуществлять, чтобы русский народ сохранил место среди других народов в мире»[23].
Рассматривая другой выход из этого положения – предоставление составным частям России неравной компетенции, Ф. Ф. Кокошкин полагал, что он приведет страну в государственно-правовой тупик, который полностью исключит возможность построения федерации. «Дело в том, – считал исследователь, – что тогда окажется невозможным организовать центральный парламент, основной жизненный нерв государства, ибо если крупным национальностям будут определены широкие права, то тем самым эти крупные национальности будут решать обособленно, независимо от других, у себя дома целый ряд важнейших дел, а мелкие национальности таких важнейших дел у себя дома решать не будут, и эти важнейшие дела мелких национальностей будут подлежать разрешению общегосударственного парламента. Как же поступить в таком случае с представительством крупных национальностей в общегосударственном парламенте? Оставить их представительство в государственном парламенте по этим делам? Но тогда мы будем иметь самую чистую и одиозную форму опеки крупных национальностей над мелкими. Представители Великороссии и Украины и может быть других крупных национальностей будут заседать в общероссийском парламенте и составлять там большинство, решать для других национальностей те дела, которые они сами для себя решают не в общегосударственном парламенте, а в местных сеймах, они будут управлять мелкими национальностями, опекать их»[24].
Ф. Ф. Кокошкин рассматривал и другой выход из этого положения: признать, что поскольку автономные области имеют в своем распоряжении решение определенных дел, то представители этих областей по такого рода делам не должны заседать в центральном парламенте. Однако он полагал, что в таком случае общероссийский парламент совсем разрушится, ибо какой же может быть общероссийский парламент, в котором при обсуждении общих дел не будут заседать представители огромной части России, представители двух третей России – Великороссии и Украины? В этом случае, считал он, это будет не общероссийский парламент, а какой-то союзный парламент мелких национальностей России. «Таким образом, – делал вывод Ф. Ф. Кокошкин, – прежде всего с точки зрения предоставления отдельным автономным частям России той или иной компетенции, принцип национального разделения России приводит в безвыходный тупик»[25].
Ф. Ф. Кокошкин считал неприемлемым и такой подход к устройству России, когда, учитывая, что огромная численность великорусской национальности есть одно из препятствий к устройству национальной федерации или автономного устройства России на национальных началах, предлагается великорусскую национальность разделить, а остальные национальности объединить. «По этим планам, – писал Ф. Ф. Кокошкин, – великорусская национальность должна распасться на целый ряд автономных областей, а Литва, Украина, Белоруссия и другие должны составить целые этнографически объединенные единицы. Принцип национально-территориальной автономии проводится по отношению ко всем или, по крайней мере, по отношению ко всем крупным народностям России, за исключением одной – великорусской. Я не будут говорить здесь о нелогичности и несправедливости такого плана.
С этой стороны вопрос и без того совершенно ясен, но сверх того этот план практически не осуществим. Конечно, великорусская национальность в тех условиях, в которых она жила до сих пор, не испытывает тех острых национальных стремлений и не обнаруживает склонности к образованию внутри России какого-нибудь обособленного тела. Но ведь когда будет поставлен вопрос о национальном обособлении, о переустройстве России на национальных началах, когда национальности выделятся как политические единицы со своими требованиями и стремлениями, стремление отстаивать в тех же формах свои национальные интересы неизбежно возникнет и в великорусской национальности, и она будет в будущем для ограждения своих национальных интересов также стремиться к объединению и обособлению, и тогда, значит, такое решение вопроса ничего не устроит. Нельзя же путем своеобразного применения афоризма: «Divide et impera», «Разделяй и властвуй», насильно раздробить великую национальность, чтобы дать возможность устроить федерацию на национальных началах по отношению к другим национальностям. Кто имеет право соглашаться от имени великороссов на такое устройство, при котором они были бы разъединены, а другие народности России объединены?»[26]
Исходя из этих соображений Ф. Ф. Кокошкин полагал, что построение российской федерации, основанной на началах национального разделения, представляет задачу государственного строительства практически неосуществимую, по крайней мере на данном этапе истории.
«Сторонники национальных автономий не предлагают точного детального плана федеративной России, основанной на национальных началах. Они обыкновенно обращаются к всероссийским партиям с такими заявлениями: вот наши требования, вы должны их осуществить, мы хотим иметь в будущем здании России такую-то комнату, а что касается всего здания в целом, это уже ваше дело, стройте как хотите и как умеете, дайте только нам такую комнату, какую мы хотим. А между тем построить здание при выполнении всех отдельных требований оказывается невозможным… Я лично думаю, что разделение России по национальному признаку логически ведет в лучшем случае не к федерации, не к союзному государству… а к другим формам политического сожития народов, – оно ведет к так называемому союзу государств, к конфедерации… т. е. ведет не к федеративному государству, сохраняющему за центральной государственной властью суверенитет, тогда как остальные части несуверенны, а к свободному союзу суверенных государств, соединенных на началах международного договора»[27].
Ф. Ф. Кокошкин подчеркивал, что, если бы конфедерация народностей и была осуществима в России, она привела бы к распаду России, к разрушению государственного единства и образованию союза самостоятельных национальных суверенных государств.
Вместе с тем Ф. Ф. Кокошкин считал, что все его опасения по поводу введения в России национально-территориальной автономии, федеративной республики на национальных началах не означают, что вопрос об автономии в России должен быть снят. Наоборот, он должен быть поставлен при переустройстве России, но только на новых началах, в иной форме и иных рамках. «…Россия, – писал Ф. Ф. Кокошкин, – при огромной величине своей территории и огромном разнообразии своих местных условий не может удовлетворительно управляться из центра… широкое развитие местного самоуправления, быть может, более широкое, чем в других странах, ей необходимо. Но я скажу больше. Необходимо не только местное самоуправление, т. е. не только местная децентрализация управления, необходима также и децентрализация законодательства. Ведь и в порядке законодательства должен быть удовлетворен целый ряд местных потребностей отдельных составных частей России, и, когда законодательствует единое Собрание из центра, то действительно нет прочной гарантии в том, что эти потребности будут удовлетворены. Всероссийское народное представительство в большинстве случаев просто не найдет времени и возможности для того, чтобы остановиться с должным вниманием на различных возникающих местных потребностях. При этом надо сказать, что в России при ее величине нельзя построить такого народного представительства, в котором достаточно полно были бы представлены все местные интересы»[28].
Ф. Ф. Кокошкин считал, что расширение децентрализации и даже переход от местного самоуправления к местной автономии в России диктуется действительной необходимостью, но речь должна идти об автономии совершенно иного типа, чисто территориальной, поставленной в зависимость от всей совокупности экономических, этнографических, бытовых и других условий. При такой постановке вопроса имелась в виду автономия не государственного, а провинциального типа со сравнительно узким кругом предметов ведения, относящихся к чисто местным делам.
Ф. Ф. Кокошкин предлагал разделить территорию России заново на автономные единицы, не считаясь с существующим административным делением. Он полагал, что местная автономия, а тем более провинциальная автономия могут быть введены вполне безопасно только одним путем, а именно в форме предоставления права местной автономии в известных областях культурно-хозяйственной и культурно-национальной жизни существующим территориальным единицам, губерниям, и тем делениям, которые соответствуют губерниям на окраинах, предоставлением этого права автономии губерниям и областям.
Рассматривая вопрос о компетенции этих новых автономных единиц, Ф. Ф. Кокошкин полагал, что она не должна быть широкой, что она будет компетенцией чисто провинциального типа. «В эту компетенцию, – писал он, – должны входить дела чисто местного характера. Отчасти это будет тот же круг дел, в котором сейчас вращается деятельность земств, но разница будет та, что в этих областях жизни земство будет издавать уже не только обязательные постановления, как теперь, а будет издавать местные законы, в области санитарной, в области народного образования, в области дорожной и т. д. Затем губерниям и областям может быть предоставлено также право издания местных законов в деле призрения, охраны лесов, вод, вообще охраны и разработки естественных богатств данной местности, в деле регулирования некоторых сторон сельского хозяйства, промышленности и торговли в пределах общегосударственных законов, которые будут разрешать в тех же областях основные вопросы общегосударственного значения. Местному же законодательству должны быть предоставлены вопросы местной национально-культурной жизни, правила употребления различных языков в мирных учреждениях, с соблюдением только основных принципов, которые будут установлены общегосударственным законодательством для охраны прав общегосударственного языка и языков национальных меньшинств. Такого рода провинциальная и местная автономия, предоставленная губерниям и областным земствам, была бы смелым шагом вперед по пути децентрализации…»[29]
Ф. Ф. Кокошин указывал, что в условиях, когда местные единицы наделены правом издавать местные законы, возникает вопрос о соотношении этих местных законов с общегосударственными. Он подчеркивал, что не только при автономном устройстве отдельных частей государства, но и при федерации существует основной принцип, выраженный в конституциях всех федераций, принцип, по которому общегосударственное законодательство имеет преимущество перед местным. «Местные законы, – писал он, – конечно, не могут ни отменять общегосударственных законов, ни изменять их, ни разъяснять и т. д. При этом необходимо установить тот или иной практический способ охраны общегосударственного законодательства, так, чтобы местные законы не выходили за пределы автономии и не входили в конфликт с общегосударственными законами»[30].
Ф. Ф. Кокошкин считал, что общегосударственной власти в той или иной форме должна быть дана возможность останавливать до введения в жизнь те местные законы, которые нарушают пределы местной автономии и вторгаются в область деятельности центральной власти. «Это право, – писал он, – может быть построено различным образом. Практически это могло бы быть построено так, что или местные представители общегосударственной власти, или центральное правительство должны иметь сведения об издаваемых автономным органом местных законах до приведения их в действие, и в случае если центральное правительство или его представитель найдет, что эти законы вторгаются в компетенцию общегосударственной власти, то эти законы передаются на рассмотрение общегосударственного народного представительства, которое может и отменить их»[31].
Ф. Ф. Кокошкин подчеркивал сложность проведения точной границы между государством федеративным и государством унитарным с местной автономией, поскольку вопрос о признаках той и другой формы государственного устройства является спорным. Вместе с тем он полагал, что государство, в котором местные союзы, наделенные правом автономии, имеют не государственную, а только провинциальную автономию, не может рассматриваться в качестве федеративного.
В книге «Автономия, федерация и национальный вопрос», изданной в 1906 г. под редакцией В. М. Гессена, указывается, что национальной автономии должно предшествовать установление парламентарного, правового государства. У всякой значительной народности, считают авторы этой книги, которая путем вековой творческой работы создала определенную культурную индивидуальность, имеющей за собой блестящую историю, никакие гонения и преследования не могут искоренить стремление хотя бы и не к полной политической самостоятельности. «В подобных случаях, – говорится в книге, – господствующая в государстве власть, представляя отдельным народностям известную политическую самостоятельность, хотя бы в форме автономии, создает счастливый выход национальным притязаниям… Эта автономия только тогда может получить реальную основу, когда заинтересованная национальность имеет резко очерченные географические границы, т. е. сплошь населяет какую-нибудь территорию. В этом случае территориальная автономия является в то же время автономией национальной»[32].
Ратуя за децентрализацию государств, особенно крупных, авторы ссылаются на профессора Еллинека, который писал: «Крупным государством совершено невозможно управлять исключительно при посредстве центральных установлений. Местным органам суда и управления необходимо должна быть предоставлена, в определенных пределах, решающая власть, которая, при известных обстоятельствах, приобретает окончательный характер. Нормальным типом реального государства делается, таким образом, государство децентрализованное. Политически и юридически возможен только вопрос о размерах и пределах этой децентрализации. Эти размеры обусловливаются самыми разнообразными историческими и политическими отношениями. Резкие национальные различия в составе населения, глубокие различия культурного уровня отдельных территориальных составных частей государства, отдаленность части государственной территории от центра – являются социальными и естественными тормозами на пути к более значительной централизации. Но и при однородности населения и непрерывности государственной территории централизации противодействуют весьма важные политические соображения. Невозможность в достаточной мере ознакомиться из центра с реальными жизненными отношениями отдельных частей государства; непригодность чуждой к потребностям народа и социально оторванной от него бюрократии к плодотворному управлению; стремление поднять самодеятельность граждан и таким образом пробудить и усилить в них интерес к государству; усиление чувства политической ответственности у управляемых, если им предоставляется участие в делах правления и управления; необходимость для законодательства и управления считаться с местными и профессиональными интересами; гарантирование законности управления и противовес произволу центральных установлений; перенесение на заинтересованных расходов местного управления – таковы мотивы (наше перечисление отнюдь не представляется исчерпывающим), обосновывающие требование децентрализации в разных ее видах»[33].
В книге обсуждался вопрос о том, каким образом сохранить единство государства и обеспечить достаточную самостоятельность отдельным его частям? В работе указывается, что государственная наука знает две основные формы децентрализации государственной власти: административную децентрализацию, распространяющуюся только на область управления, и политическую децентрализацию, которая распространяется и на законодательство.
Введение местного законодательства находится в тесной связи с общими демократическими принципами непосредственного народовластия. В противном случае, когда все дела вершит сравнительно ничтожная кучка выборных, при связанности народной воли пятилетним сроком их полномочий, демократический принцип осуществляется гораздо менее полно.
Аргументируя необходимость введения местного законодательства, авторы книги отмечают, что, несмотря на централизирующую политику правительства России, в ней сохранились наряду с общими особые местные законы. «В Привисленском крае, – пишут они, – как известно, действует, с небольшими изменениями в области брачного и ипотечного права, гражданский кодекс Наполеона I (Code civile) с 1808 г. В Остзейском крае прежде действовали разнообразные источники: ленные и крестьянские права, городские статусы, узаконения польских и шведских королей, римское право. Весь этот материал вошел в составленный в 1864 г. «Свод гражданских узаконений губерний остзейских». В Финляндии сохранило силу действовавшее до присоединения шведское уложение 1734 г. В связанной по своему прошлому с Византией Бессарабии получили применение византийские источники. В губерниях Черниговской и Полтавской действует до сих пор литовский статут, сила которого до 1837 г. распространялась на весь западный край. На Кавказе и во многих других местах также действуют особые узаконения. Целые области русской империи живут и жили своим юридическим бытом и, ясное дело, что необходимые, по мере хода жизни, изменения в действующих системах должны производиться местными выборными людьми, а не какими-нибудь другими, для которых все это пустой звук»[34].
Из всех форм государственного устройства, осуществляющих идею децентрализации законодательства, авторы книги считают заслуживающими особого внимания федерацию и областную автономию.
«Областная автономия, – пишут они, – есть форма, несомненно, достаточно близкая к федеративному устройству, но тем не менее эти два понятия, имея общий признак – наличность местных законодательных органов, отнюдь не идентичны и разнятся в существенных чертах.
Федерация (союзное государство) есть такое государственное устройство, когда каждая составная часть союзного целого (штат, кантон) обладает, хотя и ограниченной в своей компетенции, но независимой государственной властью. Это значит, что отдельные местности, обладающие собственными законодательными, административными и судебными органами, осуществляют государственную власть в пределах установленных основным законом, вполне самостоятельно, т. е. без какого-либо участия центральных органов… Подобные самостоятельные части, обладая, при живущем на определенной территории населении, самостоятельными органами власти, имеют государственный характер…
В противоположность такому государственному устройству при децентрализации в форме областей местные силы являются гораздо более связанными. Первым характерным признаком автономной области является зависимость ее законодательства. Всякий законодательный акт для того, чтобы воспринять законную силу, должен быть утвержден местным представителем центральной власти. Местное законодательство, так сказать, основано на начале взаимодействия провинциальных органов и центральной власти… Второй характерный признак – отсутствие независимой администрации…
Идея подчиненности местного права, красной нитью проходящая сквозь все внутренние отношения автономной области, отражается и на праве учредительной власти, этом основном признаке державности. Во всех федеральных конституциях прямо оговорено право союзных государств на самоорганизацию. Они имеют возможность совершенно свободно устраивать свои внутренние порядки, создавать отдельные конституции, при единственном условии ненарушения ими федерального основного закона… Автономные области, власть которых основывается на учредительном акте господствующего над ними государства, дарованном по его доброй воле, этим правом не обладают. Если изменение партикулярных конституций и ставится в некоторых случаях в зависимость от местных законодательных органов или даже от воли всего населения, удостоверенной всенародным голосованием (референдумом)… то, в конечном счете, оно все-таки решается органом господствующей власти. Итак, обобщая, мы можем сказать, что «характерный признак автономной области заключается в том, что вся власть, осуществляемая в соответственной области, как таковой, предполагает совместную деятельность области и господствующей государственной власти»[35].
Авторы приходят к выводу, что различия между понятием автономии и федерации не основываются на каком-нибудь материальном признаке, вроде, например, относительного объема компетенции местных учреждений, а имеют формальный характер.
Говоря о том, каким образом достигается обеспечение прав национального меньшинства в тех автономных областях федеративного государства, где совместно живут несколько народностей, авторы отмечают, каким роковым образом может отражаться на судьбах национальностей созданное искусственно, путем избирательной системы, политическое господство одной из них. Только справедливое представительство, созданное путем всеобщего права на базе пропорциональных выборов, уничтожает этот недостаток, когда число депутатов каждой национальности точно соответствует ее численности.
Авторы книги подчеркивают, что всякая политическая децентрализация должна основываться на правильном разделении труда местных и центральных законодательных учреждений; все, что имеет общегосударственный интерес, должно находиться в ведении общего представительства – все остальные дела должны решаться местными собраниями.
Вместе с тем авторы указывают, что на деле провести разграничивающую линию между этими двумя категориями дел очень трудно. «Отдельные, разрозненные, слабые политические единицы, – пишут они, – всегда будут оставаться за флагом на арене международных событий; поэтому во всех отношениях с другими державами автономные части должны выступать как члены одного сплоченного политического тела, которое в случае необходимости могло бы, опираясь на могучую, единую армию, силой оружия заставить уважать свои права. Центральное правительство должно также иметь возможность добывать необходимые для своих операций средства, путем состоятельного обложения, не прибегая к помощи отдельных самостоятельных частей. Все это выражается в требовании единства внешней политики, армии, флота и финансов. К таким предметам общегосударственного значения относятся обыкновенно также таможенные законы, телеграф, телефон и пути сообщения. Это тот minimum компетенции общегосударственного представительства, при нарушении которого децентрализация становится уже вредной для единства государства. Но между отраслями государственной жизни, имеющими бесспорно общегосударственный интерес или чисто местный характер, стоит целый ряд предметов, которые имеют и то и другое значение и поэтому не могут быть отнесены к исключительному ведомству какого-либо учреждения…»[36]
Рассматривая вопрос об угрозе единству государства со стороны автономии, авторы книги подчеркивают, что юридически государственное единство выражается в верховенстве (суверенитете) центральной государственной власти и нисколько не нарушается областной автономией, если ее границы и формы устанавливаются общегосударственным законом. Носителем этой верховной власти является парламент, где участвуют представители всех областей и общий для всех глава исполнительной власти. Эти общие учреждения с широкой компетенцией, указывается в книге, остаются неприкосновенными при автономии и в достаточной степени гарантируют внешнее государственное единство. «Политический строй только тогда может быть прочен, если интересы одной части государства не приносятся в жертву интересам другой, а в некоторых случаях это немыслимо вне установления автономии. Принадлежность к государственному союзу должна быть поэтому выгодна для всех его членов»[37].
