Средства для количественного и качественного изменения личного состава городских полицейских команд: улучшение порядка комплектования этих команд, установление особых условий для вступления в полицейскую службу, увеличение содержания, дарование особых прав и наград, усиление ответственности за упущения и злоупотребления по службе и увеличение числа нижних полицейских чинов. Узаконения относительно городской полиции вообще. Те же меры для улучшения столичной полиции. Результаты.
Город, будучи колыбелью полиции, всегда и неизменно шел впереди при поступательном движении этого учреждения. Так было и в описываемую эпоху реформы русской полиции: преобразование начато было с полиции городской и именно с городских полицейских команд, на неудовлетворительное состояние которых настойчиво указывалось в печати, частных представлениях и официальных актах.
Средством для количественного и качественного изменения личного состава городских полицейских команд законодательство избрало улучшение порядка комплектования этих команд, установление особых условий для вступления в полицейскую службу, увеличение содержания, дарование особых прав и наград, усиление ответственности за упущения и злоупотребления по службе и увеличение числа нижних полицейских чинов[9].
На основании Высочайше утвержденного 4 июля 1858 г. всеподданнейшего доклада министра внутренних дел и согласно с неоднократными отзывами военного министра, полицейские команды предположено было образовать во всех городах из вольнонаемных служителей, взамен прежнего комплектования этих команд негодными нижними чинами 2-го разряда. В тех же городах, где доходы будут совершенно недостаточны, имелось в виду, впредь до увеличения доходов, или оказывать пособие из особо ассигнованной на то суммы, или оставить отправление обязанностей нижних полицейских служителей в виде натуральной повинности. Однако, нормальный порядок комплектования городских полицейских команд до сих пор не получил общего распространения, причем законодательство вынуждено было прибегать неоднократно к добавочным постановлениям все по тому же вопросу, достигнув вообще ничтожных результатов, сравнительно с тем, чего желало общество, чему учит пример западноевропейских городов и что затрачивается на этот предмет. До сих пор, например, у нас возможны случаи совершенно анормальные, что полицейский служитель, исполняя свои полицейские обязанности, этим самым, при известных условиях, совершает преступление против военной дисциплины.
Первый шаг к установлению более целесообразных условий для приема в полицейскую службу сделан в 1859 г., когда постановлено было принимать в эту службу из военного ведомства только людей расторопных и отличного поведения. Затем, наибольшее внимание на тот же предмет обращено было в постановлениях, касавшихся улучшения столичной полиции. В 1866 г. образован при С.-Петербургской полиции полицейский резерв, в видах подготовления полицейских чинов. Резерв вверен управлению особого начальника, заведующего школой, в которой приготовляют к полицейской службе. Последняя мера, без сомнения – наиболее целесообразная, имеет пока только местное, весьма ограниченное значение, и не влияет на качество полиции во всех городах государства.
Частые узаконения о штатах городской полиции и сильное давление на городские управления, чтобы они отпускали большие суммы на содержание полиции, ясно обнаруживают стремление правительства заменить скудное жалованье нижних полицейских чинов таким содержанием, которое соответствовало бы тяжести их службы и тому социальному положению, которое они должны были бы занимать как охранители общественной и частной безопасности и порядка. Однако и в этом отношении сделано пока еще слишком мало, судя по недостаточному жалованью городовых даже столичной полиции, где оклад вообще значительно повышен.
Относительно определения особых прав и наград, связанных с полицейской службой, в нашем законодательстве, по какому-то странному недоразумению, сделано сравнительно весьма мало, хотя нельзя было не заметить, что служба эта находилась на крайней степени принижения. Впервые в 1870 г. установлены были относительно службы в С.-Петербургской полиции особые служебные права и преимущества. Затем определен порядок награждения полицейских и пожарных служителей из вольнонаемных медалью с надписью «За беспорочную службу в полиции» и освобождены были от воинской повинности лица, служащие в полиции по вольному найму. Позднее определен порядок выдачи в известных случаях пособий чинам полицейских, жандармских и пожарных команд, а в 1881 г. постановлено было относительно нижних чинов Варшавской полиции, что при увольнении от службы они отправляются на родину на счет транспортного сбора. Несомненно, что постановлений этих слишком недостаточно для привлечения лучших людей на службу в такое учреждение, на котором, по понятиям значительной части общества, лежит печать чего-то одиозного.
По вопросу об ответственности нижних чинов полиции 3 февраля 1872 г. издано было узаконение об учреждении над ними суда по делам об упущениях и злоупотреблениях по службе. Кроме того, постановлено было, что вольнонаемные чины полиции подвергаются ответственности за нарушения служебных обязанностей наравне с лицами, состоящими на государственной службе[10]. Но постановления эти, как мы укажем ниже, не имели и не имеют ровно ничего общего с теми указаниями на решение вопроса о судебной ответственности полиции, которые сделаны были не только обществом и печатью, но и отдельными высшими органами правительства. Принципиально в данном отношении не последовало никаких изменений к лучшему.
