Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях; федеральные законы; законы субъектов РФ; административные правонарушения; формы вины; административная ответственность граждан, должностных и юридических лиц; возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения; цели и виды административных наказаний; полномочия сторон; административный процесс; виды административных правонарушений; правовой статус специалистов; обстоятельства, смягчающие административную ответственность; обстоятельства, отягчающие административную ответственность; принцип равенства перед законом; презумпция невиновности; действия законодательства об административных правонарушениях во времени, в пространстве и по кругу лиц.
На определенном этапе общественного развития было признано необходимым отделить ответственность за совершение административных правонарушений от уголовной ответственности и сделать ее обособленной. Основными факторами такого разделения, характерными для административных правонарушений, были следующие: меньшая общественная опасность; применение наказаний, не связанных с лишением свободы; в основном внесудебный порядок рассмотрения дел уполномоченными на то лицами.
В России впервые понятие административного проступка как деяния, представлявшего меньшую общественную опасность и влекущего за собой наступление меньшей юридической ответственности, чем за совершение преступления, появилось в 1864 г. Это было отражено в Уставе о наказаниях, налагаемых мировыми судьями (далее – Устав о наказаниях), утвержденном российским императором Александром II.
В последующем с учетом приобретаемого опыта в формулировку понятия «административное правонарушение» законодателями и учеными вносились соответствующие изменения и дополнения.
В Основах законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях 1980 г. официальное определение понятия «административное правонарушение (проступок)» было сформулировано следующим образом: «Административным правонарушением (проступком) признается посягающее на государственный или общественный порядок, социалистическую собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность».
В ст. 2.1 КоАП РФ в законодательное определение понятия «административное правонарушение» были внесены некоторые изменения. Под административным правонарушением стало пониматься «противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность». Таким образом, законодатель исключил из определения понятия «административное правонарушение» упоминание об общественной опасности деяния. В то же время точки зрения исследователей по данному вопросу не отличаются единообразием.
Административная ответственность наряду с уголовной, гражданской и дисциплинарной является одним из видов юридической ответственности, устанавливаемой государством путем издания правовых норм, определяющих основания ответственности, меры, которые могут применяться к нарушителям, порядок рассмотрения дел о правонарушениях и исполнения этих мер.
При это производство по делам об административных правонарушениях и уголовное судопроизводство в значительной степени схожи. Часть составов преступлений, предусмотренных Особенной частью УК РФ, отличаются от составов административных правонарушений, предусмотренных Особенной частью КоАП РФ, только тем, что в первом случае речь идет о более опасных противоправных действиях (бездействии) и потому называемых преступлением, а во втором – о менее опасных правонарушениях.
Существует определенная связь производства по делам об административных правонарушениях и с гражданско-процессуальным законодательством. Так, возмещение ущерба, причиненного административным правонарушением происходит в порядке гражданского судопроизводства.
Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 202 Арбитражного процессуального кодекса РФ, дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным Кодексом, с особенностями, установленными в гл. 25 АПК РФ и федеральном законодательстве об административных правонарушениях.
В КоАП РФ изложены общие принципы и основы законодательства об административных правонарушениях, сформулированы составы правонарушений, определены процессуальные правила рассмотрения дел об административных правонарушениях и их подведомственность, порядок исполнения постановлений о наложении административных наказаний. Данный закон объединяет правовые нормы, регулирующие общественные отношения, связанные с особого вида правонарушениями – административными, и порядок применения особого вида юридической ответственности за их совершение – административной ответственности.
В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ, административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, может быть установлена только КоАП РФ, поскольку правовая регламентация в этой сфере, в соответствии с вышеуказанным предписанием КоАП, отнесена к исключительному ведению Российской Федерации. В случаях, предусмотренных ст. 1.3.1 КоАП РФ, определены пределы компетенции субъектов Российской Федерации, которые законодательно могут установить административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также разрешить иные связанные с этим вопросы.
В отличие от уголовного, гражданского и арбитражного процесса, каждое из которых регулируется своими процессуальными кодексами, производство по делам об административных правонарушениях регламентируется не специальным процессуальным кодексом, а нормами самого КоАП РФ. Фактически к процессуальной части административного кодекса относится содержание его разд. IV. Также к процессуальной части КоАП РФ можно отнести и разд. III, в котором дается юридическая характеристика органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, без которых невозможно производство, в том числе судей и прокуроров. Исполнительное производство является составной частью комплекса осуществляемых административно-процессуальных действий, но в то же время это функция иных уполномоченных органов и должностных лиц. Поэтому эта часть законодателем была выделена в самостоятельный разд. V КоАП РФ5.
