…Беспомощность наша – дискурсивного свойства: мы просто уже не знаем, как об этом говорить.
Никогда прежде не вставал так остро вопрос о роли Государства в экономике – хотя он и всегда занимал умы с того самого дня, как Адам Смит опубликовал свое знаменитое «Исследование о природе и причинах богатства народов» [Smith, 1904 [1776]; Смит, 2007]. Причина в том, что почти повсюду в мире мы наблюдаем сегодня масштабное отступление Государства – объясняемое необходимостью сокращения долга и (пожалуй, эта линия аргументации более стройна) задачей сделать экономику более «динамичной», «конкурентоспособной» и «инновационной». Бизнес считается инновационной силой, а Государство – инерционной, необходимой для обеспечения «фундамента», но слишком громоздкой и тяжеловесной, чтобы стать динамичным двигателем.
Предлагаемая книга ставит целью разрушить этот ложный образ. Подобно тому, как у Мексики украли Калифорнию и Техас, последовательно навязывая образ «ленивого мексиканца, прохлаждающегося под пальмой» [Acuna, 1976], так и Государство подвергалось нападкам и все более сокрушительным сравнениям, в которых оно предстает забюрократизированным, медлительным и неуклюжим. Инновации, безусловно, не являются основной функцией Государства, однако просто показать его инновационный потенциал и динамичный характер – и, в некоторых странах, способность в исторической перспективе играть в обществе предпринимательскую роль – пожалуй, будет наилучшим способом в проактивной манере оправдать его существование и величину. В книге «Беда идет»1 Тони Джадт [Judt, 2010] пишет в том числе о том, что атака на социальное государство на протяжении последних трех десятилетий подразумевала также и дискурсивное сражение — изменение самого характера наших высказываний о нем, – когда слова вроде «администрация» умаляют роль Государства и его способность к рискованным авантюрам. В данной книге я постараюсь пересмотреть направленность наших рассуждений о Государстве, развенчать идеологически окрашенные мифы и образы – отделить реальные факты от вымысла.
Текст основан на переработанной и существенно расширенной версии отчета «Предпринимательское государство», который я подготовила для британского исследовательского центра DEMOS. В отличие от более традиционного академического продукта, на подготовку которого могут уйти годы, в случае работы для DEMOS я следовала духу политических памфлетов 1800-х годов: выпускать надо быстро, тема горящая. Я хотела убедить британское правительство изменить свою стратегию: не сокращать государственные программы, объясняя это необходимостью сделать экономику «более конкурентоспособной» и более «предпринимательски ориентированной», – но пересмотреть сам вопрос о том, что вообще Государство может и должно делать для устойчивого восстановления после кризиса. Наглядная демонстрация активной роли, [1] какую Государство действительно сыграло в каком-нибудь «рассаднике» инноваций и предпринимательства – скажем, в Кремниевой долине – было тем ключом, который откроет замочную скважину и покажет: в экономике знаний Государство может не только оставаться на вспомогательных ролях, но и активно создавать ее, предлагая дерзновенный образ будущего и целевые инвестиционные проекты.
Представленная здесь расширенная (более чем вдвое) версия отчета для компании DEMOS опирается на те же первоначальные исследования, но развивает их дальше, глубже анализируя возможные перспективы на уровне компаний и отраслей. Глава 5 целиком посвящена корпорации Apple и рассматривает весь спектр инструментов государственной поддержки, которую получала эта знаковая компания «новой экономики». Изучив роль Государства в самых смелых инвестиционных проектах, стоявших за появлением Интернета и ИТ-революцией, в главах 6 и 7 мы обратимся к следующей большой теме – «зеленым» технологиям. Уже неудивительно, но и тут мы обнаружим: страны, занимающие в «зеленой революции» (в качестве хрестоматийных примеров мы берем солнечную и ветряную энергетику) лидирующие позиции, в какой бы точке земного шара они ни находились, – те, где Государство играло активную роль, выходя далеко за пределы моделей, описываемых теорией провалов рынка. А вовлеченные в этот процесс организации госсектора (такие как банки развития в Бразилии и Китае) не только осуществляли контрциклическое кредитование (как предложил бы Кейнс), но даже осознанно «подталкивали» эти кредиты в наиболее инновационные ветви «зеленой» экономики. Тут же возникают вопросы: может ли такое «подталкивание» вызывать привычные опасения по поводу неспособности Государства «выбирать победителей», – ответы на них разбивают устаревшие убеждения. Книга также пытается разобраться в том, какого рода группа коллективных акторов требуется для запуска экономического роста за счет инноваций, и в том, является ли нынешняя инновационная «экосистема» функциональным симбиозом или же дисфункциональным паразитизмом. Может ли неуверенное в себе Государство вообще уловить эту разницу? В главах 8 и 9 мы ищем ответ на этот вопрос и спрашиваем: как сделать так, чтобы распределение доходов, возникающее в результате активных инвестиций Государства в инновации, сохраняло такой же социальный характер, как и взятые при этом риски? Ведь та критика, которая в последнее время сыпется на банковский сектор (обобществление рисков, приватизация доходов), оказывается ничуть не менее релевантной в «реальной» инновационной экономике.
