Использование воздушного пространства вне правовой регламентации. Являясь одной из сфер существования и деятельности человечества, воздушное пространство использовалось людьми при осуществлении ими практически любой даже самой примитивной деятельности. Передвигаясь по суше или воде, опускаясь в недра земли или морские глубины, бросая камни, возводя простейшие сооружения, стреляя из лука или арбалета, человек был связан с использованием воздушного пространства. Обращаясь к истории, можно пронаблюдать постоянный рост и совершенствование деятельности, связанной с использованием воздушного пространства. Однако не было никаких попыток подчинить эту деятельность праву и закону.
В Древнем Риме воины, вооруженные метательным оружием (дротик, праща, лук), использовали воздушное пространство для поражения на расстоянии своих врагов. Особенный интерес в этом смысле имеет применение метательных машин, с помощью которых древние воины перемещали в воздушном пространстве уже достаточно крупные материальные объекты. Одной из таких машин была баллиста. С помощью баллисты дальность метания камней (до 30 кг), тяжелых стрел, окованных бревен (длиной до 3,5 м), бочек с горячей смолой и т. п., достигала 400–800 м, более легких стрел – до 1000 м. Другим видом метательного оружия древности являлась катапульта. Она предназначалась для метания по крутой траектории камней, ядер, стрел массой 30–480 кг на дальность 250–850 м. Такие машины применялись в Древней Греции и Древнем Риме начиная с 5 века до н. э.[1]
Известно, что дымный порох был изобретен в Китае еще в 682 г. алхимиком Сунь Сы-мяо, описавшим свойства смеси серы, селитры и угля. Имеющиеся источники не указывают на широкое применение китайцами своего открытия для военных целей. Однако имеются данные, что в 969 году в Китае был изобретен состав, позволяющий не только зажигать стрелы, но и отбрасывать их по воздуху на большие расстояния. Спустя 30 лет были созданы особые трубки, выбрасывающие такие стрелы на 1000 шагов. Китайцы также применяли свое изобретение для фейерверков на увеселительных мероприятиях[2].
В конце ХIII – начале ХIV в. и у арабов, а затем в Западной Европе и на Руси появились порох и огнестрельное оружие. Первыми из огнестрельного оружия появились пушки, стреляющие зажигательными, каменными и металлическими ядрами. Несколько позднее было создано ручное огнестрельное оружие[3].
В первой половине XVI в. на Западе появились первые научные труды по артиллерии. Так, в 1537 г. известный итальянский математик Никола Тарталья опубликовал исследование «О новой науке», а спустя 11 лет – книгу «Разные вопросы и изобретения». В них он разработал закон кривизны траектории артиллерийских снарядов, доказав, что максимальная дальность их полета достигается при возвышении ствола орудия на 45°[4]. На этом примере мы наблюдаем уже научные исследования в области использования воздушного пространства. Появление пороха и связанное с ним создание огнестрельного оружия (в начале элементарных пушек, а затем различного рода ракет) носит поистине революционный характер в использовании человечеством воздушного пространства. Порох – это первое созданное человеком топливо, позволяющее, преодолевая гравитацию Земли, осуществлять целенаправленную деятельность в воздушном пространстве с помощью управляемых аппаратов. Эволюция человеческой деятельности, связанной с использованием воздушного пространства, последовательна, взаимосвязана и находится в зависимости от уровня научно-технического развития. В этом смысле примечательны слова американского ученого А. С. Локка[5]: «Управляемый снаряд является естественным развитием брошенного камня, метательного копья, огнестрельного оружия и ракеты». Управляемый снаряд он определяет как устройство, движущееся в воздушном пространстве без экипажа и обладающее средствами управления собственной траекторией. Причем такой снаряд он считает действующим только при его нахождении над, а не на и не под поверхностью земли. А. С. Локк утверждает, что слово «снаряд» обычно понимается в смысле обобщенного названия такого оружия, как копье, стрела или пуля.
Подводя итоги сказанному, можно сделать вывод, что человеческая деятельность, связанная с использованием воздушного пространства, весьма разнообразна и практически существовала на всех этапах развития цивилизации на нашей планете. Однако эта деятельность долгое время не вызывала конфликтных ситуаций между людьми в плане собственно использования воздушного пространства и поэтому не получала должной общественной оценки и впоследствии, с возникновением государства, не нуждалась в его регулировании.
Научно-технический прогресс и его влияние на возникновение процесса регулирования использования воздушного пространства в целях авиации. Общеизвестно, что одной из основных причин возникновения и развития новых отраслей права и международного права, в частности, является научно-технический прогресс, изменяющий материальные условия жизни людей и человеческого сообщества в целом. Появление новых общественных отношений, порожденных научно-техническим прогрессом, и проникновение его достижений в различные сферы человеческой деятельности вызывают потребность у государств регулировать указанные отношения.
«Эффективность международно-правовой позиции государства в международном правотворчестве прежде всего определяется тем, насколько верно она отражает актуальность потребности международных отношений, а также изменений, постоянно происходящих в мире под воздействием социального и научно-технического прогресса»[6].
Научно-технический прогресс в разные исторические периоды являлся причиной возникновения морского, воздушного и космического права, права охраны окружающей среды и др. Однако следует признать, что период между возникновением новых общественных отношений, потребностью их регулировать и созданием в связи с этим соответствующих правовых норм до настоящего времени является неоправданно длительным. Для того чтобы понять причины столь длительного процесса формирования новых правовых норм, объяснить появление «правового вакуума» в некоторых областях общественных отношений, устранить эти и другие имеющиеся недостатки в правотворческой деятельности, необходимо внимательно изучить и тщательно проанализировать исторический процесс возникновения и развития норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением той или иной вновь появившейся деятельности.
Указанная научная процедура изучения исторических процессов в полной мере относится и к анализу формирования правового режима воздушного пространства над государственной территорией (далее – национальное или суверенное воздушное пространство) и за ее пределами (далее – международное воздушное пространство).
Прежде чем приступить к такому анализу, необходимо определить понятие «правовой режим воздушного пространства». По мнению Ю. Н. Малеева, и автор монографии с этим абсолютно согласен, «правовой режим воздушного пространства, складывающийся на основе правового статуса суверенного и открытого (международного. – А. Т.) воздушного пространства и содержащий конкретные дозволения и запреты на осуществление определенных видов деятельности в воздушном пространстве… Иными словами, правовой режим воздушного пространства определяет порядок его использования»[7].