Производство по делам об административных правонарушениях, являясь одним из видов административно-юрисдикционного производства, имеет свои характерные особенности. Анализ законодательства и научных публикаций позволяет сделать вывод о том, что к основным чертам такого производства относятся:
– специфическая, в большинстве случаев внесудебная, процедура рассмотрения дел об административных правонарушениях, характеризующая оперативностью, экономичностью, активностью правоприменяющих органов, простотой, достаточно краткими сроками, которые вообще присущи природе административно-процессуальной деятельности;
– формализованность процесса, характеризующаяся принятием соответствующих актов на каждой стадии производства;
– множественность и разнообразие органов и должностных лиц, уполномоченных принимать юридические акты, документы, разрешающие процессуальные задачи и определяющие движение дела об административном правонарушении;
– возможность установления состава административного правонарушения не только нормами КоАП РФ, но и иными нормативными актами, в том числе регионального уровня (во многих субъектах Российской Федерации приняты нормативные правовые акты об административных правонарушениях как в форме кодексов (Москва, Калининградская и Томская области и др.), так и в виде законов субъекта РФ (Ивановская, Курганская, Магаданская, Московская, Мурманская, Новосибирская, Ростовская, Сахалинская области);
– многосубъектность лиц, привлекаемых к ответственности за совершение административного правонарушения (к ответственности за совершение административного правонарушения могут быть привлечены как физические, так и юридические лица).
Основными принципами административного процесса, объективно отражающими его свойства и раскрывающими сущность, являются следующие.
Принцип равенства перед законом. Это один из основополагающих принципов права. Он призван декларировать предоставление равных гарантий любому субъекту, привлекаемому к административной ответственности, а также к участию в административном производстве, например в качестве свидетеля или иного лица. Недопустимо изменение общего правового статуса человека, в том числе гарантированного международными актами, в зависимости от его личных свойств и качеств.
Есть определенные отступления от этого принципа, которые закреплены непосредственно Конституцией РФ в отношении строго ограниченного круга лиц и не могут быть распространены федеральным законом на других лиц. К таким лицам, защищенным неприкосновенностью, относятся депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, судьи и другие. Вместе с тем принцип неприкосновенности не освобождает этих лиц от административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, а лишь предусматривает особый порядок привлечения их к такой ответственности, связанный с их профессиональной деятельностью. Принцип равенства в полной мере распространяется на всех субъектов независимо от наличия или отсутствия у них гражданства РФ, несмотря на то, что в части статей КоАП РФ предусмотрена ответственность гражданина РФ и (или) иностранного гражданина.
Принцип презумпции невиновности также является одним из наиболее важных принципов российского права. Он освобождает правонарушителя от обязанности доказывать свою невиновность. Для признания лица виновным в совершении административного правонарушения уполномоченному органу или должностному лицу необходимо установить факт наличия в его действиях состава правонарушения – всех его четырех элементов: объекта, объективной стороны, субъекта, субъективной стороны. Реализация данного принципа вменяет в обязанности уполномоченного органа государственной власти доказывание вины каждого привлекаемого к ответственности субъекта. Признать виновным возможно только то лицо, вина которого доказана и установлена должностным лицом уполномоченного органа или постановлением судьи.
Данный принцип не является всеобщим, поскольку в отношении гражданско-правовой ответственности действует диаметрально противоположный принцип – презумпция виновности, в соответствии с которым каждая из сторон обязана доказать те обстоятельства, на которые она ссылается в обоснование своих доводов. Также есть определенное исключение из принципа презумпции невиновности, указанное в примечании к ст. 1.5 КоАП РФ. Согласно примечанию, положение ч. 3 указанной статьи не распространяется на административные правонарушения, предусмотренные гл. 12 КоАП, и административные правонарушения в области благоустройства территории, предусмотренные законами субъектов Российской Федерации, совершенные с использованием транспортных средств либо собственником, владельцем земельного участка либо другого объекта недвижимости, в случае фиксации этих административных правонарушений работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи.
