Принципы финансового права - читать онлайн

Глава 2.

ПРИНЦИПЫ ФИНАНСОВОГО ПРАВА В СФЕРЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

§ 2.1. Принцип федерализма в регулировании бюджетных отношений

Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию¹ указал вектор развития России, путем изменения в Конституции Российской Федерации норм, которые затрагивают все сферы общественной жизни, в том числе и регулируемые нормами бюджетного права². Внесение поправок в Конституцию Российской Федерации летом 2020 года обозначили новый виток интереса к проблемам построения федерализма³.

Федерация как форма государственного устройства является наиболее сложным в управлении, в том числе финансовом, поскольку требует нахождения точек взаимодействия административно-территориальных единиц, входящих в состав Федерации и самой Федерации, которые бы обеспечивали баланс интересов как территорий, так и Центра. Однако следует заметить, что Федерация как форма государственного устройства и федерализм как система (принцип) организации внутренних связей между административно-территориальными единицами не тождественные понятия. В мире есть немало государств, которые с точки зрения конституционного государственного устройства являются унитарными, но широко используют возможности федерализма в государственном управлении (например, Италия⁴, Испания⁵, Франция) и наоборот есть Федерации, которые обладают федеративными отношениями только лишь в теории (например, Эфиопия, Камерун).

Федерация – это форма административно-территориального деления, федерализм сложный политический принцип, имеющий отношение скорее к содержанию, а не форме.

Законодательство Российской Федерации не содержит легальной дефиниции «федерализм», однако в научной⁶ и справочной литературе⁷ можно найти множество определений данного понятия

«Федерализм – как отмечает в своей докторской диссертации Заметина Т. В. – это качественное состояние общественных отношений, правовой режим, при котором обеспечиваются компромисс интересов, партнерские отношения Центра и регионов, единство и многообразие, используются многочисленные каналы взаимного влияния субъектов федеративных отношений в целях согласования базовых потребностей» ⁸.

По мнению Дениэла Дж. Элейзера⁹, одного из ведущих исследователей федерализма, под принципом федерализма следует понимать в совокупности как минимум четыре составляющие. Во-первых, это наличие гражданского общества и свободного формирования гражданских ассоциаций, во-вторых, это наличие самоуправляющих единиц, которые участвуют как в управлении на местах, так и в управлении государством в целом, в-третьих, это развитые электоральные практики и избирательные институты и в-четвертых, особая политическая культура для которой, как федеративная автономия, так и выборы являются важными ценностями.

Представляется, что реализация всех тезисов, обозначенных Элейзером Д. Д. очень проблематичны на практике для нашей страны в силу как объективных причин (географических, демографических), так и субъективных причин (управление, коррупция), но к этому должны стремится развитые государства.

В юридическом энциклопедическом словаре применительно к Российской Федерации федерализм рассматривается как «основополагающий принцип государственно-территориального устройства РФ, за счет которого обеспечивается единство страны, децентрализация государственной власти на основе разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, а также равноправие и самоопределение народов в составе Федерации»¹⁰.

Бюджетный федерализм выступает одной из составных частей федерализма¹¹. Он получил свое распространение среди научных исследователей в результате опубликования работы, выполненной в 1992 г. миссией мирового Банка¹². Концепция бюджетного федерализма, отмечает А. Лавров, в своих глубинных основаниях является проявлением основополагающих идей федерализма как территориальной формы демократии¹³.

Фадеев Д.Е¹⁴. в своей монографии «Бюджетный федерализм: теория и практика» рассматривает «бюджетный федерализм» с позиций правовой и экономической категорий. Как правовая категория бюджетный федерализм, пишет он, представляет урегулированную нормами конституционного и административного права совокупность отношений по вопросам разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами, оказания финансовой поддержки нижестоящим бюджетам, исходя из задач стимулирования их доходной (налоговой) базы. В силу того, что законодательно термины «федерализм», «бюджетный федерализм» не закреплены, с такой формулировкой определения вполне можно согласиться. Вместе с тем заметим, что вопросы оказания финансовой поддержки нижестоящим бюджетам лежат в плоскости бюджетного права, а не административного.

Как экономическую категорию бюджетный федерализм, продолжает Фадеев Д. Е., следует рассматривать как взаимодействие экономических интересов государственных структур, направленное на аккумулирование и эффективное использование финансовых ресурсов¹⁵.

Представляется убедительным мнение А. Н. Козырина, который пишет, что «бюджетный федерализм как правовой принцип находит свое выражение в сочетании общегосударственных интересов в финансовой сфере с соответствующими интересами регионов (субъектов РФ). Он заключается, с одной стороны, в распределении бюджетных доходов и расходов, а с другой – в распределении компетенции в бюджетной сфере между РФ и ее субъектами»¹⁶.

Не ставя задачей полного и всестороннего изучения бюджетного федерализма отметим следующее: во-первых вопросы федерализма, в том числе и бюджетного были и остаются предметом научных дискуссий и исследований¹⁷, поскольку выбор оптимальной модели построения взаимоотношений между публично-правовыми образованиями по вопросам распределения и перераспределения бюджетных средств, а также налоговых полномочий и поступлений в бюджеты сложное явление в федеративном государстве.

Во-вторых, построение бюджетных взаимоотношений между центром и регионами зависит от того какие проводятся в настоящее время экономические реформы и самим состоянием финансового хозяйства страны.

В-третьих, бюджетный федерализм лежит в основе бюджетной деятельности государства, поскольку в рамках бюджетной деятельности происходит распределение и перераспределение бюджетных средств, в том числе для выравнивания бюджетной обеспеченности территорий.

В-четвертых, бюджетный федерализм влияет на построение не только бюджетных, но и затрагивает налоговые отношения.

И, наконец, в-пятых, от выбранной модели построения бюджетного федерализма будет зависть кому и на какие цели будут направлены бюджетные средства в рамках финансовой помощи.

Поэтому вопрос о критериях необходимости и допустимости применения в границах единого государства политики централизации и децентрализации посредством установления правовых форм распределения финансовых ресурсов между федеральным, региональным и местным уровнями публичной власти является в настоящее время очень сложным, несмотря на все попытки федеральных властей предоставить субъектам РФ больше финансовых полномочий. Например, с 2014 года действует механизм единой субвенции¹⁸, в рамках которой предоставляется возможность субъектам РФ самостоятельно определять объемы субвенции по вопросам совместного ведения. Однако вопросы централизации финансовых ресурсов, особенно в сегодняшних непростых условиях звучат очень остро для многих регионов, которые являются самодостаточными в рамках формирования собственных доходов. Так, налог на прибыль организаций является федеральным прямым регулирующим налогом, который формирует доходы как федерального, так и региональных бюджетов. Начиная с 2017 и до 2024 года в соответствии с Федеральным закон от 30 ноября 2016 г. № 401-ФЗ (ред. от 27.11.2018) «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» налог на прибыль поступает в федеральный бюджет не 2 процента от ставки 20 процентов, а три процента. Таким образом, можно видеть, что происходит централизация данного налога (в объеме 1%) федеральный бюджет, для последующего перераспределения в пользу регионов, с наименьшей бюджетной обеспеченностью. Принятие такого решения было вызвано достаточно серьезными проблемами бюджетной обеспеченности дотационных регионов.

Российская Федерация как уже было отмечено является федеративным государством, ее правовой статус определен в Основном Законе. Федерация – это объединение территориальных образований, которые обладают в некоторых сферах государственной самостоятельностью. Федеративному устройству посвящена 3 глава Конституции РФ, в которой перечислены субъекты Российской Федерации, деление которых в составе России осуществляется по территориальному и национально-территориальныму признакам.

По территориальному признаку выделены края, области и города федерального значения: Москва, Санкт-Петербург, Севастополь, и Республика Крым. Они обладают равным правовым, в том числе бюджетно-правовым, статусом, различаются лишь в географическом расположении (области, города федерального значения внутри государства, края, на границе с другими государствами). По национально-территориальному признаку – республики, за исключением Республики Крым, автономная область (еврейская), автономные округа.

Таким образом можно видеть, что территориальные единицы Российской Федерации, которыми выступают субъекты РФ имеют различный конституционно-правовой статус, и несмотря на то, что провозглашается равенство всех субъектов РФ, они обладают разными полномочиями. Таким образом еще раз подчеркивается «ассиметричная» модель государственного устройства Российской Федерации.

Кроме того, ч. 1 ст. 67 Конституции РФ, внесенными в нее поправками, была дополнена следующими словами: «на территории Российской Федерации в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории. Организация публичной власти на федеральных территориях устанавливается указанным федеральным законом».

Как представляется эта идея не нова, но имела совершенно иной смысл. Так модель федеральных территорий предлагалась еще в 1991 г. разработчиками Конституции РФ. В ст. 93 Проекта Конституции РФ¹⁹ было сказано, что РФ составляют республики, земли и федеральные территории. В ст. 98 проекта Конституции РФ указывалось, что «федеральная территория может приобрести статус республики (земли), если она способна самостоятельно выполнять функции, определяемые настоящей Конституцией», также указывалось, что «представительный орган федеральной территории проводит среди ее постоянных жителей референдум с целью опроса. Если за приобретение статуса республики проголосует более половины из них, представительный орган федеральной территории вносит соответствующее предложение в Парламент (Верховный Совет) Российской Федерации, который принимает решение в порядке, предусмотренном для изменения настоящей Конституции. В случае отказа Парламента (Верховного Совета) преобразовать федеральную территорию в республику (землю) повторная инициатива по этому вопросу допускается не ранее, чем через 5 лет после принятия данного решения»²⁰.

В ч. 4 ст. 98 проекта Конституции 1991 г. говорилось о том, что Республика (земля) может преобразоваться в федеральную территорию, заключив после проведения референдума соответствующий Договор с Российской Федерацией²¹.

Таким образом можно видеть, что разработчики проекта Конституции 1991 года уделали много внимания проблематике федеральных территорий, имея ввиду то, что для повышения управляемости территорий Федерацией не допустимы недосубъекты.

Но если регион является однозначно донором, например Ямало-Ненецкий округ с минимальным населением, где специально создан порт Сабетто, где были построены заводы по добыче сжиженного газа Ямал СПГ1, Ямал СПГ2, где освоение данной территории осуществляется вахтовым методом люди приезжают и уезжают в порт Сабетто. Представляется, что именно такая территория могла бы быть не только донором, но и федеральной.

9 декабря 2020 года в третьем окончательном чтении был принят Государственной Думой Федеральный закон « О федеральной территории «Сириус», который устанавливает правовые основы функционирования федеральной территории «Сириус», в том числе регулирует отношения, возникающие в связи с ее созданием, организацией деятельности органов публичной власти, а также с осуществлением экономической и иной деятельности в границах указанной территории.

Согласно ст. 2 данного Закона «федеральной территорией «Сириус» признается имеющее общегосударственное стратегическое значение публично-правовое образование, в котором в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях обеспечения комплексного устойчивого социально-экономического и инновационного развития территории, повышения ее инвестиционной привлекательности, необходимости сохранения олимпийского спортивного, культурного и природного наследия, создания благоприятных условий для выявления, самореализации и развития талантов, реализации приоритетов научно-технологического развития Российской Федерации устанавливаются особенности организации публичной власти и осуществления экономической и иной деятельности».