По-видимому, правительство возлагало особые упования на увеличение личного состава нижних полицейских чинов или низшей полиции, так как по этому предмету издано было особенно много узаконений и число таких органов полиции, различных наименований, в самом деле возросло необычайно. Независимо от множества постановлений об увеличении штата низших чинов городских полиций, независимо также от учреждения в некоторых городах новых специальных полиций, о которых сказано будет ниже, установлены еще в разных городах совершенно новые органы низшей полиции, и высшим начальникам администрации предоставлено право, в известных местностях и при известных условиях, идти в этом направлении еще дальше, применяясь к обстоятельствам. К числу таких новых органов относятся учрежденные в разных городах конно-жандармские команды и конно-полицейская стража. В 1866 г. учреждается в С.-Петербурге особая служительская команда при полицейском управлении и вводится новая должность околоточных надзирателей; а затем, по мере преобразования полиции в других городах, в состав ее включались и эти новые должностные лица, заменившие собою старших городовых. 26 марта 1874 г. был издан закон относительно порядка разрешения ходатайств городских обществ об учреждении на их средства новых полицейских должностей в городах. В 1871 г. в С.-Петербурге учреждена была пригородная полиция, отдельная от уездной. В силу закона от 5 апреля 1879 г. некоторые генерал-губернаторы установили дежурство дворников, придав последним значение органов полиции[11]. На основании того же закона полицейские обязанности возложены на домовладельцев и на их управляющих, и в некоторых городах полиция усилена еще казаками и солдатами. В Положении об охране от 14 августа 1881 г. не только подтверждается такое право возлагать полицейские обязанности на частных лиц, причем право это присвоено генерал-губернаторам, губернаторам и градоначальникам в местностях, объявленных в состоянии усиленной охраны, но, кроме того, главноначальствующим в местностях, объявленных в положении чрезвычайной охраны, предоставляется право «учреждать для содействия существующим органам полиции особые военно-полицейские команды с кругом прав и обязанностей, указываемым при самом их учреждении».
В сущности, достаточно знакомства с одним только этими постановлениями, имевшими целью увеличение личного состава полиции, чтобы прийти к безошибочному заключению о неудовлетворительном состоянии городских полиций, так как именно хорошая полиция нуждается в наименьшем числе служащих, между которыми полицейские функции специализируются настолько правильно, что является возможность:
а) с наименьшими расходами иметь на службе наиболее способных людей;
б) с бульшим успехом достигать цели, так как навык к специальному делу ускоряет и улучшает производство его и в) наилучше организовать контроль, так как наблюдение за меньшим числом служащих, разумеется, легче, чем за бульшим. Но, кроме того, среда, насчет которой главнейшим образом достигнуто увеличение личного состава низшей полиции, никоим образом не может быть признана пригодной для правильной полицейской службы: если городовые вызвали против себя нарекания со стороны начальства – за неумелость, со стороны обывателей – за дерзость и своеволие, то могли ли оказаться лучше в этом отношении дворники, солдаты и казаки, отбывающие в данном случае как бы тяжкую натуральную повинность, ничем не вознаграждаемую.
Законодательство, занявшись улучшением личного состава городских полицейских команд, обратило свое внимание и на городскую полицию вообще, на столичную же полицию в особенности.
Первое узаконение о С.-Петербургской полиции относится к 1858 г., когда Охтенская и Выборгская части соединены были вместе и увеличен состав наружной полиции и городской стражи. В следующем году предоставлено было с. – петербургскому обер-полицмейстеру назначать, с разрешения военного генерал-губернатора, на каждые две части по одному следственному приставу и одного стряпчего полицейских дел[12]. В 1862 г. городские и уездные полиции соединяются вместе[13], за исключением столичных, губернских и некоторых других городов, сохранивших свою особую полицию. Во главе особой городской полиции поставлен полицмейстер, имеющий помощника. Отдельными частями города заведуют частные приставы, их помощники и надзиратели. Городская полиция объединяется в общем присутствии городского полицейского управления, в состав которого входят, кроме полицмейстера и его помощника, еще 2 ратмана городового магистрата или ратуши. Увеличено содержание полиции. Затем, 4 мая 1866 г., столичная полиция подверглась существенной реформе, имевшей тем большее значение, что впоследствии по образцу ее организован были полиции в большей части других городов. Упразднены главное полицейское управление и должность военного генерал-губернатора, причем дела полицейского городского управления переданы были обер-полицмейстеру[14]. Обер-полицмейстер поставлен был по делам исполнительной полиции в непосредственное подчинение министру внутренних дел, а по делам охранения общественной безопасности и общественного порядка III Отделению собственной Е. И. В. канцелярии. Общее полицейское управление, под начальством обер-полицмейстера, составляли полицмейстеры, чиновники особых поручений, канцелярия, иностранное отделение и сыскная полиция, обязанность которой должна была заключаться в сыске преступлений и преступников[15]. Организация так называемой наружной полиции изменена так, что прежнее разделение города на 3 отделения и 12 частей хотя и сохранилось, но приобрело иное значение: части сохранили значение центра только в отношении пожарном и медико-полицейском, а отделение стало означать отдельный, вверяемый отдельному полицмейстеру, округ для производства инспекции и надзора за точным исполнением участковой полицией возложенных на нее обязанностей. Весь город разделен на 38 участков, вместо прежних 58 кварталов; каждый участок вверен особому участковому приставу, при котором состоял один или два помощника и письмоводитель. Участки разделены на 2 или 3 околотка, и в каждом околотке состоят 2 околоточных надзирателя. На другой день после этого учреждена в столице речная полиция, с предоставлением обер-полицмейстеру права издавать и изменять обязательные правила о судоходстве[16]. В 1869 г. в штат с. – петербургской полиции вводится новая должность помощника обер-полицмейстера, а в 1871 г. учреждается пригородная полиция, подчиненная в 1880 г. с. – петербургскому градоначальнику, и в том же году вводится в С.