Принцип законности является краеугольным камнем любых правоотношений, поскольку Конституция РФ провозглашает Россию правовым государством, в котором любые правоотношения базируются на законе. Данный принцип указывает на необходимость соблюдения правовых предписаний, т. е. норм законодательных и подзаконных нормативных актов. В узком понимании принцип законности в делах об административных правонарушениях сводится к соблюдению предписаний КоАП РФ, а также иных нормативных актов, закрепляющих составы административных правонарушений и применение ответственности за них.
Привлечение лица к административной ответственности допускается лишь по основаниям и в порядке, установленным законом. При этом следует заметить, что речь в данном случае идет не только о КоАП РФ, хотя ему отводится решающая роль, но и об иных нормативных актах, в том числе подзаконного характера, устанавливающих меры административной ответственности за отдельные виды правонарушений. Основанием привлечения лица к административной ответственности является факт нарушения действующих правовых предписаний, привлечение к административной ответственности за нарушение традиционных правил поведения не допускается.
Также важное значение для реализации принципа законности имеет и соблюдение порядка привлечения лица к ответственности. В большинстве случаев применение мер ответственности отнесено к компетенции уполномоченных органов государственной власти, причем для отдельных составов установлен специальный порядок применения ответственности за их совершение. Несоблюдение установленного порядка привлечения к ответственности является основанием для освобождения лица от ответственности.
Для применения мер административной ответственности органами государственной власти и местного самоуправления, уполномоченными на применение таких мер, обязательно соблюдение пределов их юрисдикции, регламентируемого положением об органе, или иным нормативным актом. Превышение установленных пределов полномочий органом или должностным лицом является нарушением установленного порядка привлечения лица, совершившего административное правонарушение, к ответственности, что нарушает принцип законности и лишает государство возможности применения в отношении указанного субъекта соответствующих его деянию мер государственного реагирования.
Задачи российского законодательства об административных правонарушениях определены в ст. 1.2 КоАП РФ и реализуются следующим образом:
– защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина осуществляется путем обеспечения охраны прав и свобод, их восстановления в случае нарушения, а также профилактикой таких нарушений. Следует также заметить, что законодательство об административных правонарушениях в большинстве случаев предусматривает реализацию данной задачи посредством активной деятельности уполномоченных органов государственной власти и иных субъектов, что не препятствует использованию субъектами, права которых нарушаются, иных способов защиты, в том числе предусмотренных гражданским законодательством;
– охрана здоровья граждан является частью реализации задачи защиты личности, охраны ее прав и свобод. Конституция РФ предусматривает в качестве специального права право гражданина на охрану здоровья. В рамках законодательства об административных правонарушениях охрана здоровья граждан обеспечивается посредством осуществления контроля и надзора за деятельностью уполномоченных на обеспечение охраны здоровья граждан органов;
– обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения вытекает из конституционного права граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду и достигается за счет реализации деятельности по обеспечению безопасных условий существования человека специально уполномоченными органами, а также иными субъектами;
– защита общественной нравственности нормами об административных правонарушениях обеспечивается посредством профилактики и предотвращения правонарушений, посягающих на общественную нравственность;
– охрана окружающей среды обеспечивается введением мер ответственности за нарушение правил использования и охраны природных объектов и ресурсов, а также закреплением мер ответственности за совершение деяний, признанных правонарушениями;
– обеспечение установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности. Административные нормы непосредственно направлены на регламентацию порядка осуществления деятельности органов государственной власти в части осуществления ими функций государства, в связи с чем обеспечение такого порядка составляет одну из основных задач административного законодательства.
– защита собственности, законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений заключается в обеспечении единого экономического пространства на территории Российской Федерации и режима законности в части обеспечения права собственности отдельных субъектов и государства в целом, порядка взимания налогов и иных обязательных сборов.
Решение всего комплекса задач законодательства об административных правонарушениях связано не только с пресечением подобных деяний и восстановлением законности, но в первую очередь с их предупреждением, т. е. с профилактикой административных правонарушений. Деятельность по предупреждению административных правонарушений способствует повышению общего уровня правовой грамотности населения, а также способствует сокращению количества совершенных правонарушений.
Административная ответственность – это применение уполномоченным органом или должностным лицом административных наказаний к виновным в совершении административного правонарушения физическим и юридическим лицам.