Известный русский юрист В. Э. Грабарь утверждал, что до ближайшего времени воздушное пространство не могло быть использовано для каких-нибудь других целей, кроме строительства. В этом же смысле он ссылается на мнение известного голландского юриста Гуго Гроция, который, говоря о свободе моря, одновременно высказывал предложение о свободе воздуха. При этом Гуго Гроций не видел необходимости устанавливать такую же свободу для воздуха, как для моря, из-за невозможности человека использовать воздушное пространство, не приходя в соприкосновение с землей[8].
Однако из сказанного выше следует, что человечество давно и активно использовало воздушное пространство при проведении взрывных работ, стрельб, запуска различных снарядов и т. д.
Зарождение и развитие воздухоплавания, а затем авиации послужили причиной возникновения принципиально новых общественных отношений, требующих нормативно-правового регулирования.
Первые попытки правового регулирования воздушных передвижений В. Э. Грабарь находит в постановлении парижской полиции от 23 апреля 1784 г., воспрещающем пускать шары, согреваемые спиртом и другими опасными в пожарном отношении веществами, а также в указе французского императора Леопольда II от 26 мая 1786 г., устанавливающем аналогичные запреты, штрафные санкции за нарушение указа и обязанность возмещения за причиненные аэростатами убытки[9].
И только век спустя в различных странах мира начинают появляться акты, выражающие заинтересованность государств в установлении специального правового режима воздушного пространства над своей территорией. Рождение этих актов было обусловлено в первую очередь оборонными и экономическими интересами законодателя. Задолго до появления нормативно-правовых актов (национальных и международных) ученые и специалисты в области воздухоплавания создавали сообщества (аэроклубы, институты и т. п.), разрабатывали собственные уставы и регламенты, частные по существу, обязательные для выполнения только членами этих авиационных сообществ.
Первой страной, издавшей закон, регламентирующий международное воздушное передвижение, была Франция, где в 1909 году было издано административное распоряжение о спускающихся на французскую территорию иностранных воздушных шарах.[10] На примере этого акта мы видим первую попытку установить порядок пересечения государственной границы суверенного государства и правила полетов иностранного воздушного судна над территорией этого государства. Вслед за Францией последовала Германия, где в 1910 г. (в Пруссии) и 1911 г. (в Баварии) были изданы распоряжения министров внутренних дел о воспрещении иностранным воздушным судам совершать полеты над определенными частями территории («запретные зоны»)[11]. Положения о таких зонах являются неотъемлемой частью современного законодательства, формирующего правовой режим практически каждого государства. Первый английский закон в этой области был издан в 1911 г. под названием «Aeria Navigation Act» (Акт о воздушной навигации). Он, в частности, предоставлял право военному ведомству объявлять некоторые зоны запретными для иностранных воздушных судов.
Примером российского законодательства, формирующего правовой режим воздушного пространства государством, может служить изданный в 1912 г. закон «Об изменении действующих законов о государственной измене путем шпионажа», который предоставлял право военному и морскому министрам устанавливать запретные воздушные зоны»[12]. Здесь речь идет о государственной измене и, следовательно, о запрещении полетов над определенными территориями не иностранных, а российских воздушных судов. Практически одновременно в 1912 г. Совет министров Российской империи издал постановление, предоставляющее право военному министру, по согласованию с министром иностранных дел, воспрещать иностранным воздушным судам перелет западной границы. 18 июня 1914 г. распоряжением российского правительства все полеты через западную границу были запрещены.[13]
Уже в самом начале ХХ в. государствами предпринимались попытки решить проблемы воздушного права на международной основе, используя в том числе свой национальный опыт. В 1910 г. в Париже состоялась дипломатическая конференция, целью которой являлось принятие конвенции о воздушном передвижении. Ее участниками стали 19 государств. Представители Англии отстаивали следующую позицию: «Государства будут иметь полный суверенитет над воздушным пространством над их территорией и территориальными водами». Противоположенной позиции придерживалась французская делегация, выступавшая за признание «свободы воздуха»[14]. Вследствие этого на конференции государства разделились на приверженцев английской и французской позиций. Такие диаметрально противоположенные позиции не позволили участникам конференции решить главный вопрос, касающийся установления правового режима воздушного пространства, – определить правовой статус воздушного пространства, расположенного над государственной территорией[15].
Значительный вклад в разработку общей концепции будущего воздушного права сыграл Институт международного права (международная неправительственная организация, занимающаяся проблемными вопросами международного права). В 1911 г. на Мадридский сессии этот институт рассмотрел представленный французским ученым Полем Фошилем новый обширный проект международной конвенции о воздушном передвижении в мирное и военное время. Институт рассмотрел эту конвенцию и принял ряд резолюций, устанавливающих основные принципы воздушного права. Эти научные разработки и предложения впоследствии легли в основу международно-правовых актов и национальных воздушных законодательств многих стран мира.
Первым источником международного воздушного права, по мнению В. Э. Грабаря, является соглашение между Францией и Германией от 26 июня 1913 г. Это соглашение было построено на признании за договаривающимися государствами права распоряжаться воздушным пространством над своей территорией. Соглашение устанавливало разрешительный порядок влета иностранных воздушных судов в воздушное пространство другого государства. Причем в соглашении этот порядок градируется в зависимости от классификации воздушного судна (военное и невоенное). Так, военные воздушные суда могли влетать в воздушное пространство другого государства не иначе, как по приглашению. Невоенные суда допускались к полетам над чужой территорией, если были соблюдены определенные административные формальности, а именно если суда были зарегистрированы и имели опознавательные знаки и если у летчика имелось свидетельство на право совершать полеты. Главным же условием влета в чужое воздушное пространство невоенных судов было получение разрешения о праве полета в другое государство, получаемое от консула или другого дипломатического представителя[16]. Разрешительный порядок влета в воздушное пространство государства иностранных воздушных судов является неотъемлемой частью правового режима практически любого государства и в настоящее время.
Разногласия государств относительно правового статуса воздушного пространства над государственной территорией устранила Первая мировая война (1914–1919 гг.). В. Д. Бордунов по данному вопросу пишет: «Если до войны 1914 г. не все государства склонялись к признанию суверенитета над воздушным пространством, то в годы войны, показавшие всю опасность доктрины “свободы воздуха”, большинство государств стало признавать его в качестве обычно-правовой нормы международного права[17].