-Петербурге, а позднее и в других городах[17], новое городовое положение, в силу которого полиция, с одной стороны, освобождена была от некоторых своих административных обязанностей, с другой – она приобрела для расходов на свое содержание новый обильный источник[18]. 20 марта 1873 г. последовала новая реформа столичной полиции, заключавшаяся в учреждении С.-Петербургского градоначальства, а в следующем году упразднена С.-Петербургская управа благочиния, дела которой распределены были между коммерческим судом, канцелярией градоначальника и участковыми приставами. Новым положением заведывание столицей в административном и полицейском отношениях вверено градоначальнику[19], определяемому по непосредственному назначению Е. И. В. Градоначальник, руководствуясь общими узаконениями, установленными для губернаторов, пользуется, кроме того, правом непосредственно доносить государю о важнейших происшествиях в столице и о главнейших предметах полицейского управления. В качестве главного начальника столичной полиции он подчинен министру внутренних дел и шефу жандармов, которые, по взаимному соглашению, снабжают его инструкцией. Министры и главноуправляющие могут делать представления высшим правительственным учреждениям о мерах, касающихся благоустройства и нужд столицы, только после истребования соображений и заключений градоначальника. При градоначальнике состоят его помощник, канцелярия и совещательное присутствие. В состав присутствия, под председательством помощника градоначальника, входят управляющий канцелярией, его помощник, чиновник особых поручений по судебным делам и полицмейстер. Присутствие, имея значение совещательной коллегии, ведает дела: а) о предании суду чинов полиции и градоначальства за преступления по службе; б) об исключении порочных членов по постановлениям столичных городских обществ и в) дела, предложенные ему на обсуждение градоначальником. Затем, в 1879 г., назначены были в С.-Петербурге, Харькове и Одессе временные генерал-губернаторы, снабженные особыми полномочиями, которые распространены были также на постоянных генерал-губернаторов в Киеве, Москве и Варшаве, а в следующем году, с учреждением в С.-Петербурге Верховной распорядительной комиссии, главный начальник которой снабжен был чрезвычайными полномочиями, должность с. – петербургского генерал-губернатора упразднена, градоначальник же подчинен был непосредственно главному начальнику комиссии. Но в том же году Верховная комиссия закрылась одновременно с передачей дел III Отделения собственной Е. И. В. канцелярии ведению министерства внутренних дел, а в следующем году упразднено С.-Петербургское градоначальство, издан был новый штат дворцовой полиции, временно возникло особое собрание из представителей от города для обсуждения и изыскания мер борьбы с опасностью и учреждено было жандармское управление г. С.-Петербурга, упраздненное в 1883 г. В новейшее время опять восстановлено С.-Петербургское градоначальство, причем градоначальник пользуется теми чрезвычайными полномочиями, которые предусмотрены в положении об охране от 14 августа 1881 г.
Что же дали все эти важнейшие постановления о столичной и других городских полициях? Достигнуто ли ими такое улучшение, которое соответствовало бы упованиям правительства, желаниям общества и указаниям науки? Ответ едва ли получится утвердительный, в особенности же если принять в соображение чрезвычайную разницу в затратах на содержание городской полиции до и после реформы ее, причем разница эта выражается не только в денежных суммах, но и в сумме затрачиваемого труда. Уничтожением кварталов достигнуто было сокращение инстанций, в чем, разумеется, нельзя не видеть некоторого улучшения; но положительное значение остальных изменений может быть оспариваемо на основании весьма серьезных данных.
К улучшению городской полиции вообще законодательство шло тем же путем, который оно избрало для улучшения низшей полиции. Правительство пыталось улучшить личный состав полиции и, отчасти достигнув этого относительно высших полицейских должностей, отнеслось совершенно невнимательно к тем именно органам городской полиции, на которых, по-видимому, оно возлагало наиболее надежды, т. е. к околоточным надзирателям. «Околоточные надзиратели, – как выразилась одна газета, – вербуются, что называется, с борку, да с сосенки; среди них есть и бывшие писари, и приказчики, и выгнанные гимназисты, и бывшие канцелярские чиновники. Понятно, что от этих лиц нельзя требовать того высокого уровня нравственного развития и честности, без которых отправление полицейской службы невозможно». В Петербурге один околоточный надзиратель оказался убийцей; там же недавно один дежурный дворник сознался в зверском предумышленном убийстве с целью грабежа. Впрочем, и состав высших чинов столичной полиции, по-видимому, не огражден достаточно от проникновения в него личностей весьма сомнительной нравственности, судя, например, по характеристике бывшего участкового пристава Мироновича, сделанной в обвинительном акте по делу об убийстве Сарры Беккер, в котором, между прочим, указывается и на то обстоятельство, что обличитель Мироновича был выслан из Петербурга, Миронович же после 15-летней службы в полиции подал в отставку по собственному желанию.
