В настоящее время юридическим сообществом активно обсуждаются проблемы возбуждения уголовного дела. Думается, такой интерес вызван тем, что данная стадия досудебного производства неоднократно корректировалась законодателем. Изменениям подвергались нормы, регулирующие поводы, основание и порядок возбуждения уголовного дела. При этом анализ нововведенных норм показывает, что законодатель не всегда придерживается логической последовательности и системности. К одной из причин такого положения можно отнести нестабильность уголовно-процессуальной политики относительно организации деятельности по рассмотрению сообщений о преступлении. Как справедливо отмечает Л. Н. Масленникова, об этом свидетельствует тот факт, что за время действия УПК РФ было принято менее 13 федеральных законов, которыми было внесено порядка 30 изменений в статьи, регулирующие стадию возбуждения уголовного дела4. Так, например, неоднократным коррективам подвергалась статья 144 УПК РФ, регламентирующая порядок рассмотрения сообщения о преступлении (Федеральные законы от 4 июля 2003 г. № 92-ФЗ, 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ, 2 декабря 2008 г. № 226-ФЗ, 9 марта 2010 г. № 19-ФЗ, 2 декабря 2010 г. № 404-ФЗ, 4 марта 2013 г. № 23-ФЗ).
Интересным представляется в данном контексте позиция, согласно которой результаты работы законодателя в рассматриваемой сфере сводятся к реализации через законодательные органы узкопрофессиональных интересов отдельных российских ведомств, имеющих прямое отношение к правоохранительной деятельности5. Отметим, что, согласно позиции О. И. Андреевой, регулярное перераспределение полномочий между следователем, прокурором, руководителем следственного органа обусловливается именно бессистемностью реформирования стадии возбуждения уголовного дела6. К сожалению, приведенные позиции во многом лишь отражают существующее положение вещей.
В этом контексте трудно отказать в правоте суждений М. В. Махмутова о том, что законодатель «под соусом» введения дознания в сокращенной форме провел широкую реформу, которая поставила перед учеными-правоведами и юристами-практиками больше вопросов, чем дала ответы на ранее существовавшие. «Напрашивается вывод, что законодатель избрал не совсем верное направление реформы, которое вполне может привести его к отказу от необходимости стадии как таковой»7.
Небезосновательным является суждение, получившее отражение в литературе, что под натиском коммерциализации резко упал уровень юридического образования, творческая мысль правоведов-профессионалов угасает и в законотворчестве не учувствует, а подготовка законопроектов носит черты любительского сочинительства8.
Примечателен пример с многострадальной статьей 140 УПК РФ, которая с каждым годом пополняется нормами, формулировки которых не выдерживают никакой критики.
Так, Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ к числу поводов для возбуждения уголовного дела отнесено постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании (п. 4 ч. 1 ст. 140 УПК РФ).
Поскольку прокурор в настоящее время лишен права самостоятельно возбуждать уголовные дела, а функция надзора за законностью не позволяет ему оставлять без реагирования факты выявления признаков преступления, теперь такие материалы он направляет со своим постановлением в орган предварительного расследования, которое подлежит обязательному рассмотрению9.
Представляется, новелла получила свое закрепление в связи с непрекращающейся критикой и поступающими предложениями восстановить право прокурора на возбуждение уголовных дел. В этом случае, как справедливо отмечает В. Н. Григорьев, законодателем было принято промежуточное решение: полномочие на возбуждение уголовных дел не возвращено, но указанное мотивированное постановление прокурора в законодательном порядке признано самостоятельным поводом для возбуждения уголовного дела10.
Стоит отметить, что указание на него появилось в законе несколько ранее, то есть в результате масштабных изменений и дополнений, внесенных в УПК РФ Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации”»11.
Именно этим законом в круг надзорных полномочий прокурора было включено полномочие о вынесении мотивированного постановления о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Соответственно, и на практике такого рода постановления служили фактически поводом для возбуждения уголовного дела и до внесения соответствующих изменений в ст. 140 УПК РФ12.
В результате поводом стал властно-распорядительный документ, имеющий в своей структуре резолютивную часть, в которой содержится определенное распоряжение о совершении юридически значимых действий, в отличие от трех уже имеющихся поводов.
Критике также подверглось и наименование повода, предусмотренного п. 4 ч. 1 ст. 140 УПК РФ. Так, по мнению А. В. Гриненко, из названия не ясно, что именно направляется в орган предварительного расследования – само постановление или материалы проверки. Изучение материалов, направляемых следователям и дознавателям, позволяет обнаружить, что они включают в себя как постановления прокурора, так и иные документы, в частности акты документальных проверок, объяснения и т. п. По мнению ученого, «постановление о направлении материалов» – это еще не сами материалы, а лишь надлежащим образом оформленный сопроводительный документ. Поэтому следует иметь в виду, что в действительности в качестве повода должны фигурировать материалы прокурорской проверки и постановление прокурора об их направлении в орган предварительного расследования13.
