Принципы финансового права - читать онлайн

С учетом изложенного, содержание принципа результативности и эффективности Закона о контрактной системе следовало бы с опорой на принцип эффективности бюджетных расходов, интерпретировать примерно так:

Публичные субъекты, наделенные распорядительными и (или) охранительными (контрольными и наказательными) полномочиями в области планирования и осуществления закупок, финансируемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, должны исходить из необходимости достижения эффективности обеспечения государственных и муниципальных нужд, которая определяется достижением заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

С формально-юридической точки зрения, такой подход, обеспечивает системность и непротивречивость регулирования и правоприменения норм и принципов бюджетного и контрактного законодательств в части бюджетных контрактных отношений. С политико-правовой точки зрения, он позволяет транслировать заложенную в принципе эффективности бюджетных расходов, модель обеспечения баланса интересов. Несложно заметить, что ст. 34 установила в качестве приоритета лучший агрегированный результат всего процесса обеспечения публичных нужд от составления бюджетов, который тесно связан с закупочной стадией планирования, до исполнения бюджета по расходам, который тесно переплетен, в свою очередь, с осуществлением закупок для публичных нужд. Этот принцип не исходит из необходимости любыми средствами обеспечивать закупки по наименьшей цене, поскольку во многих случаях такой подход чреват выбором недобросовестных поставщиков, снижением качества, угрозами безопасности. Он оставляет заказчикам право выбора. Однако, это право необходимо обосновать, а при выявлении противоречий между выбранным вариантом эффективности, необходимо должны следовать пресекательно-восстановительные меры, ответственность, вплоть до уголовной, что будет выступать при надлежащем применении необходимым правовым фактором превенции нарушений.

В части проблематики выбора способов закупки, данный подход нацеливает на исключение аукционного крена, на отказ от гипертрофированного использования аукционов и производных от них способов закупок, в тех случаях, когда такое применения способа выбора поставщика только по критерию цены угрожает более значимым публичным интересам, чем экономия любой ценой. В связи с этим, следует обратиться еще к одному принципу Закона о контрактной системе – принципу обеспечения конкуренции (далее – принцип конкуренции), установленному в ст. 8 данного закона, в контексте его соотношения с требованиями принципа эффективности бюджетных расходов.

Согласно ст. 8, в содержании данного принципа заложено несколько основных положений. Часть 1 нацеливает контрактную систему в сфере закупок, т. е. по сути субъектов контрактных отношений «на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок и возможность любого лица в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Часть 2 создает основы реализации двух основных идей.

Во-первых, это необходимость обеспечения добросовестности ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.

Во-вторых, устанавливается неправомерность любых действий со стороны заказчиков и ряда иных уполномоченных лиц, которые противоречат требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Вот это второе положение ч. 2, как представляется является избыточным. По сути оно повторяет, что нарушение требований Закона о контрактной системе есть противоправное деяние, что и так, ясно. С учетом изложенного, видимо основная идея этого законодательного положения состояла по мысли его авторов в том, чтобы подчеркнуть, напомнить о наличии среди запретов контрактного закона проконкурентных положений, особо выделить конкуренцию, подчеркнуть значимость конкуренции, как ценности, открыв тем самым дорогу для признания ценности не столько за конкуренцией как таковой, сколько за конкретными средствами обеспечения конкуренции, установленными в Законе о контрактной системе, которые, к сожалению, в современных российских реалиях, преимущественно связаны не с факторами стимулов, которые порождает добросовестная конкуренция, а с запредельной процедурной регламентацией, которая все больше заводит отечественный госзаказ в темную область приспособленчества и формализма.

Между тем, эффективное удовлетворение публичных нужд зависит не только, не столько, и не всегда от соблюдения формальных проконкурентных правил. Главное в публичном заказе – для заказчика, органа, публично-правового образования, которое он представляет, общества, и в итоге граждан страны – это получение результата в виде товара, объекта, услуги, проекта, работы необходимого функционала, надлежащего качества; соответствие результата закупленного товара, работы, услуги целям и задачам, которые поставлены перед заказчиком политическим руководством через регулирующее, определяющее компетенцию, цели и задачи заказчика законодательство, подзаконные акты и решения, будь то правовая база в сфере транспорта, строительства, обороны экологии и т. п.

В связи с этим, заботясь об обеспечении конкуренции, как публичном интересе, и в особенности о формальных способах его обеспечения – т. н. проконкурентых средствах, способность которых обеспечить реальную добросовестную конкуренцию сама по себе вызывает вопросы, всегда необходимо иметь ввиду его ограниченность, как средства обеспечения базовых публичных нужд и интересов, ради которых он и защищается.

Применение данного принципа в административной и судебной практике свидетельствует о возможности появления различных его интерпретаций. И, самое главное – подтверждение соблюдения заказчиком и/или иными уполномоченными субъектами установленных правил, которые рассматриваются как проконкурентные, в том числе контролирующими органами, само по себе не означает признания факта достижения лучшего из всех возможных результатов закупки и удовлетворения соответствующей публичной нужды.

Сегодня можно наблюдать наличие поддерживаемой в общественной дискуссии и практике отдельными субъектами регулятивной, контрольной деятельности, экспертами презумпции эффективности обеспечения публичной нужды в случае соблюдения определенного набора правил, закрепленных контрактном, и смежном, в частности, антимонопольном законодательстве. Такое своеобразное per se.

Нередко в обоснование значения конкурентного принципа приводятся аргументы о его пользе, роли, как фактора экономии бюджетных средств в закупочных отношениях. Такая экономия связывается, в частности, с такими проконкурентными инструментами, как аукционы и иные способы закупок, в которых большое или даже определяющее значение отводится такому критерию оценки победителя, как цена. Между тем, несложно заметить, например, что снижение цены на стадии определения победителя возможна, оправдана и имеет существенное значение для экономии бюджета только в том случае, если заказчик вопреки требованиям к определению НМЦК (начальная цена контракта) установил ее с завышением, особенно с существенным.

Соблюдение заказчиком законных требований к расчету НМЦК, и/или коррекция ее по результатам надлежащего контроля со стороны уполномоченных органов, практически сводит к нулю возможность снижения цены при закупе, поскольку ее снижение ниже рынка, повлечет или победу недобросовестных поставщиков или победу лиц, которые чтобы выйти на прибыль будут обеспечивать поставку по выигранной цене за счет снижения качества товара, работы, услуги, например, через закупку более дешевых, но при этом менее надежных комплектующих, сырья и т. д.

Таким образом, применение принципа обеспечения конкуренции должно осуществляться в контексте, основных итоговых целей госзаказа, заключающихся в искомом результате для блага страны и ее граждан. Будучи подчиненным и формально-юридически, и содержательно принципу эффективности использования бюджетных средств, понимание и применение конкурентного принципа, должно, таким образом, императивно включать и соответствовать ключевым положениям последнего. Трактовка принципа обеспечения конкуренции с позиции экономности или результативности, как двух разновидностей принципа эффективности использования бюджетных средств, позволит избежать крайностей проконкурентного формализма, с одной стороны, и полного пренебрежения процедурами и правами хозяйствующих субъектов, которые объективно в силу имеющихся у них навыков, знаний, опыта, ресурсов, побороться за право выполнения госзаказа, с другой.

Отрадно, что такой системный подход к комплексной оценке содержания и применения принципа эффективности использования бюджетных средств и принципа обеспечения конкуренции применяется сегодня и в правоприменительной, в частности, судебной практике. Так, в одном из обзоров судебной практики Верховного Суда Российской Федерации¹⁴⁵ приводятся материалы дела, из которых следует важность системного подхода к оценке правомерности действий заказчика с точки зрения соблюдений требований, как конкурентного, таки иных принципов законодательства, регулирующего бюджетно-контрактные отношения.

Согласно материалам дела, «заказчик разместил на официальном сайте в информационной телекоммуникационной сети «Интернет» извещение о проведении запроса предложений на право заключения контракта на выполнение работ по завершению строительства поликлиники для взрослых и документацию о проведении указанного запроса предложений. Победителем закупки признано общество. Контролирующим органом по итогам рассмотрения жалобы, заказчику выдано предписание в целях устранения нарушений путем аннулирования закупки (определения исполнителя). В результате судебного оспаривания, кассационный суд поддержал позицию контролирующего органа.

В частности, «суд округа указал, что документация о закупке сформирована заказчиком таким образом, что участники закупки, имеющие опыт успешного выполнения работ по предмету закупки и высокую деловую репутацию, лишены возможности представить документы, подтверждающие их квалификацию в производстве строительных работ, в связи с чем заявка такого участника будет необоснованно оценена в «0» баллов. Данное обстоятельство ставит таких участников закупки в неравное положение с теми участниками закупки, которые могут обладать хоть и меньшим опытом работ, но имеют преимущество при оценке заявок лишь по основанию наличия сертификата соответствия, содержащего «индекс деловой репутации». Вместе с тем наличие подобного сертификата само по себе не указывает на более высокий уровень квалификации такого участника закупки и не свидетельствует о предложении с его стороны лучших условий исполнения контракта».

Однако, иное понимание сути дела было сформулировано в правовой позиции Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации. Со ссылкой на ст. 34 БК РФ, закрепляющую и раскрывающую принцип эффективности использования бюджетных средств, иные положения бюджетного законодательства, отмечая закрепленную законодательно основанность контрактного закона на Бюджетном кодексе РФ, в судебном акте указывалось, что «закрепленный в ст. 8 Закона № 44-ФЗ принцип обеспечения конкуренции (создания равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок), равно как и корреспондирующие этому принципу специальные положения Закона о контрактной системе, устанавливающие запрет на ограничение количества участников закупочных процедур (доступа к участию в этих процедурах), должны применяться таким образом, чтобы контрактная система способствовала удовлетворению государственных (муниципальных) нужд, обеспечивала экономность и результативность соответствующих бюджетных ассигнований и не приводила к созданию условий для длительного неудовлетворения государственных (муниципальных) нужд, ущемлению прав и законных интересов граждан – жителей соответствующих публично-правовых образований, в интересах которых осуществляются расходы бюджетов.

Из этого следует, что механизм защиты прав участников закупки в административном порядке путем рассмотрения их жалоб контрольным органом в сфере закупок, установленный гл. 6 Закона № 44-ФЗ, в соответствии с п. 2 ст. 11 ГК РФ должен применяться в случаях действительных, а не мнимых нарушений прав и законных интересов участников закупки и не должен создавать предпосылки для нарушения вышеуказанных публичных интересов.

Спорная закупка осуществлялась заказчиком для строительства здания медицинского учреждения (поликлиники), необходимого для удовлетворения потребностей взрослых жителей города Санкт-Петербурга.

В закупочной документации заказчик предусмотрел использование критерия деловой репутации участников закупки, включающий в себя наличие финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы.