И в отчете для DEMOS, и в этой книге я говорю о «предпринимательском» Государстве, потому что предпринимательство – которое каждый уважающий себя современный политик торопится стимулировать – это не только стартапы, венчурный капитал и «гаражные умельцы-самоучки». Это также готовность и способность экономических агентов брать на себя риск и подлинно найти-анскую неопределенность (Knightian uncertainty): то, что в самом деле неизвестно[2]. Попытки инноваций обычно проваливаются – иначе их не называли бы «инновациями». И потому, чтобы связываться с инновациями, надо быть слегка «чокнутым»… Частенько они обойдутся вам дороже, чем принесут вознаграждения, и потому традиционный анализ затрат-выгод тут не срабатывает с самого начала. И хотя Стив Джобс говорил об этом в 2005 году на своей знаменитой лекции в Стенфорде: инноваторы должны оставаться «голодными и безрассудными» – Stay Hungry. Stay Foolish [Jobs, 2005] – лишь немногие осмелились признать, как много такого безумства требовалось, чтобы запустить волну инноваций, финансируемых и направляемых Государством.
Государство… оно в самом деле способно «безрассудно» вкладываться в инновации? Да, большинство радикальных, революционных инноваций, изменивших динамику капитализма – от железных дорог до Интернета, современных нанотехнологий и фармацевтики – позволяют отследить свои истоки в наиболее отчаянных, ранних и капиталоемких «предпринимательских» инвестициях Государства. И как мы подробно покажем в главе 5, все технологии, которые и делают джобсовский iPhone таким «умным», берут начало в государственном финансировании (Интернет, GPS, сенсорный экран и активируемый голосом персональный помощник SIRI). Подобные радикальные инновации – неизбежно сопряженные с крайней неопределенностью – возникли благодаря не венчурным капиталистам или «гаражным умельцам». Эти инновации стали возможны благодаря видимой руке Государства. Инноваций не случилось бы, если бы мы дожидались, пока их сотворит «рынок» или бизнес сам по себе – а государство бы стояло в сторонке и обеспечивало необходимый минимум.
Но что же экономисты говорили обо всем этом? Они либо вообще игнорировали эту тему, либо рассуждали примерно так: Государство попросту исправляет провалы рынка. Стандартная экономическая теория оправдывает вмешательство Государства в случае, когда социальная отдача от инвестиций оказывается выше частной – иными словами, когда ситуация такова, что частный бизнес вряд ли будет инвестировать. Это касается и мероприятий по очистке окружающей среды в случае загрязнения (негативный «экзогенный фактор», не включаемый в список расходов компаний), и финансирования фундаментальных исследований («общественное благо», которое трудно оценить). Тем не менее на их долю приходится менее четверти всех инвестиций в исследования и разработки США. Крупные визионерские проекты – вроде «отправить человека на Луну» или «сочинить образ будущего Интернета» – требуют гораздо большего, чем просто расчет социальной и частной прибыли [Mowery, 2010].
Такого рода вызовы требовали конструирования образа будущего, миссии и прежде всего – уверенного осознания (confidence) роли Государства в экономике. Как выразительно заметил Кейнс в работе «Конец laissez-faire» [Keynes, 1926, p. 46; Кейнс, 200741, с. 382]: «Важно, чтобы правительство не выполняло, лучше или хуже, тех функций, которые и так выполняют индивиды, оно должно делать то, что сейчас не делается вообще». Подобная задача требует визионерства и желания сделать так, чтобы в определенных местах что-то начало происходить — что требует не просто бюрократических навыков (хотя, как отмечает Макс Вебер[3], они и играют критически важную роль), но также реальной экспертизы, специфичной для данной технологии и данного сектора. И такую экспертизу можно найти только при условии творческой, визионерской трактовки роли Государства – которое становится способным очертить будущий ландшафт в соответствующей области. Ведь в чем «секрет» агентства DARPA, того самого, которое изобрело и коммерциализировало Интернет, оставаясь частью Министерства обороны США (подробнее мы рассмотрим его в главе 4)? Основной составляющей его успеха стала способность привлекать таланты и подогревать интерес к какой-то конкретной задаче. И это не случайное совпадение, что ARPA-E, аналогичное агентство в составе Министерства энергетики США, сегодня не только играет ведущую роль в американских «зеленых» инвестициях, но еще при этом и развлекается (поощряя в энергетических исследованиях метод проб и ошибок, а вовсе не страшась его) и в итоге привлекает в эту область самые лучшие мозги [Grunwald, 2012].