В соответствии со ст. 3.1 КоАП РФ административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Только оно содержит итоговую юридическую оценку противоправного деяния лица. Сущность административного наказания определяется его целями, основаниями, порядком и субъектами применения.
В ст. 3.2 КоАП Российской Федерации перечислены виды административных наказаний, назначаемые за совершение административных правонарушений. По сравнению с КоАП РСФСР и первоначальной редакцией КоАП РФ этот перечень значительно расширился. В КоАП РФ введена дифференциация наказаний как по лицам, привлекаемым к административной ответственности, так и по органам и должностным лицам, уполномоченным назначать наказания. Например, административный арест может назначить только судья.
Административное правонарушение характеризуется признаками, только совокупность которых позволяет определить его наличие. К таким признакам относятся противоправность действия (бездействия), свидетельствующая о нарушении установленной законодательством нормы, регулирующей те или иные отношения, наличие вины – умысла или неосторожности, наличие субъекта правонарушения – физического или юридического лица, наличие установленной КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации административной ответственности за совершенное деяние (действие или бездействие).
В зависимости от объекта правонарушения все административные правонарушения подразделяются на несколько видов, выделенных в КоАП РФ в отдельные главы:
– административные правонарушения, посягающие на права граждан (гл. 5);
– административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность (гл. 6);
– административные правонарушения в области охраны собственности (гл. 7);
– административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования (гл. 8);
– административные правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике (гл. 9);
– административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель (гл. 10);
– административные правонарушения на транспорте (гл. 11);
– административные правонарушения в области дорожного движения (гл. 12);
– административные правонарушения в области связи и информации (гл. 13);
– административные правонарушения в области предпринимательской деятельности (гл. 14);
– административные правонарушения в области финансов, налогов, сборов, рынка ценных бумаг (гл. 15);
– административные правонарушения в области таможенного дела (нарушения таможенных правил) (гл. 16);
– административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти (гл. 17);
– административные правонарушения в области защиты государственной границы и обеспечения режима пребывания иностранных граждан на территории РФ (гл. 18);
– административные правонарушения против порядка управления (гл. 19);
– административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность (гл. 20);
– административные правонарушения в области воинского учета (гл. 21).
В гл. 23 КоАП РФ перечислены должностные лица и органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, которых около 80. Их количество постоянно меняется в сторону увеличения в связи с внесением изменений в текст КоАП РФ.
Рассмотрение дела об административном правонарушении осуществляется уполномоченными административно-юрисдикционными органами или судом по правилам, предусмотренным гл. 29 КоАП РФ.
Правильная квалификация правонарушения имеет очень важное значение, так как она предопределяет направление дела по подведомственности для рассмотрения по существу. Но решение вопроса о юридической квалификации административного правонарушения иногда бывает затруднительно, особенно в случае разграничения сходных административных правонарушений и уголовных преступлений. Меры по предупреждению ошибок по делам об административных правонарушениях могут быть различными и зависят от особенностей конкретного дела. По трудно доказываемым правонарушениям пользуются помощью экспертов, принимают оперативные меры по установлению очевидцев правонарушений.
Процессуальные действия фиксируются в протоколах различных видов – протокол о совершении административного правонарушения, протокол направления на медицинское освидетельствование, протокол опроса свидетеля и др.
Результатом рассмотрения административных дел являются итоговые процессуальные документы – постановление либо определение (ст. 29.10 и 29.12 КоАП РФ).
Определением оформляются промежуточные действия, связанные с передачей дела судье, органу административной юрисдикции либо должностному лицу, уполномоченному назначать наказание, передачей по подсудности, а также иные действия, связанные с рассмотрением дела об административном правонарушении.
По своим юридическим свойствам постановление является одним из важнейших решений в производстве по делам об административным правонарушениях, поскольку оно принимается в случаях возбуждения дела, назначения административного наказания или прекращения производства по делу об административном правонарушении.
Производство по делам об административных правонарушениях является результатом взаимодействия указанных в КоАП РФ лиц и органов власти.
Основную роль играют лица и органы, уполномоченные выявлять и предупреждать административные правонарушения, а также привлекать к административной ответственности и исполнять административные решения.
Также в административном процессе действуют и другие лица, из которых одна часть участвует в производстве, защищая свои законные права и интересы, другая часть привлекается к производству отдельных процессуальных действий.