При описании показателей указанного критерия заказчик определил, что деловая репутация определяется индексом деловой репутации, исчисляемым согласно требованиям национального стандарта – «ГОСТ Р 66.1.03-2016. Национальный стандарт Российской Федерации. Оценка опыта и деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности. Национальная система стандартов. Оценка опыта и деловой репутации строительных организаций» (утвержден и введен в действие приказом Росстандарта от 17.02.2016 г. № 54-ст, далее – ГОСТ Р 66.1.03-2016), соответствие которому подтверждается в рамках Системы добровольной сертификации «Компетентность и экспертная оценка» (регистрационный номер РОСС RU.31778.04ИЕГ5) или Системы добровольной сертификации «Развитие, качество, актуальность» (регистрационный РОСС RU.31836.04ИЕД6).

Упомянутый стандарт входит в национальную систему стандартов «Оценка опыта и деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности», в соответствии с ОК 029 относящихся к разделу F «Строительство».

Таким образом, национальный стандарт ГОСТ Р 66.1.01-2016 относится к общепринятым для строительной деятельности документам, его соблюдение может разумно ожидаться от лиц, претендующих на заключение государственного контракта, и установление в закупочной документации критерия деловой репутации, оцениваемого, исходя из подтверждения участником закупки своего соответствия требованиям названного национального стандарта, соответствует положениям ч. 1 ст. 12 Закона № 44-ФЗ, ст. 32 БК РФ, поскольку позволяет дать объективную и достоверную оценку способности соответствующего участника исполнить государственный контракт с соблюдением качества и сроков».

Далее было указано, что контролирующий орган «не установил обстоятельств, которые бы свидетельствовали о том, что выбор заказчиком двух конкретных систем добровольной сертификации, результаты оценки которых принимаются для оценки заявок участников, направлен на предоставление преимуществ тем или иным участникам закупки.

При этом организация, жалоба которой была удовлетворена антимонопольным органом, фактически участия в закупке не приняла, действий по получению сертификата соответствия не предпринимала. Обращаясь с жалобой в антимонопольный орган, данная организация не приводила доводы и не представляла доказательств, подтверждающих реальность своих намерений, способность выполнить работы, являющиеся предметом закупки, а также свидетельствующих о соответствии иным критериям документации о закупке.

В такой ситуации отсутствуют основания полагать, что организация не стала победителем закупки вследствие угрозы применения к ней спорного критерия оценки и, соответственно, о нарушении прав и законных интересов этого лица действиями заказчика (положениями документации о закупке), в том числе о постановке данного лица в неравное положение в сравнении с иными участниками закупки и ограничении доступа к участию в закупке (ст. 8, пп. 3 и 7 ч. 6 ст. 83 Закона № 44-ФЗ).

Следовательно, основания для удовлетворения жалобы организации, предусмотренные п. 2 ст. 11 ГК РФ и ст. 105–106 Закона № 44-ФЗ, отсутствовали. Своими действиями контрольный орган в сфере закупок, по существу, создал условия для аннулирования закупки только для целей ее повторного проведения, что не предусмотрено Законом № 44-ФЗ

и способно привести к тому, что государственные нужды длительное время останутся не удовлетворенными»¹⁴⁶.

Таким образом, результат разрешенного дела, вынесенный в Обзор практики Верховного Суда Российской Федерации, как образец для разрешения дел определенной категории, свидетельствует о применении обеспечивающего баланс интересов концептуального подхода, в рамках которого приоритет отдается системному толкованию принципов и норм бюджетного и контрактного законодательства, с целью обеспечения общественно полезного результата.

Подводя итоги, следует сказать, что позитивное право, бюджетное и контрактное, конечно, безусловно нуждается в дальнейшем развитии в сторону закрепления концептуальных подходов, направленных на преодоление сверхформализма и на повышение эффективности правовых институтов, обеспечивающих баланс интересов в системе обеспечения публичных нужд, на увеличение вероятности получения наилучших результатов госзаказа. Так, например, развитие такого правового обеспечения планирования закупок, которое исключило бы осуществление закупок товаров, работ и услуг, которые по сути, объективно не образуют публичной нужды, т. е. не нужны гражданам и обществу.

Тем не менее, на сегодняшний день, при имеющейся правовой базе, необходимо сделать вывод о системообразующем и целеполагающем значении принципа эффективности использования бюджетных средств даже в его нынешнем виде для регулирования публичных бюджетно-контрактных и связанных с ними административных отношений и соответствующего правоприменения. Понимание и толкование принципов контрактной системы, в том числе рассмотренных в настоящей работе принципов обеспечения конкуренции, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок и других, должно осуществляться исключительно в системном и целевом единстве с принципом эффективности использования бюджетных средств. Обратное приводит к дисбалансу интересов, несоответствию и непропорциональности государственного властного регулирующего и охранительного воздействия на субъектов контрактных отношений, и как следствие срыву или снижению темпов достижения целей и задач, определенных в актах государственной политики в интересах российских граждан.

§ 2.4. Принцип гласности в регулировании бюджетных отношений

В современных реалиях нашей жизни, особенно в условиях цифровизации общественных отношений, практически любая деятельность государства, в том числе и сфера финансовой деятельности, не может быть полностью закрыта для общества и существовать автономно. Важно отметить, что гласность выступает очень важным атрибутом социального контроля над деятельностью государства, в частности, в сфере бюджетной деятельности государства. Учет общественного мнения в целях совершенствования механизма бюджетной деятельности государства является главным фактором. Именно деятельность органов государственной власти и местного самоуправления должна всегда осуществляться под контролем общества, необходимо предоставить гражданам возможность влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы.

В основе бюджетной системы лежит несколько базовых принципов, в том числе принцип прозрачности (открытости), который был трансформирован из принципа гласности. Принцип есть основное правило, исходное положение, определяющее характер отношений, вид деятельности, ее внутреннюю логику. С позиции научно обоснованной концепции интегративного правопонимания¹⁴⁷ позволяет исследовать интересующий нас принцип как правовую категорию, принимая во внимание его как единую систему взаимосвязанных элементов. Правильное определение содержания принципа гласности позволит решить вопросы эффективности всего государственного и муниципального управления в стране, так как субъекты бюджетной деятельности разрабатывают и реализуют бюджетную политику и руководствуются при этом определенными принципами, правовыми нормами, определяющими статус участников и порядок осуществления бюджетной деятельности. Определяя важность интеграции общеправовых принципов в систему принципов бюджетного права, некоторые авторы правильно подчеркивают необходимость конкретизации первых, применительно к бюджетным правоотношениям. Например, конституционный принцип государственного единства, на их взгляд, связан с принципами единства бюджета, единства бюджетной системы и единства кассы, а общеправовой принцип гласности находит отражение в принципе прозрачности бюджетного процесса¹⁴⁸.

Принцип гласности выступает как способ организации власти в демократическом государстве, который необходим для реализации права граждан и общества в управлении делами государства. «Власть мгновенно ставится под сомнение, как только становится известно, что она что-то скрывает или не предоставляет достаточно точную и исчерпывающую информацию. Соответственно, и предоставление органом государственной власти полной и достоверной информации – это не только обязательство государства перед своими гражданами, но и важнейший механизм легитимации власти в обществе. Поэтому власть, чтобы быть легитимной, должна быть транспарентной в самом широком смысле этого слова, публичной, гласной и подконтрольной обществу»¹⁴⁹. Бюджетная деятельность государства наглядно нам показывает, что гласность, прозрачность (открытость), транспарентность являются необходимым атрибутом публичной деятельности. Достоверная информация позволяет обеспечить доступность и открытость этой деятельности для граждан и общества, будет способствовать формированию положительного общественного мнения, а также реализации социальной направленности задач государства.

В общей теории права суть принципа гласности раскрывается как открытость и доступность для граждан юридической деятельности всех компетентных органов; все государственные органы, органы местного самоуправления, соответствующие учреждения и должностные лица должны предоставлять гражданам (их коллективам, объединениям и организациям) по требованию последних полную и достоверную информацию о своей деятельности¹⁵⁰. Необходимо отметить, что принцип гласности имеет несколько проявлений, который включает не только публикацию нормативно-правовых актов, но и их проектов, а также предусматривает открытость процедур принятия и обсуждения решений и возможность участия общественности в решении государственных задач. Конституционно-правовые начала принципа гласности заложены в ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 24, ч. 4 ст. 29, ч. 1 ст. 32 Конституции РФ.

С учетом того, что принцип гласности непосредственно выступает еще отраслевым принципом финансового права, а бюджетное право, выступая его основной подотраслью, непосредственно реализует его основные идеи и практическое проявление в процессе бюджетной деятельности государства. Данное фундаментальное положение наглядно показывает нам, что финансово-бюджетная сфера государства может выступать как один из демократических институтов, где непосредственно реализуется гласность. В общем плане принцип гласности проявляется в том, что бюджетная деятельность государства является общедоступной. Иными словами, органы государственной власти должны постоянно поддерживать связь с общественностью и средствами массовой информации, и их деятельность не может быть закрытой, изолированной от общества, а должна быть известна. Общественность должна активно участвовать в решении государственных задач, граждане должны быть ознакомлены с задачами и приоритетными направлениями бюджетной и налоговой политики, основными условиями формирования и исполнения бюджетов, источниками доходов бюджетов, обоснованиями бюджетных расходов, планируемыми и достигнутыми результатами использования бюджетных ассигнований, а также вовлечение граждан в обсуждение бюджетных решений. Необходимо развитие системы публичных слушаний по проектам бюджетов и отчетам об их исполнении, а также совершенствование механизмов рассмотрения и учета предложений граждан, высказанных при их проведении.

Таким образом, реализация принципа гласности позволит сформировать общественное мнение о бюджетной деятельности государства, которая в большинстве случаев имеет социальную направленность, также позволит повысить правовую и финансовую грамотность населения и его заинтересованность в функционировании и финансовой обеспеченности государства.

М. И. Пискотин указывал на непосредственную связь принципа ежегодности и принципа гласности бюджета, предполагая, что они оба служат важнейшими институтами демократии: право представительных органов, состоящих из народных избранников, принимать бюджет можно считать истоком принципа гласности¹⁵¹. В юридической науке справедливо отмечается, что «исторически принцип прозрачности (открытости) бюджетной системы и бюджетного процесса носил название принципа гласности»¹⁵². Принцип гласности нашел свое отражение в Законе РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»¹⁵³, который в дальнейшем был закреплен в первоначальной редакции ст. 36 БК РФ. В соответствии с данной статьей принцип гласности предполагал следующие механизмы его реализации, такие как обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления. Также была предусмотрена обязательная открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе, по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти. При этом устанавливалось, что секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Положения первой редакции БК РФ основывались на Кодексе надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере¹⁵⁴, представленном Международным валютным фондом (МВФ) в 1998 году.

Содержание принципа гласности в процессе бюджетной деятельности государства определяют его элементы. Чтобы раскрыть составные части принципа гласности в регулировании бюджетных правоотношений необходимо выделить его основные элементы:

– открытость и публичность деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

– доступ населения к информации о деятельности государства и местного самоуправления;

– общественный контроль граждан и других институтов гражданского общества за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления;

– выявление и учет мнения населения при принятии решений и возможность влиять на выработку решений;

– ответственность и отчетность органов государственной власти и органов местного самоуправления перед гражданами и институтами гражданского общества.