В книге много примеров из США – это сделано намеренно, с целью показать, что в стране, которую часто считают образцом преимуществ «свободного рынка», в действительности, когда дело доходит до инноваций, работает одно из самых интервенционистски настроенных правительств в мире; более свежие примеры, впрочем, в основном будут касаться «развивающихся» (emerging) государств. В таких странах, как Бразилия и Китай, визионерские инвестиции представлены сегодня надежными государственными инвестиционными банками – которые не только обеспечивают контрциклическое кредитование, но еще и направляют его в новые, непредсказуемые области, которых опасаются частные банки и венчурные капиталисты. И здесь, как и в случае с DARPA, большую роль играют экспертиза, талант и визионерский подход. Это не случайность, что в Бразилии во главе государственного инвестиционного банка BNDES стоят два человека, чей бэкграунд связан с шумпетерианской инновационной экономикой; это их команда экспертов не испугалась риска и позволила состояться инновациям в таких новых секторах, как биотехнологии и экологически чистые технологии (cleantech). Сегодня банк получает рекордную прибыль за счет инвестиций в производство, а не за счет чисто спекулятивных инвестиций: в 2010 году его доходы на инвестированный капитал составили впечатляющие 21,2 % (и были затем реинвестированы Бразильским казначейством в такие сферы, как здравоохранение и образование), тогда как Международный банк реконструкции и развития (МБРР), аналог Всемирного банка, даже не вышел на положительный баланс (-2,3 %). Точно так же Китайский банк развития сегодня лидирует в стране по инвестициям в «зеленую» экономику [Sanderson, Forsythe, 2012]. Мнительные эксперты обычно переживают, что государственные банки тут «вытесняют» частное кредитование [Financial Times, 2012], но истина заключается в другом: эти банки действуют в секторах, а точнее даже в узких направлениях внутри секторов, на которые частные банки ступать не решаются. Поэтому речь идет о Государстве, выступающем как движущая сила инноваций и изменений, – не просто «снимая риски» с не желающих рисковать частных акторов, но и решительно прокладывая путь, предлагая ясное и смелое видение будущего – полностью противоположное тому образу Государства, который нам обычно навязывают.
В этом и заключается главная мысль: при условии эффективной организации рука Государства тверда, но не тяжела – обеспечивая видение и придавая динамический толчок (равно как и некоторые «намеки», хотя одними лишь намеками было бы не добраться до ИТ-революции в прошлом или до «зеленой революции» сегодня), в результате чего возникает то, чего в противном случае не возникло бы. Подобные действия нацелены на то, чтобы укрепить мужество частного бизнеса. Для этого необходимо уяснить: Государство – не тот, кто беспричинно всюду вмешивается, и не просто «фасилитатор» экономического роста. Государство – это ключевой партнер частного сектора, причем зачастую более храбрый, готовый принять на себя риск, от которого уклоняется бизнес. Государство не может и не должно кланяться разным группам влияния, которые смотрят на него в ожидании подачек, ренты или неоправданных привилегий вроде налоговых послаблений. Вместо этого ему следует искать такие группы, объединенные общими интересами, которые будут динамично работать с ним в паре, стремясь обеспечить экономический рост и технологические изменения.
Понимание уникальной сущности Государства – способность увидеть в нем не просто неэффективную, более «социальную» версию частного сектора – влияет на характер возникающих государственно-частных партнерств, а также на то, какое «вознаграждение» Государство сочтет для себя справедливым (об этом мы поговорим подробнее в главе 9). Предпринимательское государство не просто перекладывает на свои плечи риски, забирая их у частного сектора, но стратегически исследует рискованное пространство, действуя на нем смело и эффективно, прокладывая путь к новому. Ведь, если бы оно не чувствовало уверенности, Государство попалось бы в ловушку и пошло на поклон к частным интересам. Когда Государство не берет на себя ведущую роль, оно превращается в жалкого имитатора, подражая поведению частного бизнеса, но не предлагая ему настоящей альтернативы. Государство обвиняют в медлительности и забюрократизированности обычно в тех странах, где оно играет исключительно «административную» роль.
