Интерес к социальной сфере общества, к динамично развивающимся ее институтам традиционен как для работ политологического, экономического и философского характера, так и для правовых исследований. Последние, ставя своими целями анализ и обобщение правовых норм, позволяют выявить новые тенденции во взаимодействии государства и гражданского общества, в реализации принципов социального государства.
Проблемы социальной политики государства сегодня волнуют российских граждан вне зависимости от их материального положения, возраста, социального статуса, места жительства. Ведь социальная сфера – та область общественных отношений, где реализуются интересы каждого человека, его ежедневные потребности, устремления и надежды, социальная функция государства (в ее специфическом, узком понимании).
В трудах экономистов и социологов границы социальной сферы определялись достаточно широко: «…области экономики, которые обслуживают и удовлетворяют социальные потребности людей: промышленность, транспорт, связь, торговля, общественное питание….охрана окружающей среды, физкультура и спорт, здравоохранение и социальная защита и многое другое»[1]. При подобном рассмотрении социальная сфера предстает как область реализации не только социальных прав, но и иных групп комплекса прав человека. Несомненно, социальная сфера – это отношения в области трудового права и обязательное социальное страхование, где в качестве субъектов выступают организации различных организационно-правовых форм, однако преимущественное внимание в рамках настоящего пособия уделено организациям образования, здравоохранения и культуры, поскольку, во-первых, деятельность этих организаций связана с реализацией прав каждого гражданина и его семьи, а во-вторых, именно эти области социальной сферы в последние годы стали объектом многочисленных реформ, модернизаций, проектов.
Последние глобальные изменения в правовом регулировании социальной сферы коснулись практически всех вопросов деятельности организаций образования, здравоохранения, культуры. Назовем лишь наиболее глобальные изменения и тенденции: появление казенных, бюджетных и автономных организаций; переход на новые принципы финансирования (отказ от сметной системы); новые стандарты и нормативы; распространение механизмов государственно-частного партнерства; вовлечение иных субъектов в деятельность организаций социальной сферы (например, наблюдательские, попечительские и иные советы в образовании); оптимизация числа учреждений социальной сферы (закрытие малокомплектных сельских школ); появление саморегулируемых и социально ориентированных организаций и т. п.
Реализация социальных прав граждан (на образование, бесплатную медицинскую помощь, доступ к культурным ценностям и др.) происходит в ходе деятельности соответствующих организаций. К числу организаций, действующих в социальной сфере, относятся государство, государственные органы, юридические лица и общественные организации. Однако анализу в рамках настоящего пособия подвергнуты те элементы их правового статуса, которые: а) связаны с непосредственной реализацией гражданами своих прав; б) обеспечивают возможность взаимодействия организаций с гражданами; в) гарантируют возможность реализации прав граждан в ходе взаимодействия.
Любая организация, являясь, как и физические лица, субъектом права, обладает такой юридической характеристикой, как правовой статус. Будучи совокупностью прав и обязанностей, правовой статус базируется на нормах и институтах, адресованных данной разновидности субъекта права (общий правовой статус), но наиболее ярко специфика деятельности организаций социальной сферы отражена в правах и обязанностях, образующих специальный правовой статус, поэтому предметом настоящего пособия выступают как нормы гражданского, финансового, административного и иных основных, базовых отраслей законодательства, так и акты, формирующие образовательное законодательство, законодательство об охране здоровья граждан и законодательство о культуре (в отдельных случаях – законодательство о социальном обеспечении). Последние и вносят ту специфику в регулирование деятельности субъектов права, функционирующих в социальной сфере, которая не может быть предусмотрена общим законодательством о юридических лицах.
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.)[2] в ст. 2 возлагает на государства обязанность принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к полному осуществлению признаваемых в Пакте прав всеми надлежащими способами. Создание и финансирование государством организаций, предназначенных преимущественно для социально-культурных целей, можно рассматривать в качестве одного из таких способов (гарантий) осуществления социальных прав.
До недавнего времени реализация социальных прав вне рамок государственных и муниципальных организаций была невозможна, а преобладающей организационно-правовой формой организаций, функционирующих в социальной сфере, была форма учреждений. Однако широкое вовлечение в процесс оказания социальных услуг иных некоммерческих организаций, все большая коммерциализация подобной деятельности, расширение видового разнообразия самих учреждений (казенные, бюджетные, автономные) требуют особого изучения правовых оснований для функционирования множества организаций в сфере образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта.
Изменения правового статуса учреждений культуры, образования, здравоохранения, расширение сферы использования диспозитивного (частноправового) метода регулирования применительно к учреждениям социальной сферы требуют выявления степени реализуемости конституционно закрепленных социальных прав граждан. Многие из них априори предполагают наличие и функционирование организаций с определенными организационно-правовыми формами и собственниками (например, ч. 1 ст. 41 Конституции РФ закреплена бесплатная медицинская помощь, оказываемая в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения). Расширение перечня организаций, в которых граждане реализуют социальные права, требует прогнозирования возможных изменений в механизме их реализации.
Исходя из того, что организации социальной сферы выступают в качестве хозяйствующих субъектов, важными представляются изучение направлений и характеристика взаимодействия между учреждениями социальной сферы и органами управления (федеральный, региональный, местный уровни), между учреждениями и иными организациями, финансирование социальной сферы. Учитывая наличие общих тенденций в механизме реализации социальных благ, в частности глобальное возрастание роли социальных услуг, в работе имеются данные, полученные в результате сравнительно-правового и социологических исследований.
Все направления исследования, обособленные в виде структурных частей научно-практического пособия, имеют общие задачи: показать динамику изменений в правовом статусе организаций социальной сферы, выявить проблемы имеющегося правового регулирования, предложить в связи с этим соответствующие рекомендации для правотворческих органов и правоприменителей.