Таким образом, необходимо отметить, что принцип гласности, будучи составляющим элементом одного из общих принципов права, как принципа демократизма, будет выступать отраслевым принципом всей бюджетной деятельности государства, но только в видоизмененном плане, а именно, с учетом изменений бюджетного законодательства на сегодняшний день. Вместе с тем, представляется возможным определить его признаки. Во-первых, это специфическая сфера реализации данного принципа, которая ограничивается территорией государства, на которой реализуется бюджетная деятельность. Именно открытость органов государственной власти должна быть обеспечена на всей территории. Во-вторых, объект воздействия. Это вопросы государственного значения, за исключением секретных статей бюджета. Решение вопросов государственного значения должно сопровождаться открытостью, подконтрольностью населению и общественным институтам. В-третьих, специфический субъектный состав, то есть состав участников. В решении вопросов государственного значения участвуют, помимо органов государственной власти и органов местного самоуправления, граждане, общественные организации и другие институты гражданского общества.

Нельзя не обратить внимание, что в юридической литературе принцип прозрачности (открытости) бюджета является выражением общеправового принципа гласности, в некоторых случаях данный принцип называют принципом транспарентности бюджета¹⁵⁵ или публичности¹⁵⁶. «Прозрачность (открытость) формирования и расходования бюджетных средств принято называть одним из основополагающих принципов управления публичными финансами, а прозрачность бюджетов всех уровней – считать главной характеристикой для определения уровня развитости бюджетной системы государства¹⁵⁷.

В 2007 году принцип гласности был трансформирован в принцип прозрачности (открытости)¹⁵⁸. С учетом изменений внесенных в ст. 36 БК РФ расширилось содержание данного принципа в части установления требований стабильности и (или) преемственности бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода). Суть прозрачности определяется не только доступностью информации для общества, прозрачность является необходимым условием общественного участия в принятии решений по вопросам бюджетной политики¹⁵⁹. Таким образом, можно согласиться с мнением Ю. В. Пятковской, что «прозрачность (открытость) предусматривается не только как реализация идей гласности в бюджетном процессе, но и закрепление правил бюджетной классификации Российской Федерации, что, в свою очередь, упрощает восприятие бюджета, способствует возможности сравнивать бюджетные показатели по годам и по уровням бюджетов. Все это делает бюджет, а следовательно, и запланированные бюджетные расходы, более открытыми для рядовых российских граждан»¹⁶⁰.

Позже ст. 36 БК РФ¹⁶¹ была дополнена новым абзацем об обеспечении доступа к информации, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на едином портале бюджетной системы Российской Федерации. Использование цифровых технологий в бюджетной деятельности государства «должно обеспечить прозрачность не только при формировании бюджетных средств, но и при их расходовании, а с другой – позволит обществу видеть, куда направляются и как расходуются бюджетные средства, идут ли они на развитие государства или на обогащение лиц, совершающих незаконные действия при использовании бюджетных средств»¹⁶².

Важно отметить, что в условиях внедрения цифровых технологий в бюджетные правоотношения реализация принципа прозрачности (открытости) усложняется и по своему содержанию шире принципа гласности, что, с одной стороны, «способно повысить эффективность государственного и муниципального управления в сфере бюджета, поднять уровень доверия между государством (органами местного самоуправления) и обществом. Вместе с тем, система «Электронный бюджет» порождает определенные проблемы и риски, для преодоления которых необходимы целенаправленные действия со стороны государства»¹⁶³. Как отмечается в пояснительной записке к проекту БК РФ, «в такой ключевой области государственного регулирования как регулирование бюджетных правоотношений в настоящее время нет специальных норм, касающихся информационного обеспечения бюджетного процесса. При этом в указанной сфере функционирует значительное количество отраслевых информационных систем, в том числе информационные системы организаций сектора государственного управления, информационные системы главных администраторов средств бюджетов, информационные системы финансовых органов публично-правовых образований, общероссийские информационные системы Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства»¹⁶⁴.

Также проект БК РФ закрепляет отдельную Главу 18 «Информационное обеспечение бюджетного процесса», которая включает пять статей – 170–174. Как правильно отмечают некоторые исследователи, «важное значение, как представляется, для достижения прозрачности в бюджетных отношениях играет ст. 174 проекта БК «Публичные информационные ресурсы», которая предусматривает дополнительные требования к функционированию единого портала бюджетной системы, такие как состав информации, порядок ее предоставления, устанавливаемый Министерством финансов РФ, при этом создание и ведение единого портала бюджетной системы осуществляются Федеральным казначейством»¹⁶⁵.

В соответствии с п. 3 ст. 170 проекта БК РФ информационные системы в сфере управления государственными финансами должны функционировать на основе таких принципов, как:

– принцип полноты, достоверности и своевременности формирования информации, а также общедоступности информации (за исключением информации, доступ к которой ограничен федеральными законами);

– принцип однократности ввода информации;

– принцип взаимодействия информационных систем в сфере управления общественными финансами с иными информационными системами;

– принцип доступности и бесплатности программных средств федеральной информационной системы в сфере управления общественными финансами, необходимых субъектам данных информационных систем в целях реализации ими своих бюджетных полномочий и формирования информации, необходимой для обязательного включения в федеральную государственную информационную программу.

Также необходимо обратить внимание, на то, что в статье 13 проекта БК РФ принцип прозрачности (открытости) изменил не только свое наименование, но и содержание; он звучит как «принцип подотчетности и прозрачности (открытости)» и подразумевает под собой необходимость работы в двух направлениях. Во-первых, подотчетность предусматривает обязанность государственных (муниципальных) органов предоставить гражданам отчетность о результатах использования бюджетных средств, либо об исполнении бюджета, а также об осуществлении общественного мониторинга и оценки деятельности государственных (муниципальных) органов, являющихся участниками бюджетного процесса. Во-вторых, прозрачность (открытость), когда граждане и общественность располагают достаточной информацией об использовании бюджетных средств, которая позволяет им оценивать действия, предпринимаемые органами государственной (муниципальной) власти. На наш взгляд конструкция статьи 13 проекта БК РФ объединяющая принцип подотчетности и принцип прозрачности (открытости) является не совсем удачной, с той точки зрения, что на практике может вызвать определенные сложности с ее реализацией, более приемлемым вариантом будет отказаться от объединения в одну статью двух принципов.

В целом необходимо отметить, что создаются все условия, для того чтобы общество активно принимало участие в оценке деятельности государства по управлению финансовыми ресурсами, а с другой смогло проявить свою гражданскую позицию и осуществить общественный контроль ¹⁶⁶. Вместе с тем гласность, прозрачность (открытость) выступают важным атрибутом социального контроля над деятельностью государства.

В 2019 году Международным валютным фондом была проведена оценка прозрачности в налогово-бюджетной сфере, по результатам которой Россия вошла в тройку лучших стран в рейтинге вместе с Финляндией и Литвой ¹⁶⁷. В докладе отмечен значительный прогресс в вопросах повышения открытости бюджетного процесса, расширении охвата и углублении детализации бюджетной отчетности. По оценке МВФ, успехи особенно очевидны в раскрытии информации о бюджетных рисках и их анализе.

Проблема открытости бюджетов является значимой на международном уровне. Методологические основы открытости (прозрачности) бюджетных отношений разработаны международными организациями, среди которых Международный валютный фонд (МВФ), Организация экономического сотрудничества (ОЭСР), Всемирный банк, где проводятся серьезные исследования по открытости бюджетов. Международное бюджетное партнерство (International Budget Partnership) при сотрудничестве с гражданским обществом занимается исследованием бюджетов различных стран, опубликовало рейтинг открытости бюджетов (Open Budget Index) за 2019 год ¹⁶⁸. Оценка рассчитывает три основных показателя – индекс открытости бюджета (является ключевым из всех показателей), индекс участия общественности в бюджетном процессе (определяет степень участия общественности в бюджетном процессе) и индекс бюджетного надзора (определяет способность законодательных органов и главных контрольных органов осуществлять эффективный надзор за бюджетом).

По каждому индексу страна получает свой балл (не более 100), который определяет ее рейтинг среди стран мира. Динамика трех индексов России за 2019 год показала следующее соотношение – показатель прозрачности составляет 74 (из 100), показатель участия общественности 22 (из 100), показатель надзора за бюджетом 84 (из 100). Таким образом, для повышения прозрачности России рекомендовано повысить полноту полугодового обзора за счет представления обновленного макроэкономического прогноза на весь текущий бюджетный год, отображения обновленной сметы поступлений на весь текущий бюджетный год (как по категориям, так и по отдельным источникам) и представления обновленных оценок государственных заимствований и долга.

С учетом низких показателей участия общественности рекомендовано уделить первоочередное внимание созданию пилотных механизмов для мониторинга исполнения бюджета, активное взаимодействие с социально уязвимыми группами населения и недостаточно представленными сообществами напрямую или через представляющие их организации гражданского общества, принять законодательство, позволяющее любому представителю общественности или любой организации гражданского общества выступать на парламентских слушаниях по проекту бюджета до его утверждения. Разрешить представителям общественности или организаций гражданского общества выступать в ходе слушаний по аудиторскому отчету ¹⁶⁹. На наш взгляд основной проблемой низкого рейтинга Российской Федерации по индексу участия общественности у граждан все еще мало возможностей участвовать в процессах и влиять на распределение бюджетных средств, несмотря на проведение общественных слушаний по бюджетам и запуск пилотных программ инициативного (или партисипаторного) бюджетирования.

По индексу бюджетного надзора Россия всегда занимала лидирующие позиции, обеспечивается качественный надзор на всех стадиях бюджетного процесса, у главного контрольного органа достаточно ресурсов, независимости и полномочий, чтобы качественно следить за исполнением бюджета. Для дальнейшего улучшения надзора даны общие рекомендации, которые реализуются на практике. Таким образом, можно отметить, что Российская Федерация занимает высокое место в мире по открытости бюджета и осуществляет ряд мероприятий по дальнейшему улучшению данного показателя. Важнейшим шагом стало формирование программного бюджета на федеральном уровне с 2014 г.

На сегодняшний день росту прозрачности (открытости) бюджетных правоотношений способствует развитие информационных технологий ¹⁷⁰. В данной области действует ряд программных и концептуальных документов. Например, Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», «Бюджет для граждан», Единая информационная система в сфере закупок, Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти, Стратегия повышения финансовой грамотности в Российской Федерации на 2017–2023 годы, Концепция повышения эффективности бюджетных расходов в 2019–2024 годах, Национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации» ¹⁷¹ и др.

Бюджетным кодексом Российской Федерации единый портал бюджетной системы Российской Федерации определен как инструмент реализации принципа прозрачности (открытости) бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и предназначен для обеспечения доступа:

– к информации о бюджетной системе Российской Федерации и об организации бюджетного процесса в Российской Федерации;

– к информации об осуществлении публично-правовыми образованиями бюджетных полномочий и их участии в отношениях, регулируемых бюджетным законодательством Российской Федерации;

– к иным сведениям, определяемым Министерством финансов Российской Федерации в соответствии с его бюджетными полномочиями.