Так что представление о Государстве как неуклюжем недотепе, годном лишь на то, чтобы исправлять провалы рынка, оказывается самосбывающимся пророчеством.
Кому захочется работать в таком государственном секторе? И можно ли считать случайным совпадением, что проблема «выбора победителей» – страх, что Государство неспособно принимать смелые решения и выбирать направление изменений – обсуждается особенно активно именно в странах, в которых у Государства нет предпринимательской стратегии, то есть там, где Государство занимает место на заднем сиденье, а потом, стоит ему допустить ошибку, как на него сыплются упреки? Большая часть социоэкономических вызовов, таких как изменение климата или старение населения, требуют активного Государства, поэтому сегодня как никогда важно понять, какую роль оно играет в государственно-частных партнерствах [Foray et al., 2012].
На обложке этой книги изображены лев и кошечка. У кого из них больше «звериного оптимизма» (animal spirits – знаменитое выражение Кейнса), кто более одомашнен, а кто «отстает» по причине своей пассивности? Кто из них – Государство? А кто – бизнес? Возможно, это чересчур резкое противопоставление, но его однозначно следует рассмотреть, ибо нам постоянно предлагают совершенно другую картинку: грозно рычащий бизнес и кротко мурлычащий бюрократический госсектор. Даже Кейнс, рассуждая о переменчивости инвестиций частного бизнеса, добавил красок, высвечивая это противопоставление: дескать, бизнес-инвестиции подчиняются «звериному оптимизму», – и мы представляем рычащего льва. Однако в секретном письме, адресованном Рузвельту, он описывал бизнес и как «одомашненного зверя»:
У бизнесменов свой набор иллюзий, не такой, как у политиков, поэтому им требуется иное обращение. Но они гораздо мягче политиков, публичность одновременно манит их и страшит, их легко заставить быть «патриотами», испытывать озадаченность, обескураженность, ужас – при этом они с чрезвычайной готовностью расстаются с унынием и преисполняются жизнерадостности; пожалуй, они тщеславны, но крайне не уверены в себе, болезненно чувствительны к доброму слову. С ними можно делать что угодно, если обращаться с ними (даже самыми крупными) не как с волками или тиграми, но как с домашними животными [Курсив мой. – М. М.}, даже если их плохо воспитывали и не выдрессировали так, как вам хотелось бы. Ошибкой было бы полагать, будто они более безнравственны, чем политики. Если же привести их в состояние угрюмое, строптивое, запуганное, как бывает с домашними животными при неправильном обращении, тяготы нации не дойдут до рынка, и в конце концов общественное мнение изменит их русло… [Keynes, 1938, p. 607].
Эта точка зрения, в которой бизнес предстает не в виде тигров и львов, а в виде кошечки, означает, что для Кейнса Государство играет важную роль, но лишь в связи с контр-циклической аргументацией – вступая только, когда это необходимо и когда уровень инвестиций слишком низок, – но и в любой точке бизнес-цикла, когда требуется предстать в роли настоящих тигров. Нигде это утверждение не работает так убедительно, как в мире инноваций – в котором уровень неопределенности так велик. Так, «зеленая революция», начинающаяся сегодня в мире, лишь совпадает с периодом кризиса (и, по сути, релевантные государственные инвестиции уходят корнями гораздо дальше в прошлое). Но даже если бы сегодня был период бума, инвестиций в радикальные «зеленые» технологии было бы недостаточно без участия Государства. Даже на подъеме большинство фирм и банков предпочитают финансировать инкрементальные инновации, сопряженные с низким риском, выжидая, пока Государство не отметится в более радикальных областях. Но, как и другие технологические революции, «зеленые» технологии нуждаются в смелом Государстве, которое возьмет на себя ведущую роль – как это произошло в случае Интернета, био- и нанотехнологий.