Первым многосторонним договором, явившимся фундаментом всего международного «права воздушных передвижений» (так тогда называли воздушное право), и в частности правового режима воздушного пространства, была Конвенция о регулировании воздушной навигации. Эта Конвенция была подписана в 1919 г. на Парижской мирной конференции, созванной для послевоенного (имеется ввиду окончание Первой мировой войны) урегулирования, в том числе вопросов, связанных с нормализацией международных полетов. Ратификация Конвенции затянулась на длительное время. Положения рассматриваемой Конвенции нас будут прежде всего интересовать в той степени, в которой они были позаимствованы из нормотворческой практики высокоразвитых в авиационном отношении государств и впоследствии влияли на совершенствование национального воздушного законодательства других государств (механизм взаимодействия национальной и международной правовых систем). Конвенция включала положения: о юридической природе воздуха (о правовом статусе воздушного пространства над государственной территорией. – А. Т.), о допущении полетов над чужой территорией, о правилах полетов (при взлете, полете и посадке). Кроме того, Конвенция устанавливала общие требования, касающиеся свидетельств о годности воздушных судов и патентов на право летчика управлять воздушным судном (свидетельство пилота. – А. Т.), и перечень грузов, которые могут быть перевозимы на воздушных судах, и др. Изучение положений Парижской конвенции 1919 г. позволяет сделать вывод, что ее действие распространялось на все воздушные суда: частные (гражданские) и государственные. Конвенция, кроме основного текста, имела восемь приложений, являвшихся ее неотъемлемой частью и поэтому носивших обязательный характер (это очень важное правовое решение. – А. Т.). Приложения регламентировали некоторые технические вопросы воздушных передвижений: опознавательные знаки, судовые книги, огни и сигналы, минимум требований от летчика, таможенный вопрос и т. п.[18] Однако в тот период многие государства не были готовы выполнять предписания приложений. Это привело к тому, что государства «практически не соблюдали принятые международные стандарты»[19].
Установления Парижской конвенции 1919 г. (см. приложение № 1) не регламентировали коммерческие воздушные перевозки, так как только «25 августа 1919 г. начались перевозки пассажиров и грузов по первой международной воздушной линии Лондон – Париж на приспособленном для этих целей бомбардировщике, а затем по линии Брюссель – Париж. Их объемы были весьма незначительны, и мало кто предвидел, что еще при жизни одного поколения авиация займет столь ответственное место в международной транспортной системе»[20].
Существенным недостатком Парижской конвенции 1919 г. (см. приложение № 1) явилось отсутствие в ней положений, регламентирующих использование воздушного пространства за пределами государственной территории (международного воздушного пространства). До принятия в 1944 г. Конвенции о международной гражданской авиации и в 1958 г. Конвенции об открытом море (Женевская конвенция 1958 г.) правовой статус и правовой режим международного воздушного пространства не устанавливались. «Свобода полетов над открытым морем осуществлялась на основе обычая»[21]. Только с появлением положений ст. 12 Чикагской конвенции 1944 г. (см. приложение № 2) о том, что «над открытым морем действующими являются правила, установленные в соответствии с настоящей Конвенцией», начинается становление международно-правового режима воздушного пространства за пределами государственной территории, однако только в отношении полетов гражданских воздушных судов. Правовой же статус такого воздушного пространства впервые был обозначен в ст. 2 (п. 4) Женевской конвенции 1958 г., и «свобода полетов стала составной частью принципа свободы открытого моря»[22].
По мнению В. Д. Бордунова, это произошло прежде всего из-за ст. 5 и 34, которые «содержали ряд дискриминационных положений. Так, ст. 5 проводила резкую грань между странами – участницами Конвенции и не участвующими в ней государствами, отказывая последним в праве осуществления полетов их воздушных судов над территориями договаривающихся стран, а ст. 34 закрепила положение, обеспечивающее господство пяти стран-победительниц (в Первой мировой войне. – А. Т.) в Международном комитете по воздушной навигации. В дальнейшем в эти статьи были внесены изменения, частично устранившие упомянутые недостатки»[23].
Сравнительный анализ национальных воздушных законодательств и норм Парижской конвенции 1919 г. (см. приложение № 1) наглядно показывает, что при разработке этого международного договора преимущественно была использована законодательная практика ведущих в авиационном отношении государств. Это касается положений о суверенитете государств над своим воздушным пространством, о разрешительном порядке влета в воздушное пространство иностранного государства, о правилах полетов, о запретных зонах и т. д.
В середине 20-х гг. прошлого столетия юристы и специалисты в области авиации, обладая определенным историческим багажом и международно-правовой базой в сфере права воздушных передвижений (прежде всего это Парижская конвенция 1919 г., см. приложение № 1), начали активную разработку или доработку национальных нормативных актов, регламентирующих полеты воздушных судов и деятельность авиации. В этом случае мы уже наблюдаем иной процесс взаимодействия национального и международного воздушного права – трансформацию положений Парижской конвенции 1919 г. (см. приложение № 1) в национальное воздушное законодательство. Таким образом, воздушное законодательство отдельных государств посредствам международно-правового механизма воздействует на совершенствование правовых режимов воздушного пространства других государств, обладающих средствами воздушных передвижений.
К 1930-м гг. практически каждое государство (имеются в виду государства, обладающие авиационными средствами передвижения. – А. Т.) имело специальное воздушное законодательство, устанавливающее правовой режим воздушного пространства[24] (Бельгия – закон о воздушном передвижении 1919 г.; Венгрия – закон о воздушном передвижении 1925 г.; Испания – королевский декрет о воздушном передвижении 1919 г.; Италия – закон о воздушном передвижении 1919 г.; Франция – закон о воздушном передвижении 1921 г.).
Анализ нормативных актов различных государств, устанавливающих правовой режим воздушного пространства, показывает сходство вопросов, подлежащих правовому регулированию. Нормы права, включенные в эти акты, носили регулятивный или запретительный характер и были призваны обеспечить государственную безопасность и безопасность граждан. Эти нормы были направлены на предотвращение нарушений воздушными судами государственных границ, недопущение полетов над особо важными (секретными) объектами и их фотографирования, устанавливали правила производства полетов, в том числе и иностранных воздушных судов, регламентировали меры безопасности при проведении демонстрационных, акробатических полетов и полетов над населенными пунктами, местами скопления людей и животных. В шведском законодательстве мы находим первый акт, прямо направленный на обеспечение мер предупреждения столкновений воздушных судов (королевский декрет от 8 декабря 1922 г.).[25]
Воздушное законодательство дореволюционной России (его система и содержание) являлось французской моделью правового регулирования использования воздушного пространства при полетах воздушных судов.