Глава 6 данного Закона посвящена экономическим основам деятельности органов публичной власти федеральной территории «Сириус».

В силу п. 1 ст. 43 Закона Экономическую основу деятельности органов публичной власти федеральной территории «Сириус» составляют имущество и имущественные права, в отношении которых органы публичной власти федеральной территории «Сириус» осуществляют полномочия собственника, средства бюджета федеральной территории «Сириус», включая предоставляемые в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации межбюджетные трансферты из федерального бюджета, бюджета Краснодарского края, средства добровольных отчислений и пожертвований юридических и физических лиц и иные средства, привлекаемые в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Таким образом из данной нормы следует, что на федеральной территории органы власти данной территории будут формировать и исполнять бюджет. Также передаются в управление имущество и имущественные права от Краснодарского края и муниципального образования городского округа «город-курорт Сочи» Краснодарского края. В силу этого у бюджета Краснодарского края и бюджета города-курорта Сочи, могут возникнуть недополученные налоговые поступления, что приведет к выпадающим доходам их бюджетов. В целях финансового обеспечения предоставляются межбюджетные трансферты и иные средства.

Важно заметь, что согласно ст. 2 Закона федеральная территория является публично-правовым образованием, при этом границы данного публично-правового образования из текста Закона не очень понятны, поскольку в ст. 6 Закона дается отсылка согласно которой, границы федеральной территории «Сириус» устанавливаются согласно приложениям 1 и 2 к Федеральному закону. Однако можно заметить по тексту Закона, что сама федеральная территория «Сириус» образуется на части территории Краснодарского края и части городского округа города-курорта Сочи. Таким образом справедливы замечаниях тех, которые задают вопрос о том, как быть с мнением субъекта РФ, где вычленяется такая территория, поскольку субъект РФ и в данном случае муниципальное образование теряют часть своих доходов.

Кроме того, ч. 5 ст. 66 закрепляет, что статус субъекта РФ может быть изменен только по согласию РФ и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом. Однако такой конституционный закон до сих пор не принят.

В финансовом обеспечении федеральных территорий остается много вопросов, поскольку данная территория сможет сформировать бюджет согласно Закону только в 2022 году.

Одним из важных направлений бюджетного федерализма является сбалансированность всей бюджетной системы.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683²², несбалансированность национальной бюджетной системы впервые обозначена в качестве одной из главных угроз национальной безопасности. В Указе Президента РФ от 13 мая 2017 г. № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года»²³ несбалансированность национальной бюджетной системы названа уже в качестве одного из основных вызовов и угроз экономической безопасности России. Несбалансированность бюджетной системы означает диспропорции в распределении и перераспределении финансовых ресурсов внутри бюджетной системы РФ. Наоборот, сбалансированность бюджетной системы в целом зависит от сбалансированности не только федерального бюджета, но и бюджетов регионального и местного уровня.

Главной особенностью федерального бюджета является то, что источники доходов и направления расходов устанавливаются исключительно законодательством федерального уровня. Таким образом, когда перед Российской Федерацией встает вопрос о сбалансированности всех бюджетов, перед ней открыты максимально широкие возможности, а именно:

– введение (упразднение) любых налогов, расширение (сокращение) базы и (или) увеличение (уменьшение) ставок существующих налогов без каких-либо ограничений;

– привлечение заемных средств;

– сокращение (увеличение) расходов.

Субъекты Федерации формируют и исполняют региональные бюджеты. Особенностью региональных бюджетов является то, что большинство их источников доходов (если не все) и значительная часть направлений расходов диктуются Российской Федерацией. В результате перед субъектами РФ открыты лишь следующие пути балансирования планируемых расходов и доходов:

– введение (упразднение) налогов, относимых федеральным налоговым законодательством к числу региональных; увеличение (уменьшение) ставок региональных налогов в пределах ограничений, налагаемых федеральным налоговым законодательством;

– привлечение заемных средств в пределах ограничений, установленных федеральным законодательством;

– сокращение (увеличение) расходов в пределах ограничений, налагаемых федеральным законодательством;

– получение безвозмездной помощи из вышестоящего бюджета.

Отметим, что, несмотря на существенное отличие бюджетной компетенции субъектов Федерации от Российской Федерации, с точки зрения возможностей балансирования своих бюджетов все субъекты Федерации находятся в одинаковом правовом положении²⁴. Даже пользующиеся бюджетными привилегиями Татарстан и Башкортостан при формировании бюджета вынуждены выбирать решения из того же набора возможностей.

Федеральное законодательство, регламентирующее основы бюджетных отношений между региональными и органами местного самоуправления, касается только взаимоотношений между субъектом Федерации и одним уровнем муниципальных образований. При этом допускается формирование муниципальных образований на любом территориальном уровне. Будет ли региональное законодательство о финансовых взаимоотношениях с местными бюджетами признавать другие уровни местных бюджетов – целиком зависит от самого субъекта Федерации. Если бы структура органов власти субъектов Федерации была идентичной структуре федеративного устройства (т. е. в каждом субъекте Федерации существовал бы лишь один уровень органов местного самоуправления и, соответственно, один уровень местных бюджетов), то бюджетная компетенция, гарантированная органам местного самоуправления федеральным законодательством, позволяла бы всем им балансировать доходы и расходы. Органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления имели бы одинаковые степени свободы при формировании своих бюджетов.

В разных регионах России складывались разные модели организации органов местного самоуправления в соответствии с приоритетами и традициями, поддерживаемыми субъектом Федерации, причем существование этих разных моделей допускается российским законодательством.

Формально провозгласив и предоставив, согласно действующему законодательству, финансовую (бюджетную) самостоятельность для регионов и муниципальных образований, на практике большинство из них не могут выполнять предусмотренные законодательством обязательства. С каждым годом увеличивается число дотационных регионов и муниципальных образований, что свидетельствует об отсутствии стабильного правового механизма обеспечения финансовой (бюджетной) самостоятельности на региональном и местном уровнях. С одной стороны, государство таким образом пытается сохранить территориальную целостность, используя опыт 90-х гг., когда после распада Советского Союза отдельные территории, применяя принцип «самоопределения наций вплоть до отделения», практически вышли из состава Российской Федерации, и только заключение Договоров о разграничении предметов ведения, в том числе и финансовых полномочий, между регионами и Российской Федерацией позволило сохранить территориальную целостность нашего государства.

Кроме того, в настоящее время (в условиях пандемии) стоит остро вопрос о финансовом обеспечении как субъектов Федерации, так и муниципальных образований. В последние восемь лет долговая нагрузка на бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований существенно возросла и для разрешения этой проблемы в федеральном бюджете на 2019 год предусмотрена норма, согласно которой задолженность субъектов Российской Федерации, муниципальных образований по уплате пеней, штрафов и процентов, начисленных на основании договора (сделки) и (или) положений гражданского или бюджетного законодательства Российской Федерации за несвоевременное исполнение денежных обязательств перед Российской Федерацией и (или) пользование чужими денежными средствами, подлежит списанию (прощению) (п. 1 ст. 16 Закона²⁵).

Также можно отметить важные изменения, внесенные Бюджетный кодекс РФ²⁶ летом 2019 г. в части совершенствования правового регулирования межбюджетных отношений, которые коснулись всех уровней бюджетной системы.

Межбюджетные отношения в современной России требовали реформирования в силу нескольких причин: во-первых, в последние годы происходила существенная централизация бюджетных ресурсов в федеральном бюджете, которые в последствие через фонды финансовой поддержки доходили до субъектов РФ; во-вторых, существенным образом сократилось количество «регионов-доноров», за последние годы практически вдвое; в-третьих, существенным образом стали сокращать межбюджетные трансферты из федерального бюджета субъектам РФ.

Согласно изменениям, на региональном и местном уровнях установлена новая форма межбюджетных отношений «по горизонтали» – субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из бюджета субъекта Российской Федерации (аб. 7 п. 1. ст. 135 БК РФ) или субсидий бюджетам муниципальных образований (аб. 6 п. 1. ст. 142). Для этого законодатель добавил в БК РФ новую ст. 138.3 и изложил в новой редакции ст. 142. 3, а также внес изменения в Федеральные законы от 6 октября 1999 № 184-ФЗ и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

Таким образом, законодатель предусматривает возможность взаимоотношений между равными по бюджетно-правовому статусу субъектами минуя отношения с Российской Федерацией. Однако, как видится предоставленной возможностью воспользуются не все субъекты РФ и не все муниципальные образования, поскольку объемы бюджетных ресурсов у публично-правовых образований разные, хотя, как отмечают специалисты такая форма межбюджетных субсидий является эффективной²⁷.

На основании изложенного можно предположить, что бюджетный федерализм позволяет сочетать интересы Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований таким образом, когда в условиях самостоятельности каждого бюджета бюджетной системы публично-правовое образование (Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования) действует в рамках и пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий в строгом соответствии с законодательством. При этом система взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, действующих от имени публично-правового образования, устроена таким образом, когда разграничены сферы деятельности и ответственности, а также полномочия по осуществлению расходных обязательств за счет средств бюджетов того или иного уровня. И в этих условиях органы власти имеют право самостоятельно принимать решения не только о направлениях расходов своих бюджетов, но и иметь достаточные ресурсы для формирования доходов бюджетов²⁸.

§ 2.2. Принцип плановости в регулировании бюджетных отношений

Словарное значение понятия «принцип» в словаре Ожегова определяется как «основное исходное положение какой-нибудь теории, учения, науки и т. п.». Однако также приводятся и другие толкования: 2. «Убеждение, взгляд на вещи»; 3. «Основная особенность в устройстве чего-нибудь»²⁹. Аналогично раскрывается значение этого термина в «Советском энциклопедическом словаре»: «ПРИНЦИП (от лат. principium – начало, основа), 1) осн. исходное положение к.-л. теории, учения, теории, науки, мировоззрения… 2) Внутр. убеждение человека, определяющее его отношение к действительности, нормы поведения и деятельности. 3) Осн. особенность устройства к-л. механизма, прибора»³⁰.

Приведенные толкования свидетельствуют о неоднозначности, о многозначности, и даже «многослойности» понятия «принцип», что позволяет утверждать, что принципы присущи доктринам, мировоззрению, системам.

Тогда, если рассматривать право с доктринальной, мировоззренческой и системной позиций, в любом случае, встает вопрос о принципах. Тем более, что доктрина не существует без мировоззрения, мировоззрение без системы, любая доктрина также носит системный характер, устройство организуется в систему.

Принципам права посвящено большое число научных исследований.

Традиционно в теории права под «принципами права» понимают основополагающие правила и требования, выражающие существенные особенности общественных отношений³¹, руководящие положения, определяющие содержание и направления правового регулирования, совершенствования правовых норм³².