Предлагая такое лидерство, Государство делает возможным то, чего в противном случае не случилось бы. Однако есть принципиальная разница между вариантами обоснования такой роли: с точки зрения «общественного блага» и «экстерналий» (оба в логике аргументации о провалах рынка) – или же с точки зрения более широкого понимания Государства как смелого игрока на поле экономики. Первый вариант выводит на дискуссии о возможностях Государства по «вытеснению» (или «привлечению») частных инвестиций – это подразумевает узкий взгляд на то, что такое Государство и какие стратегические ходы для него допустимы [Friedman, 1979]. Второй вариант ведет к (более) интересным дискуссиям: что же Государство может сделать для стимулирования «звериного оптимизма» в бизнесе – как заставить его перестать придерживать наличность и как побудить направлять ее в новые, прорывные области. Такой вариант существенно меняет наши представления о «пространстве» стратегических действий. Прежде всего, Государство уже не так уязвимо в своих попытках «раскрутить» то, чем может заняться (и чем занимается) бизнес. Лишь самое слабое Государство ограничивается тем, что соглашается с риторикой, призывающей к ведению новым типам «налоговых льгот» и сокращению регулятивной «волокиты». Уверенное в себе Государство вполне допускает, что бизнес-сектор может «рассуждать» о налогах, но при этом «двигаться» туда, где таятся новые технологические и рыночные возможности, – и эти направления сильно коррелируют с областями, получающими серьезные государственные инвестиции. Возьмем, к примеру, компанию Pfizer, которая перебралась недавно из города Сэндвич в графстве Кент (Великобритания) в город Бостон (США). Почему это произошло? Ее привлекли более низкие налоги и слабое регулирование? Или государственные Национальные институты здравоохранения (NIH) тратят в США почти 30,9 млрд долларов в год, финансируя создание базы знаний, благодаря которой процветают частные фармацевтические компании?
В экономической теории гипотеза о «вытеснении» (crowding-out) используется для анализа вероятности того, что рост государственных расходов отзывается сокращением инвестиций частного бизнеса, ибо – в силу отношений по поводу займов – и те и другие конкурируют за один и тот же пул ресурсов, что впоследствии может привести к повышению процентной ставки, а это, в свою очередь, ограничит готовность частных фирм обращаться за займами и, значит, инвестировать. В кейнсианском анализе утверждается, что в периоды недоиспользования производственных мощностей такая вероятность сомнительна [Zenghelis, 2011]; я утверждаю, что даже в периоды экономического бума (то есть теоретически в период полного использования мощностей) на практике остается множество участков рискованного ландшафта, на которые частный бизнес ступать боится и на которых ведущую роль берет на себя правительство. В сущности, расходы, которые привели к появлению Интернета, имели место главным образом как раз в периоды бума; аналогично и с расходами, которые привели к появлению нанотехнологической промышленности [Motoyama et al., 2001].
Таким образом, для полноценной защиты Государства следует обратить внимание на то, что оно не только «привлекает» частные инвестиции (мультипликативным эффектом увеличивая ВВП) – это утверждение кейнсианцев корректно, но несколько ограниченно, – но делает и кое-что еще. Моя интерпретация вывода Тони Джадта такова: мы должны найти новые слова для описания роли Государства. Понятие «привлечения» (crowding in), хотя и защищает государственный сектор, все равно имеет негативную отправную точку: вероятность, что государственные инвестиции вытеснят частные в ходе конкуренции за один и тот же ограниченный объем ресурсов. Если же мы хотим описать что-то в позитивном ключе и действительно на перспективу, надо найти слово более смелое и решительное, а не оборонительное. Активную роль Государства следует анализировать не через призму исправления провалов рынка (о чем пишут многие «прогрессивные» экономисты, действительно усматривающие множество провалов). Следует выстроить новую теорию для описания роли Государства в создании и очерчивании контуров рынков; последнее ближе к работе Карла Поланьи [Polanyi, 2001 [1944]; Поланьи, 2002], который обратил внимание на то, как капиталистический «рынок» с самого начала подвергался серьезному воздействию со стороны Государства. В сфере инноваций Государство не только «привлекает» инвестиции бизнеса, но и «стимулирует» их двигаться – предлагает видение, миссию и план. В этой книге предпринимается попытка объяснить, каким образом это происходит.
Задача книги – постараться изменить русло рассуждений о Государстве, расширить наше восприятие его возможностей, и в этом текст продолжает линию, поставленную Джадтом в вопросе о «дискурсивном сражении». От инерционного бюрократического «левиафана» – к главному катализатору новых бизнес-инвестиций; от мастера, исправляющего «поломки» рынка, – к создателю и ваятелю рынков; от простого «снятия рисков» с частного сектора – к осознанному выбору и принятию риска, который открывает возможности для будущего роста. Наперекор всем трудностям.
Книга выстроена следующим образом.