После окончания Гражданской войны (1920 г.) в России начинается развитие всех областей науки и техники. Бурный рост авиационной отрасли в советской России породил новые общественные отношения и их регламентацию, в том числе в области воздушных передвижений. Этой задачей начали заниматься виднейшие советские юристы профессора И. С. Перетерский, Е. А. Коровин, В. Э. Грабарь, А. В. Сабинин, А. Н. Макаров, Е. И. Кальман и другие.
17 января 1921 г. был подписан Декрет Совета народных комиссаров (СНК) «О воздушном передвижении над территорией РСФСР и ее территориальными водами». Этот акт был первым основным законом в истории советского государства, определившим правовой режим воздушного пространства над его территорией. Несмотря на то что РСФСР не участвовала в Парижской конвенции 1919 г., данный декрет основывался на ее положениях, отражавших на том историческом этапе все достижения юридической науки в области воздушного права. Не случайно даже те государства, которые разрабатывали свое воздушное законодательство до Конвенции 1919 г., подвергли его значительному пересмотру с учетом норм данного международного соглашения. Такое восприятие государствами Конвенции не случайно. Она прежде всего внесла ясность в спор относительно признания суверенитета государств над воздушным пространством, расположенным над их территориями. Многие ученые-юристы на протяжении долгих лет отрицали возможность признания суверенитета государств над своим воздушным пространством. Например, французский ученый П. Фошель в связи с этим утверждал, что «воздушное пространство, является важнейшим средством коммуникаций между народами и подчинение его суверенитету привело бы к существенному ограничению этих возможностей. Это обстоятельство диктует необходимость провозглашения “свободы воздуха”»[26]. Статья I Парижской конвенции 1919 г., отрицая концепцию «свободы воздуха» устанавливала: «Договаривающиеся государства признают, что каждое государство имеет полный и исключительный суверенитет в отношении воздушного пространства, расположенного над его территорией». Интересно высказывание по поводу данной статьи известного итальянского юриста А. Амброзини. Он писал, что «если бы Конвенция была построена на противоположенном суверенитету принципе, то она бы осталась “мертворожденной”. Провозглашенный в статье 1 Конвенции суверенитет над воздушным пространством является для государств «необходимой гарантией защиты их чрезвычайных, политических, военных и экономических интересов»[27].
Концепция государственного суверенитета над воздушным пространством получила практически всеобщее признание. Много лет спустя (в 1994 г.) по этому поводу М. Милде писал: «Нет смысла рассматривать это аксиомальное положение, и вряд ли государства согласятся обсуждать любую поправку к этому фундаментальному принципу»[28].
Международно-правовое признание государственного суверенитета над воздушным пространством нашло отражение в законодательствах большинства государств и послужило основанием для создания национальных правовых режимов воздушного пространства. Наряду с установлением ст. 1 Конвенции ст. 2 предоставляла право воздушным судам государств – участников Конвенции свободу «безвредных» международных полетов над территорией иностранных государств-участников. Однако большинство государств не восприняли положение ст. 2 и в своих национальных законодательствах устанавливали разрешительный порядок для полетов иностранных воздушных судов.
Советское законодательство 1920-х гг. не содержало прямых предписаний относительно суверенитета СССР над своих воздушным пространством. В то время считали этот вопрос ясным и вытекающим из самой политической природы СССР[29]. Поэтому нормативные акты, издаваемые в развитие советского законодательства, устанавливающие правовой режим воздушного пространства СССР, строились на принципе полного и исключительного суверенитета. Одним из первых таких актов была инструкция Инспекции гражданского воздушного флота СССР, утвержденная приказом Главначвоздухфлота от 3 октября 1922 г. № 136. Данная инструкция достаточно подробно регламентировала порядок производства полетов, опознавательные знаки, огни и сигналы воздушных судов. Кроме того, она устанавливала правила выдачи пилотских свидетельств, регистрации воздушных судов, получения удостоверений о пригодности воздушных судов к полетам и др. Кроме указанной инструкции, только в 1923 г. были изданы: Инструкция Инспекции Гражданского воздушного флота (ГВФ) по производству полетов, инструкция ГВФ о порядке пользования военными аэродромами, общие условия открытия воздушных линий (приказ Главначвоздухфлота от 28 июля 1923 г. № 151), Инструкция Инспекции ГВФ о порядке производства аэрофотосъемок и др.[30] Активное участие в разработке правового режима воздушного пространства СССР принимали виднейшие советские юристы, которые с этой целью организовали в 1925 г. Секцию воздушного права Союза Авиахим СССР. Творческий союз ученых и авиаторов, таких как П. И. Баранов, В. А. Зарзар, И. С. Перетерский, В. Д. Лахтин и др., проложил направление всему дальнейшему развитию советского законодательства в области воздушного права.
Значительный интерес в этом плане представляют разработки И. С. Перетерского, издавшего первые в СССР научные труды по воздушному праву. Его теоретические выводы, тесно связанные с авиационной практикой, легли в основу системы советского воздушного права и, в частности, в основу формирования правового режима воздушного пространства СССР.
Для настоящей работы представляется целесообразным проанализировать ход научной мысли профессора И. С. Перетерского в статье «Содержание и система воздушного права»[31], приведшей его к выводу системы права воздушных передвижений. Ученый свои размышления начал с определения понятия «воздушное право» и сделал свой первый вывод, что этот термин охватывает гораздо большую область общественных отношений, урегулированных правовыми нормами, чем право воздушных передвижений или авиационное право. В данной работе он весьма обоснованно доказывает, что понятие «воздушное право» должно включать в себя вопросы, касающиеся не только установления порядка воздушных передвижений (имеются ввиду полеты воздушных судов. – А. Т.), но и вопросы, относящиеся к правовому регулированию использованной воздушного пространства вообще. Сообразуясь с уровнем научно-технического развития, И. С. Перетерский делает второй вывод, «что построение такой общей и обширной дисциплины воздушного права являлось бы по существу чистой абстракцией, и не вызванной к жизни реальными потребностями»[32]. Такой вывод он делает в связи с тем, что другая (кроме полетов воздушных судов) деятельность в воздушном пространстве не вызывала общественных отношений, требующих правовой регламентации и поэтому с юридической точки зрения оставалась как бы за пределами внимания ученых и специалистов. В подтверждение сказанного можно привести высказывание самого И. С. Перетерского, который призывал: «При разработке общих проблем использования воздушного пространства надо помнить, что проблемы эти имеют значение не только для правового регулирования авиации и воздухоплавания, но и с точки зрения потребностей радиопередачи»[33]. Здесь мы видим, что, по мнению ученого, правового регулирования требовали в то время только отношения по поводу полетов воздушных судов и радиопередачи, которую профессор также относил к деятельности, связанной с использованием воздушного пространства.