Относительно улучшения порядка замещения полицейских должностей, в 1879 г. в С.-Петербурге частным распоряжением градоначальника введены были, для получения мест пристава, его помощника и околоточного надзирателя, испытания в знакомстве с полицейскими законами. Но в данном случае речь идет об одном только Петербурге, в остальных же местах, по-прежнему, можно сделаться полицейским, не имея никакого не только специального образования, но даже и общего.
Для увеличения содержания чинов городовой полиции жалели средства казначейства и пытались быть щедрыми на счет средств городского управления, которое, в свою очередь, не получая от полиции желаемой суммы благоустройства и безопасности, всячески противилось и противится этой щедрости, отпуская требуемые суммы только как бы с боя. Неуместная скупость одной стороны и вынужденное противодействие другой стороны привели правительство к установлению натуральной повинности в форме полицейской службы, т. е. правительство вернулось к тому именно, что само же осудило, приступая к реформе городской полиции.
Относительно особых прав, преимуществ и наград, связанных с полицейской службой, кроме постановлений, на которые указано уже выше и которые или имеют слишком ничтожное значение или находят себе только местное применение, издано было еще несколько узаконений о вознаграждении чинов полиции за исполнение каких-либо добавочных обязанностей[20]. Т. е. никаких существенных, целесообразных изменений в данном случае сделано не было, так что к полицейской службе по-прежнему могут привлечь только поиски за куском насущного хлеба, а не почет и вообще высокое служебное положение.
Учреждением при некоторых полициях особых судов, на правах судов полковых, и включением в компетенцию совещательного присутствия при с. – петербургском градоначальнике дел о предании суду чинов полиции за преступления по должности, вопрос о судебной ответственности полиции не изменился ни на одну йоту, вследствие чего по-прежнему, не без успеха и в большей части случаев совершенно безнаказанно, полиция, чувствуя себя виновною, сама же возбуждает судебное преследование против потерпевших от нее лиц, т. е. выступает обвинительницей тогда, когда при нормальных условиях она должна была бы быть обвиняемой.
Существенное изменение произошло только в количестве чинов полиции – оно возросло до весьма внушительных размеров. Возрастание это совершилось не столько за счет учреждения в некоторых городах новых специальных полиций, сколько от увеличения полицейских штатов вообще. Но, кроме того, вообще власть полиции чрезвычайно усилена и централизованна, что, разумеется, ввиду указанных условий, не могло не сопровождаться существенным ущербом общим условиям политико-гражданской свободы.
Следовательно и в данном случае цель не была достигнута, и в настоящее время отовсюду слышатся серьезные нарекания не только на городские полиции вообще, но даже и на столичные полиции, на которые обращено было особенное внимание правительства и которые снабжены бульшими материальными средствами. Относительно столичной полиции указывается в особенности на чрезмерное обременение приставов, их помощников и околоточных такой работой, которая прямого отношения к полицейским обязанностям не имеет. Хотя в Петербурге существует несколько специальных полиций (речная, сыскная, секретная, пригородная, военная, обывательская, дворцовая), тем не менее начало специализации полицейских обязанностей выдержано весьма слабо. Власть начальников в отношении к подчиненным не приноровлена к особому характеру и значению полицейской службы, вследствие чего в одних случаях она чрезмерна, а в других недостаточна. Вообще же стеснения, причиняемые этой многолюдной полицией, не соответствуют приносимой ею пользе.
Реформа низшей уездной полиции: сельские старосты, волостные старшины, сотские, земская стража, урядники. Реформа уездной полиции вообще. Оценка этой реформы.
Начало реформе уездной полиции положено в 1861 г., когда в Положении 19 февраля определены были обязанности волостных старшин и сельских старост, не только как распорядителей и представителей сельскохозяйственных и сословных интересов крестьянских обществ, но и как органов волостной и сельской полиции, т. е. полиции общественной. Значит и здесь реформа была начата снизу, с т. н. низшей полиции.