Глава 1 начинается с противопоставления популярного образа Государства как бюрократической машины – образу Государства, решительно берущего на себя риск. Государство предстает как субъект на поле предпринимательства – субъект, берущий на себя самые рискованные и неопределенные инвестиции в экономике. Вместо того чтобы интерпретировать принятие рисков Государством через привычную призму провалов рынка, когда ему (Государству) отводится роль инертной поддерживающей повязки для направлений, которым рынок уделяет недостаточно внимания, мы предлагаем рассмотреть его предпринимательскую установку в отношении этого риска. У Государства нет «волшебной палочки», по мановению которой оно «избавляет от риска». Государство принимает риск на себя, переформировывая и создавая новые рынки. У экономистов нет слов для описания этой роли, и поэтому наше понимание роли Государства в прошлом, скажем, в истории Кремниевой долины, или в будущем, например, в связи с «зеленой революцией», оказывается ограниченным[4].
Глава 2 задает контекстуальную рамку для нашего разговора и рассказывает, как экономисты понимают роль инноваций и технологий для экономического роста. Если поколение назад технологический прогресс рассматривался как нечто внешнее по отношению к экономическим моделям, то сегодня появилась обширная литература, демонстрирующая, что на самом деле именно темпы – и направление – инноваций обусловливают способность экономик к росту. В главе сопоставляются две различные рамки для понимания роли Государства в росте, обусловленном инновациями, – обе сформулированы исходя из разных типов провалов, которые исправляет Государство. Во-первых, это концепция провалов рынка, согласно которой Государство просто «чинит» зазор между частной и социальной отдачей от инвестиций. Во-вторых, это концепция «инновационных систем», трактующая расходы на исследования и разработки более целостным образом, как часть системы, в которой знания не только создаются, но и распространяются по всей хозяйственной системе. Но даже в этом втором случае Государство тоже занимается лишь исправлением ошибок (провалов), на этот раз провалов системы, из чего предлагается следующий вывод: Государство выступает по отношению к инновациям «фасилитатором», создавая условия для их появления. Обе названные рамки послужили оправданием для увеличения государственных расходов на инновации, хотя в то же время – в силу недостаточного внимания к роли Государства в принятии риска на себя – позволили укрепиться и ряду мифов. Эти мифы описывают взаимосвязь между инновациями и экономическим ростом; роль малого и среднего бизнеса; значение патентов в экономике знаний; степень любви венчурного капитала к риску; и, наконец, степень чувствительности инвестиций в инновации к разного рода налоговым льготам.
В главе 3 предлагается иной взгляд: предпринимательское Государство выступает как активный субъект, берущий риск на себя и формирующий рынки. Это не замена двум названным выше рамкам, но дополнение к ним – дополнение, игнорирование которого ведет к тому, что политические решения, принимаемые под влиянием логики провалов, оказываются ограниченными и даже идеологически окрашенными. Я приведу примеры из фармацевтической промышленности: самые революционные новые препараты разрабатываются чаще на государственные средства, а не частные. Я также проанализирую, каким образом венчурный капитал «запрыгнул на волну» государственных инвестиций в биотехнологии.
В главе 4 основные тезисы о предпринимательском Государстве иллюстрируются примерами из новейшей истории промышленной политики США – показано, как, вопреки распространенным представлениям, в развитии и коммерциализации новых технологий именно Государство оказывалось в высшей степени проактивным и преисполненным предпринимательского духа. Предпринимательское Государство может принимать различные формы. Мы рассмотрим четыре примера: создание Агентства перспективных исследовательских оборонных проектов (DARPA), программу Инновационные исследования малого бизнеса (SBIR), Закон об орфанных препаратах 1983 года, а также последние разработки в области нанотехнологий. Логика наших рассуждений опирается на концепцию «Государства развития» [Block, 2008; Chang, 2008; Чанг, 2018; Johnson, 1982], развивая ее далее и фокусируясь на том типе риска, которое государственный сектор готов впитывать, принимая на себя.