На сайте Минфина, последовательно активируя гиперссылки «статистика/документы по направлениям», можно ознакомиться с основными направлениями бюджетной и налоговой политики¹⁷². С 2014 г. в Российской Федерации составляется Бюджет для граждан, который призван повысить финансовую грамотность граждан РФ, в нем в доступной форме для общества излагаются материалы, характеризующие необходимость формирования бюджета (порядок поступления и виды доходов бюджетов, расходы бюджетов (кому, в каком объеме и на какие мероприятия выделены бюджетные средства, источники финансирования дефицита бюджета, основные направления деятельности органов государственной власти и местного самоуправления). Таким образом, можно наглядно увидеть реализацию принципа прозрачности (открытости) в субъектах РФ посредством размещения информации о бюджетах и их проектах в сети «Интернет», методическое обеспечение которых осуществляется Минфином России¹⁷³. Методические рекомендации разработаны в целях реализации принципа прозрачности (открытости) бюджетной системы Российской Федерации путем обеспечения информирования граждан (заинтересованных пользователей) о бюджетах субъектов Российской Федерации и местных бюджетах в доступной форме, а также полномочий Министерства финансов Российской Федерации по осуществлению методического обеспечения планирования и исполнения расходов бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) в целях реализации инициативных проектов и формирования финансовыми органами субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) информации о соответствующем бюджете в доступной и понятной для граждан форме. Методические рекомендации определяют состав, структуру, порядок составления и публикации информации, содержащей основные положения проекта бюджета (закона (решения) о бюджете, закона (решения) об исполнении бюджета за отчетный финансовый год) субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в понятной для широкого круга граждан (заинтересованных пользователей) форме (далее – бюджет для граждан), а также организацию мониторинга и распространения лучших практик публикации бюджетов для граждан и иных мероприятий, направленных на повышение прозрачности (открытости) бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Минфин России имеет право запросить информацию о подготовке субъектами РФ бюджетов для граждан, а также сведения об организации взаимодействия с гражданами и организациями в процессе планирования и исполнения бюджета в целях формирования ежегодного Доклада о лучшей практике развития «Бюджета для граждан» в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях ¹⁷⁴. Также можно сказать о значительной роли Минфина России в методическом и организационном обеспечении и стимулировании открытости бюджетных данных в части проведения конкурсов на создание и наполнение информационных ресурсов и иных инструментов, раскрывающих данные о бюджете региона или муниципального образования

Появляются новые проекты в рамках реализации принципа прозрачности в бюджетном процессе, такие как «Бюджетный калькулятор для граждан» ¹⁷⁵, «Цифровой сервис «Интерактивный бюджет для граждан» ¹⁷⁶, «Народный бюджет» и другие.

Принцип прозрачности (открытости) реализуется на всех стадиях бюджетного процесса всех уровней бюджетной системы. Особенности и способы (формы) его реализации могут обладать определенной спецификой, а именно особенностями бюджетного процесса, целями и задачами, которые должны быть ими решены на соответствующей стадии и субъектным составом той или иной стадии и объемом полномочий соответствующих субъектов. Например, реализация принципа прозрачности (открытости) на стадии исполнения бюджетов означает полноту предоставления информации о ходе их исполнения, а составление отчетности об исполнении бюджета является наиболее ярким примером обратной связи в бюджетной деятельности государства ¹⁷⁷ и делает эту деятельность соответствующей конституционным характеристикам российской государственности.

В соответствии с утвержденной Концепцией повышения эффективности бюджетных расходов в 2019–2024 годах¹⁷⁸ при планировании дальнейших шагов в области открытости бюджетного процесса и вовлечения в него институтов гражданского общества необходимо учитывать:

– невысокую востребованность различными слоями населения открытых бюджетных данных, сопровождаемую постоянным повышением требований стандартов (рекомендаций) международных организаций;

– слабую информированность граждан о наличии единого портала и его возможностях;

– дефицит практической значимости для граждан инструментов и механизмов открытости деятельности органов государственной власти;

– сложный формат представления целей, задач и результатов деятельности органов государственной власти (в том числе в сфере управления общественными финансами), препятствующий росту уровня интереса и доверия граждан к публикуемой информации;

– отсутствие обратной связи с населением по вопросам управления общественными финансами;

– отсутствие координации действий разных ведомств по внедрению механизмов вовлечения граждан в государственное (муниципальное) управление и решение вопросов социально-экономического развития территорий;

– отсутствие комплексного правового регулирования инициативного бюджетирования в Российской Федерации;

– недостаточно развитую информационную поддержку инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях и, как следствие, недостаточную информированность граждан о реализации программ по инициативному бюджетированию.

В связи с этим для повышения открытости бюджетного процесса и дальнейшего вовлечения в него институтов гражданского общества необходимы:

– развитие системы общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов, положения которых затрагивают интересы граждан, изложение наиболее социально значимых проектов нормативных правовых актов в формате, понятном для широкой общественности;

– обеспечение понятности для широкой общественности информации, публикуемой на официальных информационных ресурсах о результатах деятельности органов государственной власти, в том числе по управлению государственными финансами;

– развитие системы публичных слушаний по проектам бюджетов и отчетам об их исполнении, а также совершенствование механизмов рассмотрения и учета предложений граждан, высказанных при их проведении;

– определение правовых основ инициативного бюджетирования и наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления полномочиями по установлению особенностей реализации инициативного бюджетирования;

– включение инициативного бюджетирования в состав возможных механизмов реализации различных мероприятий, направленных в том числе на развитие городской среды;

– разработка методических рекомендаций для органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и граждан по подготовке и реализации проектов инициативного бюджетирования;

– обобщение и распространение лучших региональных (муниципальных) практик реализации проектов инициативного бюджетирования;

– формирование и обеспечение свободного доступа к обучающим и информационным материалам по практикам инициативного бюджетирования для граждан – потенциальных участников этих практик и их организаторов, а также популяризация среди различных слоев населения знаний по бюджетной тематике и инструментов участия в управлении общественными финансами, а также популяризация общественного контроля.

Особое внимание необходимо уделить совершенствованию форматов представления бюджетов для граждан и отчетов о результатах исполнения бюджетов.

Совершенствование принципов представления информации предусматривает переход от размещения брошюр в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» к использованию возможностей единого портала как основного инструмента, обеспечивающего прозрачность и открытость бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с использованием современных интерактивных инструментов визуального представления информации. Для этого необходимо обеспечение постоянной актуализации информационного ресурса единого портала, наполнение его данными субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также популяризация информации, размещаемой на едином портале.

Таким образом, вопросу о принципах правового регулирования бюджетных правоотношений за последние годы уделяется достаточное внимание. В тоже время информационная открытость, развитие цифровых технологий позволяет нам по-другому взглянуть на процесс реализации принципа прозрачности (открытости) в бюджетных правоотношениях.

§ 2.5. Принципы публичных закупок, как комплексного института финансового права

Недостаточный уровень правовой культуры нормотворческой деятельности в сфере закупок, с нашей точки зрения, стал следствием теоретической неопределенностью природы, места и роли принципов права. Несмотря на то, что «проблемы принципов права в современной правовой науке большей популярностью не пользуются»¹⁷⁹, принципы значимы для нормотворчества и правоприменительной практики. Легально закрепленные в нормативном правовом акте принципы возможно использовать при разрешении образующихся правовых коллизий, разъяснять и толковать нормы права. К примеру, А. А. Пилипенко указывает, что «эффективность нормативно-правового регулирования общественных отношений в финансовой сфере во многом зависит от единства и непротиворечивости взглядов на систему принципов и источников права…»¹⁸⁰.

Понимая, что принципы и нормы права не должны смешиваться по своей сути, И. А. Цинделиани рассматривает принципы права в качестве конструктора, определяющего содержание и реализацию норм права, начиная со стадии определения содержания нормы права и до ее правоприменения¹⁸¹.

В научной литературе принципы определяются, как «общеобязательные исходные нормативно-юридические положения, которые не только отличаются универсальностью, значимостью, высшей императивностью, но и определяют правовое регулирование, выступая критерием правомерности поведения, деятельности участников, регулируемых правом отношений»¹⁸². Назначение принципов права заключается в обеспечении единообразного формулирования норм права и последующем их воздействии на общественные отношения в форме правового регулирования¹⁸³.

Для классификации принципов используется критерий функционального назначения и объекта отображения, согласно которому выделяются социально- и специально-правовые принципы. Последние включают в себя четыре группы: общеправовые, межотраслевые, отраслевые, отдельных институтов.

Социально-правовые принципы являются зеркалом системы ценностей свойственных обществу в целом, имея форму выражения и обеспечения (принцип признания личности, ее прав и свобод высшей ценностью общества, принцип единства общества и специфических интересов и др.). Они отражают начала формирования и существования права как специального феномена¹⁸⁴.

Общеотраслевые принципы финансово-правового регулирования нашли известное отражение в финансово-правовой литературе, хотя абсолютного единства во взглядах авторов по вопросу числа, содержания, видов данных принципов пока не наблюдается¹⁸⁵. Поскольку в цели и предмет исследования не входит изучение данных принципов, мы акцентируем внимание на изучении межотраслевых принципов правового регулирования публичных закупок, формирующих общие идеи и правила указанной сферы.

Этимология термина «принцип»» показывает, что в переводе с латинского языка «principium» означает основу, начало, первоначало. То есть данным термином закладывается основная идея, мысль, руководящее положение, необходимое для использования, соблюдения в определенной общественной сфере деятельности¹⁸⁶. С точки зрения философии принцип закладывает идею базового понятия, основы какой-либо системы, представляющие обобщение и распространение определенного положения на все явления конкретной сферы¹⁸⁷. Даль В., трактуя данный термин указывает на понимание его как научного основания, правила, от которого не отступают¹⁸⁸.

Резюмируя различные подходы, следует отметить, что в юридической науке принципы традиционно рассматриваются как первичные нормы права, конкретизирующие их содержание. Рассматривая правовые принципы в контексте экономических отношений, стоит иметь ввиду мнение Д. В. Винницкого¹⁸⁹, о том, что на протяжении длительного времени базовой основой в исследовании принципов права являлась позиция Ф. Энгельса о постепенном переводе «экономических отношений в юридические принципы», следовательно, при формировании правовых идей учитываются экономические интересы, и поэтому можно говорить о правиле, согласно которому экономика определяет состояние правового регулирования.

Эффективность регулирования любых общественных отношений напрямую зависит от соответствия уровня и условий регулирования объективным закономерностям развития и существования самого общества. Именно поэтому для законодателя важно своевременно выяснить тенденции и «правила» формирования и развития общественных отношений, сложившиеся задолго до принятия решения урегулировать последние нормами права. Данные тенденции и «правила» есть ни что иное, как принципы, которые законодатель «облачает» в норму права, зачастую постфактум, так как общественные отношение более динамичны, чем нормотворчество, обладающее значительными признаками своей статичности.

Представленная позиция отчасти находит отражение в трудах ученых, ранее рассматривавших принципы в качестве «объективных норм», сформировавшихся в результате деятельности законодателя по выявлению в общественных отношениях явлений и устойчивых связей, порядка их функционирования с последующим облачением в нормы права¹⁹⁰. Вместе с тем, непонятно – кто, при каких обстоятельствах и в каком объеме обязан выявлять и учитывать явления и связи, придавая или нет им объективную значимость для нормативного оформления.