В качестве вывода И. С. Перетерский рекомендовал сузить название дисциплины «воздушное право» и назвать ее «правом воздушных передвижений»[34] и в дальнейшем включить в эту дисциплину только авиационные и воздухоплавательные аспекты.
Размышляя над местом права воздушных передвижений в общей системе юридических дисциплин, а также над его внутренней систематикой, И. С. Перетерский делает третий и четвертый выводы. Эти выводы вытекали из двух основных подходов – «право воздушных передвижений – это отрасль транспортного права» наряду с такими отраслями, как право железнодорожное, право морское, право речное, право автомобильного и гужевого движения[35]. Этот подход естественно привел к выводу о том, что право воздушных передвижений регулирует отношения только в области гражданской авиации и гражданского воздухоплавания. Таким образом, другая авиация, например военная, остается за пределами данной отрасли. Четвертый вывод базируется на подходе к праву воздушных передвижений как комплексной отрасли, включающей элементы «самых разнообразных юридических дисциплин – права международного (суверенитет над воздушным пространством), государственного (режим полетов, запретные зоны), финансового (таможенный надзор), гражданского (ответственность за убытки), уголовного и т. п.». Профессор И. С. Перетерский обосновывает такой подход необходимостью изучать различные отрасли права во всем их внутреннем единстве. Иными словами, ученый предлагает относить к регулированию правом воздушных передвижений все отношения, возникающие в области гражданской авиации (финансовые, трудовые, хозяйственные и т. д.).
Приведенные выше четыре вывода легли в основу внутренней системы права воздушных передвижений, которая, по мнению И. С. Перетерского, должна складывается из следующих частей:
а) режим международных полетов (суверенитет над воздушным пространством, порядок совершения международных полетов, различные системы разрешений и т. п.);
б) режим внутренних полетов (условия выполнения внутренних полетов, запретные зоны, фиксированные пути, производство фото- и киносъемок);
в) специальные гарантии безопасности полетов (порядок допущения к полетам самолетов, экипажей и пассажиров, порядок производства полетов, организация аэродромов и аэродромной службы, ответственность – уголовная и имущественная);
г) договор воздушной перевозки;
д) воздушное страхование;
е) организация гражданского воздушного флота (органы надзора, государственное и частное хозяйствование, режим предприятий воздушных сообщений).
Теоретические выводы И. С. Перетерского о науке и отрасли права воздушных передвижений в основном совпадали с мнением советских и зарубежных ученых юристов того периода. Можно предположить, что именно эти выводы, укрепившиеся в сознании ученых и специалистов в области авиационной деятельности, в том числе в области воздушного права, к середине 40-х гг. прошлого столетия легли в основу правотворческого процесса разработки советского и иностранного воздушного права. Так, например, советские воздушные кодексы до 1983 г. распространяли свое действие только в отношении гражданских воздушных судов.
Указанная выше концепция создания и совершенствования воздушного права оставила за пределами национального законодательства отношения, возникающие в связи с полетами государственной авиации и с осуществлением в воздушном пространстве неавиационной деятельности (стрельбы, пуски ракет, взрывные работы, катапультирование и т. п.). Советские воздушные кодексы 1932, 1935, 1961 гг. регулировали отношения только в области гражданского воздушного флота и не регламентировали деятельность другой авиации (в частности, военной авиации). Здесь уместно заметить, что декрет СНК (1921 г.) о воздушном передвижении не содержал каких-либо изъятий относительно других видов авиации и воздухоплавания (военной и экспериментальной). Наоборот, декрет устанавливал общеобязательные предписания для всей авиации республики[36]. Наряду с сужением рамок правового регулирования в советское воздушное право вошли нормы, относящиеся к другим отраслям права (гражданскому – договор воздушной перевозки, административному – административная ответственность, финансовому – воздушное страхование и т. д.). Эти нормы не регулировали каких-либо специфических отношений, присущих именно деятельности, связанной с использованием воздушного пространства. Напротив, аналогичные нормы с незначительными особенностями регламентируют любой транспортный договор, любое страхование, определяют административную ответственность за невыполнение установленных правил.
Принятая в 1944 г. Конвенция о международной гражданской авиации укрепила позицию о необходимости национально-правового и международно-правового регулирования отношений только в области деятельности гражданской авиации. Само название этой конвенции и положения статьи 3 (п. «а») устанавливающее, что «Конвенция применяется только к гражданским воздушным судам и не применяется к государственным воздушным судам», послужили основными источниками и научным фундаментом для международного, советского и иностранного воздушного права.
Устойчивость приведенной выше позиции в отношении воздушного права мы можем пронаблюдать, не только анализируя акты законодательства СССР (до 1983 г.), но и труды известных советских ученых-юристов. Например, в книге А. Н. Верещагина «Международное воздушное право», вышедшей в 1966 г., приводится система национального воздушного законодательства, которая в основном содержит те же компоненты, что и система И. С. Перетерского. В ней также наблюдается «гражданско-авиационный» подход и наличие правовых норм, регулирующих отношения, не относящиеся к использованию воздушного пространства.[37] Однако следует заметить, что в указанной работе А. Н. Верещагин, размышляя о пределах действия национального авиационного законодательства в пространстве и по кругу объектов, приводит примеры распространения действия законов некоторых стран на всю авиацию (включая военную), а также не только на воздушные суда (т. е. на летательные аппараты, поддерживаемые в атмосфере благодаря взаимодействию с воздухом), но и на ракеты и другие летательные аппараты, способные летать независимо от наличия плотных слоев воздуха и вследствие этого уже не могущие называться воздушными судами[38]. В качестве примеров приводится преамбула американского закона 1958 г., где говорится, что одной из его целей является обеспечение безопасного и эффективного использования воздушного пространства как гражданскими, так и военными воздушными судами. По мнению А. Н. Верещагина, тот же закон (раздел 101) дает расширительное определение понятия «воздушное судно», под которое могут подпадать любые искусственно созданные летательные аппараты, способные передвигаться в воздушном пространстве[39].