Если в главах 3 и 4 рассматриваются отрасли промышленности, то в главе 5 мы обратимся к истории одной компании – Apple, – на которую часто ссылаются, восхваляя мощь рынка и гений «гаражных изобретателей», запустивших революционные процессы в капитализме. Эту компанию приводят в пример, иллюстрируя мощь созидательного разрушения, о котором писал Шумпетер[5]. Я покажу обратное. Компания Apple далека от того образца «рынка», каким ее часто представляют. Это компания, которая не только получала государственное финансирование на ранних этапах (в рамках программы Инвестиционные компании малого бизнеса – SBIC, связанной с программой SBIR, о которой мы будем говорить в главе 4), но «гениально» воспользовалась технологиями, разработанными на деньги государства, чтобы создать свои «умные» продукты. Фактически в iPhone нет ни одной значимой технологии, которая в свое время не получала бы государственной поддержки. Помимо коммуникационных технологий (см. о них главу 4), iPhone стал «умным» благодаря таким характеристикам, как Интернет, GPS, сенсорный экран, а также новейшее изобретение – голосовой помощник SIRI. Стив Джобс, безусловно, гений, заслуживающий похвалы, но тот факт, что «айфоно-айпадная» империя выросла на технологиях, вскормленных государственным финансированием, добавляет важных деталей к нашим представлениям о том, как происходят технологические и экономические изменения, – уточняя картину, представленную в традиционных дискуссиях об этом. Учитывая ключевую роль Государства в успехе таких компаний, как Apple, становится особенно интересным тот факт, что уклонение Apple от налогов не получило широкой огласки. Корпорация должна платить налоги не просто потому, что так положено, но еще и потому, что она олицетворяет собой все те компании, которым необходим государственный кошелек – вместительный и любящий риск настолько, чтобы делать инвестиции, которые впоследствии предприниматели вроде Джобса смогут капитализировать [Mazzucato, 2013Z?].
Глава 6 обращается к следующей «большой истории» после Интернета – «зеленой революции», которую сегодня снова возглавляет Государство, как прежде оно возглавляло ИТ-революцию. В 2012 году Китай объявил о планах вырабатывать к 2050 году 1000 ГВт с помощью ветроэнергетики. Это примерно столько, сколько нужно, чтобы заменить всю нынешнюю электроэнергетическую инфраструктуру США ветряными турбинами. Способны ли США и Европа мыслить так широко? Похоже, что нет. Во многих странах Государству предлагается местечко в заднем ряду, откуда ему надлежит «субсидировать» или стимулировать инвестиции частного сектора. Получается, мы оказываемся не способны предложить видение будущего, подобное тому, что пару десятилетий назад привело к массовому распространению Интернета. В этой главе мы обсудим, какие страны сегодня впереди остальных в выработке такого видения и какова в них роль Государства – а также «терпеливого» финансирования, предлагаемого государственными банками развития – в совершении «катализирующих» начальных и рискованных инвестиций, необходимых для того, чтобы видение стало реальностью.
В главе 7 рассматривается роль предпринимательского Государства, идущего на риск в запуске экологически чистых технологий – ветряных турбин и солнечных фотовольтаических панелей. Именно государственное финансирование и работа нескольких государственных агентств обеспечили первоначальный импульс, поддержку на рискованном начальном этапе и институциональную среду, в которой могли появиться эти важные технологии. Если в главе 5 обсуждается ведущая роль американского предпринимательского Государства для революции в сфере информационных технологий, а также закладывании фундамента биотехнологической промышленности, то в этой главе мы раскроем роль таких государств, как Германия, Дания и Китай, в формировании направления «зеленой революции» и ее распространении по другим экономикам.
В главах 8 и 9 обсуждается важный вопрос: если мы признаем ведущую роль Государства в принятии рисков – иными словами, видим в нем не только «мастера по починке рынков» или «создателя условий», – то как эта роль отражена в существующих отношениях «риск – вознаграждение». Так много случаев, когда государственные инвестиции открыли бизнесу возможности, обогатили отдельных людей и их компании, но при этом экономика и Государство очень мало получили в качестве отдачи (прямой или косвенной). Ярчайший пример – фармацевтика: разработанные на государственные средства препараты в конце концов оказываются слишком дорогими, чтобы их могли позволить себе налогоплательщики (те самые, что профинансировали их разработку). То же касается и информационных технологий: активные рискованные инвестиции Государства привели к частной прибыли, которая скрывается и не возвращается в виде налогов тому правительству, которое позволило ей появиться на свет. В главе 8 этот тезис обсуждается на примере компании Apple. В главе 9 предлагается более общая картина и утверждается: в периоды серьезных сокращений, направленных на минимизацию дефицитов бюджета, как никогда важно вернуться к вопросу о том, как именно Государство может обеспечить прямую отдачу от «принятия на себя риска» – не только в виде налогов, от которых легко уклониться. Именно потому, что Государство делает эти инвестиции в условиях неопределенности, очень велик риск, что они не принесут успеха. Однако, когда они все же оказываются успешными, наивно и опасно позволять приватизировать всю приносимую ими прибыль. В самом деле, обвинения в адрес финансового сектора, запустившего нынешний экономический кризис, получающего частным образом огромную прибыль, а затем обобществляющего риск, прибегая к непопулярному спасению банков при помощи Государства, – это общая, непопулярная особенность дисфункционального современного капитализма, которая не должна стать нормой.