Вопросы единства государства в связи с автономией рассматривались и в работе Э. Пименовой. Она полагала, что областная автономия может служить надежным способом решения национального вопроса в России.
В работе подробно рассматривается вопрос о том, как управляются автономные области. «Автономная область, – пишет Э. Пименова, – управляется местными выборными людьми, без вмешательства посторонней власти. Собрание этих выборных людей, облеченных доверием населения, будет ли оно называться сеймом, советом, думой или как-нибудь иначе, обсуждает все местные дела, удовлетворяет нужды местного населения и изъявляет обязательные постановления, имеющие силу закона только для жителей области. Центральная власть, т. е. правительство того государства, к которому принадлежит автономная область, не вмешивается в ее местное управление и, – самое большее, что оно назначает туда своего высшего представителя… Предлагаемые местные законы могут, пожалуй, и не быть принятыми областным сеймом, если они окажутся почему-либо неудобными и невыгодными для населения, но общегосударственный закон будет обязателен и для населения автономной области, как и для всех граждан государства, и он-то и устанавливает границы самостоятельности каждой автономной области.
Многие опасаются, что если государство дает автономию, т. е. широкое самоуправление, разным народам, входящим в его состав, то эти народы будут стараться от него отложиться, и образовать самостоятельные государства»[38].
На деле, считает Э. Пименова, все выглядит иначе. «Главная и наиболее прочная опора государственного единства и могущества, – писала она, – заключается в народном сознании и в том, что все население одинаково заинтересовано в сохранении силы и мощи своего государства и в его благосостоянии. Для того чтобы такое сознание могло развиваться и крепнуть, вовсе не нужно, чтобы население государства было однородным или чтобы все области, входящие в состав государства, но населенные разными народами, были бы устроены по одному образцу и население в этих областях было бы подвластно господствующему народу. Наоборот, нужно чтобы никто никого не притеснял, чтобы интересы одной части населения не приносились бы в жертву интересам других, и чтобы полное объединение было бы выгодно для всех и ничто бы не препятствовало удовлетворению нужд и потребностей местного населения. Нужно также, чтобы народ, исповедующий другую религию, мог бы беспрепятственно посещать свои храмы и учить своих детей в школах на своем родном языке. Это нисколько не помешает ему осознавать все выгоды и удобства своего объединения с великим и сильным государством, под охраною которого ему так хорошо и спокойно живется. Никогда, живя в таких условиях, народ не будет думать об отложении, тем более что полная независимость непременно была бы сопряжена для него с необходимостью принимать меры для ограждения своей безопасности от более могущественных и воинственных соседей. Для него, следовательно, выгоднее быть объединенным с сильным государством и в особенности с таким, которое не мешает его самостоятельности в известных пределах и не попирает ногами его национальных чувств. Внешним же образом единство государства, при существовании автономных областей, поддерживается, во-первых, единством верховной власти, а во-вторых, единством армий, сношений с иностранными государствами и общегосударственных финансов, так как управление и руководство этими отделами находится в руках центрального правительства даже там, где существует самая широкая автономия. Население автономной области обязано защищать и поддерживать государство, когда оно подвергается опасности, и, конечно, можно не сомневаться, что оно сделает это, потому что его собственные интересы требуют этого. Ну а местные нужды и потребности, конечно, лучше всего могут быть известны местным жителям, и скорее всего они будут удовлетворены посредством местных законов, изданных местным же законодательным собранием, так как ведь центральному правительству приходится много возиться с общегосударственными делами и потому оно зачастую откладывает все остальное, как маловажное. Случается, что многие, выполняя справедливые требования местного населения, целыми годами остаются неудовлетворенными, за неимением у правительства времени заняться этим. При самоуправлении ничего подобного не может быть и местные нужды населения быстро удовлетворяются местными же законодательными собраниями выборных людей.
Итак, автономия не может угрожать опасностью единству государства, и там, где население нуждается в местных законах, автономия только принесет пользу и поведет к укреплению сознания необходимости единства государства. Она скрепит его и в том случае, если чуждому народу, присоединенному к государству, будет дано право управляться собственными законами и сохранять свои обычаи, религию и родной язык»[39].
Э. Пименова полагала, что там, где существует самоуправление, все должно зависеть от большинства мирных жителей и разумные граждане должны заботиться о том, чтобы издавались хорошие законы, и просветить неразумных граждан, направляя их на правильный путь.
Она считала, что даже федеративное устройство государства, где автономия достигает самых широких пределов, нисколько не мешает ни его единству, ни его силе. «Но если федеративное устройство государства не ведет к его распадению, – писала она, – то тем менее опасности в этом отношении представляет автономия отдельных областей, составляющая лишь высшее развитие и расширение местного самоуправления. Бояться автономии нельзя: она, напротив, может только упорядочить отношения между центральным правительством и областями, населенными инородным народом, так как дает этому народу возможность жить по-своему и заставит его, ради собственной выгоды и благополучия, поддерживать единство и могущество государства»[40].
Г. Новоторжский подчеркивал, что современные государства сложились путем завоевания. Поэтому они состоят из целого ряда областей, не схожих между собой. «Каждая из этих областей, – писал он, – представляет из себя, большей частью, нечто целостное как в национальном, так и в хозяйственном отношении. Так, например, Россия состоит из областей: Финляндии, Польши, Украины, Кавказа, Прибалтийского края, Литвы, Сибири, наконец, Великороссии. В свою очередь, Великороссия состоит из нескольких краев, непохожих друг на друга по географическим, климатическим, народнохозяйственным условиям. Центральная Россия, Поволжье, Урал, Север России имеют много своеобразия. Задачи внутреннего управления требуют поэтому для успешного их выполнения большей близости управляющей власти к управляемой местности. Нельзя с успехом управлять из одного, например, Петербурга, такой обширной страной, какой является даже одна Великороссия. Необходима самая широкая децентрализация в управлении ею, что может быть достигнуто самым широким развитием местного самоуправления. Ввиду этого под автономией разумеют часто не национальное самоуправление, а областное. Поэтому и сама автономия может быть национальной и территориальной (областной). Если вся данная область заселена одной какой-либо национальностью, то понятия национальной и территориальной автономии совпадают.
В том же случае, когда в данной области большинство населения принадлежит к одной национальности, а меньшинство к другой, – то, очевидно, предоставление национальной областной автономии господствующей национальности не решает еще вопроса для меньшинства. Таково, например, положение дел в Польше, где подавляющее большинство населения поляки, а меньшинство – евреи. Тут является вопрос об обеспечении прав меньшинства, который может быть, при современных условиях, удовлетворительно разрешен путем так называемого культурного самоопределения, или культурно-национальной, но не территориально-областной автономии. Это понятие культурного самоопределения предполагает пропорционально[41] участие в управлении областью со смешанным населением. Затем затраты на культурные нужды народностей из общеобластных средств, опять-таки пропорционально числу граждан каждой народности, причем доля меньшинства должна расходоваться по желанию этого меньшинства. Только в этом случае меньшинство будет в состоянии обеспечить себе достаточное количество культурно-просветительских учреждений. Если какая-либо народность живет в нескольких областях, составляет в каждой из них меньшинство, то ей должно быть предоставлено право образовать самоуправляющийся национальный союз, раз она пожелает этого. Круг влияния этого союза может распространяться на все те области, где она в меньшинстве.
Итак, территориальную или областную автономию не надо смешивать с национальной. Что же касается последней, то надо отличать национально-областную автономию от национально-культурной»[42].
Г. Новоторжский рассматривал в качестве естественного и прямого дополнения к автономии федерацию, под которой он понимал союз независимых государств или автономных областей – союз, в основе которого лежит договор. Он считал, что о федерации не может идти речь только там, где имеются равноправные и независимые друг от друга народности, способные по этой причине заключить договор, основанный на возможности уважения друг к другу. Именно поэтому федерация, по его мнению, предполагает автономию.
Г. Новоторжский полагал, что национальный вопрос может быть только в том случае решен удовлетворительно, если решение его создает благоприятные условия для развития народной культуры и неблагоприятные для поддержания и развития национальной вражды и национальной исключительности. А это может быть достигнуто только признанием одинаковых прав за каждой народностью, признанием национальной автономии и объединением всех автономных и равноправных народностей в братский союз.
«Наше правительство… – писал он, – всячески оскорбляло национальное самолюбие инородцев, и этим надо объяснить ту страстную жажду независимости от России, которую мы наблюдаем и у финляндцев, и у поляков, и у кавказских народностей, наконец, и среди жителей Украины и Литвы.
Самое лучшее поэтому, что следует сделать народностям России, – это размежеваться, но не для того, конечно, чтобы повернуться затем друг к другу спиною, а с той целью, чтобы войти в федеративные (союзнические) отношения друг с другом»[43].
Рассуждая, в каком состоянии находится вопрос об автономии в российской действительности, Г. Новоторжский писал: «Финляндия уже в настоящее время пользуется почти полной автономией. Вопрос об автономии Польши потребует разрешения в самом ближайшем будущем, как только будет свергнут полицейский строй. Вопрос об автономии Кавказа несколько сложнее, так как здесь живет много народностей, вперемежку друг с другом, и в один-два приема размежеваться там будет трудно.
Еврейский вопрос может быть разрешен удовлетворительно полным уравнением евреев в правах с другими народностями России и обеспечением прав меньшинства, которое они будут составлять и в Польше, и Украине, и Великороссии с Белоруссией.
Затем, что касается автономии Украины, Сибири и областей автономии в Великороссии, то они могут быть введены по мере надобности. Это, так сказать, автономии второй очереди»[44].
Г. Новоторжский полагал, что у каждой народности должна быть своя армия для защиты народных прав. Только при этом условии, считал он, всякая автономия будет иметь действительную ценность.
М. Б. Ратнер, сравнивая национальную и территориальную автономи, считал, что посредством последней невозможно решение национального вопроса[45]. Он полагал, что территориальная автономия охватывает только часть лиц определенной национальности, живущих в многочисленных местах России. А следовательно, неизбежно должен возникнуть вопрос о необходимости создания в тех или иных формах, в тех или иных пределах автономного устройства для всех представителей той или иной национальности вне рамок строго ограниченных территориальных единиц[46]. Вместе с тем он подчеркивал, что строгое и исключительное противопоставление национальной и территориальной автономий является практически недопустимым[47]. Он полагал, что для национальностей, которые занимают ограниченные территории, территориальная автономия является лучшим и единственным способом проявления и развития материальных и духовных сил народа[48].
А. Т. Снарский считал вопрос об автономии провинций и народностей одним из самых важных среди проблем, волнующих современное русское общество. Он отмечал его видное место в программах партий, которые поделил на передовые и отсталые.
А. Т. Снарский рассматривал в качестве неоспоримого вопрос о неразрывной связи между наличием автономии той или иной провинции и наличием автономного национального местного сейма, который бы решал культурные и политические задачи. К числу вопросов, подлежащих решению местным сеймом, он относил прежде всего земельный вопрос. Что касается чисто культурной работы, то он считал, что для ее осуществления автономные сеймы вовсе не нужны. Они нужны лишь для целей политических, которые, по его мнению, распадаются на две категории. Одну из них составляют задачи формальные: это осуществление власти во всех ее видах на определенной территории. Другую – задачи «гораздо более интересные и ценные»: это – культ национальности. «Именно здесь, – пишет он, – в этой области накопилось наибольшая сумма обид со стороны «русификации»; всего больнее поражает гнет на язык, на школу, на вероисповедание. Все это вызывает наибольшее сопротивление; здесь больше всего пищи для злобы, даже для ненависти; она-то и питает центробежные стремления; каким бы именем их ни окрестить»[49].
Вместе с тем А. Т. Снарский подчеркивал, что национальные автономные сеймы необходимы только в том случае, если национализм представляет такие выгоды, из-за которых его нужно культивировать, поскольку такие сеймы служат выражением национальных стремлений, той плотью, морфологической формой, в которую «выливаются тайные или же смутные стремления национальностей»[50].
Однако, выступая против национализма, А. Т. Снарский считал, что государство должно быть децентрализовано. Более того, он полагал, что для успеха культурной работы на местах самоуправление должно быть даже пульверизовано, раздроблено на мелкие хозяйственные самоуправляющиеся единицы. Но общегосударственные функции при этом не должны понести никакого ущерба.
«Итак, – делал вывод А. Т. Снарский, – на вопрос, который мы себе поставили, мы отвечаем: ни автономии, ни федерации. А размельчение самоуправления до размеров волости и еще того мельче.
В политическом смысле возможна централизация без обрусения и децентрализация – без автономии…
Пусть то, что мы сказали, покажется многим отсталым, ретроградным. Автономия – модное слово, и говорить иначе неудобно. Мы не считаем возможным быть на побегушках хотя бы современности, и гордость свою полагаем в этой l'audace des nos opinions»[51].
К. Кульчицкий (Мазовецкий), рассматривая вопрос об автономии и самоуправлении в простых (унитарных) государствах, подчеркивал, что возникновение конституционного строя, обеспечивающего народу участие в законодательной деятельности, суде и контроле над администрацией, логикой необходимости выдвинуло вопрос о централизации и децентрализации организаций.
Он отмечал, что под влиянием конституционных учреждений идея децентрализации становится все более популярной, поскольку многие поняли, что в известных пределах единство и разнородность в государстве не только не исключают друг друга, но подчас дополняют.
Современное простое государство, подчеркивал К. Кульчицкий, нуждается и будет нуждаться в сильных центральных учреждениях – единой иностранной политике, единой армии, едином законодательстве, обнимающем самые существенные проявления общественной жизни, едином управлении путями сообщения и т. п. Вместе с тем государство может, не опасаясь за свое существование, оставить широкий простор для проявления своеобразия отдельных провинций.
Централизованными и децентрализованными, по его мнению, могут быть все виды государственной власти.
К. Кульчицкий указывал, что самоуправление означает известную самостоятельность местных учреждений по отношению к центральным государственным властям в административных делах провинции, города, общины, осуществляемых при посредстве лиц из местного общества, исполняющих свои обязанности или по выбору местного населения или по своему общественному положению. Он отмечал, что самоуправление может принимать самые различные формы в зависимости от обстоятельств, времени и мест, однако сущность его всегда остается одной и той же[52].
«Автономия, – писал К. Кульчицкий, – предполагает более широкую и всестороннюю самостоятельность местных учреждений по отношению к государству, предоставляющему им в большей или меньшей степени исполнение известных законодательных функций в пределах данной территориальной единицы[53].
Объем автономных прав весьма разнообразен. В сложных государствах отдельные его части могут обладать самой широкой автономией, предоставляющей им в сфере внутренних отношений полную свободу законодательства.
Итак, сущность автономных учреждений составляет их законодательная власть, которой органы местного самоуправления не имеют.
Автономные и самоуправляющие учреждения, соединяя и переплетаясь между собою, образуют единство провинциальных учреждений»[54].
К. Кульчицкий считал, что по отношению ко всему государству провинции имеют двоякий характер: во-первых – обособленных частей, имеющих свою индивидуальность, свои специфические особенности, свое корпоративное имущество и специальные, обусловленные всем этим вопросы; во-вторых, почвы, на которой проявляется общая деятельность государства.
Он полагал, что из этого двоякого характера провинций вытекает двоякая сфера их автономных прав.
«Автономия выражается в том, – писал он, – что провинциальные сеймы издают законы, касающиеся специальных интересов и особенностей провинции, а кроме того, определяют способы исполнения общегосударственных законов в рамках территории провинции»[55].
Считая необходимым согласование единства государства с широкой областной автономией, К. Кульчицкий отмечал, что для провинций широкая автономия чрезвычайно выгодна, так как она способствует возможно лучшему удовлетворению их потребностей и является школой политической жизни для страны. Однако он подчеркивал, что областная автономия не должна подрывать единства государства и должна способствовать тому, чтобы его интересы как целого были строго соблюдены, и чтобы законы, принятые в парламенте и касающиеся всего государства, соблюдались в отдельных провинциях.
Касаясь разграничения вопросов, составляющих компетенцию общегосударственного законодательства, и тех, которые надлежит предоставить областному законодательству, К. Кульчицкий подчеркивал, что все обнимающее специфические особенности провинций, их имущество и т. п. должно быть отдано в ведение провинциальных сеймов, а вопросы экономики, не затрагивающие специально областного хозяйства, – пути сообщения, народное образование, администрация, благотворительность и т. п. – могут создавать компетенцию и центрального, и областного законодательства. Необходимо, подчеркивал он, лишь установить какой-нибудь критерий, на основании которого можно было бы провести грань между центральным и областным законодательством. По его мнению, такой критерий напрашивается сам собой, если несколько глубже проникнуться задачами государства и необходимыми условиями его единства[56].
Он считал, что у государства имеются известные потребности, которые безусловно должны быть удовлетворены. «Нет нужды, – утверждал исследователь, – перечислять все потребности современного государства. В известных, точно определенных границах они должны быть удовлетворены, являясь необходимым minimum'ом в интересах нормального развития государственной жизни. Потребности эти должны быть предметом постановлений центрального парламента, ибо только он может быть компетентным судьей в вопросах, касающихся интересов всего государства. Зато все то, что выходит за пределы этой общей нормы, может и должно быть предметом ведения провинциальных сеймов»[57].
К. Кульчицкий видел такой критерий единственным отвечающим как интересам единого государства, так и провинций. При его использовании, с одной стороны, сохраняется однородность там, где она желательна и необходима, и с другой стороны, остается место для проявления областного своеобразия и индивидуализма, обеспечивающего избавление населения от шаблона и рутины.
«Чем шире провинциальная автономия, – отмечал он, – тем больше готовности проявляет население в деле удовлетворения местных потребностей»[58].
К. Кульчицкий подчеркивал, что государство, признавая широкую автономию за провинциями, должно следить лишь за тем, чтобы во всех его частях общие основы гражданской жизни были доведены до возможного единообразия и чтобы проведенные в конституции принципы были строго соблюдены, но одновременно должна быть предоставлена возможность проявляться особенностям и своеобразию местной жизни[59].
Рассматривая организацию сложных конституционных государств с широкой автономией входящих в них областей, К. Кульчицкий отмечает, что сложным конституционным государством называется такое государство, которое состоит из двух или более отдельных частей, имеющих свои собственные учреждения и законы и, в определенных границах, живущее своей особой политической жизнью.