Устойчивые позиции И. С. Перетерского, А. Н. Верещагина и других ученых-правоведов явились причиной того, что воздушные кодексы СССР 1932,[40] 1935,[41] 1961[42] гг. другой деятельности в воздушном пространстве СССР, кроме полетов гражданских воздушных судов, не регулировали. Однако приведенные выше примеры достаточно свидетельствуют и о том, что наши ученые-юристы, в том числе и А. Н. Верещагин, на протяжении всей истории развития советского воздушного права стремились (хотя только теоретически) создать всеобъемлющее правового регулирование использования воздушного пространства.
Известно, что Советский Союз присоединился к Чикагской конвенции 1944 г. (см. приложение № 2) только в 1970 г. Но даже если бы он это сделал раньше, никаких последствий в области формирования правового режима воздушного пространства СССР не произошло. Полноценный, т. е. всеобъемлющий, правовой режим можно сформировать только в том случае, если он основывается на универсальном международно-правовом акте, который устанавливает порядок использования воздушного пространства для осуществления в нем любых видов деятельности, а не только в отношении гражданских воздушных судов.
Естественно, что отсутствие международного договора и законодательства, регулирующих в воздушном пространстве деятельность негражданской (военной) авиации и другую деятельность, не могло остановить бурный процесс развития авиа- и ракетостроения, совершенствования артиллерийской и другой техники, для испытания и применения которой требовалось использование воздушного пространства. Безусловно, каждый из указанных видов деятельности соответствующим образом регламентировался ведомственными нормативными актами. Однако отсутствие закона, устанавливающего порядок использования воздушного пространства для этой деятельности, лишило нормотворческий процесс единой правовой основы, что неизбежно привело к возникновению опасных коллизий в общегосударственном правовом режиме воздушного пространства. Военная авиация осуществляла полеты по наставлениям, утверждаемым соответствующей военной администрацией, без учета действующих правил полетов гражданской авиации. Нормативные акты, регулирующие пуски ракет, артиллерийские, танковые, зенитные стрельбы, взрывные работы и т. п., вообще не содержали положений относительно порядка использования воздушного пространства даже в плане обеспечения безопасности полетов воздушных судов и других летательных аппаратов.
Первые правовые и технические конфликты в области использования воздушного пространства стали возникать в связи с резким увеличением интенсивности полетов военной и гражданской авиации в начале 40-х гг. прошлого столетия. Но решение данной проблемы созрело только в послевоенный период, когда обеспечению безопасности полетов стали придавать важное значение. 23 апреля 1947 г. Правительство СССР издало распоряжение № 4488 о порядке утверждения «Основных правил полетов на территории СССР» (далее – ОПП), обязательных для авиации всех министерств и ведомств. Первые «Основные правила» были утверждены 17 мая 1947 г. главнокомандующим ВВС и начальником ГУ ГВФ[43]. «Воздушная проблема» была разрешена общеобязательностью данных Правил (ст. 2 и 3). Статья 3 устанавливала: «Военно-воздушные силы Вооруженных сил СССР и Главное управление Гражданского воздушного флота при Совете Министров СССР при составлении наставлений по организации и производству полетов для военной и гражданской авиации должны считать основой настоящие правила». Основные правила полетов на территории СССР 1947 г. определяли: правила полетов внутренних и международных, полетов в районе аэродрома, по маршруту и воздушной трассе; знаки и сигналы, подаваемые с воздушного судна; порядок нанесения опознавательных знаков на воздушные суда и регламент подачи сигнала «терплю бедствие», задачи и функции военной и гражданской авиадиспетчерских служб; порядок наземного обеспечения самолетовождения и связи; метеорологическое обеспечение полетов. ОПП-47 содержали необходимое и достаточное для того времени количество предписаний для гражданской и военной авиации, чтобы обеспечить единообразное и, следовательно, бесконфликтное использование воздушного пространства судами различных видов и принадлежности.
С 1947 по 1986 г. ОПП издавались 7 раз (1947, 1953, 1958, 1966, 1970, 1977 и 1985 гг.), отражая в своих нормах все достижения в развитии авиационной техники и системы управления воздушным движением. Поэтому ОПП являлись для пользователей воздушного пространства (имеются ввиду авиационные организации) основными (после Воздушного кодекса) источниками правового режима воздушного пространства для полетов воздушных судов. Наставления по производству полетов военной и гражданской авиации, а также другие нормативные акты (например, Руководство по проведению испытательных полетов в Минавиапроме) не содержали правовых норм, устанавливающих порядок использования воздушного пространства, они только детализировали предписания ОПП с учетом специфики деятельности военной, гражданской и экспериментальной авиации.
Переиздание основных правил полетов в основном было связано с дальнейшим совершенствованием авиационной техники. В частности, с появлением более точного навигационного оборудования уменьшалась ширина воздушных трасс с 30 км (ОПП-53), вначале до 20 км (ОПП-58), а затем до 10 км (ОПП-77). Переиздание ОПП также осуществлялось в связи с утверждением новых Воздушных кодексов 1961 и 1983 гг. (ОПП-66 и ОПП-85 соответственно). Выходу в свет ОПП 1977 г. способствовало вступление СССР в 1970 г. в Международную организацию гражданской авиации (ИКАО) и стремлением в связи с этим привести советские национальные правила полетов в соответствие со стандартами и рекомендуемой практикой международных авиационных регламентов (приложения к Чикагской конвенции 1944 г.).
Однако по-прежнему за пределами действия правового режима воздушного пространства оставалась иная (неавиационная) деятельность (стрельбы, пуски ракет, взрывные работы и т. п.).
Существующий правовой вакуум не сдержал и не мог сдержать развитие научно-технического прогресса в отраслях, связанных с использованием воздушного пространства СССР. С каждым годом в воздухе становилось все «теснее». Все чаще и чаще стали поступать сигналы о возникновении конфликтных ситуаций между авиационными органами и другими пользователями воздушного пространства, особенно в европейской части СССР.