Обращает на себя внимание и тот факт, что в постановлении прокурора может ставиться вопрос лишь о возбуждении уголовного преследования, а не уголовного дела. Как небезосновательно указывает М. А. Макаренко, должно быть известно лицо, совершившее деяние, которое (есть основания полагать) является преступлением, что не только не сообразуется с установленным УПК РФ порядком начала процессуальной деятельности по осуществлению уголовного преследования, но и с правовым положением прокурора как субъекта надзора за исполнением законов14.
По утверждению М. В. Мешкова, форма и содержание «классических» поводов полностью согласуются с сущностью и значением повода к возбуждению уголовного дела как определенным образом зафиксированной информации, хотя и указывающей на признаки преступления в соответствующем деянии, но подлежащей дальнейшей оценке и проверке (при необходимости) уполномоченными органами. Вновь введенный повод, как указывает автор, представляется чужеродным образованием в существовавшем институте поводов к возбуждению уголовного дела15.
К этому следует добавить, что своими новеллами законодатель, по сути, создал условную иерархичную систему источников информации о деяниях, содержащих признаки преступления. Напомним, помимо всего прочего, что Федеральным законом № 404-ФЗ статья 148 УПК РФ была дополнена частью 1.1, согласно которой решение об отказе в возбуждении уголовного дела в связи с мотивированным постановлением прокурора о направлении соответствующих материалов следователь вправе принять только с согласия руководителя следственного органа.
Представляется, такая дифференциация поводов без объективной необходимости ограничила процессуальную самостоятельность органов расследования при оценке первичных материалов.
Анализ положений п. 4 ч. 1 ст. 140 УПК РФ приводит к выводу о том, что постановление прокурора – не самостоятельный повод к возбуждению уголовного дела, а всего лишь одна из форм существования повода, предусмотренного в п. 3 ч. 1 ст. 140 УПК РФ, т. е. одна из форм сообщения о совершённом или готовящемся преступлении, полученного из иных источников.
Следующим примером может стать недолго живущая норма, закрепленная Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. № 407-ФЗ. Напомним, что данным законом статья 140 УПК РФ была дополнена частью 1.1, из которой следовало, что «поводом для возбуждения уголовного дела о преступлениях, предусмотренных статьями 198–199.2 Уголовного кодекса Российской Федерации, служат только те материалы, которые направлены налоговыми органами в соответствии с законодательством о налогах и сборах для решения вопроса о возбуждении уголовного дела»16.
Таким образом, законодатель наложил запрет органам расследования на возбуждение уголовных дел о налоговых преступлениях при поступлении любых иных поводов к возбуждению уголовного дела, в том числе при наличии информации, поступившей от заявителя, либо от лица, совершившего данное преступление, либо от органов дознания. Как справедливо отмечается в литературе, тем самым определилась процессуальная монополия на инициирование проверочных действий по сообщению о налоговых преступлениях, что не способствовало эффективной организации расследования преступлений и успешному решению задач уголовного судопроизводства17.
Как уместно в этой связи отмечает Г. К. Смирнов, в результате действия прямого запрета на производство самостоятельных проверочных действий правоохранительных органов ограниченность ресурсов и прав налоговых органов, конфликт налоговиков и органов уголовного преследования и ряд других факторов способствовали тому, что количество уголовных дел о налоговых преступлениях снизилось в десятки раз18.
Примечательно, что Федеральным законом от 22 октября 2014 г. № 308-ФЗ19 данная новелла утратила силу. При этом статья 144 УПК РФ была дополнена тремя новыми частями, регламентирующими развернутый порядок рассмотрения сообщения о налоговом преступлении. Оставляя рассмотрение данных норм без подробного обсуждения, отметим, что законодатель регламентировал, по сути, многоступенчатую процедуру, где следователь все-таки получил возможность получать информацию о совершенном налоговом преступлении от органов дознания.
Между тем остается только согласиться с суждением А. С. Александрова и С. А. Грачева, согласно которому процедуры, предусмотренные частями 7–9 ст. 144 УПК РФ в указанной редакции, являются недееспособными. Этот вывод основывается на том, что формально налоговый орган устранен из механизма инициации возбуждения уголовного дела, так как его позиция теперь оказалась вообще не интересующей правоприменителя, принимающего решение о наличии признаков налогового преступления. Однако постановление о возбуждении уголовного дела, вынесенное следователем по материалам органа дознания (в обход заключения налогового органа), неизбежно становится уязвимым перед критикой защиты, которая может обжаловать его в суд (в порядке ст. 125 УПК РФ). Снижение эффективности механизма правового регулирования указанные ученые связывают именно с избранием законодателем ложного пути – специализации поводов20.