Ученый считал, что при конституционном строе отдельные части сложных государств добиваются все большей сферы самостоятельности и что в условиях, когда центральный парламент не может с достаточной пользой для государства и отдельных его частей разрешить все жизненные вопросы столь разнородного населения, единственным разумным выходом является широкая автономия отдельных частей государства[60].
«Предубеждением, – писал он, – является то утверждение, что сильное государство с сильным центральным правительством для общих всем областям дел должно быть непременно централизовано и не может мириться с автономией либо федерацией. Напротив того, гармоничное соединение разных частей государства, живущих каждая своей особой жизнью и пользующихся в сфере своих внутренних дел полной автономией, может образовать сильную державу, объединенную не только силой оружия, но и общностью интересов»[61].
К. Кульчицкий излагал свое видение того, каким должен быть конституционный строй России и автономия отдельных ее частей[62]. Он считал, что с учетом особенностей Российской империи последовательное проведение принципа централизации является фактически невозможным, отмечая, что даже в периоды господства самого крайнего абсолютизма и централизма Россия в действительности не управлялась одной волей из Петербурга: отдельные генерал-губернаторы неоднократно действовали на свой страх и риск, не всегда подчиняясь распоряжениям, идущим из столицы.
«С введением конституционного строя, – писал К. Кульчицкий, – центробежно-автономистские стремления естественно усиляется и добиваться известной автономии будут не только отдельные народы, входящие в состав Империи, но и коренные области, развивающиеся вдали от главных центров государственной жизни. Правда, их требования в области государственной децентрализации не будут идти так далеко, как требования первых; но сторонников этой идеи децентрализации, несомненно, будет много.
Невозможно одни и те же законы применять во всем государстве, которое составлено из разнородных частей и население которого стоит на самых разнообразных ступенях общественного развития. И как следствие этого, автономия, которой будет пользоваться каждая отдельная часть, будет варьировать в зависимости от данных конкретных условий.
С другой стороны, ограниченное количественное преобладание в государстве русского народа делает невозможным осуществление в России федеративного строя в той его чистой форме, в какой он выступает перед нами в Соединенных Штатах Северной Америки или Швейцарии, т. е. чтобы отдельные части России обладали той же государственной самостоятельностью, что штаты или кантоны. Трудно допустить, чтобы в ближайшем будущем отдельные коренные земли России, добившись даже широкой автономии, стремились к полному верховенству в сфере своих внутренних дел: составляя в продолжение целого ряда веков одно неразрывное целое, они лишены всяких особенностей государственного характера.
Если бы даже тем частям государства, которые населены отдельными народами, удалось добиться полной автономии, то и в этом случае Империя не была бы построена на федеративном принципе в чистом его виде, – ибо численное преобладание русского народа заставило бы обеспечить за коренной Россией большее влияние на общегосударственные дела, чем за Польшей, Литвой и Грузией»[63].
Рассматривая вопрос о том, какие части Российской империи должны обладать такой автономией не только в культурной и хозяйственной областях, но также и в политической в сфере своей внутренней жизни, К. Кульчицкий считал, что отдельные области коренной России не нуждаются в такой автономии. По его мнению, полную автономию могли бы получить лишь те коренные русские области, которые чрезвычайно отдалены от центра, как, например, Восточная и Западная Сибирь, Забайкальская область, Уссурийский край, Закаспийский край, Ташкент и т. д.
«Тут, однако, – отмечал он, – возникают известные затруднения, ибо в некоторых из указанных провинций население очень редкое и обладает меньшим количеством культурно-политических сил. Тем не менее не следует особенно переоценивать этот факт, ибо степень автономии можно будет сообразовать с местными условиями. Сибирь, например, могла бы иметь более широкую автономию, Закаспийский край – более ограниченную и т. д.»[64]
Касаясь вопроса, как поступить с племенами, стоящими на очень низкой ступени общественного развития, К. Кульчицкий отмечал, что по этому поводу существуют три мнения: 1) племена, населяющие известные территории, должны наравне с другими народами России посылать депутатов в одну или обе палаты парламента в зависимости от того, из скольких палат он будет состоять; 2) эти племена должны пользоваться самым широким внутренним самоуправлением, но под контролем центрального правительства; 3) пользуясь самоуправлением, они, однако, должны выбирать депутатов не в нижнюю палату, а только в верхнюю, которая будет представлять провинции.
«Несомненно, – писал он, – нужно дать бурятам, якутам, тунгусам и многим другим племенам внутреннее самоуправление, придать силу закона местному обычному праву, поскольку оно резко не расходится с общим уголовным кодексом. Что касается вопроса об участии этих племен в общей государственной жизни, то одно из двух: или они еще для этого мало культурны, и тогда не должны выбирать ни в первую ни во вторую палату; или их культурный уровень позволяет им принимать участие в выборах, и тогда депутаты их должны иметь доступ в обе палаты»[65].
По мнению К. Кульчицкого, территориальной автономией должны пользоваться следующие части Российской империи, население которых образует самостоятельное культурное целое: Царство Польское, этнографическая Литва, Малороссия, Белоруссия, Латышский край, Эстонский край и Грузия.
«Правда, – писал он, – не все эти национальные группы обладают одинаковой яркой выраженной культурно-политической индивидуальностью. Одни из них совершенно почти ее не имеют, другие – в незначительной степени. И поэтому автономия этих различных групп не может быть одинакова, по крайней мере, в ближайшее время»[66].
К. Кульчицкий предлагал части Российской империи, отличающиеся друг от друга по своему национальному племенному составу, разделить на три категории: в состав первой категории вошли бы территории, дикое или полудикое население которых не может принимать участие в представительных государственных учреждениях, но пользуется внутренней автономией под контролем государственной власти; в состав второй – территории с культурным населением, коренным русским или другим, которое пользуется более или менее широкой культурно-национальной автономией; наконец, в состав третьей категории вошли бы территории также с культурным населением, которое, однако, исторически и национально так резко выделяется из всего коренного русского населения, что в сфере своих внутренних дел должно обладать полной политической автономией, и только для военных, таможенных, иностранных и т. п. дел должно посылать своих депутатов в центральный парламент.
С. А. Котляревский считал, что автономия есть самоограничение власти в унитарном государстве, основанное на признании не только особых интересов данной области, но и особого права удовлетворять эти интересы при помощи местных органов, она есть расширение местного самоуправления, при котором функции, обычно осуществляемые в государстве центральной властью, передаются местным органам, и в то же время за членами государственного союза, живущими в данной области, признается соответственное право на участие в той или в другой форме в этих органах.
«Отсюда вытекает важное следствие, – писал он, – автономия вовсе не предполагает равноправия наделенной ею части государственного целого со всеми другими. Наоборот, она обычно есть своеобразная привилегия, основанная на исключительных материальных и культурных условиях единой области: наличность автономии в одной части государства не дает никаких прямых оснований для домогательств других частей, где подобные условия совершенно отсутствуют. Можно быть сторонником широкой автономии Финляндии и Польши, и отсюда не вытекает еще никакого обязательства отстаивать автономию Литвы или Малороссии»[67].
С. А. Котляревскй подчеркивал, что, если в государстве несколько автономных областей, широта наличного в них самоуправления может очень сильно колебаться. «Можно говорить о типическом распределении правомочий в союзном государстве, – писал он, – но совершенно невозможно было бы говорить о типической автономии»[68].
С. А. Котляревский полагал, что автономия есть выражение растущей децентрализации центрального государства: политически ее введение может быть оправдываемо старыми вольностями и правами данной области; юридически она всегда не подтверждает старые права, а создает новые, создает новое юридическое лицо. «Образование автономии, – писал он, – лишь подводит юридический итог социально-культурному процессу, выделившему данную область из общей государственной территории…
С другой стороны, автономия, созданная на этой естественно подготовленной для нее почве, прямо отвечает современной тенденции переносить известные государственные полномочия из центра на периферию и привлекать к ним местную самодеятельность; эта тенденция к развитию местного самоуправления вытекает из простой необходимости разделения труда при крайне осложненной государственной и общественной жизни и проявляется даже в стране с такими сильными навыками централизма, как Франция. Очевидно, здесь есть не только политическая необходимость, но и правовая потребность. В настоящее время в науке господствует государственная теория самоуправления, усматривающая в последнем известную форму государственного управления; но даже исходя из нее, нельзя отрицать, что при этой форме создаются субъективные публичные права членов местного союза, подобные субъективным публичным правам членов союза общегосударственного»[69].
А. Ф. Саликовский отмечал, что слово «автономия» в точном переводе значит «самозаконность», т. е. право издавать для себя законы. Этим правом, подчеркивал он, пользуются все отдельные части федеративных государств.
«Но права автономных частей федеративного государства, – писал он, – не ограничиваются изданием законов. Они гораздо шире. Автономные части всякой федерации располагают также правом без всякого контроля проводить в жизнь изданные местными законодательными палатами законы по внутренним делам, касающимся этой части. Иначе говоря, никакая центральная власть не вправе изменить, отменить или задержать исполнение местных законов. В местное законодательство никто не вправе вмешиваться. Ввиду этого во всякой автономной части федеративного государства имеется своя исполнительная власть, т. е. свое министерство или правительство. Она может разно называться, но сущность дела от этого не изменяется. Эта власть проводит местные законы в жизнь и наблюдает за их исполнением – так же, как центральное правительство федерации проводит в жизнь и наблюдает за исполнением законов, изданных федеральными законодательными палатами по делам, касающимся всей федерации»[70].
Под федерацией А. Ф. Саликовский понимал союз автономных государств, имеющий общую законодательную власть и общее правительство, которые ведают делами и законами, касающимися всего союза и точно указанными в федеральной конституции. Он различал автономию политическую, или государственную, и областную, или провинциальную. Он указывал, что областная автономия не имеет своего правительства, а ее законодательные собрания хотя и вырабатывают законы по местным делам, но эта законодательная деятельность находится под контролем центральных властей.
Он считал, что при областной автономии нет настоящей самостоятельности в местных делах и все зависит от того, какая народность или область сильнее и кому из них покровительствует центральное правительство. «Оно вмешивается, – писал он, – во внутреннюю жизнь областей и проводит только те законы, с которым и само согласно или которые идут на пользу его любимцев. Такой порядок порождает взаимное озлобление и ослабляет связь областей с государством, тогда как политическая автономия… только укрепляет силу федеративных государств, взаимную связь его частей. Они дорожат этой связью и хранят ее как величайшую драгоценность»[71].
Исследуя вопросы автономии и федерации, М. Я. Лазерсон подчеркивал, что там, где каждая отдельная национальность сознает себя в многонациональных государствах обеспеченной в своих правах на самоопределение, где она знает, что никакая другая рядом живущая народность не собирается ее поглотить, там все отдельные народности преданы всему государственному целому не за страх, а за совесть.
Отмечая тот факт, что отмена национальных ограничений есть только первый шаг по пути освобождения национальностей, М. Я. Лазерсон считал, что необходимо создавать новые положительные формы многонародного государства, формы, дающие возможность каждой отдельной национальности жить самой и «жить давать другим». Эти формы он сводит к двум основным: к автономии и федерации[72].
«Как известно, – писал он, – в руках государства сосредотачивается устроение и охрана всего правопорядка. В этом устроении правопорядка современное демократическое государство принуждено обращаться не только к специальным лицам и учреждениям, на обязанности которых лежат определенные обязанности в области законодательной, исполнительной и судебной власти, но и ко всему населению. Население управляется не только сверху, правительственными органами, но и снизу, самим населением, население само собою управляет при помощи органов самоуправления. Эти органы самоуправления – начиная с мелких, волостных и сельских и кончая областными – сложной всепроникающей сетью покрывают все государство. Таким образом, самоуправление является одним из самых важных средств привлечения широких народных масс к общественному и государственному строительству. Самоуправление является важною школою политического развития широких масс, эти массы путем участия в органах самоуправления научаются ведать общественными делами, быть на страже общественных интересов и нести ответственность за свои действия. Действия органов самоуправления ближе и понятнее местному населению, чем отдаленные и усложненные общегосударственные органы и поэтому участие в этих органах является подготовкой для ознакомления с общегосударственными органами. Всякое подлинно демократическое государство должно поэтому всемерно стремиться к самому широкому самоуправлению.
Но самоуправление может быть разделено на два вида: на местное самоуправление и на политическое самоуправление, или автономию (греческое слово «автономия» и означает самоуправление)»[73].
М. Я. Лазерсон указывал, что местное самоуправление имеет прежде всего целью отнять у государства и его бюрократических, чиновных органов всю полноту их административных полномочий. Демократические слои населения заинтересованы в том, чтобы вся административная деятельность государства, касающаяся их повседневных нужд, находилась не в руках назначенных чиновников, а в руках выборных представителей.
М. Я. Лазерсон считал, что, независимо от степени широты предоставленных ему полномочий, местное самоуправление охватывает круг полномочий, сосредотачивающихся вокруг области управления. «Даже и те функции органов местного самоуправления, – писал он, – которые на первый взгляд принадлежат к области законодательства – как, например, функция издания обязательных постановлений, правил, инструкций и т. д. – относятся к области управления. Ибо эти правила и инструкции не устанавливают новых законов (чем занимаются законодательные органы), – но в пределах существующих законов служат для более успешного проведения административных мер. Издание обязательных постановлений и т. п. норм играет здесь только чисто вспомогательную, подсобную роль, и нисколько не меняет того общего административного характера, который присущ всем органам местного самоуправления, начиная с мелкой земской единицы, с сельской общины и кончая крупным городом или областью»[74].
Как отмечал М. Я. Лазерсон, в основу местного самоуправления кладется местный интерес. Удовлетворяя этот интерес, государство часть своей административной деятельности передает органам местного самоуправления. Другие цели ставятся перед органами автономии. «Органы автономии, – писал он, – не ограничивают свою деятельность областью администрации, управления, они в своем круге ведения захватывают также и законодательство. Таким образом, автономия является более полным видом самоуправления, автономия берет на себя помимо административной деятельности и деятельность законодательную, и отчасти судебную»[75].
М. Я. Лазерсон отмечал, что в отличие от местного неполитического самоуправления, в основе которого лежит интерес местный, интерес, положенный в основу автономии, носит иной характер. Органы автономии в противоположность органам неполитического местного самоуправления имеют своей основной интересы особенности данной местности или области. «Если данный город (или земство), – рассуждал он, – по форме организации, кругу полномочий и интересов совершенно и во всем похож на другой город (или другое земство), то данная автономная область существенно разнится от другой»[76].
Он говорил, что одна автономная область в зависимости от своих особенностей, которые положены в основу ее автономии, может получить один круг полномочий, одну организацию, а другая – иной круг полномочий и иную организацию.
«Но для всякой автономии, – подчеркивал он, – остается характерным то обстоятельство, что государство, сохраняя в своих руках сосредоточие всего правопорядка, выделяет известный круг полномочий – административных, законодательных и т. д. той или другой автономной области. В общем государстве, в коем установлены автономные части, главный круг полномочий остается в руках центра и только по некоторым вопросам полномочна автономная единица. Эта черта автономии является важной для отличия автономии от федерации… Но даже выделив из общих своих полномочий известный круг их в пользу той или иной автономной единицы, государство представляет себе право последнего слова даже по этим выделенным вопросам. Это сказывается например, в том, что все законы, издаваемые автономным парламентом (сеймом), нуждаются в утверждении общегосударственной власти»[77].
М. Я. Лазерсон считал крайне важным тот факт, что всякое государство, признающее автономию за отдельными своими частями, сохраняет тем не менее единство своей территории. Это единство выражается главным образом в том, что компетенция центральных органов общегосударственной законодательной власти в виде общего парламента, исполнительной власти и т. д. распространяется на всю государственную территорию и что, за малым исключением, пределы действия имперских законов совпадают с пределами государственной территории. Автономные области мыслятся при этом как отдельные областные клеточки одной общей территории, охваченной общей государственной властью.
«Лишь в следующих отношениях, – писал он, – сказывается особый характер земель как частей общегосударственной территории: 1) земли суть особые округа для исполнительной власти всего государства и для установления пределов ведению областных учреждений, начиная с высших и кончая низшими; 2) каждая земля обладает особым областным представительством (местным парламентом или так называемым сеймом), установленными как для участия в осуществлении законодательной власти, так и для осуществления самоуправления области в областях благоустройства и финансов»[78].
Говоря о законодательных полномочиях отдельных областей, т. е. о полномочиях местных парламентов, М. Я. Лазерсон подчеркивал, что эти полномочия заключаются прежде всего в праве на местное областное автономное законодательство. Однако остается неизменным то основное положение, что законодательный центр тяжести остается в руках общего государства и его органов.
«Первенство целого над частным, – указывал М. Я. Лазерсон, – выражается при автономии в том, что целое, выделяя определенный автономный круг полномочий автономной части, в то же время сохраняет за собой право сузить или вернуть себе этот круг полномочий и право надзора за осуществлением автономной единицею ее полномочий, выражающееся в праве утверждения центром автономных законов. Этот принцип лежит в основе всякой автономии…»[79]
Касаясь различий между автономией и федерацией, М. Я. Лазерсон отмечал, что если «для истории возникновения автономных областей характерным является то обстоятельство, что целое отказывается от полного сосредоточения всех государственных дел и предоставляется часть этих дел – в особенности законодательство – отдельным частям, областям или национальностям, то для истории возникновения федераций характерно как раз обратное: здесь части сходятся и соединяются в одно целое, в общее государство»[80]. Эти государства, прежде самостоятельные, подчеркивает он, решают отказаться от полноты власти и соединиться с тем, чтобы новому целому, новому союзу (foedus означает союз, от слова «федус» и происходит понятие «федерация») были выделены некоторые права и полномочия[81].
По мнению М. Я. Лазерсона, в отличие от автономии, где центр тяжести остается в целом, при федерации, которая возникает не из распада целого, а наоборот, из слияния отдельных частей, этот центр – в отдельных государствах-членах[82].
Н. И. Лазаревский рассматривал автономию в качестве одной из ступеней «умаления» централизации государственной власти. «Слово это в науке, – писал он, – не имеет твердо установленного значения. По этимологии, определяющей его обычное употребление, это слово обозначает наличность своей законодательной власти. Поскольку всякое государство естественно законодательствует, указание на его автономию излишне, и это слово обыкновенно применяют к негосударственным единицам (провинциям), которые, несмотря на то, что они не государства, тем не менее обладают законодательною властью, т. е. имеют право издания постановлений с силою закона. Сила закона состоит в том, что закон может быть отменен или изменен только новым законом, и таким образом при коллизии закона с незаконодательным актом применяется закон, а из двух несогласных между собою законов применяется позднейший. В государствах с единою законодательной властью никакое постановление местных властей не может отменить закона; в государствах же, где отдельным провинциям предоставляется по тем или другим вопросам автономия, по этим вопросам позднейшие постановления местной власти отменяют для данной провинции несогласные с ним ранее изданные законы центральной власти. При этом существенно отметить, что термин автономия применяется обыкновенно к таким образованиям, которые получают свое право издания законов от центральной законодательной власти: она при этом определяет и организацию автономной провинции, и круг тех предметов, по которым она может законодательствовать, с тем, что эта организация и этот круг предметов могут быть изменены только центральною, а не местною законодательною властью»[83].