Впоследствии полицейские обязанности этих новых должностных лиц были неоднократно подтверждаемы и, по исполнению их, волостные старшины поставлены были в полную зависимость от исправников, снабженных значительною дисциплинарной властью[21]; а в законе 15 декабря 1862 г. к составу нижних чинов уездной полиции отнесены сотские и десятские, о которых упоминается и в положении 19 февраля. В том же законе министру внутренних дел предоставлено ввести повсеместно уездные конные полицейские команды[22], причем комплектование этих команд нижними чинами военного ведомства опиралось на то общее начало, допускаемое нашим законодательством, по которому военные чины и команды назначаются не только на военные потребности, но, в известных случаях, и на гражданские полицейские надобности (как то: ночные обходы, патрули, экзекуции, отряжение военной силы в случае беспорядков). Такого рода команды, под названием земской стражи, введены в 1866 г. в 10 губерниях Царства Польского, одновременно с преобразованием губ. и уездного управления в этом крае[23]. Эта стража оказалась, по отзывам администрации, «вполне надежной полицейской силой, правильно организованной, действующей во всех отношениях с замечательным успехом, верно понимающей и строго исполняющей многосторонние обязанности, на нее возложенные, снискавшей уважение и доверие местного населения»[24]. В 1868 г. вводится, в виде опыта, в Юго-Западном крае 9 команд конных полицейских объездчиков, впоследствии упраздненных, а в 1873 г. в 6 северо-западных губерниях учреждены были, в виде временной меры, вызванной политическими условиями, жандармские уездные команды, состав которых изменялся в зависимости от изменения положения края. Наконец, как бы заключительным актом в законодательной деятельности по данному предмету явилось временное положение 9 июня 1878 г. о полицейских урядниках, как органах уездной полиции вообще, причем 20 июля того же года урядникам дана была инструкция[25]. Урядники должны исполнять полицейские обязанности, надзирать за действиями сотских и десятских, равно как руководить ими, причем они имеют право давать приказания также волостным старшинам и сельским старостам. Урядники распределяются по участкам уезда и они должны следить за проявлением каких бы то ни было действий и толков, направленных против правительства и к подрыву в обществе доброй нравственности и прав собственности. Они производят первоначальные дознания; им же поручается ближайший надзор за соблюдением, в пределах вверенного им участка, правил относительно общественного благоустройства и благочиния.
Уже при самом учреждении общественной полиции, в лице волостных старшин и сельских старост, указывалось на затруднительность определить сколько-нибудь правильно и целесообразно соотношение между этими новыми должностными лицами, с одной стороны, и сотскими – с другой. В Положении 19 февраля сказано, что сотский может передавать старшине или старосте только приказания местной полиции и не имеет права вмешиваться в дела волостного и сельского управления, но может требовать их содействия к исполнению предписаний полиции и задержанию преступников или подозрительных людей. В этом случае сельские и волостные начальства обязаны исполнять требования сотских и оказывать им надлежащую помощь, равно как и сотские обязаны содействовать сельским и волостным начальствам в исполнении их полицейских обязанностей и сохранении порядка. Но то же Положение поручило сельским старостам почти те же полицейские обязанности, которые исполняются сотскими и десятскими и, при отсутствии надлежащих границ между полицейской властью тех и других, происходит на деле или поглощение одной власти другою, или взаимные пререкания, разрешающиеся полным бездействием с той и другой стороны; причем в позднейшее время старосты и старшины, утратив значение самостоятельных органов полиции, превратились постепенно в лиц, состоящих почти в полном и бесконтрольном подчинении у исправников и становых; сотские же и десятские, в свою очередь, оказались настолько несостоятельными для исполнения множества крайне разнообразных и сложных полицейских обязанностей, возложенных на них, что превратились в простых рассыльных и стойщиков, состоящих на послугах у становых приставов и исправников. Что же касается новейшего института урядников, то он вызвал против себя почти единодушное порицание, приведшее наконец к постановке вопроса об упразднении этой должности. Указывалось, между прочим, на то, что урядники несут, в сущности, те же обязанности, какие возложены законом на десятских и сотских, потому что других полицейских обязанностей нет. Обязанности урядников, в общем, даже ограниченнее, эже полицейских обязанностей старост и волостных старшин. Между тем, права урядников не только несравненно шире прав сельских и мирских властей, но имеют даже значение прав чрезвычайных, стоящих выше прав становых и исправников. В инструкции этим чинам уездной полиции, между прочим, сказано, что если урядник сам лично или через кого-либо узнает о каких-либо противозаконных и преступных действиях, совершаемых в чужом, хотя бы и весьма отдаленном от места его службы участке, то он отнюдь не должен оставлять его без внимания, а обязан разузнать, по возможности, подробно и обстоятельно – кто, где и в чем именно обвиняется, и сведения эти тотчас же представить своему становому приставу. Урядники непосредственно сносятся не только со всеми чинами полицейского ведомства и следственной части, но и с прокурорским надзором. И такого-то рода чрезвычайными полномочиями пользуются, по большей части, необразованные и невежественные лица, вступление которых в полицейскую службу не обусловливается ровно никаким цензом, между тем как при учреждении института урядников ссылались главнейшим образом на существующую в Царстве Польском земскую стражу, удовлетворительное состояние коей сама же администрация мотивировала теми именно условиями, которые не нашли себе ни малейшего применения ко вновь созданному, дорогостоящему и более вредному, чем полезному, институту урядников.