Указанное позволяет нам прийти к выводу, что при возникновении новых общественных отношений, как, например, публичные закупки, законодатель в процессе их правового регулирования обязан исходить из общепринятых закономерностей – по сути, принципов. Такие закономерности могут и не отражать абсолютно все новые связи и алгоритмы, но в большей степени будут способствовать правильному пониманию сущности новых процессов, особенно в административной и судебной практиках.

Поскольку роль принципов права в системе права в современном научном мире постоянно пересматривается, то вместо принципов, как «основных начал» или «основополагающих идей» мы можем найти концептуальный противовес, акцентированный на том, что в рамках концепции интегративного правопонимания принципы права – это первичный элемент системы права, средство правового регулирования общественных отношений¹⁹¹. Ярким сторонником концепции интегративного понимания права является В. Н. Корнев, указывающий, что принципы права являются не только нормативной формой выражения ценностей, но и составным элементом действующего права¹⁹².

Предлагаем рассмотреть принципы правового обеспечения публичного интереса в процессе финансирования публичных закупок не только как исходные начала или идеи, а в совокупности с нормами права финансовой отрасли национального законодательства, с учетом цели правового регулирования или его ценности. Поэтому исследуем не только принципы финансового права, связанные с проблематикой публичных закупок, но и принципы, содержащиеся в Законе № 44-ФЗ.

Начиная исследование с принципов финансового права, заметим, что их правовая природа до настоящего времени продолжает оставаться дискуссионной и неоднозначной в силу отсутствия единообразного подхода в научных исследованиях¹⁹³. Подтверждая сложность исследования финансово-правовых принципов в силу отсутствия единого отраслевого кодифицированного акта, Ю. А. Крохина указывает, что «принципы финансового права, являясь результатом деятельности человека, закрепленного в процессе законотворчества, формируются на основе правового опыта и культуры, базовых положений правовой системы с учетом достигнутого уровня развития финансового законодательства»¹⁹⁴.

Изначально, понятие «принципы финансового права» было разработано Е. А. Ровинским в 60-х годах XX в. Как отмечает Н. И. Химичева, они были сформулированы «в качестве принципов финансовой деятельности государства. Такой подход был воспринят и другими авторами, поскольку финансовое право регулирует отношения, возникающие именно в финансовой деятельности государства. … закрепленные в правовых нормах исходные начала финансовой деятельности по существу являются принципами финансового права»¹⁹⁵. Разделяя позицию авторитетного ученого мы обратим внимание именно на принципы финансового права. Так как именно «общие, научно обоснованные принципы финансового права должны служить основой для их конкретизации и развития в подотраслях и институтах финансового права»¹⁹⁶.

Из существующих принципов финансового права, непосредственно связанными с обеспечением публичного интереса в процессе финансирования публичных закупок с нашей точки зрения являются принципы: федерализма; законности; гласности; плановости; баланса публичных и частных интересов; прямой и косвенной финансовой поддержки. Поскольку финансирование публичных закупок взаимосвязано с бюджетным процессом, то целесообразно рассмотреть основополагающие начала, позволяющие выделять средства на обеспечение публичных интересов. А так как принципы финансового права и бюджетного процесса нормативного закрепления не имеют, а формируются в результате научного осмысления базовых идей финансового и бюджетного права, бюджетной системы, рассмотрим возможность их применения в сфере публичных закупок совместно.

Уместно поддержать позицию ряда ученых, справедливо полагающих, что поскольку в сферу регулирования финансового права и ее подотрасли бюджетного права проникают иные имущественные отношения, что само по себе свидетельствует о факте межотраслевого правового регулирования, то финансовое и бюджетное право в своей совокупности формируют опосредованное воздействие на представленные иные имущественные отношения¹⁹⁷.

В научной литературе высказываются точки зрения о назревшей необходимости закрепления специальных принципов бюджетного процесса в бюджетном законодательстве как основополагающих начал, способствующих стабильности и устойчивости бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации¹⁹⁸. А многие рассмотренные Д. Л. Комягиным принципы организации бюджетного процесса совпадали с принципами бюджетной системы¹⁹⁹.

Полагаем, что принципы финансового права и бюджетного процесса нуждаются не только в переосмыслении для применения и реализации на практике, но и в дополнении, с учетом необходимости соблюдения баланса публичных и частных интересов в процессе финансирования публичных закупок, особенно в условиях цифровой экономики.

Законом № 44-ФЗ впервые легализованы специальные принципы контрактной системы в сфере закупок: обеспечения прозрачности, конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Бюджетное законодательство России закрепляет перечень принципов бюджетной системы, которые проецируются и на бюджетный процесс. Тенденция связана с тем, что многие авторы принципы права рассматривают как базовые идеи, закрепленные законодательно²⁰⁰. Разделяя обоснованную правовую позицию о необходимости учета государством взаимосвязи процесса формирования закупок с бюджетным процессом²⁰¹ в целях оптимизации бюджетных расходов с точки зрения их экономности и результативности, полагаем, что обеспечение публичного интереса в процессе финансирования публичных закупок может быть обеспечено следующими принципами бюджетного процесса: законности, прозрачности, плановости, эффективного использования бюджетных средств, адресности и целевого характера, общего (совокупного) покрытия расходов, ответственности.

Принцип законности, заключается в строгом соблюдении требований финансово-правовых норм всеми участниками отношений, возникающих в процессе финансирования публичных закупок. Он распространяется на органы государственной власти и местного самоуправления, предприятия, организации, учреждения, должностных лиц и граждан. Данный принцип вытекает из ст. 1 Конституции РФ, определившей Российскую Федерацию правовым государством, в котором присутствует верховенство права.

Принцип законности, с нашей точки зрения, сочетается с принципом федерализма, выраженным в том числе наличием полномочий и компетенцией органов исполнительной власти субъектов РФ на определение ответственных за правовое регулирование и осуществление контроля публичных закупок, осуществляемых региональными заказчиками. Кроме того, публичные закупки региональных заказчиков в свое основе финансируются за счет бюджетов субъектов РФ. Вместе с тем, закупки, связанные с национальными проектами, программами, как то – целевыми, долгосрочными, федеральными и т. д., финансируются в определенных долях федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.

Принцип законности считается одним из основных принципов не только в отечественной практике бюджетных правоотношений, но и в зарубежной. Показательным является тот факт, что Европейский суд признал незаконным финансирование некоторых статей бюджета Евросоюза по причине того, что законодательно регламентирован порядок осуществления расходов бюджета, в соответствии с которым любые ассигнования, предусмотренные союзным бюджетом должны быть санкционированы специальным законом, регулирующим осуществление подобных расходов²⁰².

В Российской Федерации за нарушения норм финансового законодательства предусмотрены соответствующие меры ответственности, в том числе применительно к финансированию публичных закупок. Например, БК РФ предусматривает нецелевое использование бюджетных средств, представляющее собой направление денежных средств из бюджетной системы и оплату денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично, определенным законодательством о бюджете, бюджетной росписью, сметой, договором либо иным документом, предусматривающим такое предоставление средств (ст. 306.4 БК РФ).

Принцип прозрачности (открытости), используемый в рамках построения бюджетной системы (ст. 36 БК РФ и ст. 13 проекта БК РФ), характерен и для процесса финансирования публичных закупок. Действие данного принципа в указанном процессе проявляется в следующем:

– в СМИ происходит обязательное опубликование утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, в которых представлена информация о выделенных и использованных денежных средствах на публичные закупки;

– обеспечение доступа к информации, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на едином портале бюджетной системы РФ. Следует иметь ввиду, что в настоящее время в России реализована Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (далее – ГИС «ЭБ»), разработанная в 2011 году, обеспечивающая развитие цифровой экономики. Необходимость реализации данной концепции обусловлена несколькими факторами, но для настоящего исследования наиболее интересными являются:

а) обеспечение открытой информацией о бюджетном процессе;

б) возможность создания условий для повышения эффективности оказания государственных услуг (выполнения работ), в том числе посредством изменения порядка финансового обеспечения государственных заданий²⁰³.

В данной системе несколько подсистем, интегрирующих различные информационные потоки, среди которых имеется – управление закупочной деятельностью. В связи с этим организации-заказчики по Закону № 44-ФЗ обязательно размещают план-график закупок в ГИС «ЭБ».

Кроме этого, прозрачность бюджетных расходов, связанных с финансированием публичных закупок обеспечивается наличием единой информационной системы в сфере закупок (ЕИС), которая взаимодействует более чем с 200 внешними интегрированными системами, в том числе с ГИС «ЭБ» и др., ежедневно обрабатывая более 220 млн запросов.

В условиях электронного бюджета принципы правового обеспечения публичного интереса в процессе финансирования публичных закупок имеют некоторые особенности реализации:

– совершение участниками отношений правомерных действий (например, обязательное опубликование в СМИ утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, сведений о публичных закупках и пр.);

– совершение участниками отношений правомерного бездействия, путем воздержания от совершения противоправных действий (например, при централизации закупок заказчики должны воздержаться от передачи полномочий по определению НМЦК, а также права подписания контракта; специализированной организации запрещено быть участником закупки, в рамках которой она выполняет свои функции и т. д.);

– наличие публичных интересов, что обусловлено общественным характером закупок.

Отмечая важность принципа открытости, С. Эроусмит указывает, что прозрачная система позволяет сторонам иметь представления о правилах закупок, а также получать информацию о конкретных закупках²⁰⁴. Применение цифровых технологий, формирование электронного бюджета послужили эволюции принципа прозрачности, наделив публично-правовые образования большей ответственностью, а общество большими правами²⁰⁵.

Значимость принципа прозрачности также обозначена в позиции Конституционного Суда РФ, согласно которой финансовое регулирование и бюджетная система РФ должны отвечать требованиям открытости, прозрачности как процесса принятия органами государственной власти финансовоемких решений, так и самого использования финансовых ресурсов РФ, что способствует реализации эффективного контроля гражданского общества за финансовой деятельностью государства²⁰⁶.

Общество имеет право осуществлять частный контроль за доходами и расходами бюджета (объемы и цели выделяемых средств, источники, в том числе покрытия дефицита, основные направления деятельности органов власти и т. д.). Именно поэтому в проекте нового БК РФ²⁰⁷ принцип именуется не просто «принцип прозрачности», а «принцип подотчетности и прозрачности (открытости)». Более того, главой 18 проекта БК РФ раскрываются вопросы информационного обеспечения бюджетного процесса, а ст. 174 «Публичные информационные ресурсы» проекта БК РФ предусмотрены необходимые требования к составу информации и порядку ее предоставления, обеспечивающие полноценное функционирование единого портала бюджетной системы.

