На прокуроров в пределах предоставленной им компетенции возложено осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда1. Их полномочия определены федеральными законами2.
Постоянно вносимые в нормы материального и процессуального права изменения повлекли за собой расширение круга полномочий прокурора. Например, ст. 28.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП), закрепляющая перечень статьей, по которым возбуждение дел об административных правонарушениях относится к компетенции прокурора, была дополнена новыми ссылками на статьи КоАП3.
Часто изменения вносятся и в тексты отдельных федеральных законов, в том числе и в ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре). Такое положение может свидетельствовать не только о динамизме происходящих в обществе изменений, но и о недостаточно высоком качестве принимаемых законов, не в полной мере учитывающих современные потребности практики.
Процесс постоянного изменения системы российского законодательства можно наблюдать, хотя и в разных объемах, во всех трех ее структурных образованиях: иерархической, федеративной и отраслевой. Практически все российские кодексы, несмотря на их непродолжительный срок действия, в своих текстах содержат многочисленные изменения и дополнения.
Только в 2013 г. было принято 79 федеральных законов, вносящих изменения и дополнения в КоАП РФ. Изменения были внесены также с учетом положений постановления Конституционного Суда РФ от 17 января 2013 г. № 1-П. Подобная ситуация характерна и в отношении частоты изменения текстов других кодексов.
Частые изменения законодательства, не всегда носящие системный и логически завершенный характер, создают трудности при реализации его положений, в том числе и при надзоре за законностью его применения.
Проблему укрепления законности как широкую социальную категорию посредством совершенствования только системы национального законодательства в любом государстве, как свидетельствует исторический опыт, успешно решить нельзя. Само по себе законодательство в регулировании общественных отношений играет весьма важную роль. Его содержание информирует население и общество в целом о возможных действиях государства только в рамках, регламентируемых федеральными законами.
Следует отметить, что в основе как положительных качеств, так и несовершенства любого вида законодательства, а значит и общего состояния законности в целом, всегда лежит человеческий фактор. Это характерно как для нормотворческого, так и для правоприменительного процесса. Приобретшее действительно массовый характер локальное изменение не только регулятивных, но и охранительных норм права в конечном счете весьма негативно сказывается на эффективности функционирования органов государственной власти (в том числе судебной системы и органов прокуратуры), уполномоченных осуществлять правоприменительную практику и надзор за ней.
Нестабильность российского федерального законодательства и вытекающая из него правовая неопределенность в регламентации общественных отношений приводит к неоправданно частым изменениям содержания и границ должного поведения субъектов складывающихся правоотношений.
Наиболее часто изменяемой и нуждающейся в дальнейшем совершенствовании является ст. 4.5 КоАП РФ «Давность привлечения к административной ответственности». По состоянию на 5 мая 2014 г. в нее было внесено уже 52 законодательных изменения и дополнения, детализирующих все ее структурные элементы – гипотезу, диспозицию и санкции, а также используемый понятийный аппарат4. Например, в действующей редакции сроки привлечения к административной ответственности в рамках рассматриваемой статьи варьируются от 2 мес. и до 6 лет за совершаемые правонарушения в различных сферах (в том числе и в спортивной) общественной жизни.
Законодательное закрепление предложения по увеличению срока привлечения к административной ответственности с нынешних 2 мес. до 6 мес. направлено не только на более эффективную реализацию принципа неотвратимости наказания, но и на укрепление в жизни российского общества одного из ключевых условий – принципа законности. Как свидетельствует практика, законодательно установленные 2- и 3-месячные сроки привлечения лица к административной ответственности по объективным и нередко субъективным причинам зачастую являются недостаточными.
В эффективности решения этой проблемы есть и еще один немаловажный фактор – это возможность реализации государством одного из своих основных задач, выражающаяся в дискретном праве на легализованное принуждение, применяемое в отношении лиц, совершивших противоправное деяние. По данным судебной статистики судебного департамента при Верховном Суде РФ за 2012–2013 гг., из 11 539 643 дел об административных правонарушениях, рассмотренных федеральными судами общей юрисдикции и мировыми судьями, по 126 890 делам (это около 9,5 % от общего количества дел) производство было прекращено в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.
Монография отражает не только неоднозначно понимаемые теоретические положения, но и научно обоснованные практические подходы к решению вопросов, возникающих в процессе реализации прокурорами полномочий в производстве по делам об административных правонарушениях.