Таким образом, история о «налоговом поводе» закончилась тем, что в настоящее время возможности налогового органа используются в рамках проверки по сообщению о преступлении только по усмотрению следователя, то есть «специальный» повод стал, по сути, «неспециальным». К этому добавим, что формулировки норм, регламентированных частями 7–9 ст. 144 УПК РФ, на фоне этой истории выглядят как реверанс законодателя в сторону правоохранительных органов в оправдание за некрасивое и не оправдавшее себя нормотворчество. Анализ этих формулировок наводит на мысль о том, что разрабатывались они не для уголовно-процессуального закона, а для совместного приказа Следственного комитета РФ и Федеральной налоговой службы РФ21. Остается только надеяться, что они также не канут в Лету, как остальные «налоговые новеллы».
Следует отметить, что критике со стороны ученых подвергаются не только отдельные проблемы и пробелы рассматриваемой стадии, но и целесообразность ее существования как стадии уголовного досудебного судопроизводства.
Так, по мнению Б. Я. Гаврилова, процессуальный порядок начала производства по уголовному делу должен быть принципиально изменен с исключением из УПК РФ норм о возбуждении уголовного дела и об отказе в возбуждении уголовного дела22.
Н. А. Власова говорит о том, что недопустимо отождествлять первую уголовно-процессуальную стадию и принятие решения уголовного дела. По мнению автора, название стадии «Возбуждение уголовного дела» не отражает его содержания – деятельности соответствующих органов и должностных лиц в связи с поступившим заявлением или сообщением о преступлении, а несоответствие между названием и содержанием стадии ведет к отсутствию ясности, что же все-таки должно осуществляться на данном этапе. Поэтому Н. А. Власова считает, что наиболее верно отражает суть рассматриваемой стадии название «Рассмотрение и разрешение сообщений о преступлениях»23.
Опираясь на практику рассмотрения судами жалоб в порядке ст. 125 УПК и данные официальной статистики, некоторые авторы приходят к выводу о том, что существующий порядок возбуждения уголовного дела представляет собой мощнейший механизм, используемый во многих случаях в целях укрытия преступления.
В качестве довода необходимости ликвидации стадии возбуждения уголовного дела указанные авторы приводят: резкое сокращение повторных производств по одним и тем же сообщениям о преступлениях; объема процессуальных действий, количества материалов, их отражающих; экономию материальных затрат; сокращение срока от поступления сообщения о преступлении до принятия по нему итогового решения24.
Также стоит отметить, что апологетами данной позиции стали С. И. Гирько и А. П. Кругликов, которые, обосновывая свое мнение, в том числе описывают процессуальные механизмы, получившие отражение в нормах Устава уголовного судопроизводства Российской империи 1864 г. (УУС). Авторы подчеркивают, что, согласно нормам ст. 303 УУС, достаточным поводом для начатия следствия являлась заявленная жалоба потерпевшего. А поводы к принятию решения о начале дознания раскрывались в ст. 253 УУС: «Когда признаки преступления или проступка сомнительны или когда о происшествии, имеющем такие признаки, полиция известится по слуху (народной молве) или вообще из источника не вполне достоверного, то, во всяком случае, прежде сообщения о том по принадлежности она должна удостовериться через дознание: действительно ли происшествие то случилось и точно ли в нем заключаются признаки преступления или проступка»25.
Между тем небезосновательной следует признать позицию А. Г. Волеводза, согласно которой ориентировочная цена упразднения стадии возбуждения уголовного судопроизводства будет составлять не менее половины расходов бюджета страны на ближайшие годы. Возможные потери от упразднения стадии возбуждения дела, по мнению ученого, в отечественном уголовном процессе могут оказаться куда более значительными, чем показывает приведенный подсчет. При этом «следователи и дознаватели просто не справятся с расследованием столь объемного потока уголовных дел, а в условиях повсеместного сокращения госаппарата, в том числе кадров правоохранительных органов, начнутся поиски выхода из этого. А выход будет один – еще более масштабное уклонение от приема заявлений о преступлениях, сокрытие их от учета»26.
В свою очередь, в противовес сказанному можно привести доводы Ю. П. Боруленкова о том, что в данном случае нельзя вести речь о нарушении отказом в возбуждении уголовного дела конституционных прав заявителей на доступ к правосудию, поскольку гражданин имеет возможность защищать свои нарушенные, по его мнению, права в гражданском порядке27