На необходимость соблюдения принципа прозрачности в сфере закупок неоднократно указывается в судебной практике. Так, Верховным Судом РФ отсутствие в опубликованной документации о закупке сведений об определении НМЦК и обязательной оценке стоимости пользования имуществом по договору субаренды оценено как ограничение количества участников закупки и несоблюдение организатором торгов таких принципов, как открытость, доступность, прозрачность²⁰⁸. Более того в обзоре судебной практики Верховный Суд РФ акцентировал внимание на соблюдении принципа прозрачности (открытости), указав, что «…государственный контракт, заключенный с нарушением требований Закона № 44-ФЗ и влекущий, в частности, нарушение принципов открытости, прозрачности…, а следовательно, посягающий на публичные интересы и (или) права и законные интересы третьих лиц, является ничтожным»²⁰⁹.

В зарубежной практике осуществления бюджетного процесса также уделяется значительное внимание прозрачности расходования денежных средств из бюджета. Указанное полностью соответствует содержанию определения принципа прозрачности, легализованного в Конвенции ООН против коррупции²¹⁰, определяющей нормы, направленные на обеспечение информационной открытости.

Ярким примером повышения прозрачности бюджета могут служить: рекомендации Международного валютного фонда Великобритании обращать внимание на финансовую прозрачность в ходе бюджетного процесса;²¹¹ в странах Ближнего Востока рекомендации ведения «on-line» всей структуры и порядка законотворческого процесса принятия бюджета, поскольку они не всегда основываются на национальных приоритетах и предпочтениях²¹².

Зарубежные коллеги отмечают, что принцип открытости, способствует широкому пониманию общественности о связи значительных финансовых потерь для бюджета заказчика не сколько с коррупцией, сколько с банальной неэффективностью чиновников, занятых в закупках²¹³.

Немаловажным при расходовании денежных средств в процессе финансирования публичных закупок является принцип плановости, выражающийся в том, что деятельность государства по формированию, распределению и использованию финансовых ресурсов осуществляется на основе финансовых планов, разрабатываемых в соответствии с государственными планами и программами социально-экономического развития соответствующей территории, а также планами предприятий, организаций и учреждений. Формами финансовых планов являются, в частности, бюджеты разных уровней бюджетной системы РФ. Планирование финансовой деятельности является необходимостью для рыночных отношений, поскольку выступает важным элементом регулирования экономического и социального развития и управления финансами, хотя и имеет свои особенности. Например, использование новых информационных технологий в бюджетировании позволяет в режиме онлайн уточнять бюджетные планы, в частности, это можно проиллюстрировать на примере онлайн-сервиса «планирование затрат»²¹⁴.

По мнению В. Е. Чиркина «важнейшим элементом социально-регуляционного государства является государственное прогнозирование и планирование, впервые появившееся в государствах тоталитарного социализма (оно имело директивный характер…). Теперь планирование в форме индикативного, ориентирующего планирования принято в большинстве стран»²¹⁵.

Данное утверждение подтверждается практикой бюджетных отношений, сформировавшихся в Евросоюзе, все страны которого обязаны представить проекты бюджетов в специальную комиссию, потому как готовя их, они должны осознавать свои обязательства, вытекающие из законодательства союза, а также учитывать программы экономического партнерства, применимые к государствам-членам. Таким образом, при планировании бюджетов государства-члены Евросоюза обязаны обеспечивать их соответствие его бюджетным правилам, чтобы данные проекты не ставили под угрозу функционирование Европейского валютного союза. Такая процедура предоставления проектов бюджетов была введена в посткризисный период развития Евросоюза, когда увеличилось число дефицитных бюджетов²¹⁶.

В сфере финансового планирования в Российской Федерации используются программы по различным сферам и отраслям социально-экономического развития на перспективу, на базе которых производится прогнозирование процессов мобилизации и использования финансовых ресурсов на длительный период, а также годовое финансовое планирование.

С позиции Е. В. Рябовой, исследующей вопросы плановости процесса управления бюджетными средствами, «плановость имманентно присуща финансовой деятельности публично-правовых образований, где на первом месте стоит точность и рациональность постановки и решения стратегических и тактических задач»²¹⁷.

Е. В. Кудряшова и И. И. Кучеров справедливо замечают, что «в сфере использования государственных средств следует стремиться не к бездумной минимизации расходов и искусственной экономии, а к правильной организации использования запланированного объема фондов, предназначенных, например, для закупки качественных и необходимых товаров, работ, услуг»²¹⁸.

Принцип плановости лежит в основе бюджетного планирования, включающего определение общего объема и источников поступления бюджетных средств разных уровней бюджетной системы на основе единой методики расчета минимальной бюджетной обеспеченности; норм и нормативов финансовых затрат на оказание государственных услуг; установление направлений использования бюджетных средств, способствующих выполнению прогнозов социально-экономического развития территории и приводящих к росту эффективности производства. В настоящее время бюджетное планирование в России является среднесрочным, так как бюджеты принимаются на текущий финансовый год и два планируемых года. Данный фактор является неэффективным при финансировании публичных закупок, так как любой хозяйствующий субъект нуждается в более длительном планировании перспективы своей деятельности и развития.

Сущность принципа плановости заключается не только в постановке конкретных (исчисляемых) параметров, которые необходимо достичь в заданный (запланированный) временной интервал, но и в строгом соблюдении (выполнении) запланированных параметров, ибо отклонение от них в сторону увеличения или в сторону уменьшения свидетельствует о нарушении данного принципа.

Поэтому, с теоретической точки зрения принцип плановости, по сути, предназначен для защиты как публичного, так и частного интересов, отражая и гарантируя фактическое наличие финансирования на необходимые для государства товары, работы, услуги. Однако, весьма короткие сроки планирования – один финансовый год, не позволяют в полной мере использовать данный принцип в качестве защиты интересов хозяйствующего субъекта на практике.

Принцип эффективного использования денежных средств заключается в том, что при составлении и исполнении бюджетов участники процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности), чтобы по возможности учитывать интересы каждого хозяйствующего субъекта, в том числе и государства: с одной стороны выделяется определенный объем денежных средств, с другой предоставляются товары, работы или услуги. Он позволяет выделить в качестве приоритета бюджетной политики государства не экономию бюджетных средств, а удовлетворение публичного интереса путем достижения максимального результата при использовании предусмотренных денежных средств для закупки необходимых товаров, работ, услуг.

Данный принцип характерен для большинства стран, примером тому является и Республика Казахстан, где особое внимание уделяется внедрению бюджетирования, ориентированного на результат в качестве важного фактора повышения эффективности бюджетных расходов²¹⁹.

В России, по мнению Е. А. Барыкина, «принцип эффективности публичных расходов не имеет полного нормативного установления, несмотря на его закрепление в ст. 34 БК РФ. Это проявляется в отсутствии законодательного определения понятия «эффективность публичных расходов» и унифицированной терминологии; несогласованности предусматриваемых целей расходования средств с критериями эффективности, неполноте системы критериев эффективности расходования средств; коллизиях законодательства в вопросе о соотношении контроля законности, достоверности и обоснованности публичных финансовых операции («классического» финансового контроля) и аудита эффективности публичных расходов»²²⁰.

Таким образом, принцип эффективного использования бюджетных средств, тесно связанный со всеми принципами бюджетной системы, представляет собой и начало, задающее результат, и порядок достижения заданного результата, и контроль. Полагаем, что формирование публичных потребностей необходимо осуществлять в условиях определения приоритетов, устанавливаемых государством и влияющих на обоснованность и эффективность бюджетных расходов. Отразить такие приоритеты возможно в документах, обеспечивающих бюджетный процесс, например, в прогнозе социально-экономического развития территории, который способствует планированию бюджета на очередной финансовый год²²¹.

Государство, как хозяйствующий субъект на стадии составления и исполнения бюджета обязано исходить из реализации одной из двух целей: достижение запланированных результатов или достижение наилучшего результата. В первом случае, государство должно стремиться к экономии привлеченных денежных средств, что может ущемлять интересы иных хозяйствующих субъектов – участников закупок. Во втором – при достижении лучшего результата по сравнению с запланированным, государство может использовать полностью весь объем средств, предусмотренных в бюджете для финансирования публичных закупок. При таком подходе помимо публичного интереса – интересы всех хозяйствующих субъектов предположительно могут быть также удовлетворены.

Однако, закрепленный в Законе № 44-ФЗ принцип «ответственности за результативность обеспечения государственных нужд и эффективности осуществления закупок», с нашей точки зрения, «тяготеет» к принципам административного права. Поэтому отсутствие указания на его сущность и содержание обязывает нас обратиться к отраслевому законодательству.

Принцип эффективности в административном праве в научной литературе рассматривают как эффективность осуществления властной деятельности. По мнению О. В. Шмалий эффективность исполнительной власти это состояние ее организации и осуществления, обеспечивающее достижение правовыми средствами выраженных в праве целей, отражающих сбалансированное соотношение социальных интересов различных групп, находящихся в пространстве правообразующего интереса, основанного на социально-ценностном содержании правовой регламентации, и подлежащее эмпирической верификации посредством правового мониторинга. Результативность исполнительной власти заключается в целесообразности, отражающей «степень соответствия содержания и результатов государственного управления как реального влияния на позитивную динамику управляемой подсистемы целям деятельности органов исполнительной власти, … и в рациональности, отражающей степень достижения поставленных целей с минимальными затратами государственных ресурсов»²²².

Эффективность является понятием больше экономическим, чем правовым. Согласно положениям международного стандарта ISO 9000:20086 под эффективностью понимается соотношение достигнутых результатов к затраченным ресурсам (способность регулируемой системы достичь запланированных целей) с заранее заданными временными параметрами, качественными характеристиками и объемами. При этом результативность выражается степенью достижения запланированных результатов (целеполагание). Понятие эффективности по данному стандарту в целом соответствует понятию и содержанию принципа эффективности использования бюджетных средств, установленных БК РФ. Вместе с тем, БК РФ не содержит норм, определяющих механизм и порядок реализации процедур публичных закупок, направленных на достижение эффективности расходования бюджетных средств. Наличие общей отсылки ст. 72 БК РФ к Закону № 44-ФЗ, пусть даже, с учетом положений БК РФ не свидетельствует о безусловном и первоочередным применением всеми субъектами норм БК РФ в сфере публичных закупок.

Из приведенного выше явствует, что предусмотренный в Законе № 44-ФЗ принцип эффективности и результативности может выражаться исключительно в обеспечении максимального количества участников конкурентной закупки, полной открытости и прозрачности процедуры, единстве контрактной системы, профессионализме заказчика, стимулировании инноваций в сочетании с принципом обеспечения конкуренции. Указанное полностью расходится с принципами финансового права и бюджетного процесса и находит подтверждение в судебных актах, учитывающих принципы контрактной системы в сочетании с отраслевыми принципами права, формирующих правовое регулирование сферы закупок.

Так, в период действия Закона № 94-ФЗ Президиум ВАС РФ указал, что «основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников размещения заказов, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблении в сфере размещения заказов»²²³.