О. А. Кузнецова отмечает, что родовыми признаками понятия «принципы права» в большинстве научных источников, посвященных исследованию данного вопроса, называются «начало», «идея», «положение» либо одновременное использование этих категорий³³.

Достаточно подробно изучив ряд научных позиций в отношении определения понятия, значения, роли и места принципов права, И. А. Цинделиани выделил «два основных концептуальных направления рассмотрения принципов права»: представители первого рассматривают принципы как некую лишенную форму нормативности абстракцию, формируемую из различных внешних и внутренних компонентов, но при этом лишенную регулирующей функции; второе направление основывается на том, что принципы а) являются одной из форм права; б) представляют собой средства правового регулирования общественных отношений; в) являются элементом системы права³⁴. Применение конкретных норм права, по мнению автора, «… должно основываться на соответствующих принципах права – как общих, так и специальных. Соответственно, даже при урегулированности нормами права конкретных общественных отношений принципы права при таком регулировании носят приоритетный характер как средство правового регулирования». Принципы права при этом… выполняют функцию «базового регулятора общественных отношений, имеют непосредственное влияние не только на правоприменение норм, но и на формирование правовых норм…»³⁵.

Заслуживает внимания позиция В. А. Зайцевой, утверждающей, что принципы права отражают объективные законы общественного развития и выступают в качестве определенного ориентира в познании свойств правоотношений, которые, в свою очередь, являются критериями установления пределов сферы правового регулирования. «Принципы права – это средство стабильного и в то же время гибкого регулирования общественных отношений, позволяющее разгрузить законодательство, не допуская его избыточного расширения и углубления. В то же время, эффективная работа принципов права возможна только в условиях их непротиворечивости»³⁶.

В. Н. Карташов полагает, что принципы права существуют в виде относительно самостоятельных элементов в системе права, «под которыми следует понимать исходные нормативно-руководящие начала (императивные требования), определяющие общую направленность правового регулирования общественных отношений… когда они непосредственно (легально) выражены в нормативных правовых актах или иных формах права»³⁷.

В то же время, В. М. Сырых считает, что принцип права позволяет правильно интерпретировать норму в том случае, «когда он действительно выступает в качестве основы, руководящей идеи конкретного закона, отрасли или института. Подтверждением этому может служить конкретная статья, содержащая данный принцип, либо группа статей, из которых этот принцип может быть выведен. В противном случае неясно отношение законодателя к принципу, а поэтому ссылка на него является бездоказательной и не может быть использована в качестве аргумента правильности понимания смысла правовой нормы»³⁸.

По мнению В. В. Ершова, «с позиции научно обоснованной концепции интегративного правопонимания право… объективно выражается, прежде всего, в принципах и нормах права, содержащихся в единой и многоуровневой системе форм национального и международного права, реализующихся в государстве», и поэтому теоретически более обосновано исследовать его [право – авт.] именно «не только как «законодательство», «закон», а … в виде принципов и норм»³⁹. Не оспаривая такой подход, все же представляется необходимым учитывать, что принципы права исторически «моложе» норм права: правовые нормы возникают в ходе социально-экономического развития, политических процессов, в то время как принципы права являются результатом определенной зрелости правовой науки, развитого юридического мышления⁴⁰. Принципы вырабатываются наукой, законодатель получает их в готовом виде. После законодательного закрепления принципа «его воздействие на право и практическую деятельность усиливается»⁴¹. Хотя И. Б. Лагутин считает, что правовые принципы должны базироваться не только на научной основе: первостепенное значение должно иметь именно их правовое закрепление⁴².

Принципы права, по мнению А. В. Коновалова, – это идеи о том, как человеческое общежитие в случае их эффективной адаптации к конкретной текущей ситуации может быть организовано при помощи права наилучшим образом: с обеспечением достойного, как в текущей, так и в долгосрочной перспективе, существования каждого индивида, готового следовать определенной модели поведения; с оптимальной организацией частной и публичной сфер, призванной способствовать этому достойному существованию; с профилактикой и минимизацией межличностных и межгрупповых конфликтов и оптимальным исправлением их последствий. Он также замечает, что, что принципы права – категория исключительно объективная, их востребованность никак не влияет на авторитет их содержания; реализация принципов, напротив, – категория субъективная, ценность которой обусловлена степенью ее соответствия объективному первоисточнику⁴³.

Таким образом, вопрос о принципах права в юридической науке остается актуальным и дискуссионным. В то же время, следует признать, что принципы становятся частью права, тем более, что они имплементируются в законодательство, в том числе, в виде прямых установлений – норм-принципов, – и становятся частью права.

В большинстве случаев исследователями выделяются общие, отраслевые, специальные, межотраслевые принципы права; принципы, присущие частному праву и характерные для публичного права.

Финансовое право как публичная отрасль российского права также основана на системе принципов – как общих, отраслевых, межотраслевых, так и специальных. По справедливому замечанию И. Ф. Сайфуллина, принципы финансового права «являются примером сочетания общих и межотраслевых принципов с учетом особенностей предмета и методов финансового права, раскрывающих их отраслевой характер»⁴⁴. К. С. Бельский характеризует принципы финансового права как «начала, в которых проявляются объективные закономерности, тенденции и потребности общества, его главные «устои»… Финансовое право как отрасль права создается «на основе фундаментальных правил, которые выводятся из жизни общества и экономических возможностей государства, из объективной реальности, с учетом жизненного уровня граждан страны». Поэтому, по мнению автора, «при формировании норм финансового права законодатель обязан учитывать принципы…» которые «должны быть «растворены» в отрасли, «разлиты» в ней, должны пронизывать собой нормы финансового права». Существенным представляется утверждение ученого, что «принципы придают качественную определенность финансовому праву, составляют его «дух»⁴⁵. Если продолжить данную мысль автора, то логично предположить, что нормы в этом случае выступают в роли «буквы» права.

Комплексный характер финансового права как системы взаимосвязанных подотраслей и правовых институтов, обладающих специфическими чертами, позволяет говорить о наличии также специфических принципов, присущих структурным элементам системы финансового права. В частности, ст. 3 Налогового кодекса РФ устанавливает принципы налогообложения; ст. 5 Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле» закрепляет принципы валютного регулирования, глава 5 Бюджетного кодекса (ст. 28–38 ²) посвящена принципам бюджетной системы; основополагающие принципы осуществления финансового (бюджетного) контроля содержатся в принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г. Лимской декларации руководящих принципов контроля⁴⁶ и т. д.

Принципы бюджетного права, неизменно остающиеся в фокусе научных исследований, порождающие множество дискуссий, выражают особенности бюджетных правоотношений, выполняя функцию правовой основы в регулировании бюджетных отношений и осуществлении бюджетной деятельности и являясь руководящими началами для участников бюджетного процесса.

На этапе становления бюджетного законодательства Российской Федерации в науке финансового права выявлялись и научно обосновывались основные принципы финансового права, в полной мере присущие бюджетному праву как его ключевой подотрасли.

В частности, О. Н. Горбунова выделяет принципы: приоритета в области финансовой деятельности государства и муниципальных образований представительных органов перед исполнительными органами власти, федерализм, законность и плановость⁴⁷ [выделено – авт.].

К. С. Бельский относит к принципам: законность, плановость [курсив – авт.], гласность, финансовый федерализм, взаимную ответственность органов власти всех уровней и граждан в области финансовой деятельности⁴⁸, самостоятельность финансовой деятельности органов местного самоуправления⁴⁹.

Н. И. Химичева уточняет и дополняет перечень основных общеотраслевых принципов финансового права: приоритетность публичных задач (интересов) в правовом регулировании финансовых отношений, сочетающихся с реализацией частных интересов; социальную направленность финансово-правового регулирования; равноправие субъектов РФ в области финансовой деятельности государства; единство финансовой политики и денежной системы; самостоятельность финансовой деятельности органов местного самоуправления; распределение функций в области финансовой деятельности на основе разделения законодательной (представительной) и исполнительной власти; участие граждан РФ и общественных организаций в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления; экономическое стимулирование деятельности в финансовой сфере⁵⁰.

Законность, гласность, плановость, федерализм (сочетание интересов центра с самостоятельностью субъектов РФ и местного самоуправления) важнейшими принципами функционирования публично-правовых образований считает Э. Д. Соколова⁵¹.

В преамбуле Бюджетного кодекса РФ провозглашено: «Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации…». В то же время, законодательно в нем закреплены только принципы бюджетной системы (глава 5). Другие принципы – принципы бюджетного законодательства, принципы бюджетной деятельности, принципы бюджетного процесса выводятся из смысла норм, содержащихся в БК РФ. К ним относится и принцип плановости.

По мере развития бюджетного права в аспектах как нормативно-правового регулирования, так и в теории перечень принципов дополняется и расширяется, кроме того, появляются различные их классификации по разным критериям.

Например, представляется абсолютно обоснованным разграничение принципов бюджетной системы (исчерпывающий перечень которых установлен ст. 28 БК РФ, а содержание каждого раскрывается в ст. 29–38 ² БК РФ) и принципов бюджетного права⁵². При этом «принципы бюджетного права» – понятие более широкое, чем «принципы бюджетной системы»⁵³.

Принципы бюджетной системы отражают федеративное устройство государства в сочетании с самостоятельностью органов управления, в то время как принципы бюджетного права определяют сущность и содержание бюджетной деятельности.

Принципы бюджетного права Ю. А. Крохина классифицирует по двум основаниям: 1) по источнику нормативного закрепления (установленные Конституцией РФ, а также бюджетным законодательством); 2) по сфере действия – общие принципы (распространяющиеся на все институты бюджетного права) и институциональные (присущие отдельным институтам бюджетного права).

Конституционные принципы бюджетного права выводятся автором из смысла норм Конституции РФ: федерализм (ст. 1 Конституции РФ); равноправие субъектов РФ в бюджетной сфере (ст. 5); реализация совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в установлении общих принципов бюджетной деятельности местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72); самостоятельность бюджетной деятельности органов местного самоуправления (ст. 12, 130–132) распределение функций в области бюджетной деятельности на основе разделения законодательной (представительной) и исполнительной ветвей власти (напр., ч. 1 ст. 105, п. «б» ч. 1 ст. 114); участие граждан РФ в бюджетной деятельности государства и местного самоуправления (ч. 1 ст. 32); гласность (ч. 3 ст. 15); плановость [курсив – авт.] (п. «а» ч. 1 ст. 114, ст. 132); законность (ст. 1, 2, 15, 57 Конституции РФ).

Ряд принципов, установленных и Конституцией РФ, и БК РФ, Ю. А. Крохина характеризует как общие («сквозные») для всего бюджетного права: ежегодность (цикличность, периодичность) возникновения бюджетных отношений (ст. 242 БК РФ); неразрывность бюджетных прав и обязанностей субъектов бюджетного права (ст. 7–9 БК РФ); координация бюджетной политики публично-правовых образований всех уровней; выражение в правовой форме бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ (ст. 11 БК РФ); единство бюджетной классификации (гл. 4 БК РФ); неотвратимость ответственности за нарушение бюджетного законодательства (часть четвертая – гл. 29–30 БК РФ).