В производстве по делам об административных правонарушениях участвуют лица, которых можно условно разделить на следующие три группы:
– органы и лица, обладающие полномочиями возбуждать, рассматривать дела об административном правонарушении, в том числе органы внутренних дел, прокуроры, суды; с некоторой долей условности к этой группе можно отнести и добровольных помощников – народных дружинников, общественных контролеров, выявляющих факты, свидетельствующие о совершении административного проступка;
– субъекты дел об административных правонарушениях, имеющие личный интерес в результате рассмотрения дела – лица, привлекаемые к административной ответственности, потерпевшие и их представители, в том числе законные;
– вспомогательные участники – свидетели, эксперты, специалисты, переводчики, понятые.
Каждая из этих групп характеризуется по своему отношению к административному производству. Так, если первая группа характеризуется исполнением своих властных полномочий, то субъекты административных дел лично заинтересованы в исходе производства, третья группа характеризуется действиями, направленными на представлении доказательств (свидетели, эксперты), а также на обеспечение и закрепление доказательств (понятые, переводчики).
К органам и должностным лицам, уполномоченным принимать юридические акты, документы, а также разрешающим процессуальные задачи и определяющим движение дела об административном правонарушении, отнесены следующие.
Участники производства по делам об административных правонарушениях, уполномоченные в пределах компетенции, установленной КоАП, рассматривать дела об административных правонарушениях перечислены в гл. 23 КоАП РФ:
а) судьи (мировые судьи);
б) комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав;
в) федеральные органы исполнительной власти, их учреждения, структурные подразделения и территориальные органы;
г) уполномоченные органы и учреждения органов исполнительной власти субъектов РФ;
д) административные комиссии, иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законами субъектов РФ.
Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, перечислены в ст. 28.3 КоАП.
Должностные лица и иные участники производства по делам об административных правонарушениях, полномочные применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, перечислены в ч. 1 ст. 27.2, ч. 1 ст. 27.3, ч. 2 ст. 27.7, ч. 1 ст. 27.8, ч. 2 ст. 27.9, ч. 1 ст. 27.10, ч. 2 ст. 27.12, ч. 2 ст. 27.12.1, ч. 3 ст. 27.13, ч. 2 ст. 27.13.1, ч. 2 ст. 27.14, ч. 1 ст. 27.14.1, ч. 2 ст. 27.15, ч. 2 ст. 27.16, ч. 5 ст. 27.18, ч. 3 и 4 ст. 27.19 КоАП РФ.
Участники производства по делам об административных правонарушениях, полномочные пересматривать постановления и решения по делам об административных правонарушениях, перечислены в ст. 30.1 КоАП РФ:
а) районные судьи по месту рассмотрения дела;
б) районные суды по месту нахождения коллегиального органа, чье постановление (решение) обжалуется;
в) вышестоящий орган (должностное лицо);
г) вышестоящий суд.
Участники производства по делам об административных правонарушениях, контролирующие и обеспечивающие исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях, перечислены в гл. 32 КоАП РФ.
Вспомогательные участники – свидетели, эксперты специалисты, переводчики, понятые.
Прокурору в производстве по делам об административных правонарушениях отведено особое место среди должностных лиц. Прокурор исполняет свою основную функцию – осуществляет надзор и обеспечивает законность деятельности уполномоченных органов и должностных лиц. В ст. 24.6 КоАП РФ закреплено, что Генеральный прокурор РФ и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории России законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда.
Правовой основой деятельности прокурора при производстве по делам об административных правонарушениях являются прежде всего Конституция РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях и Закон о прокуратуре.
Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов закреплены в ст. 22 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». Кроме того, процессуальное положение прокурора, полномочия, правовые средства их реализации при возбуждении и рассмотрении дел об административных правонарушениях в различных органах административной юрисдикции и судебных инстанциях регламентированы КоАП РФ.
При осуществлении прокурорского надзора должны учитываться нормы и принципы международного права и международные договоры, поскольку Конституцией Российской Федерации предусмотрено верховенство международного права над действующим законодательством России. В случае противоречия между законодательством и международным договором Российской Федерации применяются правила международного договора.
Сотрудникам прокуратуры также следует принимать во внимание организационно-распорядительные документы Генерального прокурора Российской Федерации, включая его приказ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».