Н. И. Лазаревский отмечал, что некоторые исследователи обычно понимают автономию несколько шире и усматривают ее там, где какая-либо негосударственная единица имеет право установить правые нормы. Последние же могут быть установлены не только законом, но, например, и обязательными постановлениями органов самоуправления, которые, однако, ни в чем действующим законам противоречить не могут и вообще имеют силу и юридическую природу не законодательных, а административных актов. Таким образом, считал он, более широкое понимание автономии, даваемое некоторыми авторами, уничтожает различие между автономией и самоуправлением[84].
«При самоуправлении, – писал Н. И. Лазаревский, – местная администрация получает направление в духе местного населения и служит прежде всего его потребностям; при автономии в таком же духе получают свое разрешение и некоторые более существенные дела, некоторые из тех, которые по заведенному порядку разрешаются не в административном, а в законодательном порядке. Что не менее важно, автономия приводит к разгружению центрального законодательного механизма, в настоящее время повсеместно столь заваленного работою и столь сложного, что вопросы местного значения или вовсе не получают своего разрешения, потому что центральному правительству некогда ими заняться, или же получают разрешение неправильное, потому что центральное правительство не в состоянии уделить им должное внимание, ни даже правильно представить себе местные условия. Местные законодательные учреждения разрешают местные дела и с действительным знанием местных условий, и с пониманием того значения, которое эти дела представляют. Наконец, автономия знаменует разрыв с прежнею политикой денационализации областей с иноплеменным населением, которая приводила к репрессиям, стесняя проявления местной жизни, препятствовала всем культурным начинаниям и сделала из этого населения врагов данного государства; поэтому автономия хотя и уменьшает единообразие государственного строя, но вместе с тем, уменьшая силу противогосударственных начал, в действительности лишь увеличивает силу сцепления отдельных частей государства»[85].
А. А. Жилин отмечал, что децентрализация иногда может идти так далеко, что, не ограничиваясь сферой управления (и суда), распространяется также и на законодательство. «В последнем случае, – писал он, – говорят об автономии, и части государства, обладающие особыми местным законодательными органами, называют автономными областями. От несуверенных государств эти области отличаются тем, что организация их вытекает из правопорядка того государственного союза, в состав которого они входят, и власть, осуществляемая областными органами, имеет характер делегированный, производный от власти этого союза»[86].
А. А. Жилин считал, что общий тип устройства автономных областей таков, что, наряду с особыми высшими местными правительственными органами, они имеют также еще и особые органы местного законодательства, организованные наподобие государственных парламентов, а издаваемые местными законодательными учредителями законы устраняют действие общегосударственных законов для данной местности. Он указывал, что для участия в законодательстве, имеющем общегосударственное значение, от автономных областей посылаются депутаты в общегосударственный парламент[87].
Я. М. Магазинер отмечал, что автономная провинция, как и всякая другая самоуправляющаяся часть государства, получает свою власть от государства или пользуется своею властью с согласия государства и поэтому сама является не государством, а лишь частью его. В отличие от автономии центральная государственная власть ни от кого своей власти не получает и может действовать законно без всякого признания извне, т. е. обладает первоначальной, непроизводной властью. В этом и заключается главное отличие государственной власти от всякой другой в государстве[88].
Я. М. Магазинер подчеркивал, что автономная провинция единого государства существенно отличается от государства, входящего в федерацию. «Организация автономной области, во-первых, и по своему происхождению, и в своем дальнейшем существовании и функционировании в решающей мере зависит от центральной власти, так что центральная власть сохраняет право контроля над местной, в форме утверждения ее законов, высших должностных лиц и т. п., – что недопустимо в федерации, где у государства-члена объем прав часто гораздо уже, чем у автономной области, но права эти оно осуществляет бесконтрольно… во-вторых, в создании центральной власти автономная провинция иногда вовсе и не участвует… В особом положении находятся также неполные государства или «государственные обломки» (Staatsfragmente, по обозначению Еллинека), как автономная до 1917 г. Финляндия… представлявшая собою высшую полноту автономии…»[89]
Таковы наиболее важные представления, соображения, которые были высказаны в русской правовой литературе по поводу автономии.
По мере постепенного увеличения территории Российской империи она включала в себя множество ранее самостоятельных государств или владений других государств. Российская империя нередко сохраняла за вошедшими в ее состав территориями их местные законы и учреждения, предоставляя им более или менее широкую автономию. В некоторых случаях такая автономия приобретала настолько значительные формы, что служила даже поводом для многих исследователей усматривать «в некоторых присоединениях России унию с нею как бы самостоятельных государств»[90].
Однако какие бы формы ни принимала автономия в рамках Российской империи, их нельзя связывать только с конкретными регионами России, правовой статус которых постоянно изменялся. Необходимо также учитывать тот исторический этап, на котором в данный конкретный период находился соответствующий регион.
Так, 8 января 1654 г. состоялась Переяславская рада, которая приняла решение о воссоединении Украины с Россией. Мартовскими статьями 1654 г. оформлено автономное положение Украины в составе России, а также определены права и привилегии казацких старшин, украинской шляхты и верхушки духовенства.
На основании Мартовских статей вся территория Украины была разделена на три части: левобережную Украину, разделенную на полки; слободскую Украину, также разделенную на пять полков; Запорожскую Сечь – наиболее автономную часть Украины.
Полки и сотни стали административно-территориальными единицами Украины. Вся верховная власть была сосредоточена в руках гетмана, который командовал войсками, издавал универсалы, где устанавливались общие правовые нормы, располагал высшей судебной властью.
Контроль за деятельностью украинских властей осуществлял созданный в 1663 г. Малороссийский приказ, превращенный в 1722 г. в Малороссийскую коллегию, надзиравшую за судебными и административными органами Украины.
В 1734 г. гетманская власть была упразднена, а казацкое войско поставлено под русское командование. Управление Украиной было передано царскому представителю.
Однако уже в 1747 г. гетманство на Украине было восстановлено. В подчинение гетману была передана Запорожская Сечь.
В 1764 г. гетманство было вновь упразднено, а для управления Украиной создана Малороссийская коллегия во главе с президентом, состоящая из четырех русских и четырех украинцев. Однако должности президента и прокурора украинцы занимать не могли. Кроме того, на Украине была введена должность генерал-губернатора Малой России.
Местное управление на Украине совпадало с военным, которому подчинялись не только казаки, но и крестьяне и мещане в городах и местечках. Наиболее крупные города управлялись магистратами.
На Украине действовали нормы второго и третьего Литовских статусов, Магдебургского (городского) права. В 1728 г. было принято решение создать комиссию для кодификации украинского права, которая в 1743 г. завершила подготовку Свода «Права, по которым судится малороссийский народ». Свод был представлен на утверждение Сената. Он состоял из трех книг: статуса Литовского, Зерцала саксонского и книги «Порядок».
В 1763 г. были созданы земские градские и подкоморские суды по образу литовских, действовавшие на основе Литовского статуса. После распространения на Украину (Малороссию) действия Учреждения о губерниях 1775 г. система судов была приведена в соответствие с общероссийской. Однако в 1796 г. восстановлено прежнее судоустройство, существовавшее до 1783 г.
В 1796 г. Левобережная Украина была преобразована в Малороссийскую губернию, Слободская Украина – в Слободско-Украинскую (с 1835 г. – Харьковскую) губернию. Правобережье в административном отношении разделялось на Киевскую, Волынскую и Подольскую губернии, составившие с 1832 г. Киевское генерал-губернаторство. Малороссийская губерния в начале XIX в. стала генерал-губернаторством, в которое вошли Черниговская и Полтавская губернии. На юге Украины в 1802–1803 гг. были созданы Екатеринославская, Херсонская и Таврическая губернии, вошедшие после 1812 г. вместе с Бессарабией в Новороссийско-Бессарабское генерал-губернаторство. Все это привело к полной утрате Украиной своей автономии.
Присоединенная к России Грузия вначале рассматривалась как государство, состоящее под протекторатом России. Более прочная связь Грузии с Россией была установлена договором 1783 г., определившим их отношения. Согласно этому договору заключивший его царь Ираклий объявлял «перед лицом всего света, что он не признает над собою иного самодержавия кроме верховной власти и покровительства» русской императрицы, которая со своей стороны брала на себя обязательство охранять его владения от внешних врагов, охранять власть Ираклия и его потомков, а «власть, с внутренним управлением сопряженную, суд и расправу и сбор податей передавать Его Светлости Царю в полную его волю и пользу». В свою очередь царь кроме признания верховной власти Императора обязался «быть всегда готовым на службу Ея Величества».
Окончательное присоединение Грузии к России произошло в 1801 г. Поводом к нему послужили как просьба об этом грузинского царя Георгия, выраженная им в представленных Павлу I «Просительных пунктах» 17 ноября 1800 г., так и возникшие после смерти царя Георгия разногласия по вопросу о престолонаследии. 18 января 1801 г. Павлом I был издан манифест о присоединении Грузии. Однако вступивший на престол Александр I высказал «крайнее отвращение посягнуть на принятие царства того в подданство России, посчитал несправедливым присвоение чужой земли» и поставил на обсуждение Государственного Совета вопрос о восстановлении самостоятельности Грузии. Однако после многократных обсуждений Совет признал присоединение Грузии одинаково желательным как в интересах России, получившей таким образом возможность окружить непокорных горцев, так и самой Грузии, раздираемой династическими разногласиями и находившейся под постоянной угрозой нападения со стороны Персии.
12 января 1801 г. был издан манифест, которым Александр I объявил грузинскому народу, что, несмотря на свое желание восстановить самостоятельность Грузии, он силой обстоятельств вынужден сохранить царство Грузинское за Россией. В изданном в тот же день постановлении о внутреннем установлении Грузии сохранялось в силе Уложение царя Вахтанга в качестве коренного грузинского закона. Действие этого Уложения сохранялось до 18 декабря 1870 г. С отменой его действия была окончательно отменена и всякая автономия грузинских земель[91].
Подобно Украине и Грузии, находясь в составе Российской империи, постепенно утратила всякую автономию и Польша.
В результате трех разделов в XVIII в. и по решению Венского конгресса 1814 г. к России отошла часть территории Польши, на которой было образовано Польское царство (королевство). Оно включало в себя большую часть бывшего Варшавского герцогства, созданного в 1807 г. Наполеоном I.
В 1815 г. Польша получила Конституционную хартию и статус Королевства. В результате российский император стал одновременно и королем Польши.
С 1818 г. в Польше стал избираться законосовещательный Сейм, созывавшийся дважды: в 1820 и 1825 гг.
Сейм состоял из Сената и Посольской избы. Сенат образовывался из представителей высшего дворянского сословия, в значительной мере назначаемых королем. Члены Посольской избы избирались на местах: на сеймиках (органы самоуправления землевладельческой шляхты) и гминных собраниях. Гмины объединяли сельские, крестьянские общества-деревни и имения помещиков.
Компетенция Сейма была довольно широкой и включала вопросы бюджета, налогов, денежной системы, законодательства по некоторым отраслям права. Правом утверждать и отклонять законы обладал король (император).
Польша имела свое Войско Польское. Официальным государственным языком был польский.
Исполнительная власть находилась в руках царского наместника, при котором в качестве совещательного органа действовал Государственный совет.
Под контролем наместника действовал Административный совет, который являлся исполнительным органом, состоящим из военного министра, министров юстиции, внутренних дел и полиции, просвещения и вероисповедания.
После подавления польского восстания 1830 г. был издан «Органический статус», отменивший польскую конституцию и объявивший Польшу неотъемлемой частью Империи. Сейм был упразднен, а для обсуждения наиболее важных вопросов стали созываться собрания провинциальных членов.
Управление Польшей стал осуществлять административный совет во главе с наместником императора.
Была ликвидирована отдельная польская армия, унифицировано административное устройство. В 1850 г. перестала существовать таможенная граница между Королевством и Россией.
В Королевстве после подавления восстания 1863—64 гг. были ликвидированы последние следы автономии, а само название Королевство Польское было вытеснено термином «Привисленский край».
Правда, в Польше и после ликвидации ее автономии сохраняли свое действие Гражданский кодекс Наполеона, получивший обязательную силу в Герцогстве Варшавском с 1 мая 1808 г. и распространенный с 15 августа 1810 г. на губернии, отделенные от Австрии; французский Кодекс судопроизводства, французское торговое уложение и др.
Однако далеко не все из числа присоединенных к России государств утратили свою автономию. Например, находившаяся фактически в полном подчинении России Хива пользовалась значительной степенью самостоятельности. Правительственная власть сохранялась за правящим Саид-Мухамед Рахим-Богодур Ханом, который по договору 12 августа 1873 г. признал себя «покорным слугою Императора Всероссийского» и отказался «от всяких непосредственных сношений с соседними владениями и ханами и от заключения с ними каких-либо торговых и других договоров без ведома и разрешения высшей русской власти в Средней Азии» и обязался не предпринимать никаких военных действий против них (ст. 1).
Еще большей автономией пользовалась Бухара. Ее отношения Россией определялись договором 28 сентября 1873 г. Для постоянных сношений с высшей властью России в Средней Азии бухарский эмир назначал в Ташкент особого посланца и уполномоченного. Кроме того, в Бухаре при эмире с 1893 г. находился постоянный уполномоченный России.
Правда, и Хива, и Бухара формально не были составными частями России. Они рассматривались как государства, состоящие под ее протекторатом. Поэтому наиболее ярким примером автономии государства, состоящего в Российской Империи, являлась Финляндия.
По вопросу о правовом положении Финляндии в литературе высказывались различные соображения. Одни считали Финляндию суверенным государством, находящимся в реальной унии с Россией[92]. Другие видели в ней инкорпоратированную провинцию, наделенную значительной степенью автономии. Наконец, третьи рассматривали Финляндию в качестве несуверенного государства, присоединенного к России на начале подчинения.
«Вопрос о том, представляет ли данный случай приобретения Россией новой области присоединение, инкорпорацию или соединение, унию, – писал Н. М. Коркунов, – имеет огромное практическое значение. Если все части русской территории инкорпорированы, присоединены, они составляют ее подчиненные части. Русский монарх представляет тогда единую государственную власть, распространяющую свое действие одинаково на все области, подвластные его скипетру, имеющую повсюду одни и те же права, одну и ту же силу. Как неограниченный монарх России он является тогда таким же неограниченным властителем и каждой отдельной ее области. Как бы ни была широка автономия какой-либо подчиненной области, законодательная власть русского монарха стоит выше этой автономии, и в этом заключается достаточное обеспечение преобладания общерусских интересов над какими бы то ни было местными партикуляристскими стремлениями.
Такое подчинение присоединенных областей, хотя бы пользующихся самой широкой автономией, общей законодательной властью признается в литературе государственного права бесспорным положением»[93].
Соединение Финляндии с Россией считали реальной унией большинство финляндских исследований этого вопроса. Они исходили из того, что Великое Княжество Финляндское является особым, самостоятельным государством, соединенным с Россией только единством династии. Таким образом, они признавали Россию сложным государством.
Аналогичной точки зрения придерживались и некоторые другие специалисты, работавшие в области русского государственного права. Так, профессор Н. Н. Романович-Славатинский полагал, что Финляндия «не инкорпорирована, но находится в унии с Империей, в унии реальной, но не личной, так как они связаны неразрывно, личная же уния бывает временная»[94].
По мнению Б. Н. Чичерина, «существенный признак реальной унии тот, что троны обоих государств неразрывно связаны друг с другом, причем каждое из этих государств сохраняет свою политическую независимость, свое управление и устройство. На этом основании Финляндия соединилась с Россией в 1809 г.»[95]
Решительным противником этой точки зрения был Н. М. Коркунов. «Для многих основанием считать Финляндию находящейся в реальной унии с России, – писал он, – служит факт существования для Великого Княжества особого законодательства, особой администрации, особой судебной организации. В особенности существование в Финляндии сейма, оценивающего законодательную власть Государя, выставляется зауряд как доказательство невозможности признать Финляндию инкорпорированной провинцией России. Однако в действительности все это не имеет никакого значения для решения занимающего нас вопроса. Обособленность местного устройства и даже существование особого законодательного собрания не могут считаться отличительными признаками унии. Иначе нам пришлось бы видеть унию там, где ее никто не признает, считать сложными такие государства, единство которых никогда и никем не заподозревалось»[96].
Н. М. Коркунов подчеркивал, что нельзя также ссылаться как на доказательство существования между Россией и Финляндией реальной унии на наличие императора или на ст. 4 Основных Законов о том, что «с Императорским Всероссийским престолом нераздельны суть престолы: Царства Польского и Великого Княжества Финляндского». Он указывал, что титул Великого Князя Финляндского выделен особо только в кратком титуле русского императора. В среднем титуле именование Великим Князем Финляндским поставлено после именования царем Казанским, Астраханским, Сибирским и т. д., а в полном титуле даже после именования князем Смоленским, Литовским, Подольским.
Н. М. Коркунов считал, что ст. 4 Основных Законов различает не государства русское, польское и финляндское, а только престолы, и притом она говорит не о соединении, а об их нераздельности. «Если престолы эти нераздельны, – писал он – то, значит, они… составляют в сущности один престол: все нераздельное есть вместе с тем и единое; соединять можно только то, что имеет раздельное существование. В манифесте об отречении Константина Павловича от престола прямо говорится об "едином нераздельном престоле". Совершенно согласно с этим и не существует вовсе какого-либо собирательного названия для русского государства, вроде австро-венгерской монархии. Никто тогда не слыхал о русско-финской монархии»[97].
Н. М. Коркунов полагал, что основанием для решения вопроса о существовании или несуществовании унии должны служить не степень представленной той или другой местной автономии и не форма титула, присвоенного монарху, поскольку сложные титулы служат только историческим воспоминанием о постепенном нарастании государственной территории. Он считал, что если уж придавать значение названиям, то само название Финляндского сената «императорским» говорит против существования унии, поскольку если бы Финляндия принадлежала русскому государю только как Финляндскому Великому князю, то финляндский сенат нельзя было бы назвать императорским.