По институциональному признаку автор выделяет в бюджетном праве:

а) принципы бюджетной системы (гл. 5 БК РФ, ст. 28–38 ²)⁵⁴;

б) принципы межбюджетных отношений (гл. 16 БК РФ) — распределение расходов по уровням бюджетной системы РФ; закрепление за бюджетами разных уровней регулирующих доходов; выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований; равенство региональных и местных бюджетов во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, а также равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ;

в) принципы бюджетного процесса. Перечень данных принципов формулируется автором на основе анализа норм Бюджетного кодекса РФ: последовательность вступления в бюджетную деятельность органов исполнительной власти (ст. 184, 192 БК РФ); ежегодность бюджета (ст. 242 БК РФ); единство кассы (ст. 38 ² БК РФ); публичность и гласность (ст. 264 ¹¹ БК РФ); иммунитет бюджета (ст. 239 БК РФ) и др.⁵⁵

По мнению Д. Л. Комягина, нормы бюджетного права находятся в сфере воздействия общеправовых, конституционных и отраслевых (специальных) принципов финансового права. Он выделяет общеправовые и конституционные принципы: законность, справедливость, гласность, федерализм, соблюдение баланса интересов личности, общества и государства, отмечая, что ряд общеправовых принципов носит «сквозной» характер, выражаясь особым образом в разных принципах бюджетного права. В частности, конституционный принцип государственного единства связан с принципами единства бюджета, единства бюджетной системы и единства кассы. Общеправовой принцип гласности отражен в принципе прозрачности бюджетного процесса, а принцип справедливости непосредственно действует в сфере установления доходов бюджета⁵⁶.

Специальные принципы бюджетного права, отражающие его уникальность и обособленность, Д. Л. Комягин группирует в три взаимосвязанных блока:

– принципы установления расходов и доходов бюджета (принцип подведомственности расходов);

– принципы построения бюджетной системы (единства бюджетной системы; разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов бюджетной системы; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований; принципы организации бюджетного процесса.

– принципы организации бюджетного процесса(результативности и эффективности при использовании бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджета; сбалансированности бюджета; полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов; достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств; прозрачности; единства кассы)⁵⁷.

Обращает внимание выделение автором принципов бюджетного права, закрепленных законодательством в качестве обязательных, и принципов, не закрепленных в законодательстве, но «сохраняющих свое существование в доктринальных источниках, а также в утративших силу нормах законодательства». Такие принципы, по его мнению, могут иметь важнейшее значение и зачастую при определенных обстоятельствах получают вновь юридическую силу»⁵⁸. И хотя принцип плановости в классификации Д. Л. Комягина отсутствует, тем не менее, представляется, что его следует отнести именно к последней группе.

Согласно классификации Ю. А. Крохиной принцип плановости относится к конституционным. Однако Е. В. Кудряшова считает, что

«…возведение планирования в конституционную основу экономической системы… на сегодняшний день не отвечает потребностям регулирования общественных отношений в силу его «инородности» заложенным в ней рыночных механизмов в противовес плановой социалистической экономике»⁵⁹.

Н. И. Химичева называет принцип плановости в числе основных общеотраслевых конституционных принципов финансового права, причем в неразрывной связке с принципом законности⁶⁰.

Таким образом, принцип плановости в финансово-правовой науке рассматривается как 1) основополагающий конституционный общеотраслевой принцип финансового права; 2) «сквозной» принцип бюджетного права и 3) принцип бюджетной деятельности.

Изложенное позволяет заключить, что принцип плановости, не имея легального статуса, тем не менее, является общим принципом финансового права бюджетного права наряду с принципами федерализма, законности, гласности, пронизывающими все общественные отношения, регулируемые нормами бюджетного права, а также «сквозным» в бюджетном праве, присущим всем его институтам.

Следует, тем не менее, признать справедливым замечание И. Ф. Сайфуллина, что наукой бюджетного права к настоящему времени выработано больше принципов, чем их закреплено в законодательстве, и это вызывает вопрос о причинах избирательного подхода законодателя к нормативному закреплению принципов. Кроме того, отсутствие до настоящего времени единых правил формулирования и установления принципов права в российском законодательстве повлекло формирование собственной системы закрепления принципов права в Бюджетном кодексе РФ, отличной от иных нормативно-правовых актов⁶¹.

Планирование и плановость применительно к публичному хозяйству активно изучается наукой финансового права на протяжении всего периода ее существования – от первых, в том числе, фундаментальных, трудов до настоящего времени⁶². Такой неослабевающий интерес свидетельствует о несомненно непреходящей актуальности и безусловно огромном значении плана как необходимого и важнейшего инструмента финансовой деятельности, планирования как метода публичной деятельности, а плановости – как принципа, основополагающей идеи публичного регулирования – в том числе, и главным образом, – регулирования бюджетных правоотношений.

Характерно, что понятие «плановость» и его толкование отсутствует в большинстве словарей и энциклопедий. Словарь Ожегова лишь упоминает «плановость» в качестве производного существительного от понятия «плановый»: «Плановый, -ая, -ое. 1. Осуществляемый в соответствии с планом. Плановое хозяйство. Планово работать. 2. Осуществляющий или разрабатывающий план. П. отдел. || сущ. плановость»⁶³. А термин «плановость» присутствует только в Толковом словаре русского языка под редакцией Д. Н. Ушакова, изданном в 1935–1940 гг. с пометкой «нов.» (т. е. новое понятие – авт.), и его смысловое значение раскрывается через контекст высказывания В. М. Молотова: «ПЛА’НОВОСТЬ, и., мн. нет, ж. (нов.). Отвлеч. сущ. к плановый; наличие плана в чем-н. Рост плановости в нашем хозяйстве не снимает принципа хозрасчета с порядка дня. Молотов»⁶⁴.

Е. В. Рябова отмечает имманентность плановости любой публичной деятельности, в которой приоритетны точность и рациональность постановки и решения стратегических и тактических задач, – и финансовой деятельности публично-правовых образований, в частности⁶⁵. Данное утверждение представляется абсолютно верным, и подтверждается практикой государственной финансовой деятельности с самого начала ее осуществления в качестве таковой.

До начала XIX в. систематическое планирование в форме составления смет доходов и расходов, а также отчетность об их исполнении в России практически отсутствовали, по крайней мере, сведения, сохранившиеся в архивах, отрывочны и неполны. С учреждением министерств (в частности, учреждения Министерства финансов) в 1802 г. на министра финансов возложена обязанность составления государственной росписи. Правила составления этой росписи были установлены лишь девять лет спустя – в основанном на финансовом плане М. М. Сперанского Наказе министру финансов 25 июля 1811 г., включенном затем в законодательство Российской империи⁶⁶ и положившем начало составлению регулярных государственных росписей доходов и расходов и их рассмотрению в законодательном порядке⁶⁷. Хотя, по свидетельству С. Ю. Витте, сметы, составлявшиеся по этому наказу, имели много недостатков, в связи с чем бюджеты не отличались необходимой полнотой, представляя собой неполное механическое соединение смет отдельных министерств, по которым невозможно было судить о ходе государственного хозяйства⁶⁸.

В русской дореволюционной науке финансового права отчетливо осознавалась и неоднократно подчеркивалась необходимость и важность планирования в сфере государственного хозяйства и государственных финансов.

Характеризуя публичное хозяйство, С. Ю. Витте особо выделял хозяйство государственное, которое «ведется не для личной выгоды хозяйствующих органов, а ради высших целей общежития, ради интересов всего общественного союза»⁶⁹, для правильного хода которого, «кроме учреждения особого финансового управления необходимо … осуществление трех условий: 1) устройство правильной организации по приему, хранению, передвижению и расходованию государственных сумм; 2) правильное ведение счетоводства и 3) образование самостоятельного, независимого контроля над поступлением и расходованием казенных сумм»⁷⁰. В сущности, С. Ю. Витте говорил о необходимости планомерного осуществления финансовой деятельности, а финансовую науку он относил к особой, самостоятельной отрасли государственных знаний – науке о государственном или финансовом хозяйстве⁷¹.

Э.Н Берендтс подчеркивал: «В правовом государстве ни одна копейка государственных средств не должна быть затрачена иначе, как на законные цели и в порядке, законом предусмотренном, указанном или дозволенном. Следовательно, государственное хозяйство должно быть ведено планомерно и в законном порядке»⁷². Поэтому «государственная власть, сознающая свои обязанности и задачи, никогда не откажется от составления плана ведения государственного хозяйства…»⁷³.

И. Патлаевский отмечал: «…жизнь государственного хозяйства распадается на периодически повторяющиеся хозяйственные обороты»… для каждого из которых, «сообразно требованиям времени и обстоятельств, наперед должен быть составлен общий план хозяйства. Так как план такого рода не выходит из общих норм финансовой системы, то… он представляет собою смету, бюджет, т. е. числовое определение как приходов, так и расходов, предстоящих в данный хозяйственный период. Такая смета утверждается законодательною властью, получает силу финансового закона, выполнение которого, возможно точное, возлагается затем на финансовое управление»⁷⁴.

Необходимость государственного планирования в финансовой сфере обосновывается А. А. Алексеевым в работе «Юридическое значение бюджетного закона», опубликованной в 2013 г.: «государство нуждается для своей деятельности в определенном хозяйственном плане, который наперед, на известный промежуток времени, предположительно исчислил бы все его потребности и указал бы средства, необходимые для их удовлетворения. Такое сопоставление, такой расчет ожидаемых в будущем расходов и доходов составляет необходимое условие не только одной государственной жизни. Без него немыслимо также всякое сколько-нибудь значительное хозяйственное предприятие, ибо в противном случае, лишенное руководящей мысли, развиваясь изо дня в день, оно было бы обречено на неудачу и гибель»⁷⁵.

На необходимость составления «рода нормальной росписи доходов и расходов, выраженной в приблизительных цифрах, которую и можно назвать финансовым планом», служащей основанием для «численного выражения государственных потребностей» в форме государственного бюджета, указывал и В. А. Лебедев⁷⁶.

Характеризуя сущность и содержание планирования, Э. Н. Берендтс отмечал: «План государственного хозяйства содержит в себе как проекты финансовых мероприятий, так и проекты мер внутренней политики вообще (в особенности в области народного хозяйства). Различные законы, регулирующие способы получения доходов и цели, и способы производства расходов, являются для государственно-хозяйственного плана исходными точками, но он заходит за их пределы, делает их объектом критики и предуказывает, насколько возможно, условия и характер их изменения. Понятно, что план государственного хозяйства сам по себе, как плод сознательного критического отношения управления к своим задачам, не есть правовая норма, не есть закон, а проект предположенных к изданию технических и юридических норм»⁷⁷. При этом автор обращал внимание, что «составление плана – акт не юридический, а политический. Он не связывает власть, его составившую, правовым образом, а лишь в отношении нравственном. Общий финансовый план имеет в виду не только ведение, но и развитие государственного хозяйства, как необходимого элемента государственной жизни вообще»⁷⁸.