Прокурор является непосредственным участником производства по делам об административных правонарушениях. В соответствии со ст. 25.11 КоАП РФ, прокурор в производстве по делам об административных правонарушениях вправе реализовать свои полномочия в четырех формах:
1) путем возбуждения дел об административных правонарушениях (в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 25.11 и ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ);
2) путем решения о проведении административного расследования (ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ);
3) путем участия в рассмотрении дела об административном правонарушении – представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела, в том числе дел, возбужденных по его инициативе, а также дел об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними (ч. 2 ст. 25.11 КоАП РФ);
4) путем принесения протеста на не вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях и (или) последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на эти постановления (п. 3 ч. 1 ст. 25.11 и ч. 1 ст. 30.10 КоАП РФ), а также вступившие в законную силу судебные постановления и решения по данным делам (ч. 2 ст. 30.12 КоАП РФ).
В силу прямого указания п. 3 ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ право прокурора на принесение протеста на указанные постановления и решения в вышестоящие суды не зависит от его участия в деле.
Еще одной формой участия прокурора в производстве по административным правонарушениям является принятие решения об административном расследовании, в соответствии с ч. 2 ст.28.7 КоАП РФ такое решение принимается прокурором в виде постановления немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения.
Кроме того, в соответствии с положениями гл. 29.1 КоАП РФ, при необходимости производства на территории иностранного государства процессуальных действий, предусмотренных КоАП, должностное лицо, осуществляющее производство по делу об административном правонарушении, направляет – в том числе через Генеральную прокуратуру РФ – запрос о правовой помощи соответствующему должностному лицу или в орган иностранного государства в соответствии с международным договором Российской Федерации или на началах взаимности, которая предполагается, пока не доказано иное.
Таким образом, прокурор может участвовать во всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях от возбуждения административного дела до обжалования решения по нему, в том числе и в судебном порядке.
Согласно ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ, при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории России законов прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена кодексом или законом субъекта Российской Федерации. К компетенции прокурора указанной нормой отнесено инициирование административного преследования за совершение проступков, ответственность за которые предусмотрена ст. 5.1, 5.7, 5.21, 5.23–5.25, 5.39, 5.45, 5.46, 5.48, 5.52, 5.58–5.63, 6.19, 6.20, 7.24, ч. 1 ст. 7.31, ст. 12.35, 13.11, 13.14, 13.27, 13.28, ч. 1, 2, 4 и 5 ст. 14.13 (за исключением случаев, если данные правонарушения совершены арбитражными управляющими), ч. 1 и 2 ст. 14.25, ст. 14.35, ст. 14.56, ч. 1 ст. 15.10, ч. 4 ст. 15.27, ст. 15.33.1, ч. 3 ст. 19.4, ст. 19.6.1, 19.9, 19.28, 19.29, 19.32, 20.26, 20.28, 20.29 КоАП РФ. При этом в п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ указано, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 6.20, ст. 13.14, ч. 3 ст. 19.4, ст. 20.28, ст. 20.29 КоАП РФ, вправе составлять должностные лица органов внутренних дел (полиции), а согласно п. 3 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.21 КоАП РФ, вправе составлять инспектора Счетной палаты Российской Федерации, уполномоченные должностные лица контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. Несмотря на это, в ст. 28.4 КоАП РФ содержится прямое указание на возбуждение административного производства по вышеуказанным статьям именно прокурором, что подчеркивает особое отношение законодателя к прокурору.
Из сказанного вытекает, что прокурор вправе возбудить дело об административном правонарушении в отношении любого субъекта административной ответственности (включая физических лиц (граждан), индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.
В производстве по делам об административных правонарушениях следует разграничивать сферы прокурорского надзора и контроля специализированных государственных органов, поскольку при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не должны подменять иные государственные органы. Основной функцией прокурора является надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Законодателем постоянно принимаются новые законы и вносятся изменения в уже существующие, что позволяет считать законодательство об административных правонарушениях одним из самых динамично меняющихся. Не всегда такая динамика идет на пользу, поскольку в законодательстве, регулирующем производство по делам об административных правонарушениях, усматриваются правовые пробелы, сферы, не охваченные нормотворческой деятельностью. Кроме того, толкование нормативных правовых актов различными субъектами административного производства зачастую противоречат друг другу. Тем не менее производство по делам об административных правонарушениях вносит свою – и немалую – лепту в достижение цели сохранения законности и защиты прав и законных интересов лиц.