«Мы знаем, – писал Н. М. Коркунов, – что уния есть соединение двух самостоятельных государств, выражающееся только в единстве общего их монарха. Во всем остальном они остаются совершенно чуждыми друг другу и могут даже вступать друг с другом в договорные отношения как два равно самостоятельных государства. Между ними нет подчинения, а только соединение. Суверенитет каждого из них не только не уничтожается, но даже и не ограничивается. В лице их общего монарха соединяются две вполне разделенные государственные власти.
Поэтому для возможности установления унии безусловно необходима наличность двух независимых государств, которые могли бы соединиться между собою»[98].
Об унии России с Финляндией, считал Н. М. Коркунов, можно было бы говорить лишь в том случае, если бы до присоединения своего к России Финляндия существовала как отдельное государство. В действительности ничего подобного не было. «Даже территория нынешней Финляндии ни в каком отношении не составляла одного целого. Большая ее часть принадлежала Швеции, остальная России, образуя финляндскую губернию. И собственно шведская Финляндия не только не пользовалась какой-либо автономией, но даже не составляла одного административного целого… Финляндия не отпадает от Швеции, не провозглашает своей независимости, не организовывается как особое государство»[99].
Анализируя условия присоединения Финляндии к России, Н. М. Коркунов пришел к выводу, что эти условия «устраняют возможность видеть в нем унию, а не инкорпорацию». «Договорного соглашения между Россией и Финляндией, – пишет он, – не было и не могло быть потому, что Финляндия не была государством и даже не провозглашала своей самостоятельности, а непосредственно перешла из шведского владычества в русское. Обособленность же местного управления и даже законодательства не составляет характерного признака унии. И инкорпорированная провинция может пользоваться широкой местной автономией, иметь особое законодательство, особый парламент, даже ответственных перед этим парламентом министров. Реальная уния предполагает непременное соединение, основанное на свободном соглашении двух государств.
Быть может, такая постановка вопроса покажется несколько схоластичной. Быть может, скажут, что в практическом отношении объем местной автономии имеет несравненно большее значение, чем договорный или недоговорный характер самого соединения? Но так судить можно только при поверхностном отношении к вопросу. Если серьезно вникнуть в дело, то не трудно убедиться в основном, принципиальном значении договорного характера соединения государств, образующих унию»[100].
Н. М. Коркунов подчеркивал, что договорное соединение есть добровольное, свободное и вполне сознательное соединение. Договор создает соединение и определяет его форму и границы. Уния предполагает только единство монарха и ничего больше. Государства, находящиеся в унии, остаются друг другу чуждыми. Ни одно из них не может притязать на подчинение себе другого, потому что ни одно из них не может быть признано исключительным создателем их единства, ни от одного из них не потребовалось для установления унии каких-либо жертв, какой-либо траты средств и сил. Если государь одного государства делается монархом другого в силу наследственных своих прав или в силу свободного о том соглашения, государство, составляющее его первоначальное владение, не может иметь никаких притязаний на господство над новым владением своего монарха. Подданные одного государства остаются для другого иностранцами. Уния не имеет одной общей территории и потому вполне естественно, что между территориями государств, составляющих унию, проводится таможенная граница.
Общий монарх вполне свободно правит каждым из подвластных ему самостоятельных государств. Ни одно из них не может ему навязать определенной политики в управлении другим.
Совершенно иначе ставится вопрос, считал Н. М. Коркунов, когда мы имеем дело с завоеванием. Государство-завоеватель является единственным создателем разросшегося государства. Завоевание покупается всегда очень дорогой ценой, требует от народа тяжких жертв, огромных трат. Завоевание не есть личное дело монарха, не составляет только династический интерес. Каждое завоевание есть народное дело и потому приводит не только к установлению единства монарха или династии, а к объединению завоеванных областей в одно государство. По всему этому завоевавшее государство может предоставить завоеванной области широкую местную автономию, но не может допускать полного ее отчуждения от себя, доходящего до обособления ее в отдельное государство с особым подданством и с особой территорией. И в едином государстве могут существовать значительные местные особенности, но по крайней мере подданство и территория должны быть едины. Иначе государство фактически распалось бы на несколько отдельных государств, чуждых друг другу и по управлению, и по культуре и связанных только общностью монарха[101].
Ф. Ф. Кокошкин рассматривал Финляндию как промежуточную форму между провинцией и государством. «Там существует, – писал он, – свое народное представительство – сейм; несомненно, что власть его основана на внутреннем праве Финляндии, но, с другой стороны, там действует монархическая власть русского императора. Эта власть уже основана не на собственном праве Финляндии, а на праве России, основание ее не в финляндском народе, а в русском»[102].
В. Е. Романовский полагал, что Финляндия вошла в состав России «путем так называемой (по терминологии науки государственного права) «инкорпорации», как завоеванная страна»[103]. Он замечал, что «инкорпорация» обыкновенно противопоставляется «унии».
Отрицал существование унии России и Финляндии и Н. И. Лазаревский. «Эта конструкция, – писал он, – принята быть не может. Реальная уния предполагает соединение двух государств, общность которых сводится к единству монарха, но которые остаются раздельными, не подчиненными друг другу. Идея реальной унии – это суверенитет каждого из соединенных государств»[104]. Он полагал, что в составе Российского государства Финляндия является «автономною провинцией»[105].
Аналогичную позицию по этому вопросу занимал и А. А. Жилин. Он писал: «Кроме уний на равном праве, где оба государства сохраняют суверенитет, в старой литературе нередко выдвигалось также учение об унии на неравном праве, с известным подчинением одного государства другому – unio inaequalijure (это учение встречается, например, у Блюнчли). В новое время большинство ученых высказывается против этого учения. Но отдельные представители его иногда встречаются и теперь, полагая, что примерами уний на неравном праве могут служить: соединения Хорватии (Кроации) с Венгрией, Исландии с Данией, Финляндии с Россией и нек. др. Эти области имели свои местные законодательные органы и управление, значительно обособленное от общего управления государств, в состав которых они входят, тем не менее, государствами не являются, а потому нельзя говорить в отношении их об унии, которая предполагает связь двух независимых государств, а лишь о более или менее широкой местной автономии»[106]. А. А. Жилин считал, что правильнее всего «в отношении этих образований говорить об «автономных областях»[107].
Надо сказать, что правовой статус Финляндии в составе России не был вполне четко определен в законодательстве и не всегда был одинаковым. Поэтому определить его можно только рассмотрев исторически.
Финляндия была присоединена к России в три приема. По Ништадскому миру 30 августа 1721 г.[108], завершившему продолжительную войну со Швецией, в русское владение перешли пограничные земли, составляющие прилегающую к Петербургу часть Выборгской губернии (ст. 4 Мирного договора). По Абоскому мирному договору 16 июня 1743 г. со Швецией к России была присоединена оставшаяся часть Выборгской губернии. По Фридрихсгатскому договору 5 сентября 1809 г. во владение России перешла вся остальная Финляндия.
В Договоре (ст. IV, п. 2) указывалось: «Губернии сии со всеми жителями, городами, портами, крепостями, селениями и островами, а равно их принадлежность, права и выгоды будут отныне состоять в собственности и Державном обладании Империи Российской и навсегда к ней присоединяются». Статья VI Договора гласила: «Поскольку Его Величество Император Всероссийский самым несомненным опытом милосердия и правосудия ознаменовал уже образ правления своего жителям приобретенных ныне областей, обеспечив по единственным побуждениям великодушного своего соизволения свободное отправление их веры, права собственности и имущества, то его Шведское Величество тем самым освобождается от священного впрочем долга чинить о том в пользу прежних своих подданных какие-либо условия».
11 декабря 1811 г. в состав Финляндии была включена Выборгская губерния. А в 1864 г. от Финляндии в административном порядке был отделен и присоединен к Петербургской губернии Сестрорецкий участок.
Присоединенная к России Финляндия получила особое государственное устройство, которое в 1811 г. было распространено и на Выборгскую губернию, сохранившую, впрочем, свое прежнее шведское право не только в отношении гражданского и уголовного права, но и в отношении местной администрации[109].
Уже в Манифесте 6 февраля 1808 г., которым была объявлена война Швеции, объявлялось о присоединении Финляндии с сохранением населению «привилегий, свободного вероисповедания, вольностей, прав и других преимуществ, которые они издревле имели и еще имеют», и о созыве в Або депутатов «по узаконенному и при обыкновенных сеймах наблюдаемому порядку».
Манифест 20 марта 1808 г., изданный уже после занятия русскими войсками большей части Финляндии, объявлял об инкорпорации Финляндии в русском государстве. Финляндия признавалась окончательно перешедшей в русское владение. Александр I объявлялся сувереном страны, которую он присоединяет к своему владению как вновь приобретенную провинцию без каких-либо обещаний ее жителям. Населению Финляндии вменялось в обязанность присягнуть на верность своему новому властителю. Спустя некоторое время все население оккупированной территории принесло присягу на верность русскому императору.
5 июня 1808 г. был издан новый манифест жителям Финляндии об окончательном присоединении ее к России, в котором, в частности, говорилось, что Финляндии обеспечивается сохранение «древних присущих ей установлений». Финляндия признавалась частью русского государства «с особыми установлениями». А осенью того же года русское правительство приступило к введению нового внутреннего устройства в стране. В Петербурге в ноябре были собраны финские депутаты для того, чтобы они могли сообщить императору о желаниях и нуждах Финляндии. Депутаты указали на необходимость созыва сословий как наилучшее средство для решения вновь возникших задач.
Постановлением 19 ноября 1808 г. для высшего управления страной был учрежден «Комитет Главного Правления Финляндии» во главе с Генерал-губернатором. Вся власть была сосредоточена в руках Генерал-губернатора, который возглавил все управление с правом непосредственного доклада императору. Этим же постановлением было решено созвать собрание депутатов всех сословий. В нем (п. 15) предписывалось: «Сделать в новоприобретенной Финляндии генеральное и конституционное собрание из депутатов всех состояний. Оно откроет мысли и надобности народа, средства к поправлению и согласий умы финнов».
20 января 1809 г. Александр I подписал обращение к населению Финляндии, в котором говорил о сословиях: «Мы решили созвать их по конституциям страны на сейм». При этом относительно выборов были сделаны ссылки на «регламент сейма».
15 марта 1809 г. был опубликован манифест императора, в котором говорилось: «Божиею Милостию, Мы Александр Первый, Император и Самодержец Всероссийский и пр., пр., пр., объявляем: Произволением Всевышнего вступив в обладание Великого Княжества Финляндии, признали Мы за благо сим вновь утвердить и удовлетворить религию, коренные законы, права и преимуществ, коими каждое состояние сего Княжества в особенности, и все подданные, оное населяющие, от мала до велика по конституциям их доселе пользовались, обещая хранить оные в нерушимой их силе действии; в удовлетворении чего сию грамоту собственноручным подписанием Нашим утвердить благоволим».
16 марта 1809 г. в Борго императором был торжественно открыт Сейм, избранный по шведскому избирательному закону.
Сейм состоял из четырех палат, представляющих четыре состава, – рыцарство и дворянство, духовенство, горожан и крестьян. Решение Сейма считалось принятым, если оно принималось тремя палатами. Принятие или изменение основных законов требовало решения всех четырех палат. Таким образом, Сейм воспроизводил четырехпалатную сословную организацию шведского риксдага того времени.
Сейм имел право законодательной инициативы и право петиций перед императором. Он устанавливал новые налоги или решал вопросы о новых источниках государственных доходов. Без согласия Сейма не мог быть принят, изменен или отменен ни один закон.
При открытии Сейма император произнес речь, в которой говорилось: «Я обещаю хранить вашу конституцию, ваши основные законы; ваше собрание здесь свидетельствует об исполнении моего обещания. Это собрание является началом вашего политического существования».
Сейм обсудил императорские предложения относительно внутреннего управления страной и высказал по ним свои соображения[110].
Основополагающее значение для определения государственно-правового положения присоединенной к Российской империи Финляндии имел упомянутый уже ранее «удостоверительный акт» 15 марта 1809 г. Названные в нем «коренные законы» и «конституции» получили в правовой литературе того времени различную интерпретацию.
По мнению В. Остен-Сакена, речь шла о двух шведских коренных или конституционных законах, содержащих основные принципы государственной организации. Первым из них он считал «Форму правления» от 21 августа 1772 г., который определял права короля и представлявшего население собрания сословий, без согласия которого король не мог ни издать нового закона, ни отменить любой действующий. Вторым из них был «Акт соединения и безопасности» от 21 февраля и 3 апреля 1789 г., сводивший ограничения королевской власти к минимуму и сохранявший право населения на представительство в сословном собрании.
Однако в русской правовой литературе утвердилось мнение, что в рассматриваемом манифесте не имелись в виду основные законы 1772 и 1789 гг. Согласно этой версии Александр I утвердил не эти конституционные законы, а только общие законы страны, «общий кодекс» 1734 г., содержащий гражданские, уголовные, полицейские, судебные, торговые и другие законы, церковный закон 1686 г. и жалованные грамоты о преимуществах отдельных сословий[111].
Этот спор, а также дискуссия в русской правовой литературе о том, какими актами Финляндия присоединена к России и каким актом определялось юридическое положение Финляндии в составе России[112], были связаны главным образом с той неопределенностью, которой отличались русские правовые акты, касающиеся присоединения Финляндии. «Желание Государя сохранить в Финляндии действовавшую там конституцию получило в актах 1809 г. столь незаконченное выражение, что вряд ли может почитаться непосредственно воплотившимся в норму права. Конституционные законы Швеции заключали в себе много такого, что вводить в Финляндии, объединенной под одним скипетром с Россией, очевидно было нельзя: шведский король должен был исповедовать лютеранство; престол должен был наследоваться по шведскому закону 1743 г., в ином порядке, чем в России; король не швед не мог выезжать из страны без согласия государственного совета; король выражал свое «отвращение» к самодержавию, собственноручно подписывал шведский акт 1789 г. и т. д.»[113].
Вместе с тем после присоединения Финляндии во внутреннем ее управлении было сохранено действие шведского частного и публичного права, того, которое застало русское завоевание. Однако, поскольку Финляндия, находясь в составе Швеции, не составляла обособленной единицы и была целиком подчинена шведским центральным административным учреждениям и высшим судебным инстанциям, то с переходом Финляндии в состав России понадобилось заменить эти шведские органы какими-либо другими.
Русским административным и судебным органам Финляндия подчинена не была. Вместо этого Указом от 19 ноября 1808 г. был создан временный правительственный комитет для всего гражданского управления во главе с генерал-губернатором.
Вопрос о центральном управлении обсуждался затем специально назначенной для этого комиссией на Боргоском сейме, проект которой после его одобрения в Петербурге был принят Сеймом. На основании этого проекта, но с некоторыми изменениями 6 августа 1809 г. был издан манифест, предусматривающий создание Правительственного Совета, на который были возложены функции центрального органа по отношению к провинциальным учреждениям Финляндии. Правительственному Совету, состоявшему из двух департаментов, занимавшихся судебными и хозяйственными делами, должно было подчиняться «общее управление Финляндией».
Манифестом 17 декабря 1809 г. в Финляндии была введена русская серебряная монета. В этом же году Финляндия была включена в VIII округ Имперских путей сообщения.
Указом 20 июня 1810 г. устанавливалось, что остаток по финляндскому годовому бюджету должен был быть внесен в русское государственное казначейство в виде восполнения издержек на содержание русских войск в Финляндии.
25 октября 1811 г. в Петербурге была учреждена «Комиссия финляндских дел», задачей которой было вторичное обсуждение направляемых императору документов, касающихся гражданского управления, после их обсуждения в Сенате.
31 января 1812 г. генерал-губернатору Финляндии была дана инструкция, ограничивающая его права по управлению Финляндией.
В 1812 г. был опубликован таможенный тариф для Финляндии, имевший целью ассимиляцию русской и финляндской таможенной системы.
9 февраля 1816 г. Правительствующий Совет в Финляндии был переименован в Императорский Финляндский Сенат, состоящий из двух департаментов, один из которых стал высшим административным органом, а второй – высшей судебной инстанцией. Председателем Сената, представляющим монарха в крае, а также командующим расположенными в нем войсками являлся генерал-губернатор, назначаемый из русских.
17 марта 1826 г. особым манифестом была упразднена Комиссия финляндских дел. Ее место занял Финляндский Статс-секретариат во главе со статс-секретарем. Ему было предоставлено право личного доклада у императора по всем делам, которые «согласно коренным законам и основным постановлениям онаго края подлежали рассмотрению и разрешению Верховной Власти». Именным указом генерал-губернатору 6 декабря 1834 г. было присвоено звание Министра статс-секретаря. Тем самым он получил возможность внесения вопросов непосредственно в Совет Министров Империи, которая, правда, так и не была ни разу использована.
25 марта 1826 г. было установлено, что преступления, совершенные финляндцами в России или русскими в Финляндии, подлежали судебному преследованию по законам той страны, где они совершены[114].
23 марта 1860 г. административным законом финская денежная система была отделена от русской. Финляндия получила собственную денежную единицу – марку, а Законом 9 августа 1877 г. была введена золотая валюта.
По собственному пути развивалась торговля и таможенная полиция Финляндии. Финляндия стала постепенно отказываться от системы протекционизма, которой придерживалась русская таможенная политика, и окончательно перешла к системе свободной торговли.
Усиление финляндской автономии в рамках Российской империи получило выражение в значительном увеличении роли местных языков – финского и шведского, которые начали постепенно вытеснять русский язык. Распоряжением от 25 октября 1858 г. было разрешено употреблять финский язык в диспутах и диссертациях; постановлением 1 августа 1863 г. финскому языку предоставлен равные права со шведским во всем, что касалось непосредственно финского населения, а 9 февраля 1863 г. русский язык перестал быть обязательным предметом в начальных школах.
Постановлением от 20 февраля 1865 г. финский язык стал рабочим языком в судебных и административных учреждениях наряду со шведским, а распоряжением от 30 ноября 1871 г. Сенату было предоставлено право устанавливать язык преподавания в реальных училищах и гимназиях с учетом преобладания того или иного языка в соответствующей местности[115].
Анализируя правовое положение Финляндии в составе Российской Империи до 1863 г., можно сделать вывод, что Финляндия являлась частью России, в которой действовало особое право, и существовали свои административные и судебные учреждения. На Финляндию действие общегражданских законодательных, административных и судебных органов, как правило, не распространялось. В Финляндии формально были признаны конституционные ограничения власти монарха, которые на деле проявились только в том, что по некоторым вопросам, касающимся Финляндии, общерусское законодательство не практиковалось.
3 сентября 1863 г. в Гельсингфорсе впервые после 1809 г. был созван Сейм, избранный в соответствии с законами, действовавшими в Швеции с 1809 г.