Далее указанная правовая позиция неоднократно подтверждалась Верховным Судом РФ, но уже в рамках Закона № 44-ФЗ:

– в январе 2018 г. «… целью правового регулирования Закона № 44-ФЗ при проведении конкурентных процедур является не обеспечение доступа к закупке как можно большему количеству участников, а качественное удовлетворение потребностей государственного заказчика»²²⁴;

– в ноябре 2019 г. «…закрепленный в ст. 8 Закона № 44-ФЗ принцип обеспечения конкуренции, равно как и корреспондирующие этому принципу специальные положения Закона № 44-ФЗ, устанавливающие запрет на ограничение количества участников конкурентных процедур, должны применятся таким образом, чтобы контрактная система способствовала удовлетворению нужд, обеспечивала экономность и результативность соответствующих бюджетных ассигнований и не приводила к созданию условий для длительного неудовлетворения таких нужд, ущемлению прав и законных интересов граждан – жителей соответствующих публично-правовых образований, в интересах которых осуществляются расходы бюджетов»²²⁵;

– в марте 2020 г. «не приняты во внимание особенности целей и принципов Закона № 223-ФЗ и Закона № 44-ФЗ, имеющих различные сферы правового регулирования и которые нельзя назвать аналогичными. Основополагающим для закупок по Закону № 44-ФЗ является эффективное, зачастую экономное расходование бюджетных средств, а по Закону № 223-ФЗ – эффективное удовлетворение потребностей самого заказчика, самостоятельно устанавливающего правила закупок. Основой для разграничения служат также принципы осуществления закупок, которые также различны»²²⁶.

Практика свидетельствует, что экономия бюджетных средств и достижение наилучшего результата закупки не способны создать условия для реализации принципа обеспечения конкуренции. Неопределенность в понимании сущности принципа «ответственности за результативность обеспечения государственных нужд и эффективности осуществления закупок» не способствует фактическому достижению истинной цели публичных закупок – удовлетворению публичного интереса. Указанное подтверждает необходимость использования в процессе финансирования публичных закупок принципов бюджетного процесса.

По мнению О. Г. Воронцова реализация принципа эффективного использования бюджетных средств не может осуществляться без реализации принципа подведомственности расходов бюджетов, которым устанавливаются требования к распределению бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств от распорядителя бюджетных средств к получателям бюджетных средств, следовательно, требование эффективного использования бюджетных средств не может быть реализовано без требования о порядке распределения данных средств использующими субъектами²²⁷.

Вместе с тем, БК РФ не наделяет получателей и распорядителей бюджетных средств обязанностью информировать главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС) о результатах своей деятельности. В этой связи установить соотношение достигнутых целей запланированным задачам фактически не представляется возможным.

Принцип эффективного использования бюджетных средств ограничен в Законе № 44-ФЗ рамками формирования, расчета и обоснования НМЦК с последующим результатом экономии средств в процессе конкурентных процедур. Однако, с нашей точки зрения, эффективное использование финансовых средств заказчика достигается путем оптимального баланса «цены-качества» приобретаемых товаров, работ, услуг. Эффективность расходов бюджетных средств в процессе закупок напрямую зависит от расходов заказчика на проведение конкурентной процедуры и затрат хозяйствующих субъектов – участников закупок на участие. Следовательно, конкурентный отбор контрагента целесообразно проводить в том случае, когда эффект экономии в ходе конкурентных процедур превысит трансакционные издержки заказчика. Процесс такого отбора должен осуществляться соотношением «цена – качество»²²⁸ (публичные финансовые интересы).

С нашей точки зрения, представленные в Законе № 44-ФЗ принципы конкуренции, ответственности за результативность обеспечения государственный нужд, эффективность осуществления закупок не соответствуют принципам эффективного использования бюджетных средств, установленным ст. 34 БК РФ, которые, в свою очередь, полностью коррелируют с международно-признанным пониманием эффективности международного стандарта ISO. Достаточно привести позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой «принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок (ст. 12 Закона № 44-ФЗ) направлен на достижение одной из главных целей Закона № 44-ФЗ (повышение эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечение гласности и прозрачности осуществления закупок, предотвращение коррупции и других злоупотреблений) и является конкретизацией общего принципа эффективности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ)»²²⁹.

Необходимо учитывать, что закупки бюджетных, казенных, автономных учреждений оплачиваются не только за счет средств бюджета, но и за счет средств от приносящей доход деятельности, жертвования. В данном случае уместно использовать понятие публичные расходы, а не расходы бюджетных средств. Полагаем целесообразным в качестве одного из принципов обеспечения публичного интереса в процессе финансирования публичных закупок легально использовать принцип «эффективности публичных расходов», под которым понимается своевременное и всестороннее обеспечение участником бюджетного процесса в рамках его бюджетных полномочий публичных и внутриорганизационных потребностей с использованием наименьшего и/или определенного объема бюджетных средств, то есть – экономическая целесообразность публичной закупки.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств предусматривает, что бюджетные ассигнования должны быть доведены до конкретных получателей данных средств с указанием цели их использования. Например, если проанализировать цель выделения бюджетных средств казенному учреждению, то в соответствии со ст. 69.1 и 70 БК РФ, оно является получателем бюджетных средств на закупку товаров, работ, услуг для государственных нужд. В научной литературе присутствует мнение о том, что бюджетные ассигнования на оказание государственных услуг не рассматриваются в качестве самостоятельной формы расходов бюджета. В частности, С. С. Курбатова считает, что виды ассигнований не предопределяют правил и закономерностей формирования расходов публичным субъектом, поскольку финансовое обеспечение подобных услуг может выражаться в предоставлении бюджетных ассигнований как на цели оплаты государственного заказа, так и на его субсидирование²³⁰.

Бюджетное законодательство предусматривает выделение из бюджетов государства субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансирование выполнения ими государственного задания. Порядок определения объема и предоставления подобных субсидий устанавливается актами органов исполнительной власти, в которых обязательно предусмотрены положения о проверке распорядителем бюджетных средств, предоставившим субсидию, и органами финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий, что свидетельствует о реализации принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, выделяемых для финансирования закупок. Предусмотренный финансовый контроль использования выделенных средств является основой защиты всех хозяйственных субъектов, участвующих в закупках.

На целевой характер выделенных бюджетных средств в качестве финансирования закупок указывает и положение о возврате субсидий в соответствующий бюджет государства в случае не достижения целевых показателей предоставления субсидии²³¹.

В настоящее время практика реализации принципа адресности и целевого характера бюджетных средств связана с судебными спорами относительно целевого использования субсидий и возврата их в бюджетную систему при нарушении этого условия. В частности, в 2018 году Комитет по печати и связям с общественностью Ленинградской области в суд с заявлением о взыскании с благотворительного фонда неиспользованного размера субсидии. Субсидия выделялась на цели финансирования затрат на реализацию проекта анимационной студии. Из-за блокировки расчетного счета фонда в связи с банкротством кредитной организации, на котором у него была аккумулирована полученная субсидия не были перечислены получателям денежные средства в обозначенные сроки. Тем не менее, фонд подтверждал полную реализацию проекта, указывая что целевые показатели результативности использования субсидии достигнуты. Суд, изучив материалы дела, не установил оснований для возврата в областной бюджет полученной субсидии, поскольку при выполнении проекта кредиторская задолженность фонда образовалась по вине банка. Проект фондом реализован, а целевые показатели о предоставлении субсидии достигнуты²³².

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов, в заключается в том, что расходы на оплату товаров, работ, услуг в рамках публичных закупок осуществляются из общей массы средств, поступивших в соответствующий бюджет, то есть из всех источников поступления, включая источники финансирования дефицита бюджета. Данные источники априори не могут быть отождествлены с конкретной закупкой, за исключением, пожалуй, доходов целевых бюджетных средств и средств, выделяемых в соответствии с государственной программой перевооружения, утверждаемой Президентом РФ. Тождественное определение принципу общего (совокупного) покрытия расходов дает Ю. Б. Бабкова при рассмотрении принципа обеспеченности, под которым понимается принцип, в соответствии с которым исполнение всех расходных обязательств обеспечивается бюджетными ассигнованиями, предусмотренными в бюджете на соответствующий финансовый год²³³.

Полагаем, что указанный принцип лучше всего проявляется при финансовых требований к заказчику в процессе исполнительного производства, в рамках которого заказчик обязан предоставить в Федеральное казначейство платежный документ о пределах всего остатка объемов финансирования расходов, отраженных на его лицевом счете получателя средств бюджета согласно кодам бюджетной классификации (КБК).

Принцип баланса публичных и частных интересов, в том числе в процессе финансирования публичных закупок предлагаем рассмотреть с учетом нормы ч. 1 ст. 55 Конституции РФ, признающей приоритеты прав и свобод человека и гражданина.

С одной стороны публичный интерес в силу указанной нормы поставлен в приоритет. О наличии принципа приоритета публичных интересов в процессе правового регулирования финансовых правоотношений в научных трудах указывала Ю. А. Крохина²³⁴. Под принципом приоритета публичных интересов Н. И. Химичева понимает использование финансово-правовых институтов в целях государственного регулирования экономики, исходя из общезначимых задач общества²³⁵.

Принцип приоритета публичных интересов фактически проходит сквозь все структурные элементы финансового права, а следовательно определяет содержание направленности всего комплекса правового регулирования на обеспечение публичных интересов всего общества. Таким образом, принцип приоритета публичных интересов является интегратором формирования всей системы финансового права, включая необходимость применения публично-правового метода, но дозировано²³⁶ для регулирования общественных отношений, складывающихся в том числе в процессе финансового обеспечения публичных интересов.

С другой стороны, человек и гражданин имеет право учредить хозяйственное общество или стать индивидуальным предпринимателем в целях ведения бизнеса и получение прибыли. Вступая в экономические отношения с государством по средствам публичных закупок, хозяйствующий субъект или индивидуальный предприниматель преследует частный интерес, который так же обеспечивается нормой ч. 1 ст. 1 Конституции РФ.

Переход от социалистического прошлого к капиталистическому настоящему повлек за собой трансформацию экономических отношений: от стратегии «государство для государства» мы перешли к стратегии «бизнес для государства». На смену командной планово-распределительной системы самообеспечения пришла система рыночной экономики, основанная на частной производстве и частных интересах, за счет которых удовлетворяются публичные.

Понимая, что публичный интерес реализуется путем удовлетворения частного, в условиях, при которых экономика государства обязана строится на развитии, прежде всего, частного бизнеса, предлагаем рассматривать принцип приоритета публичных интересов исключительно в начальной стадии публичной закупки (планирование закупки и ее целесообразность).

При планировании должностное лицо заказчика, принимая решение о самостоятельном воспроизводстве продукции или ее закупке, формируя требования к качеству, количеству (объему) закупаемых товаров, работ, услуг, производит расчет необходимых расходов из бюджета и т. д.). Должностное лицо обязано руководствоваться принципом приоритета публичного интереса, который не должен быть подавлен частным интересом данного лица (фактор личной выгоды) или интересом отдельной группы лиц, в пользу которых истолкуют понимание сущности той или иной нормы права (например, чиновник под видом публичного интереса приобретает дорогостоящий автомобиль или иные предметы роскоши для своей «удобной» работы, строительство и обслуживание «дворцов» Пенсионного фонда России, сращение власти и бизнеса; когда олигархи преследуют цели максимальной прибыли без должного исполнения обязательства, а чиновник, прикрываясь публичным интересом, способствует подобным действиям, получая определенные блага «своего уровня» и т. д.).