Согласно с этими несомненными недостатками низшей уездной полиции, одни указывали на необходимость, освободив волостных старшин и сельских старост от лежащих на них полицейских обязанностей, организовать на целесообразных началах одну общую казенную уездную полицию, которая отличалась бы не столько количеством, сколько качеством своих органов[26]; другие же полагали более правильных и целесообразным возвращение к проведенному в Положении 19 февраля принципу общественной, народной полиции, не выдержавшему натиска враждебных ему элементов, чему в значительной степени содействовало само же законодательство, изменившее этому принципу[27]. Вообще же указывалось на то, что улучшение полиции не могло и не может быть достигнуто соревнованием между органами общественной и казенной полиции и увеличением числа нижних полицейских чинов, вследствие чего и оказалось возможным даже столь анормальное явление, что замена дореформенной, вотчинной, частной полиции полицией общественно-государственной дала не положительные результаты, а отрицательные.
Реформа не ограничилась низшей уездной полицией; она распространилась и на всю уездную полицию вообще.
Временными правилами 25 декабря 1862 г. о преобразовании полиции[28] соединены были городская и земская полиции в одно уездное полицейское управление, в видах того, чтобы установлением единства полицейской власти в городе и в уезде доставить полиции более средств к быстроте и своевременности распоряжений, а также уменьшить во многих случаях напрасную переписку и замедление дел, происходившие единственно от раздробления полицейской власти.
Согласно с этими временными правилами, уездное полицейское управление составляют:
а) уездный исправник (вместо земского исправника)[29];
б) помощник исправника;
в) общее присутствие уездного полицейского управления и
г) временные его отделения.
Общее присутствие уездного полицейского управления, под председательством исправника, состоит из его помощника и заседателей от сословий. Ведению этого присутствия должны подлежать, между прочим, дела о принятии чрезвычайных мер к исполнению законов и к восстановлению порядка, спокойствия и безопасности, независимо от распоряжений, возлагаемых в случаях особой спешности на исправника[30]. Впредь до преобразования судебной части, тому же присутствию вверены: а) дела по бесспорным частным взысканиям, ущербам, самовольным завладениям и по судебно-полицейскому разбирательству проступков; б) рассмотрение поступающих в полицейское управление дознаний.
Этот первый значительный шаг к преобразованию уездной полиции сопровождался затем весьма важной реформой, произведенной введением в 1864 г. положения о земских учреждениях, в силу которого от уездной полиции отошли дела хозяйственно-распорядительные и остались за ней только дела административно-полицейские. Затем, учреждением в 1874 г. уездных по крестьянским делам присутствий и уездных по воинской повинности присутствий как бы заключилась реформа уездного управления и уездной полиции. Учреждение первого из названных присутствий в местностях, где введено было земство, сопровождалось упразднением мировых посредников, функции которых отошли отчасти к этим присутствиям, отчасти к общим полицейским, судебным и нотариальным учреждениям. На уездного исправника, независимо от лежащих на нем общих полицейских обязанностей, возложено было: а) попечение об исправном поступлении податей, выкупных платежей и принятие указанных законом мер для взыскания; б) взыскание по просьбам помещиков оброков и выкупных платежей; в) утверждение в должности полевых и лесных сторожей, выдача им блях для ношения на груди, удаление их от должности; г) разрешение заключать в тюрьму лиц, удаляемых из общества в случае покушения на побег. Что же касается уездного по воинской повинности присутствия, то исправник входит в состав его в качестве члена и несет соответствующие этому званию обязанности.
Уже при самом введении временных правил 1862 г. указывалось на неправильность одинакового определения предметов занятий как уездной, так и городской полиции. Кроме того, применение коллегиального порядка для решения дел признано было в отношении к полиции нецелесообразным. Наконец, указывалось еще и на то, что новым законом несколько изменена организация полиции, но по-прежнему в этом учреждении беспорядочно совмещены административные, полицейские и исполнительные функции, при отсутствии какого-либо объединяющего начала и при полной обособленности должности исправника. Говорили, что от полицейского чиновника требуют по-прежнему, что бы он был одновременно:
1) постоянным стражем против всех и всего, что в мирной жизни государства может нарушить спокойствие, здравие, личную и имущественную безопасность как общества в целом, так и отдельных его членов;
2) санитаром;
3) химиком;
4) архитектором;
5) цензором;
6) прокурором;
7) постоянным помощником судебного следователя;
8) судебным приставом;
9) рассыльным;
10) сборщиком податей;
11) акцизным надзирателем;
12) агентом разных ведомств;
13) исполнителем предписаний как высшего, так и губернского начальства;
14) земским хозяином;
15) блюстителем нравственности.
О значении для уездной полиции введения земских учреждений сказано будет ниже, в соответствующем месте, что же касается уездных по крестьянским делам присутствий, то, подобно институту урядников, они вызвали против себя всеобщий ропот, причем мольбы крестьян об упразднении этого учреждения проникли даже и в печать. Во всяком случае учреждение как этого присутствия, так и присутствия по воинской повинности привело к усилению власти исправников и к усложнению их чисто административных обязанностей, что никоим образом не могло входить в задачи законодательства, стремившегося, с одной стороны, специализировать полицейские обязанности в видах наилучшего исполнения их, с другой – уравновесить власть органов суда, полиции и администрации. Превращение исправника в маленького губернатора не входило и не могло входить в задачи реформенного законодательства.