Сейм был открыт императором Александром II, который в своей речи указал на то, что он сохраняет «начала конституционной монархии, свойственные нравам финского народа». Созыв Сейма начал новую эру в жизни Финляндии: с его созыва сеймы стали созываться регулярно каждые пять лет. Следствием этого явилось то, что в Финляндии получило развитие не только экономическое, но и общее законодательство. В результате автономия Финляндии не только была признана в принципе, но и была реально осуществлена.
Надо сказать, что особое положение Финляндии проявлялось особенно ярко прежде всего в том, что, если в остальной части Империи власть была самодержавной, а ее признание всячески оправдывалось, и само самодержавие было возведено в основной принцип всей внутренней политики, в Финляндии власть признавала себя ограниченной народным представительством.
Кроме международных отношений, Финляндия была полностью обособленной от остальной России как в экономическом и культурном отношении, так и во всех областях государственного управления. В России параллельно существовали два самостоятельных порядка законодательного, административного и судебного – один для Финляндии, другой для всей остальной страны.
В особом положении оказались лишь некоторые сферы управления, особенно тесно связанные с особой императора, прежде всего международные отношения. Никаких своих дипломатических органов, ни центральных (которые бы соответствовали Министерству иностранных дел), ни дипломатических или консульских представительств у Финляндии не было, и международные отношения находились в исключительном ведении Империи.
3 апреля 1868 г. Александром II был утвержден принятый финляндским Сеймом новый его устав. Он определил во всех подробностях состав, порядок работы Сейма и его полномочия. В нем указывалось, какие законы не могут быть изданы без согласия Сейма. Например, по вопросам, касающимся изменения или отмены основных законов, требовалось согласие всех четырех сословий, а по всем другим – только трех. Таким образом, самым императором было признано право Сейма на определенное ограничение его прав. Кроме того, из нового устава следовало, что объем прав императора России в Финляндии определялся не русскими, а такими шведскими законами, как Форма Правления от 21 августа 1772 г. и Акт Соединения и Охранения от 21 февраля и 3 апреля 1789 г.
«При таких условиях, – писал Н. И. Лазаревский, – русский Император в пределах Финляндии самодержавным государем не был; власть его была ограничена правами сейма. С 1863 г. это ограничение перестало сказываться только отрицательно (в смысле приостановки законодательства, признаваемого сеймовым), но стало проявляться и положительным соучастием народного представительства в законодательстве, причем с 1869 г. конституционное ограничение власти монарха, прежде основанное на довольно неопределенных обещаниях Императора Александра I, стало основываться на прямом постановлении закона»[116].
Первые годы царствования Александра III явились наивысшей точкой автономного развития Финляндии. 13 июня 1886 г. Сейму было предоставлено право формальной законодательной инициативы. Постановлением 11 июля 1884 г. было образовано особое законодательствующее учреждение, призванное проектировать и разрабатывать проекты законов и постановлений во всех областях законодательства. 29 декабря 1883 г. был установлен порядок употребления шведского и финского языков в судебных и административных учреждениях.
С середины 80-х годов правительственная политика начала постепенно меняться. 1 декабря 1890 г. было приостановлено введение в действие уголовного уложения, в котором Финляндия рассматривалась как совершенно самостоятельное государство, а Россия представлена как иностранное государство. 31 мая 1890 г. был издан манифест об объединении финляндской почты с русской. Финляндское Почтовое управление было подчинено императорскому Министерству внутренних дел, а знание русского языка сделалось обязательным для почтовых служащих. В мае 1891 г. был упразднен учрежденный в 1851 г. Комитет для финляндских дел.
19 июля 1891 г. было установлено, что министр статс-секретарь для доклада императору о новых законопроектах и предложениях Сейму должен был предварительно запрашивать заключение императорских министров по этим делам.
16 февраля 1891 г. русским подданным, пользующимся правом приобретения недвижимости по русским законам, такое же право было представило и в Финляндии.
28 февраля 1891 г. Александром III был издан Высочайший Рескрипт, в котором говорилось о том, что до императора были доведены сведения о тревожных настроениях в крае, вызванных некоторыми мерами, направленными на достижение более тесного единения Финляндии с прочими частями России.
В Рескрипте подчеркивалось, что Финляндия, состоя с начала столетия (а некоторые ее части и раньше) в собственности и державном обладании России, получила особый порядок внутреннего управления, а также сохранила свои права, преимущества, религию и коренные законы.
«Сии права и преимущества, особое церковное устройство и законы края, – указывалось в Рескрипте, – не только сохраняют поныне свое действие, но и получили во многих частях своих дальнейшее развитие, в соответствии потребностям населения Финляндии. Таким образом судьба Великого Княжества под Скипетром Российским доказала, что единение его с Россиею не препятствовало свободному развитию местных его учреждений, а достигнутое Финляндиею благосостояние непременно свидетельствует о соответствии такого единения собственным ее выгодам. Тем не менее несогласованность некоторых постановлений Финляндии с общими государственными узаконениями и недостаточная определительность законоположений, касающихся отношений Великого Княжества к Империи, подают, к сожалению, повод к превратному пониманию действительного значения мер, принимаемых в видах достижения целей, общих всем частям Государства Российского. Я надеюсь, однако, что благоразумие финского народа рассеет это заблуждение, а правильное понимание собственных выгод побудит его стремиться к вящему скреплению уз, связывающих Финляндию и Россию»[117].
Издание этого Рескрипта, как и другие меры, направленные на дальнейшие укрепление связей между Финляндией и Россией, свидетельствовали о наступлении в стране апогея так называемого «русификаторского» периода.
21 декабря 1896 г. был издан Рескрипт, которым предписывалось использовать в Финляндии только бело-сине-красный русский национальный флаг.
3 февраля 1899 г. выпущен Манифест, который устанавливал особый порядок законодательства, касающийся законов, действующих на всем пространстве империи, включая Финляндию, а также законов, действующих лишь в пределах Финляндии, если они касались общегосударственных дел или находились в прямой связи с законодательством Империи. Согласно этому закону любой вопрос мог быть признан императором подлежащим разрешению в порядке общего законодательства, и в этом случае соответствующий законопроект должен был быть внесен русским министром, в ведении которого этот вопрос находился, в Государственный Совет с заключениями соответствующих административных учреждений Финляндии, а сам проект закона, касающегося вопросов законодательства, находившихся в ведении сейма, и с заключением сейма.
Поскольку Государственный Совет не был связан упомянутым заключением, а император не был связан и мнением Государственного Совета, то вновь установленный порядок означал, что и по вопросам, находящимся в ведении Сейма, существовала возможность принятия законов без согласия Сейма. Тем самым в Финляндии была введена самодержавная власть.
Манифест 3 февраля 1899 г. вызвал в Финляндии недовольство и ряд предложений о его отмене. Однако эти предложения были оставлены без внимания, а общественное недовольство вызвало принятие ряда репрессивных мер. В частности, были приняты постановления от 2 апреля 1903 г. о мерах по охране государственного порядка и общественного спокойствия, от 2 июля 1900 г. о публичных собраниях и целый ряд других постановлений, посвященных организации государственной службы, использованию русского языка, правам генерал-губернатора, предоставлению жандармскому корпусу служебных прав в Финляндии и др.
Надо сказать, что новый порядок законодательства, установленный Манифестом 3 февраля 1899 г., был применен по вопросам, находящимся в ведении Сейма, только один раз, при издании Устава о воинской повинности 12 июня 1901 г. Этим Уставом отменялся финляндский Устав о воинской повинности 1878 г., который имел силу основных законов и поэтому мог быть отменен только с согласия всех четырех сословий Сейма Финляндии.
Устав 12 мая 1901 г. был признан Финляндией незаконным, а его применение вызвало большие трудности. Поэтому в конечном счете его действие 16 марта 1905 г. было приостановлено.
Революционные события 1905 г. в России получили отражение и в Финляндии. Поэтому 22 октября 1905 г. был издан Манифест «О мерах к восстановлению законного порядка в крае», которым действие Манифеста от 3 февраля 1899 г. было приостановлено до тех пор, пока затронутые в этом Манифесте вопросы не будут урегулированы законодательным актом. Кроме того, новым Манифестом отменялись упоминавшиеся ранее репрессивные меры, введенные в крае.
Манифест 1905 г. восстановил порядок, закрепленный Сеймовым Уставом 1869 г. и сводящийся к полной параллельности русского и финляндского законодательства, и к их равноправию в своей сфере.
Издание в России в 1906 г. новых Основных Законов, учреждение Государственной Думы и Государственного Совета, определившие переход России к конституционной форме правления, юридически не отразился на отношениях России и Финляндии.
В Манифесте от 6 августа 1905 г., которым было предусмотрено учреждение Государственной Думы, было лишь сказано «о порядке участия в Государственной Думе выборных от Великого Княжества Финляндского по вопросам общим для Империи и сего края узаконений будет Нами указано особо». В Манифесте об издании нового Учреждения Государственной Думы 20 февраля 1906 г. говорится уже, что о «порядке обсуждения законопроектов, общих для Империи и Великого Княжества Финляндского, Нами в свое время будут преподаны надлежащие указания». Однако таких указаний не последовало.
В Основных Законах 1906 г. к Финляндии имели отношение три статьи. В ст. 1 указывалось: «Государство Российское едино и нераздельно». В ст. 2 устанавливалось «Великое Княжество Финляндское составляет нераздельную часть Государства Российского, во внутренних своих делах управляется особыми установлениями на основании особого законодательства». В ст. 26 говорилось: «С Императорским Всероссийским престолом нераздельны суть престолы: Царства Польского и Великого Княжества Финляндского».
С изданием новых Основных Законов положение Финляндии изменилось только в том отношении, что если прежние Основные Законы были законами исключительно русскими и на Финляндию не распространялись, то теперь целый ряд статей новых Основных Законов распространялся и на Финляндию. Однако существенных изменений в правовой статус Финляндии эти статьи не внесли. По мнению Н. И. Лазаревского, «даже ст. 10, говорящая, что «власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору в пределах всего Государства Российского», очевидно, должна быть толкуема в том смысле, что власть управления в объеме и формах, определяемых русскими законами, принадлежит Государю в России, и в объеме и формах, определяемых финскими законами, – в Финляндии»[118].
7 июля 1906 г. императором был утвержден новый Сеймовый Устав Великого Княжества Финляндского, которым старый четырехсословный сейм был заменен новым, однопалатным, избираемым всеобщим голосованием. Новый Устав, отменивший Сеймовый Устав 1869 г., исходил из противопоставления сеймового законодательства экономическому законодательству, т. е. законодательству, осуществляемому единолично императором. Причем по экономическим вопросам постановления сейма (если его мнение было запрошено) имеют значение только заключения, не связывающие свободы решения императора.
В ст. 80 нового Устава указывалось, что он «должен оставаться в силе во всех своих частях, как незыблемый закон, впредь до изменений или отмены его по согласному решению Монарха и сейма Финляндии».
Надо сказать, что этим Уставом Сейма определялись не только права самого сейма, но и русского императора в области законодательства в Финляндии. Иначе говоря, им определялся порядок действия в Финляндии верховной государственной власти России. А поскольку этот Устав был издан не в порядке, принятом для осуществления общерусского законодательства, так как он был издан без участия Государственной Думы, но с участием Финляндского Сейма, т. е. в порядке, свойственном принятию финляндских законов, можно утверждать, что ст. 2 Основных Законов 1906 г., установившая, что Финляндия «во внутренних своих делах управляется особыми установлениями на основании особого законодательства», имеет в виду, что Финляндия руководствуется не русскими, а финляндскими законами. Таким образом, Основной Закон 1906 г. имел целью не изменение правового положения Финляндии, а лишь утверждение уже существующего статуса этой части Российской империи.
Поскольку вопрос об ограничении прав российского монарха в Финляндии является вопросом общегосударственным, а не только чисто финляндским, можно сделать вывод, что ст. 2 Основных Законов имела тот смысл, что в порядке особого, местного законодательства разрешались все дела, которые для Финляндии являлись ее внутренними делами, независимо от того, затрагивали они общегосударственные интересы или не затрагивали их.
20 мая 1908 г. было утверждено положение Совета Министров о порядке разрешения финляндских дел, касающихся интересов всей империи. Согласно этому положению все законопроекты, представляемые на утверждение императора, вносимые от его имени предложения Сейму, петиции Сейма, представления финляндского сената, генерал-губернатора или министра статс-секретаря по административным вопросам, имеющие общероссийское значение, должны были направляться до доклада императору в Совет Министров, который давал соответствующее заключение, без чего дело не могло быть доложено императору. Если Совет Министров не соглашался с предложениями, внесенными финляндскими властями, доклад для императора осуществлялся министром статс-секретарем совместно с председателем Совета Министров или соответствующим российским министром.
11 ноября 1908 г. император отклонил ходатайство финляндского Сената о восстановлении особых финских войск. Русское правительство потребовало участия Финляндии в общих государственных повинностях на содержание армии и флота и начало настаивать на ежегодной уплате денежной суммы в виде возмещения за отмену личной воинской повинности.
31 января 1909 г. последовало важнейшее решение о том, что на заключение Совета Министров должны выноситься проекты всех постановлений о производстве любых расходов из государственного фонда.
Эти решения были существенным отступлением от существовавшего правила о том, что все финляндские дела решаются только при участии финляндских должностных лиц, хотя они не внесли существенных изменений в правовое положение Финляндии.
Анализ изложенных правовых актов свидетельствует о том, что в Финляндии существовало свое законодательство, отдельное от общероссийского. Отличался и порядок принятия законов. Законы, предназначенные для действия в России, докладывались императору русскими властями. Законы, призванные действовать в Финляндии, докладывались императору финскими властями. При этом если в России существовало самодержавие, то в Финляндии русский император был монархом, ограниченным конституцией. Таким образом, в Российской империи не существовало единого порядка издания законов, который бы применялся во всей Империи, включая Финляндию.
«Если бы до 1910 г. возникала, – писал Н. И. Лазаревский, – необходимость издания по какому-либо вопросу закона, общего для России и Финляндии, то вполне закономерно это могло бы быть сделано не иначе как путем издания по какому-либо вопросу закона, общего для России и Финляндии, то вполне закономерно это могло бы быть сделано не иначе как путем издания в двух разных порядках, русском и финляндском, двух тождественных законов. Путь сложный и могущий привести к тому, что то или другое законодательное установление (Гос. Дума с Гос. Советом или Сейм) отказалось бы принять данный законопроект, и таким образом издание общей меры юридически оказалось бы невозможным»[119].
По мнению Н. И. Лазаревского, это был «именно параллелизм двух законодательных порядков, не подчиненных один другому, но самостоятельных каждый в своей сфере»[120]. Он считал, что этот параллелизм несколько нарушался тем, что в Финляндии действовал ряд русских законов, а в России действовал ряд финляндских законов[121].
Административная деятельность Финляндии была также обособлена от аналогичной деятельности русских ведомств. Однако в этой области существовали определенные сферы деятельности, которые носили общеимператорский характер и полностью находились в ведении русских административных органов. К этим сферам относились военная и международная деятельность. Кроме того, в соответствии со специальными законами некоторые отрасли управления в Финляндии находились под руководством русских властей.
«По отдельным вопросам и ведомствам в Финляндии, – писал Н. И. Лазаревский, – действуют русские законы и русские учреждения; таковы: православная и католическая церковь, русские учебные заведения, русская печать, почта и телеграф (кроме железнодорожного), маяки, военные и морские силы, казенные поставки и подряды имперских учреждений, действующих в Финляндии, и др… Но эти вопросы являлись очевидным изъятием из общего правила: каждый русский закон или каждое русское учреждение действовало в Финляндии не иначе как на основании особого каждый раз о том постановления, и делать из него тот вывод, что русские законы вообще действуют в Финляндии, было бы неправильно. В отношении военного управления история Финляндии довольно сложна. Существование особой финской армии основано на манифесте 1812 г., которым между прочим было постановлено, что финские войска будут употребляться только для защиты Финляндии и балтийского побережья. Первоначально в Финляндии была сохранена шведская система «поселенного войска»… однако войско существовало только номинально и не созывалось до крымской компании, когда (1854 г.) было образовано 6 батальонов. В 1867 г. кадры их были упразднены, и с 1867 г. в Финляндии был один лейб-гвардии Финский стрелковый батальон и небольшой морской кадровый экипаж (упраздненный в 1881 г.). В военно-административном отношении финские войска сначала состояли в ведении генерал-губернатора и Сената, потом, когда в 60-х годах были учреждены военные округа, Финляндия составила особый округ, которым (с 1878 г.) командует генерал-губернатор, финляндские войска вошли в состав этого округа, непосредственно подчиненного Военному Министерству. В 1878 г. в сеймовом порядке был издан финляндский устав о воинской повинности, и были образованы 3 финских стрелковых батальона (а с 1886 г. и драгунский полк). Этот устав о воинской повинности в 1901 г. был отменен и заменен другим, изданным в порядке правил 3 февраля 1899 г.; финляндцы его не признавали и систематически бойкотировали. 16 марта 1905 г. этот устав был отменен, отбывание воинской повинности финляндцами и дальнейшее существование финляндского войска было прекращено, и вместо того на Финляндию была возложена обязанность уплачивать русскому государственному казначейству определенные суммы. Суммы эта были установлены манифестом 29 сентября 1909 г. и Высочайшим предложением сейму того же числа (в 1908–1909 гг. – 10 миллионов марок, потом ежегодно на один миллион больше, а с 1919 г. на 20 миллионов марок в год)»[122].
Оценивая конечный результат столетнего развития положения Финляндии, В. фон-дер-Остен-Сакен писал: «…Финляндия осталась автономно управляющейся областью Российской Империи. Соответственно этому, правовое положение ныне следующее: Великое Княжество Финляндское состоит в суверенном обладании Российской Империи, интегральной частью которой оно является. Обладание достоинством Великого Князя Финляндского является не личным правом русского Императора; это обладание и связанные с ним права соединены с Его положением, в качестве Верховной власти в Империи Император воплощает и в Финляндии русскую государственную власть. Финляндское Великокняжеское достоинство неотделимо от русского Императорского достоинства»[123].
В. фон-дер-Остен-Сакен подчеркивал, что в пределах принадлежности Финляндии к Империи она обладала автономией, особым законодательством и особым управлением. Она представляет собой область, подчиненную особым финляндским законам, и именно поэтому особую территорию, а также твердо определенный круг действий особых юридических норм, действующих только в Финляндии.
Эти территории, указывал он, хотя и подчинены собственным законам, но не исключительно, поскольку они входили в круг действия и общего русского законодательства.
В. фон-дер-Остен-Сакен отмечал, что Финляндия имеет собственное гражданство, которое приобреталось рождением, легитимацией, браком и перечислением. Русские граждане не имели финляндского гражданства. Они рассматривались финляндскими учреждениями в качестве как бы иностранцев. Их привилегии по сравнению с иностранцами сводились к следующему: приобрести финляндское гражданство без предварительного проживания в крае. Однако они должны были уплатить сумму в 4000 марок, если хотели получить право на производство промышленности. Кроме того, после состоявшегося перечисления они были обязаны поселиться в крае. Аналогичным правом пользовались русские мещане и крестьяне.