Фактически данный принцип характерен для внутриаппаратной работы заказчика, однако, уже на стадии определения НМЦК и подготовке процедуры конкурентной и неконкурентной закупки принцип приоритета публичного интереса должен трансформироваться в принцип баланса публичных и частных интересов (расходы, включаемые в НМЦК, а также требования к участникам закупок необходимо формировать с учетом частных интересов). Полноценно принцип баланса публичных и частных интересов реализуется в процессе удовлетворения публичных потребностей путем проведения конкурентной или неконкурентной закупки. Государство путем правового регулирования общественных отношений, с одной стороны, обеспечивает легальность одних интересов субъектов или группы субъектов, с другой стороны запрещает иные. Мы вправе утверждать, что все общественные отношения, преследующие удовлетворение публичного интереса, обязаны основываться на интересах каждого конкретного субъекта или группы субъектов и учитывать их в процессе регулирования теми или иными нормами права.

Однако, в настоящее время подобная трансформация не происходит, а регулятор и контролеры контрактной системы продолжают безапелляционно полагать о необходимости приоритета публичного интереса, что негативно сказалось на нормативном регулировании и правоприменительной практике в сфере закупок. Например, в случае наличия аванса по контракту контрагент обязан предоставить размер обеспечения исполнения контракта, равный величине аванса (ч. 6 ст. 96 Закона № 44-ФЗ). Несправедливое соотношение штрафных санкций для заказчика (1000 руб.) и контрагента (10% от цены контракта) в рамках постановления Правительства РФ № 1042²³⁷, что не является привлекательным для хозяйствующих субъектов.

С нашей точки зрения, принцип приоритета публичного интереса в целях эффективного финансового обеспечения публичных потребностей должен трансформироваться в принцип баланса публичного и частного интереса.

Содержание понятия «интерес» в сфере публичных закупок, представляющее собой определенное поведение любого субъекта, основанное на выработанной им правовой позиции для достижения своих потребностей, позволяет на выделить:

– интерес заказчика – своевременно получить товары, работы, услуги надлежащего качества с минимальными издержками для бюджета;

– интерес хозяйствующего субъекта – получить выгоду (максимальную прибыль) или любую иную нематериальную выгоду.

Интересы заказчика – это всегда публичные интересы, воплощающие в себе непосредственную реализацию потребностей неограниченного круга субъектов в целях развития общества. Реализация таких потребностей формируется не всем обществом, а государством (заказчиком и его должностными лицами), на законных основаниях. При этом такая потребность не может быть им (государством) ограничена, поскольку является гарантией развития и функционирования общества в целом.

Интересы коммерческой организации – это частные интересы, которые определяются их носителями самостоятельно в рамках (пределах) действующего правового регулирования. Как правило, в большинстве случаев частные интересы перерастают в частные финансовые интересы поставщика (подрядчика, исполнителя).

Представленное свидетельствует о диаметрально противоположных финансовых интересах сторон, пересечение которых во многих случаях может стать основанием для возникновения конфликта. Не стоит забывать, что конфликт финансовых интересов возможен и без участия публичной стороны (например: введение экономических санкций). Однако и в подобных случаях, конфликты частных финансовых интересов косвенно переходят в публичные финансовые интересы с необходимостью государственного участия. Хозяйствующие субъекты «входят» в публичные закупки добровольно, без принуждения, зная о «правилах игры»: правовое регулирование, важность публичного интереса, жесткие санкции за нарушение или неисполнение обязательства. Уставы коммерческих организаций содержат «сакральный смысл» – хозяйствующий субъект создан для получения прибыли. Вот почему коммерческие организации не будут принимать участие в сделках, в которых изначально нарушен баланс ответственности сторон и имеются повышенные риски. Полагаем, что именно этой причиной обусловлено низкое количество участников конкурентных процедур в функционирующей сфере закупок.

С нашей точки зрения, контракты по итогам конкурентных процедур заключают контрагенты, имеющие либо достаточные финансовые, материальные и трудовые ресурсы, либо лояльность со стороны заказчика, связанную, например, с длительным периодом ранее исполненных обязательств, деловой репутацией и т. д. В целях обеспечения равенства (баланса) публичных и частных финансовых интересов Законом № 44-ФЗ

предусмотрено обязательное использование конкурентных процедур (преимущественно аукционов) и типовых контрактов.

По мнению Верховного Суда РФ, публичные интересы государства заключаются не только в приобретении необходимых товаров, работ и услуг, но и в обеспечении обороноспособности и безопасности государства, безопасности жизни и здоровья граждан, охраны окружающей природной среды, организационно-распорядительной деятельностью²³⁸. Именно такой подход в понимании публичного и частного интересов (их разумного баланса в виде сохранения приоритета публичного, но с учетом частного интереса) должен стать основой целеполагания концепции публичных закупок.

Принцип прямой и косвенной финансовой поддержки национального производителя заключается в возможности органов законодательной и исполнительной власти определять меры финансовой помощи хозяйствующим субъектам – контрагентам по публичным контрактам в целях уменьшения бремени их финансовой нагрузки.

Таким образом, без финансового обеспечения невозможно удовлетворение публичного интереса в процессе закупок. Вместе с тем, надлежащее финансовое обеспечение направлено на удовлетворение не только публичного, но и частного интереса.

Прямая финансовая поддержка со стороны государства может быть выражена льготными кредитами, инвестиционными налоговыми кредитами (ст. 66 НК РФ), налоговыми льготами, налоговыми каникулами²³⁹, субсидиями²⁴⁰ и т. д.

Принцип косвенной финансовой поддержки находит отражение в ценовом регулировании рынков отдельных товаров, работ, услуг;²⁴¹ таможенно-тарифной политикой;²⁴² установление «входных барьеров» или запретов на участие в конкурентных процедурах зарубежных компаний («третий лишний», приоритет участников закупок из стран ЕВРАЗЭс и т. д.)²⁴³.

Согласно норме ст. 33 БК РФ принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.

В целом, установить какие принципы из рассмотренных нами являются наиболее важными – сложная задача (ни одна система не может функционировать в соответствии со всеми предусмотренными принципами одновременно) Однако, мы уверены в том, что принципы правового обеспечения публичных интересов в процессе финансирования публичных закупок должны быть разработаны не на основании субъективного мнения должностных лиц Минфина России и ФАС России, а в порядке конкретизации принципов финансового и бюджетного права. Указанное приведет к единству нормотворчества и правоприменения в сфере публичных закупок.

Отсутствие надлежащего качества и системности правового обеспечения публичного интереса в процессе финансирования публичных закупок фактически предопределили наличие в данной сфере достаточного количества коллизионных нормативных правовых актов разной юридической силы с безусловным игнорированием границ между отраслями права. Указанное выражается в том, что базовые (общие) принципы в БК РФ не нашли отражения в Законе № 44-ФЗ.

Принципы легализованные в Законе № 44-ФЗ имеют ярко выраженный административный характер, поэтому их применение, обособленное от принципов финансового и бюджетного права не способствует достижению истинной цели публичных закупок – обеспечению публичного интереса, выраженного в форме публичных потребностей в товарах, работах, услугах. Наоборот, они усиливают императивное воздействие государства на сферу публичных закупок, не позволяя адаптировать ее к условиям рыночной экономики, эффективно расходовать бюджетные средства, так как «эффективность» в административном и финансовом праве имеет разное содержание. Сложилась ситуация, при которой принципы вместо удовлетворения публичного интереса обеспечивают реализацию процедурного подхода в процессе распределения бюджетных средств среди хозяйствующих субъектов.

Принимая во внимание, что принципы права могут быть выражены как абстрактно нормами права, составляющими непосредственно содержание федерального закона (кодифицированного или специального), так и в качестве специально сформулированных (легально закрепленных) принципов, полагаем, что они, служа эталоном законности, определяют пределы правового регулирования в сфере публичных закупок.

Отмечена невозможность реализации принципов финансового права и бюджетного процесса в полной мере на практике по причине осуществления правового регулирования сферы публичных закупок одновременно нормами административного, гражданского и финансового права. При этом органы законодательной и исполнительной власти безапелляционно отдают приоритет административным нормам права, в ущерб финансовым.

Наличие в Законе № 44-ФЗ принципов с ярко выраженным административным характером способствует усилению императивного воздействия государства на сферу закупок, не позволяя ни адаптировать ее к условиям рыночной экономики, ни эффективно расходовать бюджетные средства в рамках конкурентных закупок. Одновременно тотальный и жесткий административный контроль закупок значительно усугубляет ситуацию и ведет к перерасходу бюджетных средств, поскольку понятие «эффективность» в административном и финансовом праве имеет разное содержание.

Непосредственно в структуре финансового права невозможно выявить принципы, определяющие смысл или результат экономической деятельности государства в части обеспечения публичного интереса. Акцент внимания на анализ принципов финансового права, бюджетного процесса и публичных закупок в их совокупности позволил выработать рекомендации для легального закрепления основных и дополнительных принципов, обеспечивающих публичные интересы в процессе финансирования публичных закупок.

Учитывая, что принципы права не существуют «сами по себе», а возникают, функционируют и развиваются исключительно в тесной связи с общественными отношениями, они, выступая системообразующим фактором, представляют собой форму общественного сознания, сформировавшуюся на определенном историческом этапе, отражающую специфику общественных отношений и публичных потребностей.

Как показало исследование, факт наличия принципов отмечен в отрасли права (финансовое право), подотрасли права (бюджетное право), в подотраслевом институте права (институт бюджетного процесса). Следуя данной логике, – самостоятельный отраслевой институт также может иметь свои принципы. Таким образом, выделенные нами в исследовании принципы подтверждают гипотезу, что публичные закупки целесообразно рассматривать, именно, как институт финансового, а не бюджетного права.

Рассмотрение указанных принципов позволило нам сформировать единую правовую конструкцию общих и специальных принципов правового обеспечения публичного интереса в процессе финансирования закупок.

К общим мы предлагаем отнести принципы: законности; федерализма; прозрачности; плановости; общего (совокупного) покрытия расходов; сбалансированности бюджета.

К специальным следует отнести принципы: приоритета публичного интереса; адресности и целевого характера бюджетных средств; эффективности публичных расходов; профессионализма заказчика; единства контрактной системы в сфере закупок; ответственности за результативность и эффективность закупки; добросовестной конкуренции; прямой и косвенной финансовой поддержки национального производителя; баланса публичных и частных интересов.

Выделяя одним из специальных принципов – принцип «эффективности публичных расходов», предлагаем под ними понимать своевременное и всестороннее обеспечение участником бюджетного процесса в рамках его бюджетных полномочий публичных и внутриорганизационных потребностей с использованием наименьшего и/или определенного объема бюджетных средств, в том числе с учетом экономической целесообразности закупки. Также следует определить критерии и порядок оценки такой эффективности.

В обязательном порядке следует разграничить принцип приоритета публичного интереса и принцип баланса публичных и частных интересов.

Принцип приоритета публичного интереса реализуется на этапе «внутриаппаратной работы» заказчика и в процессе подготовки и реализации процедуры закупки трансформируется в принцип баланса публичных и частных интересов. Указанное способствует эффективной реализации публичных потребностей с оптимальным расходом финансовых средств.