Е. В. Кудряшова замечает, что к финансово-плановым актам практически всех периодов традиционно относятся бюджеты как основное средство достижения планомерности финансового хозяйства⁷⁹.

Становление бюджета как основного финансового плана государства осуществлялось путем постепенного перехода от простого счетоводства к составлению сначала частных росписей, затем более общих смет государственных доходов и расходов, после чего появилась общая смета в форме бюджета. Однако в отличие от простой сметы, бюджет, по мнению В. А. Лебедева, «должен быть выражением всего движения финансового управления государства…в нем должны быть приведены в строгой системе все потребности государства и все средства их покрытия, что достигается подразделением всех доходов и расходов на рубрики»⁸⁰. Кроме того, «должен быть общий систематический свод их в виде общих итогов»⁸¹.

«Бюджет по форме закон, по содержанию – это административная мера и, притом, составляющая необходимое условие всего государственного управления», – утверждал Н. М. Коркунов⁸².

Как финансовую программу, план деятельности правительства характеризует бюджет Г. Жез⁸³, подчеркивая его политическое значение.

В советскую эпоху планирование приобрело государственное значение и конституционный статус, о чем свидетельствует включение соответствующих норм в советские конституции.

В первой советской конституции – Конституции РСФСР 1918 г. бюджетному праву посвящен целый раздел с одноименным названием. Ст. 49 среди других вопросов, имеющих общегосударственное значение, относит к ведению Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов установление основ и общего плана всего народного хозяйства и отдельных его отраслей на территории Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (п. «к») и утверждение бюджета Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (п. «л»); а ст. 80 установила, что «государственные доходы и расходы Российской Социалистической Федеративной Советской Республики объединяются в общегосударственном бюджете»⁸⁴.

Ст. 1 Конституции СССР 1923 г. к ведению Союза Советских Социалистических Республик в лице его верховных органов отнесены «установление основ и общего плана всего народного хозяйства Союза, определение отраслей промышленности и отдельных промышленных предприятий, имеющих общесоюзное значение, заключение концессионных договоров, как общесоюзных, так и от имени союзных республик» (п. «з»), а также «утверждение единого государственного бюджета Союза С. С.Р., в состав которого входят бюджеты союзных республик; установление общесоюзных налогов и доходов, а также отчислений от них и надбавок к ним, поступающих на образование бюджетов союзных республик; разрешение дополнительных налогов и сборов на образование бюджетов союзных республик» (п. «л»)⁸⁵.

Конституция СССР 1936 г. закрепила планирование в качестве важнейшего принципа общественного устройства СССР (ст. 11) и установила основы компетенции Союза ССР, его высших органов государственной власти и органов государственного управления, а также Верховных Советов союзных республик в области планирования (ст. 14, 60, 68). В частности, ст. 11 установила, что «хозяйственная жизнь СССР определяется и направляется государственным народнохозяйственным планом в интересах увеличения общественного богатства, неуклонного подъема материального и культурного уровня трудящихся, укрепления независимости СССР и усиления его обороноспособности»⁸⁶.

Планированию в СССР на государственном уровне придавалось огромное значение как одному из основных методов государственной деятельности, не было оно обойдено вниманием и советской правовой науки.

А. Н. Косыгин⁸⁷, отмечал: «Планирование – … не просто экономическая деятельность… Это разработка социальных проблем, связанных с повышением уровня жизни народа. План мы рассматриваем как комплекс экономических и социальных задач, которые предстоит решить в плановом периоде, как комплекс всех вопросов, связанных с жизнью человека»⁸⁸.

О. Е. Кутафин относил планирование к числу важнейших методов государственной деятельности, выступающего «в качестве объективно необходимого метода деятельности, соответствующего объективным потребностям сложившейся общественной жизни»⁸⁹.

Отстаивая идею о выделении планового права в самостоятельную отрасль права, О. Е. Кутафин одновременно подчеркивал его взаимосвязь с финансовым правом, предметом которого являются общественные отношения, возникающие в процессе планового поступления, распределения и использования необходимых денежных средств, и особенно – с бюджетным правом, что обусловлено плановым характером бюджета как основного финансового плана образования и использования фонда денежных средств государства, его тесной связью с планом⁹⁰. Критерием же отграничения планового права от финансового и бюджетного права как его составной части О. Е. Кутафин называет именно присущий каждому из них специфический предмет правового регулирования: все вопросы планирования, касающиеся денежных средств, составляют предмет регулирования финансового права, все прочие отношения, связанные с экономико-социальным планированием, – планового права⁹¹.

В то же время, О. Е. Кутафин замечает, что «установлением планов», которое он называет «ядром, сердцевиной плановой деятельности», содержание этой деятельности не исчерпывается. Необходимыми и важнейшими составными частями плановой деятельности государства, по его мнению, выступают также: а) доведение показателей этих планов до исполнителей и государственный плановый контроль их выполнения; б) корректирование установленных планов, осуществляемое в процессе их реализации; в) совокупность технических, экономических, социальных, правовых и организационных мероприятий, непосредственно связанных с осуществлением экономико-социального планирования⁹².

Определение бюджета как росписи или плана расходов и доходов государства на определенный период, утверждаемого законодательными органами, перешло в советскую правовую и экономическую литературу. А. М. Гурвич, давая общую характеристику бюджета, указывал, что «бюджетом, или государственной росписью, называется выраженный в цифрах план доходов и расходов государства на определенный период»⁹³.

В изданной в 1924 г. «Финансовой энциклопедии» содержится следующее определение: «Под государственным бюджетом разумеется утвержденное в законодательном порядке общее предположительное исчисление в принятой денежной единице предстоящих в определенном периоде времени государственных расходов и ожидаемых для покрытия их доходов с подведением их баланса»⁹⁴.

В советской науке финансового права сформировался подход к бюджету как к основному финансовому плану⁹⁵.

В частности, В. В. Бесчеревных указывает, что бюджет является основным финансовым планом потому, что через бюджет распределяется и перераспределяется основная часть национального дохода, ежегодно создаваемого в государстве. Автор выделяет признаки бюджета как планового акта: директивность, реальность, обязательность для исполнения. Если директивность и обязательность для исполнения являются признаками, свойственными всей системе нормативных правовых актов, то реальность, по мнению автора, – это особенность именно финансовых, в том числе финансово-плановых актов⁹⁶.

Признание в советской финансово-правовой и экономической науке получило сформулированное Е. А. Ровинским определение понятия государственного бюджета как государственного финансового плана «образования основного фонда денежных средств»⁹⁷, хотя позднее ряд ученых признали такое понимание бюджета односторонним⁹⁸.

М. И. Пискотин, анализируя понятие государственного бюджета, определяемого им как «основной финансовый план образования и использования общегосударственного фонда денежных средств государства», выделял три признака бюджета, характеризующие его с точки зрения экономического содержания: 1) общегосударственный фонд денежных средств, создаваемый для покрытия государственных расходов; 2) финансовый план государства – план образования и использования общегосударственного фонда денежных средств (смета, роспись доходов и расходов государства, согласованных друг с другом как по объему, так и по срокам поступления и использования); 3) основной финансовый план, занимающий ведущее место по отношению к другим самостоятельным финансовым планам (например, финансовые планы (сметы) министерств и ведомств⁹⁹. Юридическая же природа бюджета, по мнению автора, заключается в том, что бюджет «выступает как государственный плановый акт, принимаемый в установленном законодательством порядке»¹⁰⁰.

Принятым в 1959 г. Законом СССР «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик»¹⁰¹, было установлено: «в Государственном бюджете СССР сосредоточивается часть национального дохода Советского Союза, направляемая на планомерное развитие промышленности, сельского хозяйства, транспорта, торговли и других отраслей народного хозяйства, на повышение материального благосостояния и культурного уровня трудящихся, на оборону страны, на содержание органов государственной власти и органов государственного управления» (ст. 1). Государственный бюджет СССР определялся как «основной финансовый план образования и использования общегосударственного фонда денежных средств Советского государства», что М. И. Пискотин признал «в основе своей весьма удачным», поскольку [в данном определении – авт.] были восприняты и синтезированы «все наиболее рациональные элементы предложенных определений бюджета»¹⁰².

После распада СССР на стадии становления российского бюджетного законодательства, данный закон послужил основой при принятии Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»¹⁰³.

Присущий социалистической системе хозяйства принцип плановости был также закреплен в Конституции СССР 1977 г.¹⁰⁴: видное место в системе народнохозяйственного планирования отведилось финансово-плановым актам, обеспечивающим плановость в области финансовой деятельности государства, и тесно связанным друг с другом. С учетом отраслевого и территориального принципов (ст. 16 Конституции СССР) принцип социалистического планирования в финансовом праве проявлялся в закреплении плановых основ финансовой деятельности Советского государства, в осуществлении ее на основе финансово-плановых актов¹⁰⁵. Система финансово-плановых актов включала: 1) государственный бюджет СССР, бюджеты союзных, автономных, республик и местных Советов; 2) кредитный и кассовый планы Госбанка СССР, а также финансово-кредитные планы банков долгосрочных вложений; 3) финансовые планы других финансовых органов (Госстрах СССР, Гострудсберкассы); 4) финансовые планы (балансы доходов и расходов) отраслей народного хозяйства и социалистических предприятий; 5) сметы государственных учреждений и организаций¹⁰⁶. Советские финансово-плановые акты являлись государственными актами, на основе которых регулировалась финансовая деятельность государства, порядок поступления денежных средств и их расходование.

Распад СССР неизбежно обусловил изменения во всех сферах жизни и деятельности, не обойдя и финансовую деятельность. В течение 1990-х годов шло формирование финансовой системы, к концу которых были приняты основные федеральные законы, регулирующие финансовые отношения, в т. ч. Бюджетный кодекс Российской Федерации; в течение 90- гг. XX в. и «нулевых» годов века нынешнего сформировалась система органов, осуществляющих финансовую (бюджетную) деятельность. Но термины «план», «планирование», «принцип плановости» до недавнего времени употреблялись нечасто, считались «неудобными»; реформаторы 90-х годов полагали, что рынок сам себя отрегулирует¹⁰⁷.

Однако наука финансового права никогда не оставляла принцип плановости без внимания, подчеркивая его значение в осуществлении публичной финансовой деятельности и регулировании финансовых правоотношений, о чем свидетельствует значительное число научных исследований, посвященных данному вопросу.

Недооценка принципа плановости финансовой деятельности государства, по мнению Е. В. Кудряшовой, влечет за собой рассогласованность экономической и финансовой систем¹⁰⁸.

В этой связи, видимо, заслуживает внимания позиция, согласно которой «принцип планирования в финансовой деятельности государства должен быть увязан с формированием общеэкономического плана развития публичного сектора экономики и роли государства как субъекта экономических отношений в сфере частного сектора экономики. В этом случае субъекты рыночной экономики могут ориентироваться на задачи, степень и формы участия в негосударственном секторе экономике и также осуществлять свое планирование»¹⁰⁹.