Органы, предназначенные для регулирования полетов, не имели правовых оснований для воздействия на учреждения, предприятия и организации, осуществляющие пуск ракет, различные виды стрельб, взрывные работы на поверхности земли (воды) и т. п. Статистические данные по использованию воздушного пространства СССР, подготовленные военными специалистами[44] при обсуждении проекта Воздушного кодекса Союза ССР 1983 г., показали, что в 1982 г. воздушное пространство страны активно использовали воинские части, учреждения и предприятия, находящиеся в ведении около 20 министерств и государственных комитетов, при выполнении полетов пилотируемых и беспилотных воздушных судов, производстве стрельб, пусках ракет, запусках и посадках космических аппаратов, бомбометание, десантирование и т. п. По их подсчетам за сутки в воздушном пространстве СССР в среднем выполнялось:
1) полетов самолетов и вертолетов – более 100 00;
2) стрельб и пусков ракет только при выполнении работ по активному воздействию на гидрометеорологические процессы (противоградовые и противолавинные из 792 пунктов) – более 1000 единиц (снарядов и ракет);
3) запусков шаров-зондов (с 401-й площадки) – около 1250;
4) парашютных прыжков (только организациями ДОСААФ) – более 1200.
В своей справке специалисты не приводили точных данных по стрельбам, пускам ракет и другой аналогичной деятельности, осуществляемой в системах Минобороны, Миноборонпрома, Минобщемаша и др., но указали, что ежесуточно суммарный залп соответствующих органов указанных систем в десятки раз превышает залп противоградовых подразделений.
Подготовка проекта нового Воздушного кодекса Союза ССР велась на протяжении нескольких лет (начиная с 1977 г.) только специалистами гражданской авиации. В проекте нашли отражение самые важные аспекты деятельности Министерства гражданской авиации СССР в существовавших в то время политических и экономических условиях.
Однако представленный на рассмотрение правительственной комиссии проект Воздушного кодекса не отражал и не мог отражать истинного положения, сложившегося к 1980-м гг. в области использования воздушного пространства СССР (этот вопрос не входил в компетенцию МГА СССР). Проект, как и Кодекс 1961 г., был явно заужен до регулирования деятельности только гражданской авиации.
Приведенная выше статистика деятельности, связанной с использованием воздушного пространства СССР, а также серьезная озабоченность ряда министерств и ведомств возникающими конфликтами между пользователями воздушного пространства склонили комиссию, рассматривающую проект нового кодекса, к комплексному подходу в правовом регулировании использования воздушного пространства страны. Комиссии и специалистам стало ясно, что развитие научно-технического прогресса, связанного с осуществлением различных видов деятельности в воздушном пространстве, должно повлечь за собой неуклонное расширение сферы действия воздушного права в пространстве и по кругу объектов.
В результате принятый 11 мая 1983 г. Воздушный кодекс Союза ССР[45] содержал 41 статью, действие которых распространялось на всю авиацию СССР. Подавляющее большинство этих статей содержали правила, устанавливающие общий единообразный порядок использования воздушного пространства СССР для всех авиационных ведомств страны, а также для других государственных органов и негосударственных организаций, деятельность которых связана с использованием воздушного пространства или может представлять угрозу безопасности полетов воздушных судов и других летательных аппаратов. Такое расширение сферы действия Воздушного кодекса Союза ССР 1983 г. сделало этот нормативный акт, образно выражаясь, «воздушной конституцией СССР». Принятие этого Кодекса и в развитие его целой серии актов, регламентирующих порядок использования воздушного пространства СССР, открыло новую страницу советского воздушного права. Нормы указанных актов формировали правовой режим воздушного пространства СССР, и в дальнейшем РФ вплоть до 1 января 2000 г. (даты вступления в силу Федеральных правил использования воздушного пространства РФ)[46]. Изложенное выше позволяет сделать вывод, что вступление в силу нового ВК СССР 1 января 1984 г. и в его развитие Положения об использовании воздушного пространства СССР (утверждено постановлением Совета Министров СССР от 22.03.1984) произвело «воздушно-правовую революцию» и сделало воздушное законодательство СССР, а затем и РФ в области регулирования использования воздушного пространства самым прогрессивным в мире (в других странах мира регулирование использования воздушного пространства осуществлялось только в отношении полетов гражданских и государственных воздушных судов (например, в США Federal aviation act, 1958 г.).
Воздушный кодекс Союза ССР 1983 г. (статья 2) указывает на систему источников, содержащих нормы, устанавливающие порядок использования воздушного пространства СССР. Статья гласит: «Использование воздушного пространства СССР для полетов воздушных судов регулируется настоящим Кодексом, другими актами законодательства Союза ССР, а также утверждаемыми в порядке, определяемом Советом Министров СССР, Положением об использовании воздушного пространства СССР, Основными правилами полетов в воздушном пространстве СССР и иными нормативными актами».
Центральное место в этой системе занял Воздушный кодекс Союза ССР. Большинство норм, регулирующих использование воздушного пространства СССР, содержались в V и VI главах Кодекса – «Полеты воздушных судов» и «Международные полеты». В V главе устанавливался единый для всей авиации порядок подготовки и допуска к полету воздушных судов (ст. 40, 41), организации воздушного движения в стране (ст. 45), установления запретов и ограничений на полеты (ст. 49) и др. Особого интереса для настоящей работы заслуживает статья 52 «Деятельность, представляющая угрозу безопасности полетов». В этой статье законодатель устанавливал регламент для неавиационных пользователей воздушного пространства СССР, не допуская какой-либо деятельности в воздушном пространстве без специального разрешения.
К источникам правового режима воздушного пространства СССР были отнесены также и другие законы СССР, указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР. Важнейшим из таких актов является Закон СССР о Государственной границе СССР 1982 г.[47] Данный закон устанавливал порядок пересечения воздушными судами государственной границы СССР (ст. 9), влета в СССР и вылета из СССР (ст. 10), определял перечень нарушений, вследствие которых воздушные суда и другие летательные аппараты признавались нарушителями государственной границы СССР (ст. 20), а также регламентировал применение оружия и боевой техники при охране воздушного пространства СССР (ст. 36).