Вообще, для улучшения уездной полиции законодательство применило те же средства, которые испытаны были и на городской полиции. Стремление улучшить порядок комплектования уездной полиции обнаружилось в отмене выборного начала в применении к исправникам и в правилах образования полицейской и земской стражи. Относительно новых условий для поступления на полицейскую службу, только для исправников есть указание, что вообще для занятия этой должности необходимо получить среднее образование. Кроме того, согласно ст. 506, 510 и 686 1 ч. II т. свод. зак. «при канцелярии губернатора или губернском правлении могут числиться для испытания способностей и употребления по усмотрению кандидаты на полицейские места и желающие поступить к должностям по городской и уездной полиции. Кандидаты на полицейские места, по истечении четырехмесячного испытания, если дотоле не будут утверждены в штатных должностях, отчисляются от канцелярии губернатора или губернского правления». Следовательно, одного лишь четырехмесячного испытания, независимо от установления какого-либо иного ценза, считается достаточным для замещения полицейских должностей. Для увеличения содержания чинов уездной полиции сделано было столь мало, что, сравнительно, положение городской полиции в этом отношении может показаться даже удовлетворительным[31]. Относительно дарования каких-либо особых прав, преимуществ и наград, связанных с тяжелой и ответственной полицейской службой, не издано было ровно никаких постановлений, равно как и вопрос о судебной ответственности принципиально не подвергся никаким таким изменениям, которые ослабили бы благоусмотрение начальства и усилили бы гарантии для граждан. Как бы в противоположность этому, замечается чрезвычайное напряжение законодательной деятельности для увеличения личного состава полиции и ради этого увеличиваются штаты, учреждаются новые должности, множится число уездов, станов, приставств и т. д. Но особенное внимание в этом отношении уделено было, несомненно, урядникам. Число этих новых чинов уездной полиции, возросшее в 1879 г. до 5.109 человек, увеличено было в этом году еще на 550 человек, а затем учреждаются все новые и новые урядничества, причем дело доходит даже до того, что частным лицам (помещикам) и частным промышленникам (заводским и фабричным администрациям) разрешается содержать своих урядников, т. е. правительство возвращается к системе особого рода частной, как бы вотчинной, полиции, несравненно худшей и более опасной, чем та вотчинная полиция, с устранением которой начата была реформа уездной полиции.
Закон 1865 г. о Губернских Правлениях. Узаконения о власти губернаторов и генерал-губернаторов. Соотношение между земскими и правительственными органами. Результаты.
Независимо от учреждения губернских по крестьянским делам присутствий и губернских акцизных управлений, не имевших прямого отношения к преобразованию губернской полиции, существенная реформа этой полиции произведена была в 1864 г. Положением о земских учреждениях, значительно сократившим задачи полиции по благоустройству, а 8 июня 1865 г. последовала реформа губернского правления, названная временной, до полного преобразования этого учреждения. Согласно с новым законом, губернское правление, врачебная управа, губернский комитет соединены, под председательством начальника губернии, в одно общее управление, именуемое губернским и имеющее значение высшего административного правительственного места в губернии. Общее присутствие губернского правления составляется из губернатора, как председателя[32], вице-губернатора[33], советника, губернского врачебного инспектора, губернского инженера, губернского архитектора и асессоров, причем губернатор, вице-губернатор, советник и асессоры заседают по всем делам, остальные же члены только при обсуждении вопросов их ведомства. Дела, производимые в губернском правлении, разделены на судные и административные.
К судным делам относятся:
а) отдача под суд чиновников;
б) дела по наказаниям за кормчество, порубку лесов и пристанодержательство;
в) вопросы о подсудности;
г) вопросы по сомнению в законах;
д) наложение денежных взысканий за упущения по службе в возмещение убытков казны и частных лиц;
е) отрешение от должности канцелярских чиновников.
В том же законе определена власть губернатора, но в следующем году, 22 июля, издано было по тому же предмету дополнительное узаконение, в силу которого власть губернаторов значительно усилилась, причем подтверждены были постановления, предоставлявшие начальникам губерний особые полномочия в чрезвычайных случаях[34]. По этому закону губернатор есть вообще начальник губернии, которому все должностные лица и учреждения в губернии обязаны подчинением и уважением и должны, по его требованию, давать ему объяснения; он имеет право производить ревизии во всякое время; при назначении и перемещении должностных лиц администрации он дает свое согласие или несогласие, имея в виду степень благонадежности данного лица; назначение и представление к наградам идет через него. Губернатору предоставляется, между прочим, право закрывать общества, клубы, артели, собрания, в видах благосостояния и безопасности, доводя об этом до сведения министра внутренних дел[35].