Таким образом, можно констатировать, что финансовая деятельность как деятельность публичная, а также финансовые правоотношения, складывающиеся в сфере формирования, распределения и использования публичных денежных фондов (а бюджетные отношения как их органичная, ключевая составляющая), основываются на принципе плановости, где планирование является методом, а план – инструментом.

Принцип плановости как основополагающий принцип финансовой деятельности и финансового права, согласно О. Н. Горбуновой, должен прямо предусматривать, «что государство и общество не могут развиваться, не рассчитав свои доходы и расходы на следующий год, а проследить за поступлением доходов и совершением расходов можно эффективно только через бюджет (бюджетную систему), систему государственных внебюджетных фондов, которые рассчитываются до начала финансового года или бюджетного периода»¹¹⁰.

По мнению Н. И. Химичевой, «принцип плановости выражается в том, что деятельность государства и муниципальных образований по формированию, распределению и использованию финансовых ресурсов осуществляется на основе финансовых планов, разрабатываемых в соответствии с государственными и местными планами и программами, а также планами предприятий, организаций и учреждений». К формам финансовых планов Н. И. Химичева относит бюджеты разных уровней, бюджеты государственных внебюджетных фондов (ст. 71, 114, 132 Конституции РФ)». Планирование финансов, по ее мнению, «не только не противоречит принципам рыночных отношений, но и является необходимым для них, выступая важным элементом регулирования экономического и социального развития и управления финансами, хотя и со своими особенностями. В условиях рыночной экономики финансовое планирование опирается не на директивные предписания распределительного характера, а на рыночный механизм обмена товарами и услугами, признание затрат на их производство общественно необходимыми на основе закона спроса и предложения. Такая основа требует усиления прогнозирования в определении направлений использования финансовых ресурсов, с которыми неразрывно связано финансовое планирование. В процессе финансового планирования в РФ используются прогнозы и программы по различным сферам и отраслям социально-экономического развития на перспективу. На их основе проводится прогнозирование мобилизации и использования финансовых ресурсов на длительный период, а также годовое финансовое планирование».

С 2006 г. осуществлен переход к планированию и утверждению трехлетнего федерального бюджета, изменению содержания финансовых плановых показателей с их ориентированием на конечный результат.

Финансовым планированием охвачены все звенья финансовой системы, все территориальные уровни, различные отрасли и сферы экономики, юридические лица. Кроме того, на всех уровнях бюджетной системы (Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований) составляются сводные финансовые балансы, где учитываются финансовые ресурсы каждого публично-правового образования ¹¹¹.

Принцип плановости, на котором основывается финансовая деятельность публично-правовых образований, реализуется на основе разработки и исполнения целой системы плановых, проектных и прогнозных документов – финансово-плановых актов, в соответствии с которыми затем принимются и исполняются расходные и бюджетные обязательства получателями бюджетных средств ¹¹². Структура, порядок составления, утверждения и исполнения финансово-плановых актов закрепляется в соответствующих нормативных правовых актах ¹¹³.

Основными финансово-плановыми актами публично-правовых образований являются: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, бюджеты государственных внебюджетных фондов (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, территориальных фондов обязательного медицинского страхования), местные бюджеты. Казенные учреждения, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется за счет средств соответствующего бюджета, составляют бюджетные сметы; бюджетные и автономные учреждания – сметы доходов и расходов.

Субъекты экономической деятельности, не являющиеся получателями бюджетных средств и получателями средств из бюджетов, также осуществляют планирование, составляя бизнес-планы, содержащие программы осуществления бизнес-операций, сведения о производителе, производимой продукции, о производстве, рынках сбыта, маркетинге, организации операций и их эффективности ¹¹⁴, а также иные документы, отражающие показатели их деятельности, в том числе, финансовой¹¹⁵.

Отмечая, что финансово-плановые акты – это целая категория правовых актов – сметы, финансовые планы, росписи, контрольные цифры и т. д., – Е. В. Кудряшова указывает на необходимость отделять от финансово-плановых актов, являющихся правовыми актами и воздействующих на общественные отношения акты, не порождающие юридических последствий – технические нормы (расчеты, балансы), которые «констатируют факт хозяйственной жизни, непосредственно не придавая ему юридического значения»¹¹⁶.

В то же время, по мнению автора, принцип плановости финансовой деятельности государства имеет более глубокое значение, во многом определяя характер финансовых правоотношений. Прежде всего, автор напоминает, что отношения, складывающиеся в сфере формирования доходов и осуществления расходов бюджета, имеют как имущественный характер, так и организационный. Е. В. Кудряшова обращает внимание на стремление преувеличивать значение имущественного элемента в финансово-правовых отношениях, в частности, необоснованно завышенное внимание к количественным показателям: стремление исполнителей «улучшать» их по сравнению с плановыми. «Плановый характер отношений, – подчеркивает автор, – предполагает точное исполнение запланированного», а «отклонение от плана как в сторону уменьшения, так и в сторону увеличения показателей является нарушением принципа плановости». Задача, например, налоговых органов заключается «не в пополнении бюджета любыми способами, а в организации поступлений в бюджет в том объеме, который был запланирован на соответствующий год, а также с учетом тех стимулов, которые были заложены в стратегических планах государства». Также при использовании государственных средств: «следует стремиться не к бездумной минимизации расходов и искусственной экономии, а к правильной организации использования запланированного объема фондов, например, на качественные и необходимые товары, работы и услуги»¹¹⁷.

О.Н Горбунова и Т. А. Вершило в понятии «планирование» выделяют его функциональные и процессуальные аспекты: 1) функция государственного управления, связанная с разработкой планов и формированием стратегий, «отражающих выбор миссий и сфер деятельности»; 2) «процесс обеспечения нововведений и изменений, включающий разработку проектов распределения ресурсов, адаптацию к внешней среде, внутреннюю координацию»; 3) основной метод бюджетной деятельности. Бюджетное планирование, по мнению авторов, представляет собой процесс реализации, развертывания планирования¹¹⁸.

Ст. 1 БК РФ устанавливает две группы правоотношений, складывающихся между субъектами данных отношений в процессе:

а) формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, осуществления государственных (муниципальных) заимствований, регулирования государственного (муниципального) долга (блок материальных бюджетных правоотношений);

б) составления, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов бюджетной системы, исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, контроля их исполнения, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности (блок процессуальных бюджетных правоотношений).

Принцип плановости реализуется в регулировании обеих указанных групп правоотношений.

Прежде всего, рассматриваемый принцип проявляется в разделении и четкой регламентации бюджетных полномочий публично-правовых образований – Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований (ст. 7, 8, 9; ст. 53, 58, 64 БК РФ).

Кроме того, бюджетная классификация, устанавливающая группировку доходов, расходов, источников финансирования бюджетов всех уровней, операций сектора государственного управления, – также выступает проявлением принципа плановости.

На принципе плановости основывается:

– разделение доходов бюджетов на налоговые, неналоговые, безвозмездные поступления (ст. 39 БК РФ);

– закрепление нормативов зачисления доходов от федеральных налогов и сборов в бюджеты бюджетной системы РФ (ст. 50, 56, 61–61 ⁵ БК РФ);

– определение полномочий субъектов РФ по установлению нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты (ст. 58 БК РФ) и полномочий муниципальных образований по установлению нормативов отчислений от федеральных, региональных и местных налогов, неналоговых поступлений в бюджеты городских, сельских поселений (ст. 63 БК РФ), а также в бюджеты внутригородских районов (ст. 63 ¹ БК РФ);

– установление нормативов зачисления неналоговых доходов в бюджеты различных уровней (ст. 42, 46, 51, 57, 62 БК РФ);

– закрепление за публично-правовыми образованиями всех уровней полномочий по формированию доходов бюджетов бюджетной системы РФ (ст. 53, 59, 64);

– положения БК РФ о расходах бюджетов бюджетной системы РФ (гл. 10 – ст. 65–82);

– порядок осуществления расходов, не предусмотренных бюджетом (ст. 83 БК РФ);

– установление расходных обязательств публично-правовых образований всех уровней (ст. 84, 85, 86 БК РФ);

– ведение перечней и реестров источников доходов бюджетов (ст. 47 ¹ БК РФ); реестров закупок (ст. 73 БК РФ), реестров расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований (ст. 87 БК РФ);

– законодательное закрепление государственных программ РФ, субъектов РФ, муниципальных программ (ст. 179 БК РФ), федеральной адресной инвестиционной программы (ст. 179 ¹ БК РФ), бюджетных ассигнований на реализацию ведомственных целевых программ (ст. 179 ³ БК РФ);

– резервирование бюджетных средств в целевых бюджетных фондах (ст. 81, 81 ¹, 82, 96 ¹⁰, 179 ², 179 ⁴ БК РФ);

– регулирование эмиссии и обращения государственных (муниципальных) ценных бумаг (гл 14 ¹ БК РФ);

– предоставление межбюджетных трансфертов (гл 16 БК РФ);

– закрепление доходов, расходов и источников финансирования бюджетов за главными администраторами бюджетных средств (главными администраторами доходов, главными распорядителями, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджетов)¹¹⁹;

– распределение расходов бюджетов согласно ведомственной структуре¹²⁰;

– распределение бюджетных ассигнований на исполнение публичных нормативных обязательств публично-правовых образований¹²¹;

– распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям (государственным и муниципальным программам и непрограммным направлениям деятельности), группам видов расходов классификации расходов бюджетов бюджетной системы¹²²;

– предоставление бюджетных кредитов (ст. 11 БК РФ);

– государственные внутренние и внешние заимствования, муниципальные заимствования; государственный внутренний и внешний долг, муниципальный долг; предоставление государственных гарантий в иностранной валюте и в валюте РФ, муниципальные гарантии; предоставление государственных финансовых и государственных экспортных кредитов (гл. 14, 15 БК РФ)¹²³.

При осуществлении бюджетной деятельности (реализации бюджетных правоотношений) применяются методы планирования, прогнозирования, программирования, проектирования, оценки.

Основными методами, применяемыми в регулировании бюджетных отношений, в которых реализуется принцип плановости – планирование и прогнозирование. Статья 174.1 БК РФ называется «Прогнозирование доходов бюджета», статья 174.2 – «Планирование бюджетных ассигнований».

Значение терминов «планирование» и «прогнозирование» в БК РФ не раскрывается. В то же время, ст. 3 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации»¹²⁴ дает определение обоих терминов, позволяющих разграничить их содержание, задачи и цели.

Планирование представляет собой деятельность по разработке и реализации основных направлений деятельности Правительства РФ, планов деятельности федеральных органов исполнительной власти и иных планов в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ. Планирование направлено на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания.

Прогнозированием является деятельность по разработке научно обоснованных представлений о рисках социально-экономического развития, об угрозах национальной безопасности РФ, о направлениях, результатах и показателях социально-экономического развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований.

По версии Межпарламентской ассамблеи государств-участников СНГ «…планирование – целеполагание на основе прогнозирования и разработка концепции достижения намеченных целей на основе определения способов, ресурсов, источников финансирования, сроков исполнения и ответственных исполнителей…

…прогнозирование – разработка прогнозов и вероятностного представления о предельных состояниях объекта (или явления) на основе анализа прошлого и текущего состояний, существующих тенденций с учетом возможного управления течением событий в будущем;

горизонт прогноза – перспективный срок в будущем, до которого в прогнозе рассматриваются варианты и оценки течения событий…¹²⁵».