Завершающая книгу глава 10 предлагает поразмышлять о том, отчего же так происходит: Государство может быть активным предпринимателем, принимающим на себя риск, но в реальности это далеко не всегда так, и саму эту возможность часто сбрасывают со счетов. Такая «возможность» может стать явью, лишь если перевернуть исходные представления. Начиная с того, как мы представляем взаимодействие Государства с его собственными организациями (например, оно поощряет структуры госсектора к предпринимательскому поведению, в том числе побуждает их «приветствовать» ошибки и провалы, а не страшиться их) – вплоть до отношений между Государством и другими акторами в инновационной системе (например, если оно само примет себя в качестве более активного агента, то сразу возникнет множество ситуаций, когда роль Государства не сводится к «тонким намекам» и «стимулированию», а выражается во вполне осязаемом «толчке»). Способность Государства толкать и направлять зависит от того, какие таланты и экспертизу ему удается привлекать. Парадокс заключается в том, что это проблема более ярко проявляется в странах, где Государству отводится роль в заднем ряду, предполагающая лишь «администрирование», но не формулирование динамического видения. Если мы не пошатнем многочисленные мифы об экономическом развитии и не откажемся от традиционных представлений о роли Государства в нем, у нас нет шансов на то, чтобы справиться со структурными вызовами XXI века или запустить технологические и организационные изменения, необходимые для долгосрочного устойчивого и справедливого роста.
Если брать книгу в целом, то она предлагает более полное понимание ключевой роли государственного сектора в принятии рисков и радикальных технологических изменениях, критически важных для обеспечения экономического роста и развития. Она предлагает совсем иное описание Государства, нежели то, что обычно приводят эксперты, ответственные за выработку экономической политики, которые, как правило, отрицают ведущую роль Государства для инноваций и производства. Книга ставит под сомнение конвенциональную промышленную политику, которая чрезмерно недооценивает вклад Государства в разведывании и продвижении новых технологий. Вместо этого она описывает сценарии, в которых Государство оказывается главным источником динамического развития и инноваций в развитых промышленных странах, и подчеркивает, что госсектор до сих пор играл главную роль и в том, что часто называют экономикой знаний – экономикой, которой движут технологические изменения, производство и распространение знаний. От развития авиации, ядерной энергетики, компьютеров, Интернета, биотехнологий до сегодняшних разработок в области «зеленых» технологий именно Государство – а не частный сектор – давало исходный импульс и запускало механизм роста, и делало это в силу своей готовности брать на себя риск в тех областях, которых избегает страшащийся риска частный сектор. В сегодняшней политической среде, в которой политический фронтир Государства намеренно отодвигается назад, как никогда важно понять истинный вклад Государства. В противном случае мы упустим возможность добиться большего процветания в будущем, опираясь на успешные государственные инвестиции прошлого.
Что же необходимо для того, чтобы прийти к полноценному пониманию разделения инновационного труда при капитализме (см. ниже главу 1), а также той роли, которую частный и государственный сектор играют в создании, производстве и диффузии инноваций? Данная книга фокусируется на инновациях не потому, что это единственное или наиболее важное направление, в которое может инвестировать Государство. Роль Государства как гаранта фундаментальных прав человека для всех граждан – от государственного здравоохранения до образования, – а также его роль для создания всей необходимой инфраструктуры, правовой системы, которая позволяет компаниям правильно взаимодействовать друг с другом, важны не менее, если не более. Акцент на инновациях отчасти связан с тем, что именно здесь Государство чаще всего подвергается нападкам из-за своей роли. Если роль частного сектора здесь обычно превозносится, то роль государственного сектора обычно преуменьшается. Государство – инвестирует ли оно в новые технологии или же исправляет функционирование рынков – часто клеймят, будто проблема заключается именно в нем. Поэтому важнейший аспект обозначенной дилеммы связан с поиском нового баланса в наших представлениях о том, как экономики работают на самом деле. Лишь когда мы найдем его, можно будет перейти к разработке стратегий, которые действительно работают – вместо того чтобы повторять стереотипы и воспроизводить образы, служащие лишь идеологическим целям.