К числу актов Президиума Верховного Совета СССР следует отнести, например, Указ 1984 г. «Об усилении охраны природы в районах Крайнего Севера и морских районов, прилегающих к северному побережью СССР»[48]. Этот Указ в целях охраны природы устанавливал специальный правовой режим воздушного пространства в определенных регионах страны, запрещающий выполнять полеты на малых и предельно малых высотах над заповедниками, заказниками, другими особо охраняемыми территориями, местами скопления животных и птиц и над путями их миграции, в некоторых случаях предусматривалось временное запрещение полетов воздушных судов.
К источникам, устанавливающим правовой режим воздушного пространства СССР, были отнесены также нормативные акты, утверждаемые постановлениями и распоряжениями Совета Министров СССР. Наибольшее значение из числа этих нормативных актов имели Положение об использовании воздушного пространства СССР[49] и Положение о Единой системе управления воздушным движением СССР[50]. Положение об использовании воздушного пространства СССР регламентировало не только вопросы, относящиеся к выполнению полетов воздушных судов, но и использование воздушного пространства при осуществлении в нем другой деятельности, а также деятельности, которая может представлять угрозу безопасности полетов воздушных судов и других материальных объектов.
Положение о Единой системе управления воздушным движением СССР (ЕС УВД СССР) определяло компетенцию органов этой системы в регулировании использования воздушного пространства страны.
К другой категории источников правового режима воздушного пространства СССР были отнесены нормативные акты, издаваемые центральными отраслевыми органами государственного управления. Эти акты также являлись обязательными для всех пользователей воздушного пространства СССР независимо от их ведомственной принадлежности, а также для иностранных государств, юридических и физических лиц.
Основным отраслевым органом государственного управления, которому предоставлялось право издавать общеобязательные нормативные акты, регулирующие использование воздушного пространства СССР, определялось Министерство обороны СССР. В соответствии со ст. 2 Положения об использовании воздушного пространства СССР Министр обороны СССР утверждал специальную Инструкцию по применению указанного Положения. В соответствии с Положением об использовании воздушного пространства Инструкция по его применению детализировала нормативно-правовое регулирование использования воздушного пространства СССР (создание структуры воздушного пространства, получение разрешения на использование воздушного пространства, введение запретов и ограничений на деятельность в воздушном пространстве, контроль за порядком использования воздушного пространства СССР и др.). В соответствии со ст. 8 Положения об использовании воздушного пространства СССР Министерство обороны (главнокомандующий Военно-воздушными силами) могло утверждать Основные правила полетов в воздушном пространстве СССР. Основные правила полетов в развитие Воздушного кодекса Союза ССР устанавливали общеобязательную систему правил, касающихся организации и выполнения полетов воздушных судов и управления воздушным движением.
В СССР значительное количество министерств, государственных комитетов и организаций издавали ведомственные акты, регламентирующие ту или иную деятельность, связанную с использованием воздушного пространства. Однако эти акты не должны были создавать новых положений правового режима воздушного пространства СССР. В данных актах могли содержаться только те нормы, которые точно соответствовали законодательству, указанному в ст. 2 Воздушного кодекса Союза ССР 1983 г. Такие нормативные акты не являлись источниками правового режима воздушного пространства СССР.
В связи с этим нельзя согласиться с мнением А. И. Котова о том, что «среди основных документов, содержащих правила полетов гражданских воздушных судов, является Наставление по производству полетов в гражданской авиации (НПП ГА)»[51]. На самом деле в НПП ГА содержались положения о правилах полетов, трансформированные без каких-либо изменений из ОПП-85. Никаких специальных правил полетов гражданских воздушных судов никогда не существовало и не могло существовать, так же как не может быть различных правил дорожного движения для автотранспортных средств в зависимости от их принадлежности (военные, полицейские, гражданские, т. е. принадлежащие юридическим и физическим лицам).
Примеру СССР в сфере установления правового режима воздушного пространства последовали государства – участники Варшавского договора (кроме Румынии). Это объясняется тем, что взаимодействие между указанными государствами в рассматриваемой области осуществлялось по линии оборонных ведомств. При этом международное воздушное право оставалось неизменным и продолжало действовать только в отношении гражданских воздушных судов. Такое положение можно объяснить тем, что государства не смогли (а возможно не сочли необходимым) разработать механизм взаимодействия международно-правового и национально-правового режимов воздушного пространства. ИКАО в силу своей компетенции только в отношении гражданской авиации не могла организовать такую работу.
Проблема использования воздушного пространства особенно обострилась в 60-е гг. прошлого столетия, когда государства активизировали деятельность в воздушном пространстве за пределами суверенных территорий (полеты военной стратегической и палубной авиации, запуск баллистических и космических ракет и т. п.).
Отсутствие универсального международного договора в данной области подтолкнуло государства в целях обеспечения безопасности полетов заключать двусторонние соглашения о предотвращении инцидентов в международном воздушном пространстве (подробнее в параграфе 2.1 монографии). Кроме того, государства по собственной инициативе организовали передачу информации о предстоящей опасной для аэронавигации деятельности в международном воздушном пространстве (извещения по линии ИТАР ТАСС и служб аэронавигационной информации). Некоторый прогресс в области международно-правовой регламентации использования международного воздушного пространства (хотя и фрагментарно) был достигнут в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (подробнее в параграфе 2.1 монографии).
Проведенные исследования исторического процесса формирования правовых режимов воздушного пространства позволяют сделать некоторые выводы и сформулировать предложения, касающиеся совершенствования порядка использования воздушного пространства.
Чикагская конвенция 1944 г. (см. приложение № 2) изначально не могла стать основой для создания полноценных национальных воздушных законодательств, регулирующих использование воздушного пространства при осуществлении в нем любых видов деятельности, так как она распространяла свое действие только в отношении гражданских воздушных судов (п. «а» ст. 3 Конвенции) и оставила за рамками регулирования не только государственные воздушные суда, но и другие летательные аппараты. Эта Конвенция также не обеспечила всеобъемлющий правовой режим международного воздушного пространства в основном потому, что в 1944 г. еще не был определен необходимый для этого правовой статус подлежащей территории (открытого моря, исключительной экономической зоны, Антарктики). Статья 12 Конвенции установила обязательные правила полетов «над открытым морем», естественно, только для гражданских воздушных судов (приложение № 2 к Конвенции), не предусмотрев даже такой обязательности для правил обслуживания воздушного движения.
Кроме того, государства до настоящего времени не разработали механизм использования передового национального правотворческого опыта для создания соответствующих международно-правовых актов в рассматриваемой области.