Программирование представляет собой «деятельность участников стратегического планирования по разработке и реализации государственных и муниципальных программ, направленная на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания…» (подп. 7 ст. 3 ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»)¹²⁶.

Закон о стратегическом планировании вводит в правовой оборот и раскрывает также иные понятия, которые могут быть применены к различным аспектам бюджетной деятельности и реализованы в форме методов и в рамках принципа плановости в регулировании бюджетных правоотношений, в частности, это «целеполагание – определение направлений, целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ».

Термин «проектирование» не раскрывается ни в БК РФ, ни в иных в нормативных правовых актах. «Современный экономический словарь» приводит такое значение: «Проектирование – 1) построение образа создаваемой системы, объекта, процесса в виде, допускающем его последующее воплощение в реальность; 2) разработка проекта»¹²⁷. Содержание проектирования как метода бюджетной деятельности можно вывести из текста Постановления Правительства РФ: «…1. Правительственная комиссия по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период (Бюджетная комиссия) является координационным органом, образованным в целях обеспечения взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и других главных администраторов средств федерального бюджета при составлении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период (внесении изменений в федеральный бюджет на текущий финансовый год и плановый период) и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (внесении изменений в бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на текущий финансовый год и плановый период)…» ¹²⁸.

Федеральным законом от 20.07.2020 № 236-ФЗ в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» включена ст. 26.1 «Инициативные проекты», согласно п. 1 которой «в целях реализации мероприятий, имеющих приоритетное значение для жителей муниципального образования или его части, по решению вопросов местного значения или иных вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления, в местную администрацию может быть внесен инициативный проект (курсив – авт.). Порядок определения части территории муниципального образования, на которой могут реализовываться инициативные проекты, устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования»¹²⁹. В соответствии с абз. 3 п. 4 ст. 21 БК РФ каждому … инициативному проекту, предусмотренному статьей 26.1 ФЗ

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поддержанному органами местного самоуправления, присваивается уникальный код классификации расходов бюджетов.

Планирование осуществляется на всех стадиях бюджетной деятельности – при формировании, распределении и использовании бюджетных средств. В БК РФ термин «планирование» употребляется применительно к долгосрочному бюджетному планированию (ст. 170.1 БК РФ), бюджетным ассигнованиям (ч. 2 ст. 69.2, ст. 174.2), расходам (бюджетным ассигнованиям) (ч. 3 ст. 72, ч. 1, ч. 2 ст. 158; абз.), источникам финансирования дефицита бюджета (абз. 3 ч. 1 ст. 160.2; абз. 2 ч. 2 ст. 160.2), предоставлению межбюджетных трансфертов

(ч. 3 ст. 132; абз. 3 ч. 3 ст. 139), бюджетным инвестициям (ч. 2 ст. 80), закупкам товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд (ч. 2 ст. 217.1).

Бюджетное планирование включает в себя процедуры формирования показателей основных характеристик бюджетов бюджетной системы РФ. Для федерального бюджета это: общий объем доходов (нефтегазовых и ненефтегазовых), общий объем расходов, источники финансирования дефицита бюджета (при наличии дефицита). Помимо этого, в параметрах бюджета учитываются первичный структурный баланс (при базовой цене на нефть), ненефтегазовый баланс, баланс (дефицит или профицит) ¹³⁰.

Участниками бюджетного планирования являются:

– органы государственной власти федерального и регионального уровней, органы местного самоуправления, наделенные бюджетными полномочиями (ст. 7, 8, 9 БК РФ), действующие в пределах нормативно установленной компетенции;

– участники бюджетного процесса (гл. 18 БК РФ), выполняющие возложенные на них обязанности по формированию публичных централизованных фондов денежных средств ¹³¹.

Постановление Правительства РФ от 24.03.2018 № 3263 конкретизирует перечень субъектов бюджетного планирования, к которым относятся:

– федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ,¹³²

– палаты Федерального Собрания РФ,

– Конституционный Суд РФ,

– Верховный Суд РФ, Судебный департамент при Верховном Суде РФ,

– Центральная избирательная комиссия РФ,

– Генеральная прокуратура РФ,

– Следственный комитет РФ,

– Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»,

– Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос»,

– Счетная палата РФ

– Уполномоченный по правам человека в РФ.

Прогнозирование применяется в отношении: доходов (ч. 2 ст. 96.6) недостаточности денежных средств (ст. 6); источников финансирования дефицита бюджета (ч. 2 ст. 160), доходов бюджета (ст. 174.1).

Программирование осуществляется уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления; оно также предусмотрено нормами БК РФ (ст. 179, 179.1, 179.3).

Проектирование касается, в частности, «предельных объемов бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств федерального бюджета либо субъектам бюджетного планирования» (абз. 9 ст. 165), а также составления проекта бюджета (ст. 169, 171,172 БК РФ).

Предложение («не предлагаемые, не планируемые к изменению в текущем году нормативные акты и договоры») – (абз. 2, абз. 3 ч. 2 ст. 174.2) ¹³³.

Оценка (перечень и оценка налоговых расходов) – ст. 174.3.

Закрепленные в законе о стратегическом планировании принципы в полной мере коррелируют с принципом плановости.

Согласно ст. 7 Закона о стратегическом планировании организация и функционирование системы стратегического планирования основываются на принципах единства и целостности, разграничения полномочий, преемственности и непрерывности, сбалансированности системы стратегического планирования, результативности и эффективности стратегического планирования, ответственности участников стратегического планирования, прозрачности (открытости) стратегического планирования, реалистичности, ресурсной обеспеченности, измеряемости целей, соответствия показателей целям и программно-целевом принципе.

В бюджетном процессе принцип плановости проявляется в законодательном установлении перечня участников бюджетного процесса, распределении и закреплении их бюджетных полномочий, последовательности их вступления в бюджетный процесс, регламентации содержания и сроков стадий бюджетного процесса (Часть третья БК РФ).

Изложенное позволяет заключить, что принцип плановости, не будучи закрепленным законодательно, является общеотраслевым принципом финансового права и основополагающим принципом в регулировании бюджетных отношений, пронизывая все аспекты и направления бюджетной деятельности публично-правовых образований на всех ее этапах.

§ 2.3. Принцип эффективности использования бюджетных средств в правовом обеспечении публичных закупок

Правовое обеспечение публичных закупок, в частности, закупок для государственных и муниципальных нужд, включает себя, в частности, установление и применение правовых средств различной отраслевой направленности и содержания, в том числе, норм и принципов гражданского, бюджетного, административного, уголовного права и законодательства. Единство предмета, целей и задач по обеспечению публичных нужд посредством осуществления всего комплекса действий и мероприятий, необходимых для выполнения государственного заказа, включая планирование и осуществление закупок, исполнение и контроль за исполнением контракта, приемку результатов исполнения контракта, предопределяет необходимость согласования правовых средств регулирования, содержащихся в законодательных, и подзаконных актах указанных и смежных правовых отраслей.

В особенности большая ответственность и сложность задачи лежит в связи с этим на органах правоприменения, в том числе судебных органах, которые должны осуществлять правосудие, опираясь на системное толкование и понимание правовых институтов, имеющих во многих случаях межотраслевое содержание, что предопределяет необходимость не только знать содержание сложившихся подходов к применению норм и принципов отдельных отраслей права, входящих составной частью в эти институты и/или субинституты, но и сопрягать их между собой эти разноотраслевые средства для уяснения содержания возникающих в связи с этим конкретных прав и обязанностей всех соответствующих участников правоотношений.

Особая роль в этом процессе принадлежит принципам права, справедливо обозначаемыми в научной литературе «первичными средствами правового регулирования общественных отношений» ¹³⁴.

Одним из наиболее важных, актуальных и интересных в связи с этим является вопрос о соотношении норм и принципов публичного контрактного законодательства (далее – Закон о контрактной системе закупок)¹³⁵ и принципа эффективности использования бюджетных средств в правовом обеспечении публичных закупок, установленного как известно в бюджетном законодательстве. Прежде чем непосредственно перейти к этому вопросу, следует признать, что принципам гражданского, бюджетного, уголовного права, образно говоря, повезло несколько больше, чем принципам права административного с точки зрения их легального закрепления в позитивном праве¹³⁶. Очевидно, что такая легализация значительно упрощает по общему правилу возможность их использования уполномоченными правоприменительными органами в обоснование своих решений.

Действительно, не говоря уже о принципах, выводимых из системно понимаемого содержания юридического текста, гражданское законодательство прямо в законе устанавливает, в частности, такие положения, которые обозначаются как основные начала, и по своему содержанию рассматриваются как принципы¹³⁷, а именно:

– равенство участников регулируемых им отношений;

– неприкосновенность собственности;

– свободы договора;

– недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела;

– необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты¹³⁸.

В свою очередь бюджетное законодательство в гл. 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации¹³⁹ устанавливает принципы бюджетной системы Российской Федерации, при этом не только определяя их перечень и наименование, но и раскрывая их основное содержание. Так, согласно ст. 28 БК РФ, «бюджетная система Российской Федерации основана на принципах:

– единства бюджетной системы Российской Федерации;

– разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

– самостоятельности бюджетов;

– равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

– полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

– сбалансированности бюджета;

– эффективности использования бюджетных средств;

– общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

– прозрачности (открытости);

– достоверности бюджета;

– адресности и целевого характера бюджетных средств;

– подведомственности расходов бюджетов;

– единства кассы.

Раскрывая содержание указанных принципов, применительно к принципу эффективности использования бюджетных средств бюджетное законодательство устанавливает его содержание в том что, «при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности)».

В свою очередь российское уголовное законодательство также отличается легализацией ряда принципов уголовного права¹⁴⁰. Их уместно упомянуть в настоящем исследовании, учитывая, что целый ряд правонарушений в сфере бюджетных расходов в целях публичных нужд, образуют составы уголовных преступлений, например, нецелевое расходование бюджетных средств, нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов, мошенничество и др.

Вместе с тем, следует признать, что уголовно-правовые принципы по своему содержанию выполняют регулирующую функцию не столько в отношении прав и обязанностей в сфере публичных бюджетных закупок в целом, сколько в отношении установления преступности отдельных определенных специальным законодательством правонарушений в указанной сфере, и соответствующих уголовных наказаний.

В связи с этим уяснение содержания прав и обязанностей в контрактной системе закупок необходимо осуществлять из системного толкования норм и принципов, прежде всего, бюджетного, гражданского и административного права, содержащихся соответственно, в бюджетном законодательстве, гражданском законодательстве и законодательстве о контрактной системе закупок. Последнее при этом является основным вместилищем административно-правовых принципов и норм регулирования отношений в контрактной системе, несмотря на то, что там уставлены также и финансово-правовые, и гражданско-правовые средства.