От дворян и должностных лиц для приобретения гражданства требовалось только свидетельство о совершеннолетии и неопороченности.
Все русские освобождались от требуемой от иностранцев присяги при вступлении в финляндское гражданство.
Всем русским уроженцам предоставлялось право приобретения недвижимости.
Однако уроженцы России не имели права на государственную службу, а также не пользовались ни активным, ни пассивным избирательным правом на общинных, муниципальных и сеймовых выборах.
Имея свое гражданство, финляндские граждане одновременно являлись русскими подданными и пользовались всеми предоставляемыми остальным подданным правами.
В. фон-дер-Остен-Сакен указывал, что управление Финляндией осуществлялось императором отдельно от остальной России при помощи генерал-губернатора и особых финляндских органов. Высшим правительственным органом Финляндии, созданным для содействия императору в ее управлении, был Сенат – отчасти совещательное, отчасти решающее высшее учреждение Финляндии, круг действий которого охватывает законосовещательные, правительственные и судебные функции.
Финляндия имела свою собственную судебную организацию, свое частное право, торговое, гражданское процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное и церковное право.
До 1905 г. Финляндия имела свои войска.
Ставя вопрос о том, является ли Финляндия государством, В. фон-дер-Остен-Сакен отмечал, что для существования государства необходимо, чтобы организация общественного союза покоилась на собственных его волевых актах и чтобы этот союз обладал правом господства, неотъемлемо ему принадлежащим по собственному праву. Деятельность государства по исключительному самоопределению и властвованию выражается в существовании юридической власти[124].
«В Финляндии, – писал он, – мы находим три функции государства: собственное законодательство, собственное управление, собственное правосудие. Финляндия имеет собственную территорию и собственных граждан, эти два необходимых для существования государства элемента. Однако собственную территорию и собственных граждан имеют и другие публично-правовые союзы – общины, коммуны. Решающими для вопроса о наличности государства является существование господствующей власти. Но ее-то в Финляндии и нет.
Правда, в силу особого строя Финляндии, в ней возможно создание собственных волевых актов. Но существенное значение имеет то, что этот строй (хотя он сохраняется непрерывно в течение 100 лет) не является постоянным в том смысле, чтобы его существование зависело только от выражаемой в решениях компетентных областных органов воли страны. Русская Империя, в силу своей суверенной власти, имеет право управлять Финляндией в своих интересах. Существование финляндской конституции основано на воле русской государственной власти. Ее конституция есть интегральная составная часть общеимперской конституции. Обособленное существование финляндского края состоит в распоряжении России. И так как русскому государству принадлежит принципиальное право вторжения во внутреннее устройство Финляндии, то последней недостает существенного элемента государства: собственной неотъемлемой власти господства, государственной власти. Поэтому Финляндия не может быть государством.
Господствующая в Финляндии власть не может быть особою финляндскою государственной властью, ибо она не есть первоначальная, неотъемлемая господствующая власть, независимая от какой бы то ни было высшей власти (в пределах своей компетенции). Каждая территория, однако, подчинена какой-нибудь государственной власти, и если в Финляндии собственной господствующей власти не существует, то в ней может господствовать власть высшего союза.
Осуществляемая в Финляндии Монархом власть есть русская государственная власть, выступающая здесь особым образом»[125].
Иную позицию в этом вопросе занимал Н. И. Лазаревский. «Положение Финляндии к 1910 г. могло быть определено следующим образом, – писал он, – Финляндия была государством, входившим в состав Российской Империи и составлявшим ее нераздельную часть. Это государство имело монарха, Великого князя Финляндского, по закону слитого в одном лице с Русским Императором, но юридически отличавшегося от него объемом своих прав и порядком их осуществления. Во внутренних своих делах Финляндия управлялась «особыми управлениями на основании особого законодательства» (ст. 2 Осн. Зак. 1906 г.). Под понятием «внутренних дел» следует разуметь все дела управления и суда, поскольку они касались территории Финляндии и не затрагивали международных сношений: и в дипломатических, и в военных сношениях Финляндия вполне поглощалась Россиею. Разграничение законов и административных актов русских и финляндских происходило на чисто территориальном начале: те законы, которые должны были действовать в России, издавались в русском порядке; те законы, которые должны были действовать в Финляндии, издавались в финляндском порядке; административные органы русские действовали только в России, административные органы Финляндии – только в Финляндии.
С формально-юридической точки зрения получившееся положение вещей не может быть конструируемо как установление какого-либо ограничения власти Российского Государства в Финляндии. Власть Государства Российского действовала и в пределах России, и в пределах Финляндии, и там и тут она была неограничена. Но в России она действовала в порядке, установленном одними законами, и через одни учреждения, а в Финляндии в порядке, установленном другими законами (рецепированными шведскими или изданными согласно им местными законами), и при посредстве других учреждений»[126].
14 марта 1910 г. Манифестом Николая II было поручено внести на рассмотрение Государственной Думы и Государственного Совета одобренный Советом Министров законопроект «о порядке издания касающихся Великого Княжества Финляндского законов и постановлений общегосударственного значения» и предварительно представить финляндскому Сейму этот законопроект для того, чтобы он высказал свое заключение по его содержанию.
Сейм отказался дать свое заключение по существу этого законопроекта и ограничился указаниями на принципиальную неправомерность предложенного порядка.
17 июня 1910 г. законопроект, рассмотренный Государственной Думой и Государственным Советом, получил силу закона.
Закон 17 июня 1910 г. создал возможность принятия законов общегосударственного значения, в том числе по предметам ведения Сейма, который при этом мог участвовать только в качестве совещательного органа. До принятия этого Закона издания подобных законодательных актов было возможно лишь при согласии императора и Сейма.
Согласно Закону 17 июня 1910 г. (ст. 1) законы и постановления, действие которых распространялось на Финляндию, могли издаваться в порядке, установленном общим законодательством, если они относились не только к внутренним делам Финляндии, а также в порядке, установленном особым законодательством, если они относились только к внутренним делам Финляндии. Таким образом, теперь в особом порядке могли издаваться только тех законы, которые касались исключительно финских внутренних дел.
Закон 17 июня 1910 г. осуществил разграничение общегосударственного и особого финляндского законодательства. В нем были перечислены те вопросы, которые отныне подлежали регулированию в порядке, установленном общим законодательством. В их число входили следующие.
1. Участие Финляндии в государственных расходах и установление для этого взносов, сборов и налогов.
До принятия закона Финляндия в течение всего времени своего нахождения в составе Российской империи имела свое финансовое устройство, не связанное с финансами России и от них независимое. Определение государственных расходов, налогов, утверждение годового бюджета совершалось на основании основных законов Финляндии. Новый Закон положил конец этой независимости.
2. Отбывание населением Финляндии воинской повинности, а также других повинностей, служащих для военных надобностей.
По основным законам Финляндии закон о главных основаниях воинской службы и организации войск мог быть издан лишь совместным решением императора и Сейма. Принятым Сеймом Законом 27 декабря 1878 г. в Финляндии была введена всеобщая воинская повинность. В 1901 г. была предпринята попытка издать новый закон о воинской повинности для жителей Финляндии в порядке, противоречащем основным законам страны, которая потерпела неудачу. Манифестом 24 сентября 1909 г. было объявлено, что вопрос о воинской повинности финляндских граждан будет окончательно решен в порядке общегосударственного законодательства. Это намерение и было реализовано п. 2 ст. 2 Закона 17 июня 1910 г.
3. Права в Финляндии не состоящих финляндскими гражданами русских подданных.
Закон имел целью уничтожить все правовые различия между русскими подданными, пребывающими из России в Финляндию, и природными или натурализованными финляндскими гражданами. Поскольку финляндцы в России имеют одинаковые права с русскими, принцип взаимности требовал такого же уравнения в правах русских в Финляндии с гражданами этой страны.
4. Употребление в Финляндии государственного языка.
Прежде постановления, связанные с употреблением русского языка в административных учреждениях Финляндии, издавались в порядке, установленном для Финляндии. Согласно положению 1734 г. судьи и учреждения должны были употреблять финский или шведский язык в зависимости от большинства населения данной местности. Употребление русского языка в качестве официального было ограничено. Русские власти в своих отношениях с финскими имели возможность пользоваться русским языком в качестве и отправителей, и получателей различных документов. Русские пользовались правом писать на русском языке прошения, подаваемые в суды и административные учреждения.
20 апреля 1906 г. было принято новое постановление об использовании русского языка.
Закон 17 июня 1910 г. объявлял русский язык государственным языком не только в России, но и в Финляндии, обязательным во всех государственных учреждениях.
5. Основные начала управления Финляндией особым установлением на основании особого законодательства.
Прежде монарх должен был управлять Финляндией на основании ее законов. Он управлял Финляндией при содействии финляндских властей и должностных лиц. Новый Закон отменил этот порядок.
6. Права, обязанности и порядок действия в Финляндии имперских учреждений и властей.
До принятия нового закона русские власти в Финляндии не занимались финляндскими делами. Эти власти и учреждения представляли части имперского правительственного механизма. Они руководствовались русскими законами и постановлениями и не вмешивались в дела финляндской администрации.
Новый Закон распространил действие русских законов на территорию Финляндии.
7. Исполнение в Финляндии приговоров, решений и постановлений судебных органов и требований властей других частей Империи, а также совершенных в них договоров и актов.
Вопрос об исполнении в Финляндии приговоров русских судов был решен еще 19 февраля 1898 г. принятым Сеймом законом. Новый Закон расширил круг актов судебных органов, которые подлежали исполнению в Финляндии.
8. Установление в государственных интересах изъятий из финляндских уголовных и судопроизводственных законов.
До принятия нового закона такие изъятия независимо от степени серьезности государственных интересов, которые требовали этих изъятий, могли быть совершены не иначе как в порядке, установленном законом Финляндии, т. е. с одобрения Сейма. Новый закон исключал необходимость такого одобрения.
9. Обеспечение государственных интересов в деле установления программ преподавания и надзора за ними.
До принятия Закона 17 июня 1910 г. предполагалось, что всякие учебные дела являются внутренним делом Финляндии. Новый закон в целях обеспечения государственных интересов допустил вмешательство России в такого рода вопросы в целях ограждения России от того враждебного отношения, которое длительное время поддерживалось в Финляндии народными школами и другими учебными заведениями.
10. Правила о публичных собраниях, обществах и союзах.
До принятия Закона 17 июня 1910 г. вопросы о свободе слова, собраний и союзов рассматривались в качестве внутренних законов, имеющих отношение только к Финляндии.
В Финляндии действовал Закон о свободе слова, собраний и союзов, утвержденный императором 7 августа 1906 г. 7 февраля 1907 г. был издан Закон о публичных собраниях, содержащий правила пользования правом собраний.
Новый закон признавал правила о публичных собраниях, обществах и союзах имеющим значение для всего государства. Поэтому такого рода правила должны устанавливаться в порядке общегосударственного законодательства.
11. Права и условия деятельности в Финляндии обществ и компаний, учрежденных в других местностях Империи и за границей.
До принятия нового закона в Финляндии действовало много различных предприятий, русских и иностранных. Порядок их деятельности определялся только финляндскими законами. Некоторые из этих предприятий, в зависимости от характера их деятельности, могли принадлежать только финляндским компаниям. Например, концессии на постройку железных дорог по законам Финляндии могли выдаваться лишь финляндцам или финляндским акционерным обществам.
По новому закону деятельность обществ и компаний, учрежденных в других местностях Империи и за границей, должна регулироваться общегосударственными законами, которые лишают финляндские общества и компаниями всяких преимуществ по сравнению с русскими или иностранными.
12. Законодательство о печати в Финляндии и привоз в нее произведенной печати из-за границы.
Согласно Закону 20 августа 1906 г. финляндские граждане пользовались свободой слова и правом издавать в печати «письменные изложения или изображения и предварительно не должны быть чинимы сему препятствия».
Однако в финляндском законодательстве отсутствовали нормы, регулирующие обязанности властей, связанные с поддержанием свободы печати и предупреждением злоупотреблений этим правом.
Закон 17 июня 1910 г. устранил этот пробел.
13. Таможенная часть и таможенные тарифы в Финляндии.
До принятия Закона 17 июня 1910 г. постановления по всем вопросам, относящимся к таможенному делу, регулировались финляндскими административными актами. Новый закон предусматривал издание таможенного законодательства во всей его совокупности, подготовку таможенных тарифов, а также организацию таможенного ведомства и всю систему нормативных актов, относящихся к импортерам, экспортерам, капитанам судов и др.
Все эти вопросы были изъяты из ведома Финляндии и переданы в ведение императора, Государственного Совета и Государственной Думы.
14. Охрана в Финляндии торговых и промышленных знаков и привилегий, а также прав литературной и художественной собственности.
Охрана промышленных знаков была установлена в Финляндии Законом 11 февраля 1889 г. Эта охрана распространялась как на русские, так и на иностранные знаки. Авторское право регулировалось финляндским постановлением от 15 марта 1880 г.
Новый Закон 17 июня 1910 г. предусматривал решение этих вопросов не финляндским, а русским, т. е. общеимперским, законодательством.
15. Денежная система в Финляндии.
Манифестом 17 декабря 1809 г. о монетной системе Финляндии предусматривалось, что главной и основной монетой Финляндии является русский серебряный рубль. Тем самым в Финляндии устанавливалась денежная система хотя и соответствующая имперской, но не являющаяся единой с нею.
Определенная разница в этих системах возникла в 1860 г., когда денежная единица Финляндии была понижена до четвертой части рубля и получила название марки.
Законом 9 августа 1877 г. в Финляндии была введена золотая монета в качестве единственной меновой ценности. Одновременно для облегчения денежных сделок с русскими в Финляндии был установлен обязательный прием при расчетах русской серебряной монеты достоинством в 1 рубль, 50 и 25 копеек.
14 августа 1890 г. в Финляндии было издано постановление об обязательном приеме к платежу казенными железными дорогами и другими казенными учреждениями Финляндии, а также при уплате налогов русских кредитных билетов и разменной монеты по курсу, устанавливаемому и объявленному на определенный срок на основании особых правил.
Законом 17 июня 1910 г. финляндская денежная система была включена в сферу постоянного действия русского законодательства.
16. Почта, телефоны, воздухоплавание и тому подобные способы сношений в Финляндии.
Закон 17 июня 1910 г. установил, что отныне вопросы почты, телефона, воздухоплавания и тому подобных способов сношений в Финляндии должны решаться не финляндскими законами, а исключительно общеимперскими. Надо сказать, что Законом охватывались не только такие сферы, как телефонная связь, которая в тот период получила достаточно широкое развитие в Финляндии, но и, например, вопросы воздухоплавания, которое в то время в Финляндии еще не использовалось.
17. Железные дороги и иные пути сообщения в Финляндии в их отношении к обороне государства, а также к сообщениям между Финляндией и прочими частями Империи и их сообщениями между ними: железнодорожный телеграф.
Имперское правительство еще 30 сентября 1909 г. своим постановлением предоставило министру путей сообщения России право надзора за беспрепятственным движением по финляндским железным дорогам имперского подвижного состава. Этим постановлением надзору министра путей сообщения были подчинены также частные железные дороги Финляндии.
Новым Законом право издавать законы относительно управления, содержания и дальнейшего расширения этих дорог в Финляндии относилось к ведению России. Правда, в Законе речь шла не о всем железнодорожном законодательстве, а только о мерах, необходимых для защиты интересов государственной обороны и установлении прямого сообщения между финляндскими и русскими железными дорогами.
Что касается железнодорожного телеграфа, то в Законе речь идет о превращении этого вопроса из внутрифинляндского в общероссийский, регулируемый законами Империи.
18. Мореплавание, лоцманская и маячная части в Финляндии.
Новым законом торговое мореплавание было изъято из ведения Финляндии и передано в общегосударственное ведение. Поскольку с торговым мореплаванием тесно связаны лоцманская и маячные службы в Финляндии, эти вопросы также было решено передать в общероссийское ведение.
19. Права в Финляндии иностранцев.
Права иностранцев в Финляндии регулировались рядом международных договоров, которые не могли быть изменены русским законодательством. Следовательно, в новом Законе речь шла не обо всех правах иностранцев в Финляндии, а только о тех, которые регулировались финляндским промысловым законодательством и которые отныне должны были решаться общероссийским законодательством.
Рассмотренным 19 пунктам, содержащимся в ст. 2 нового Закона, предшествовала вступительная часть, в которой указывалось, что независимо от Основных государственных законов, а также других, изданных в общем порядке законов и постановлений, действие которых распространялось на Финляндию до издания Закона 17 июня 1910 г., равно как узаконений, изменяющих или дополняющих их, к числу упоминавшихся в ст. 1 этого Закона законы и постановления, действие которых распространяется на Финляндию, должны были издаваться в порядке, установленном общим законодательством, если они относятся не к одним только внутренним делам Финляндии по вопросам, указанным в упомянутых 19 пунктах.
В ст. 3 нового Закона указывается, что изменения и дополнения, упоминаемые в перечне законов и постановлений, содержащемся в ст. 2, производятся в общем законодательном порядке исключительно по инициативе императора. Это означало, что любой вопрос законодательства, выходящий за рамки перечисленных в ст. 2 19 категорий, мог быть изъят из канцелярии финляндских законодателей и отнесен к ведению законодательных органов Империи для издания их в порядке, предусмотренном Законом от 17 июня 1910 г.
Статьей 4 Закона 17 июня 1910 г. было установлено, что по предметам законодательства, указанным в пп. 1—19 ст. 2, инициатива принадлежала исключительно императору.
Таким образом, проекты законов, предназначенных для действия в Финляндии, каких бы вопросов они ни касались, были приравнены в отношении процедуры к законодательным предположениям, касающимся основных законов (ст. 8 Основных Законов).
В Законе также указывалось (ст. 5), что законодательные предположения по вопросам, указанным в пп. 1—19 ст. 2 и в ст. 3, разработанные министрами и главноуправляющими отдельных учреждений, передаются до их внесения соответствующим министрам или главноуправляющим в Совет Министров через финляндского генерал-губернатора, на заключение императорского финляндского Сената. Передача на заключение финляндского Сената предложений министров и главноуправляющих по другим указанным в ст. 2, касающихся Финляндии вопросам зависит от Совета Министров и производится в таком же порядке.
Министрам и главноуправляющим предоставлялось право при передаче дела на заключение императорского финляндского Сената указать для сообщения заключения определенный срок, по истечении которого дело получало дальнейшее движение без такого заключения, если оно не было представлено к сроку.
Утвержденные императорским финляндским Сенатом заключения передавались финляндским генерал-губернатором соответствующему министру или главноуправляющему.
В ст. 6 Закона устанавливалось, что предложения по вопросам законов и постановлений, действие которых распространялось на Финляндию и которые издавались в порядке, установленном общим законодательством, если они относились не к одним только внутренним делам Финляндии, выработанные финляндским генерал-губернатором или императорским финляндским Сенатом, вносились генерал-губернатором в Совет Министров.
В ст. 7 говорилось, что законопроекты по вопросам, указанным в пп. 1—19 ст. 2 ив ст. 3 Закона, касающиеся ведения финляндского Сейма или прошедшие через Сейм местные финляндские законы, передаются Советом Министров, до внесения их в Государственную Думу, на заключение финляндского Сейма. Передача на заключение Сейма законопроектов по другим указанным в ст. 2 и 3 Закона, касающихся Финляндии вопросам, зависит от Совета Министров и производится до внесения этих законопроектов в Государственную Думу.
Касающиеся Финляндии законопроекты (ст. 2 и 3), по которым заключение финляндского Сейма не запрашивалось Советом Министров, могли быть переданы на заключение Сейма по постановлению Государственной Думы, причем такая передача могла последовать лишь до принятия этого законопроекта общим собранием Государственной Думы.
Законопроекты, которые подлежали передаче на заключение сейма согласно постановлениям Совета Министров или Государственной Думы, передавались Сейму председателем Совета Министров через финляндского генерал-губернатора. Заключения Сейма по переданным ему законопроектам принимались в течение очередной или его чрезвычайной сессии, на рассмотрение которой они поступили, если передача законопроекта состоялась не позже чем за два месяца до закрытия сессии; в противном случае заключение принималось на ближайшей, очередной или чрезвычайной сессии. Эти заключения передавались на русском языке через финляндского генерал-губернатора председателю Совета Министров для дальнейшего их направления по принадлежности. Если заключения Сейма не будет в течение указанного ранее срока, то законопроект получает дальнейшее движение без такого заключения.
В Законе (ст. 8) указывалось, что обнародование законов и постановлений, действие которых распространяется на Финляндию и которые издаются в порядке, установленном общим законодательством, если они относятся не только к внутренним делам Финляндии, в общеустановленном порядке Правительствующим Сенатом рассматривалось как их обнародование и в Финляндии.
На финляндского генерал-губернатора возлагалось принятие мер по переводу этих законов и постановлений на финский и шведский языки и ознакомлению с их содержанием местного населения.
Высший надзор за исполнением указанных ранее законов и постановлений, их разъяснение и подтверждение, а также разрешение возникающих по ним споров и сомнений Закон (ст. 9) возлагал на Правительствующий Сенат. Финляндский генерал-губернатор, со своей стороны, был обязан принимать необходимые меры для их исполнения в Финляндии.
Относительно нового порядка издания законов, установленного Законом 17 июня 1910 г., в объяснительной записке к законопроекту председателя Совета Министров указывалось:
«Важным условием успешного проведения в жизнь финляндского края общегосударственных узаконений является правильный выбор органа, коему будет вверено их пояснение и подтверждение в случаях возникающих по ним сомнений. Такие права и обязанности не могут быть присвоены органам местного управления Финляндии и, в частности, Императорскому Финляндскому Сенату, так как: 1) он к сему вообще не призван, ибо вся сфера его деятельности ограничена внутренними делами края; 2) он не обладает необходимым для сего знанием в области общего законодательства Империи; 3) право пояснения и подтверждения законов не принадлежит Финляндскому Сенату также в отношении внутреннего законодательства Финляндии».
Статья 10 нового Закона устанавливала, что изданные в общем порядке законы и постановления, действие которых распространяется на Финляндию и которые издаются в порядке, установленном общим законодательством, если они относятся не только к внутренним делам Финляндии, отменяют противоречащие им правила финляндских законов и постановлений, изданных в особом порядке, и применяются независимо от противоречащих им любых правил, установленных местными постановлениями.
В разделе 2 Закона устанавливалось, что в состав Государственного Совета и Государственной Думы включаются члены от населения Финляндии, избираемые на основании Учреждения Государственного Совета и Положения о выборах в Государственную Думу.
В соответствии с новым законом Финляндский Сейм избирал двух членов Государственного Совета сроком на три года и четырех членов Государственной Думы. Установление подробных правил о порядке проведения этих выборов возлагались на Сейм.
Мотивируя эту часть Закона, Совет Министров исходил из того, что установление такого представительства будет полезно для лучшего освещения в Совете и Думе дел, касающихся Финляндии. Оно представлялось желательным, также как выражение государственного единства и равноправия населения Финляндии с населением других частей Империи. Кроме того, оно полезно для защиты местных интересов Финляндии и выяснению ее нужд.
В объяснительной записке Совета Министров к этой части законопроекта указывалось, что финляндские представители должны быть не делегатами от Сейма, а скорее представителями от населения, так как это «более соответствует принципам государственного единства и народного представительства»[127].
Комментируя Закон 17 июня 1910 г., Н. И. Лазаревский считал, что он имел две основных особенности. Первая из них состояла в том, что, предоставляя те или иные вопросы ведению центральной, а не местной законодательной власти, Закон существенно отличался от аналогичных законов Запада. Там повсеместно признавалось, что пока центральная власть не воспользовалась своим правом издания закона по данному вопросу, местная власть сохраняет возможность издавать по такому вопросу свои постановления, которые теряют силу, как только по этому вопросу выскажется центральная власть. Однако согласно Закону 17 июня 1910 г. получалось, что по целому ряду вопросов могут быть изданы только общеимперские законы. Следовательно, пока общеимперское законодательство не принято, такой вопрос никакими иными законами или другими актами урегулирован быть не может. Таким образом, существовавшие на момент принятия Закона 17 июня 1910 г. финляндские Законы, изданные по вопросам ведения общеимперского законодательства, новым Законом не отменялись и сохраняли свою силу до принятия по соответствующему вопросу общеимперского закона.
Другую особенность Закона 17 июня 1910 г. Н. И. Лазаревский видел в том, что в то время, как на Западе разграничение полномочий центральной и местной власти производилось по содержанию дел (гражданское право – центральная власть, школьное дело – местная власть), в России это разграничение производится по двум признакам: и по содержанию, и по наличию в данном конкретном деле государственного интереса. Второй признак Н. И. Лазаревский считал крайне субъективным и поэтому полагал, что в основу разграничения компетенции государственных учреждений его класть нельзя.
Н. И. Лазаревский подчеркивал, что Закон 17 июня 1910 г. изменил само существо положения Финляндии в составе Российского государства. До этого Закона права монарха, организация финляндских учреждений определялись финляндскими законами и поэтому Финляндия подходила под понятие несуверенного государства, составлявшего нераздельную часть Российского государства. После принятия Закона управление Финляндией стало осуществляться общегосударственным законодательством. В результате того признака, который отличал несуверенное государство от автономной провинции, больше не стало, а Финляндия из государства превратилась в автономную провинцию России[128].
«После издания закона 17 июня 1910 г. взаимные отношения России и Финляндии, – писал Н. И. Лазаревский, – рисуются в следующем виде: в составе Российского государства Финляндия является автономною провинциею; в международных делах Империя выступает как одно целое, и при ведении иностранных сношений обособленность Финляндии ни в чем не проявляется; в военном отношении имеется только одна русская армия (причем, однако, финляндцы в ней вовсе не участвуют, и таким образом финское население находится в совершенно особом положении); законодательство находится в двойственном положении: право, ныне существующее в Финляндии, является (за ничтожными изъятиями) финским правом, совершенно обособленным от русского, основанным на финляндских законодательных актах (сеймовых и экономических), но с 1910 г. возникла возможность издания в Финляндии законов в порядке не сеймового, а думского законодательства; не исключена также и возможность издания законов, общих для России и Финляндии; но список вопросов, подлежащих урегулированию в порядке установленного в 1910 г. общего законодательства, заключает по преимуществу правила, которые будут действовать только в Финляндии, почти все те законы, которые могут быть изданы на основании закона 1910 г., по пространству действия будут законами не общими, но финляндскими. К единству Государства Российского в смысле единства действующего права закон 17 июня 1910 г. не стремится и его не устанавливает. Он лишь создает для Финляндии два порядка законодательства; один чисто местный, другой при посредстве Государственной Думы. Судебные установления представляют систему совершенно обособленную от русских судов. В административном отношении Финляндия представляет систему вполне обособленных установлений, в некоторых отношениях входящих в соприкосновение с Советом Министров и в деле толкования законов, изданных в общем порядке, подчиненных Правительствующему Сенату.
После Закона 17 июня 1910 г. степень единства Империи возросла, появились (в виде общего порядка законодательства и надзора Правительствующего Сената и Совета Министров) такие формы общегосударственных актов, каких прежде не было; но и по настоящее время Финляндия оставалась автономною провинциею, где существует особая конституция, свое особое законодательство и где власть монарха ограничена другими установлениями, чем в России»[129].
Наряду с автономной Финляндией, а также рядом других регионов, которые в разное время и в разной степени располагали автономией, в России было немало национальных регионов, которые никогда не располагали автономией. Однако многие из них отличались особенностями управления или правового статуса, которые создавали впечатление, что они находятся на пути к автономии.
Так, Прибалтика была инкорпорирована в состав России в XVIII в. Она была разделена на Эстляндскую, Лифляндскую и Курляндскую губернии, составлявшие одно генерал-губернаторство Остзейского края.
Населению этих губерний было сохранено вероисповедание и предоставлены прежние права и преимущества, которыми оно располагало до присоединения края к России.
В крае действовал свод местных узаконений, созданный на основе местных узаконений, законодательства, действовавшего до присоединения края к России (немецкого, шведского, польского) российского законодательства, определявшего положение прибалтийских губерний и др., и определивший государственное устройство и положение сословий в Прибалтике. В нем содержались и нормы гражданского законодательства.
В Прибалтике до введения положений судебной реформы 1864 г. имелись свои судебные органы.
В губерниях Прибалтики было отличное от общероссийского местное самоуправление. Там действовали приходские собрания, конвенты, ландтаги, комитеты из местных дворян, городские магистраты.
После присоединения к России Бессарабии в ней было учреждено наместничество. При наместничестве действовал Временный комитет, состоявший в основном из выборных от местного дворянства. Позднее в Бессарабии был учрежден Верховный совет, получивший определенные права, независимые от центральной власти. Он возглавлялся наместником-президентом.
В крае действовал Устав об управлении Бессарабской областью 1828 г., который сохранил в силе местные законы и обычаи впредь до приведения их «в известность и составления из них особого права». В число этих законов входили византийский свод законов, Краткое собрание законов, подготовленное А. Доничем, грамоты господарей и др.
Некоторые особенности организации жизни в Казахстане отразились в Положении об управлении оренбургскими казахами 1844 г.
В Туркестане сохранялось выборное начало в организации низовых органов власти. Местная администрация в лице волостных управителей, старшин (аксакалов) в дахи (административных частях городов), сельских обществах и аулах формировалась из представителей местной феодальной знати на началах выборности с последующим утверждением администрацией.
В Туркестане был сохранен Суд казиев – духовных лиц. Действующей системой права оставалось мусульманское право. Было сохранено также использование и обычного права.
Законодательство России определяло положение так называемых инородцев, в число которых входили сибирские инородцы, самоеды Архангельской губернии, кочевые инородцы Ставропольской губернии, калмыки, кочующие в Астраханской и Ставропольской губерниях, киргизы Внутренней Орды, инородцы Акмолинской, Семипалатинской, Семиреченской, Уральской и Тургайской областей, инородное население Закаспийской области и евреи[130].
Для инородцев было установлено местное управление, отличающееся рядом особенностей. Его составляли родовые союзы (улусы) с выборными старостами. Несколько улусов подчинялись управе, состоявшей из головы и особых выборных представителей.
Инородцы в отдельных местностях использовали Китайское уложение 1725 г., Монгольское уложение 1798 г., Уложение монгольского и калмыцкого народов 1690 г. В 1841 г. был подготовлен проект «Свода и системы законов кочевых инородцев Восточной Сибири», не получивший официального утверждения, хотя и использовавшийся на практике.
14 мая 1863 г. было утверждено Положение о башкирах, впоследствии неоднократно дополняемое и изменяемое[131]. Оно определяло устройство сельских (деревенских) аульных и волостных (юртовых) обществ башкир и их общественного управления.
Сельское общественное управление состояло: 1) из сельского схода и 2) сельского старосты. Сельские общества могли иметь особых сборщиков податей, смотрителей хлебных магазинов, училищ и больниц, лесных и полевых старост, сельских писарей и т. д.
Сельский сход состоял из домохозяев и всех должностных лиц, назначенных по выбору.
Сельский сход созывался по мере необходимости старшиною, преимущественно в праздничные дни. Сельский сход мог быть созван также земским участковым начальником или председателем губернского присутствия.
Ведению сельского схода подлежали: а) выборы сельских должностных лиц и кандидатов на волостные судьи, а также назначение выборных на волостной сход; б) замещение должностей сотских и десятских уездной полиции; в) удаление из общества тех, кто угрожает местному благосостоянию и безопасности и временное устранение башкир от участия в сходах, но не более чем на три года; г) увольнение из общества его членов и прием новых; д) отбор (изъятие) паспортных книжек и других документов; е) назначение опекунов и попечителей и проверка их действий; ж) разрешение семейных разделов; з) дела общественного пользования мирскою землею: передел, окончательный раздел на построенные участки, выдел участка в частную собственность и т. д.; и) распоряжение свободными (за душевым наделом) участками общинной земли, угодьями и оброчными статьями; к) совещания и ходатайства об общественных нуждах, благоустройство, призрение и обучение грамоте; л) принесение жалоб и просьб по делам общества через особых выборных лиц; м) назначение сборов на мирские расходы; н) раскладка сборов (земельных и мирских), натуральных повинностей и поручение ведения счетов по ним; о) учет должностных лиц, избранных сельским обществом, назначение им жалования или иного вознаграждения; п) дела по выполнению уставов; р) принятие мер к взысканию недоимок, обращение хлебных запасов в денежные капиталы, ссуды и т. д.; с) дача доверенности на хождения по общественным делам, приговор об избрании в сельские приходы магометанских духовных лиц и решение их просьб о постройке и ремонте мечетей и др.
Волостное (юртовое) управление составляли: 1) волостной (юртовый) сход; 2) волостной (юртовой старшина с волостным правлением); 3) волостной (юртовой) суд.
Волостной суд состоял из сельских и волостных должностных лиц, замещаемых по выбору лиц по одному от каждого 25-го двора и из домохозяйств, владеющих землею на частном праве. Выборными волостного схода могли быть только те лица, которые участвовали (выбраны) на самом сходе. Там, где не было 25 дворов, избирался один человек, если дворов было больше 36, то еще один человек, а на каждые последующие после 25 дворов 10 дворов избиралось еще по одному человеку.
Волостной сход собирался в установленные сроки, но не более одного раза в месяц, и в его ведение входили: выборы уездных земских гласных, утверждение приговоров сельских сходов и ряд других дел.
Необходимо отметить, что сфера частноправовых отношений (экономика, торговля, брак и семья и пр.) в большинстве национальных регионов отдавалась на откуп местным властям, которые отвечали прежде всего за соблюдение учреждениями, предприятиями и частными лицами установленных границ правового общения. «Важно заметить, – пишет Л. Е. Лаптева, – что при этом активно использовались как местные (традиционные) институты управления, так и соответствующие привычкам населения правовые системы, включая юридические обычаи»[132].
Сохранение местных обычаев, местного самоуправления, своеобразие правовой системы, веротерпимость во многих регионах позволяли уменьшить имевшиеся противоречия, сохранить единство страны[133].
Однако в политических и научных кругах дореволюционной России все активнее ставился вопрос о необходимости дальнейшего развития автономии регионов в России, указывались основные направления такого развития.
Например, К. Кульчицкий считал, что полную автономию в сфере своей внутренней жизни должно получить Царство Польское. Он обращал внимание на то, что литовцы и жмуди, образуя самостоятельное целое, проникнутое уже теперь чувством национального самосознания, занимают часть Сувалкской, Ковенской и Виленской губерний. Эту территорию он предлагал выделить и предоставить ей широкую автономию.
Что же касается вопроса об автономии этнографической Литвы, то он полагал, что в тот момент, по крайней мере, она не могла быть так широка, как в Царстве Польском, поскольку он сомневался, чтобы правительство или даже русское общество согласилось бы на это в ближайшем будущем. Кроме того, он считал, что литовский народ еще не дошел до такой степени культуры в смысле языка и науки, чтобы ему можно было бы предоставить полную самостоятельность.
Касаясь Белоруссии, он считал, что белорусы не образуют отдельную нацию, и утверждал, что белорусское население не обладает ни ярко выраженными особенностями языка и культуры, ни чувством национальной обособленности. Он полагал, что Белоруссии также может быть предоставлена автономия, которая, однако, может распространяться на дела хозяйственные, культурные и т. п. Что касается политической автономии, то ее Белоруссия иметь не может, поскольку она тысячами нитей связана и будет связана с Россией.
По его мнению, украинцы в России в своей массе также лишены ярко выраженного чувства национальной обособленности. Однако у них наблюдается рост этого чувства. Он допускал, что спустя несколько десятков лет национальное украинское движение усилится и в результате появятся тенденции к более широкой областной автономии Украины, которой будут противиться как правительство, так и значительная часть русского общества.
При разделении России на автономно-территориальные единицы К. Кульчицкий предлагал руководствоваться общим принципом, который заключался бы в том, чтобы их границы по возможности совпадали с границами населения их национальных групп. Однако, по его мнению, этот принцип не может быть использован в Прибалтийском крае, где трудно провести разграничительную линию между эстонцами и латышами.
Вместе с тем он полагал, что автономия Прибалтийского края должна быть очень широкой, поскольку, во-первых, население этого края культурное и вполне подготовленное к самоуправлению; во-вторых, оно проникнуто глубоким сознанием своей национальной обособленности; в-третьих, его обособляют от русского населения язык, религия и собственная культура; в-четвертых, русское население в Прибалтийском крае очень невелико и состоит исключительно почти из чиновников.
К. Кульчицкий считал, что объем автономии Прибалтийского края должен быть очень широк. Он также выступал за широкую автономию Грузии.
Подчеркивая, что многие в России требуют расширения самоуправления губернских и уездных земств, передачи в их ведение всей местной администрации, не исключая и полиции, он полагал, что рано или поздно эти требования если не вполне, то в значительной своей части будут удовлетворены[134].
В литературе высказывались и другие соображения на этот счет. Однако жизнь России пошла по другому пути, определенному большевиками, пришедшими к власти в стране в октябре 1917 г.