При этом следует учитывать, что современное административное право России характеризуется отсутствием системных законодательных актов, которые можно было бы признать системообразующими для отрасли, в том числе в которых устанавливались бы основные понятия, принципы административного права в целом, субъекты, формы административной деятельности. Правовые принципы регулирования административной деятельности, если появляются в законодательстве, то, либо в узкоотраслевом, либо в межотраслевом. Примером последнего может стать, в частности, закон о контроле и надзоре, в главе 2 которого установлены, принципы контрольно-надзорной деятельности¹⁴¹, а именно:

– Законность и обоснованность;

– Стимулирование добросовестного соблюдения обязательных требований;

– Соразмерность вмешательства в деятельность контролируемых лиц;

– Охрана прав и законных интересов, уважение достоинства личности, деловой репутации контролируемых лиц;

– Недопустимость злоупотребления правом;

– Соблюдение охраняемой законом тайны;

– Открытость и доступность информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

– Оперативность при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Примером легализации правовых принципов административной деятельности, является, в частности, и Закон о контрактной системе, в гл. 1 которого, в частности, установлен ряд принципов, которые нормативно обозначены как принципы контрактной системы закупок. Прямо установлены в Законе принципы:

– открытости,

– прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок,

– обеспечения конкуренции,

– профессионализма заказчиков,

– стимулирования инноваций,

– единства контрактной системы в сфере закупок,

– ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Данные принципы правомерно рассматривать как принципы, в том числе, административной деятельности или деятельности субъектов публичной власти или административно-правовые принципы. Это следует как из содержания данных принципов, которые, в том числе устанавливают общие подходы к определению компетенции таких субъектов, так и понятия контрактной системы закупок, которая определяется через совокупность субъектов соответствующих отношений. Так, согласно ст. 3 Закона о контрактной системе она представляет собой «совокупность участников контрактной системы в сфере закупок (федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», заказчики, участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок) и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок (за исключением случаев, если использование такой единой информационной системы не предусмотрено настоящим Федеральным законом), в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд».

Таким образом, принципы контрактной системы суть ни что иное, как правовые средства регулирования деятельности субъектов контрактных отношений, в том числе, обладающих административно-правовым или иным публично-правовым, в частности, финансово-бюджетно-правовым статусом. Таким образом, принципы контрактной системы являются в том числе правовыми принципами административной или административно-финансовой деятельности в сфере контрактных отношений. В связи с изложенным, интересно отметить различие в подходах бюджетного и контрактного законодательства. Если последнее использует субъектный критерий, определяя контрактную систему, как совокупность ее субъектов, то бюджетное определяет бюджетную систему, как совокупность бюджетов различных уровней, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Как известно, контрактные отношения включают в себя бюджетные отношения, в связи с тем, что финансирование государственных и муниципальных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для публичных нужд осуществляется за счет бюджетных средств. Кроме того, ряд иных гражданско-правовых договоров, заключаемых заказчиками, например, бюджетными учреждениями, также финансируются из бюджетов различных уровней.

Это в свою очередь обуславливает распространение на регулирование контрактных отношений в их бюджетной части правовых средств, установленных бюджетным законодательством. В связи с этим возникает вопрос о соотношении принципов контрактной системы и принципов бюджетной системы.

Ст. 1 Закона о контрактной системе устанавливает его подчиненное положение Гражданскому и Бюджетному кодексам, равно как и подчиненность иных актов, которые отнесены к законодательству о контрактной системе закупок. Согласно данной статье, «законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее – законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок) основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в части 1 статьи 1 настоящего Федерального закона. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать настоящему Федеральному закону».

В свою очередь, согласно ст. 1. и ст. 2 БК РФ, бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из БК РФ и принятых в соответствии с ним, в том числе федеральных законов, регулирующих бюджетные отношения. Последние не могут противоречить БК РФ.

Следовательно, принципы и нормы контрактного законодательства должны не противоречить, и соответствовать правовому регулированию, установленному БК РФ в части бюджетных отношений в контрактной системе, которые можно для удобства обозначить, как бюджетно-контрактные отношения. Исходя именно из этой логики и необходимо интерпретировать содержание принципов и норм контрактного законодательства, а также содержание, значение и место принципов бюджетной системы в регулировании бюджетно-контрактных отношений.

Рассматривая в этом контексте содержание и значение бюджетно-правового принципа эффективности использования бюджетных средств, следует обратить на его системообразующее значение для регулирования контрактных отношений в части, прежде всего, целеполагания всей закупочной деятельности. Этот принцип задает единый вектор деятельности субъектов контрактной деятельности в реализации ими властных полномочий прямо и косвенно связанных с осуществлением расходования бюджетных финансовых средств. Это и получатели бюджетных средств, заказчики, и иные субъекты уполномоченные на осуществление властной распорядительной

и (или) контрольной деятельности по обеспечению публичных нужд за счет бюджетных средств. Содержание данного принципа задает ключевые векторы содержания, цели контрактного законодательства. В литературе справедливо отмечается, что установление целей регулирования, является важным фактором, влияющим на эффективность правового регулирования ¹⁴². В связи с этим, как на стадии регулирования, так и в процессе правоприменения, крайне важно и жизненно необходимо определиться с ключевыми целями и выражающими их принципами, в противном случае правовое воздействие на общественные отношения окажется малополезным, бесполезным или даже вредным.

Как справедливо замечает В. В. Кикавец, принцип эффективности использования бюджетных средств «позволяет выделить в качестве приоритета бюджетной политики государства не экономию бюджетных средств, а удовлетворение публичного интереса путем достижения максимального результата при использовании предусмотренных денежных средств для закупки необходимых товаров, работ, услуг… … принцип эффективного использования бюджетных средств, тесно связанный со всеми принципами бюджетной системы, представляет собой и начало, задающее результат, и порядок достижения заданного результата, и контроль. Полагаем, что формирование публичных потребностей необходимо осуществлять в условиях определения приоритетов, устанавливаемых государством и влияющих на обоснованность и эффективность бюджетных расходов» ¹⁴³.

Контрактное законодательство содержит множество правовых средств, регулирующих публичную деятельность в контрактной системе, среди которых как принципы, так и нормы контрактного законодательства, регулирующие в том числе бюджетных аспекты контрактных отношений. Как было доказано выше, эти нормы и принципы, прямо или косвенно относящиеся к бюджетным расходным отношениям должны подчиняться требованиям, регулирующему содержанию принципа эффективности использования бюджетных средств. Конкретизация бюджетно-правовых норм и принципов бюджетного законодательства в контрактном не должна трансформироваться в несоответствие и противоречие последнего первому.

В связи с этим необходимо особенное внимание обратить на два принципа контрактного законодательства:

– ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок (далее – принцип ответственности и эффективности);

– обеспечения конкуренции.

Предусмотренный ст. 12 Закона о контрактной системе закупок принцип ответственности и эффективности, как представляется, вообще невозможно понять в отрыве от принципа эффективности использования бюджетных средств (далее – принцип эффективности бюджетных расходов). Во-первых, само название принципа ответственности и эффективности, представляется довольно сложным для понимания – в нем объединяются несколько тезисов, которые не понятно как между собой соотносятся, как взаимодополнение или общее положение и его конкретизация: является ли результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд конкретизацией более широкого принципа эффективности осуществления закупок или результативность должна быть эффективной или закупки должны быть результативными и эффективными и т. п.

Сопрягая наименование этого принципа с раскрытием его содержания в ст. 12 Закона о контрактной системе, с удивлением приходится видеть еще больше неясностей. Так, согласно ч. 2. данной статьи установлено, что «должностные лица заказчиков несут персональную ответственность за соблюдение требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и нормативными правовыми актами, указанными в частях 2 и 3 статьи 2 настоящего Федерального закона». Этот юридический текст очевидно, представляет собой не принцип, а норму прямого действия. Однако, теория права не позволяет нам говорить о персональной ответственности, как категории юридической ответственности. Следовательно, логичнее, коль скоро там указаны должностные лица, детализировать нормы об ответственности привязкой к видам ответственности, которые могут и должны применяться, например, уголовной, административной и др. Отсутствие конкретизации, практически лишает всякого правового смысла и значения ч. 2 ст. 12 Закона о контрактной системе.

С другой стороны, неясно, почему эта норма появилась именно в ст. 12. Название статьи – принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок – предполагает необходимость раскрытия его содержания в части ответственности достаточно узко – именно ответственности за нерезультативность обеспечения публичных нужд и возможно, за неэффективность закупок. Следовало ожидать от законодателя конкретизации как понятия результативности, так и включения положений, которые бы связали существующие виды и институты ответственности с понятием результативности, раскрыли необходимость и способы обнаружения причинно-следственной связи между нерезультативностью и ответственностью, например.

Вместо этого, ч. 1 ст. 12 лишь устанавливает, что государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, казенные учреждения, иные юридические лица в случаях, установленных Законом о контрактной системе, при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Иными словами, поскольку понятие результативность прямо здесь не приведено, но говорится лишь про заданные результаты, можно лишь сделать предположение, что, системно толкуя название принципа и содержание ч. 1, это понятие результативности раскрывается через критерий «достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд». Иными словами, результативность закупок имеет место, когда достигнуты заданные результаты. Апофеозом непоследовательности и противоречивости легального раскрытия данного принципа является отсутствие всякого упоминания в тексте ч. 1. и ч. 2. ст. 12 понятия эффективности закупок. Иными словами, нигде, кроме названия статьи, оно не используется, следовательно, что это такое понять из текста статьи нельзя¹⁴⁴.

Между тем, поскольку, и планирование, и осуществление закупок неразрывно связаны со стадиями бюджетного процесса, в частности, составления, исполнения, а также подчиненным положением Закона о контрактной системе положениям Бюджетного кодекса, данный принцип требует для своей интерпретации обращения к принципам бюджетной системы, в частности, к принципу эффективности бюджетных расходов. Еще больше сближает эти два принципа и, использование в регламентации принципа ответственности и эффективности таких терминов, как результативность, эффективность, результат, которые, применяются и в легальном раскрытии содержания принципа эффективности бюджетных расходов.

Этот последний принцип, напротив, не отличается такими юридико-техническими, логическим и смысловыми дефектами и противоречиями, и выглядит, несмотря на определенные недостатки, все-таки как плод более определенного концептуального подхода. Логика этого принципа исходит из того, что эффективность использования бюджетных средств, следовательно, и в виде расходования для целей удовлетворения публичных нужд через институты контрактной системы, может равным измеряться через два основных подхода – экономность и результативность.

При этом, оба этих понятия также раскрыты в тексте ст. 34 БК РФ, согласно которой, «принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Рассмотрение содержания обоих принципов (предусмотренных ст. 12 Закона о контрактной системе и ст. 34 БК РФ) – позволяет говорить о совпадении ряда аспектов предмета их регулирования. Принцип эффективности бюджетных расходов, очевидно, шире, так как расходы на публичные закупки, это лишь часть бюджетных расходов, с другой стороны, этот принцип покрывает все пространство бюджетно-расходных отношений в контрактной системе.