13 июля 1876 г. появляется новый закон, в силу которого власть губернаторов усиливается еще новым правом, а именно: им предоставлено издавать в пределах своего ведомства обязательные постановления, имеющие в виду общественный порядок, безопасность и благочиние, виновные же в неисполнении этих распоряжений отвечают по ст.29 уст. о наказ., нал. мировыми судьями. С этого же года появляется целый ряд узаконений, направленных к чрезвычайному усилению власти генерал-губернаторов и губернаторов, которое, казалось доведено было до небывалых размеров указом 5 апреля 1879 г., когда назначены были временные генерал-губернаторы в С.-Петербурге, Харькове и Одессе.
Этим указом, независимо от чрезвычайной судебно-полицейской власти, на которую мы укажем ниже, генерал-губернаторам предоставлены следующие особые права:
а) генерал-губернаторам подчиняются губернии и смежные места, по указанию;
б) все решительно места, не исключая и учебных заведений, подчиняются генерал-губернаторам так, как будто объявлено военное положение;
в) генерал-губернаторы могут принимать все вообще меры, которые по местным обстоятельствам они признают нужными, в видах безопасности и порядка. После этого судебно-полицейская власть генерал-губернаторов была расширена еще больше, до такой степени, что, в сущности, граница между судебной и административно-полицейской сферами как бы растаяла, завися не столько от закона, сколько от благоусмотрения высших органов центральной власти.
В том же году:
а) предоставлено постоянным генерал-губернаторам: московскому, варшавскому и киевскому, а также временным генерал-губернаторам распространять действие указа 5 апреля на губернии, входящие в состав местных военных округов;
б) губернаторы уполномочены удалять от должности по земским и городским учреждениям тех лиц, которые будут признаны ими неблагонадежными;
в) действие указа 5 апреля распространено на Владимирскую, Нижегородскую, Черниговскую, Полтавскую, Курскую, Орловскую и Воронежскую губернии, а Ярославская, Тверская и Костромская губернии подчинены московскому генерал-губернатору.
В 1880 г. чрезвычайная полицейская власть генерал-губернаторов как бы централизуется в учрежденной тогда Верховной распорядительной комиссии, причем главному начальнику этой комиссии даны были почти неограниченные полномочия, близкие к диктатуре. В законе об учреждении этой комиссии сказано, что в видах объединения всех властей для борьбы с нарушителями спокойствия:
1) предоставляются главному начальнику Верховной распорядительной комиссии права главноначальствующего в С.-Петербурге и окрестностях с непосредственным подчинением ему с. – петербургского градоначальника;
2) ему принадлежит ведение и направление дел по государственным преступлениям в С.-Петербурге и С.-Петербургском округе;
3) ему же принадлежит верховное направление всех дел по всем другим местностям Российской Империи;
4) все требования его немедленно исполняются всеми местными начальниками, генерал-губернаторами, губернаторами, градоначальниками и вообще всеми ведомствами, не исключая и военного;
5) все ведомства обязаны ему своим содействие;
6) он испрашивает непосредственно у Е. И. В. повеления и указы;
7) вообще он принимает все меры для охранения государственного порядка и спокойствия, как в С.-Петербурге, так и в других местностях Империи;
8) меры и распоряжения его должны быть принимаемы и исполняемы всеми и отменить их может только Император.
Должность с. – петербургского генерал-губернатора упраздняется. В том же году главному начальнику комиссии подчинено было III Отделение собственной Е. И. В. канцелярии, равно как и отдельный корпус жандармов, с представлением главному начальнику прав шефа. Но через несколько месяцев, 6 августа, Верховная распорядительная комиссия была закрыта, с передачей дел ее в министерство внутренних дел, причем упразднено было также III Отделение собственной Е. И. В. канцелярии, с передачей дел его в образованный при министерстве внутренних дел особый департамент государственной полиции, а заведование отдельным корпусом жандармов перешло к министру внутренних дел, на правах шефа. В следующем году, 14 августа, издано Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия, в котором все чрезвычайные права главноначальствующих, генерал-губернаторов, губернаторов, градоначальников, исправников и полицмейстеров сведены вместе.
К каким же результатам привели все эти узаконения, которые касались управления и полиции в губернии и которыми как бы венчалась реформа полиции уездной? Об уездной полиции было уже сказано выше, в дополнение же к сказанному приведем удачную характеристику уездного управления, сделанную профессором Градовским. «Еще в 1859 г., – говорит он, – при образовании комиссии о местных учреждениях, ей были указаны две как бы совершенно различные задачи. Именно ее работы были разделены на два отдела: к первому отнесено составление проектов об устройстве учреждений административно-полицейских; ко второму – составление таких же проектов об устройстве учреждений хозяйственно-распорядительных. Такое разделение казалось весьма естественным и вытекающим из существа дела. Но в действительности, как показывает ежегодный опыт, нет почти ни одной хозяйственной задачи, которая могла бы быть осуществлена без мер административно-полицейских и, наоборот, нет административной задачи, которая не имела бы хозяйственной подкладки и не была бы, так или иначе, связана с хозяйственными пользами и нуждами местности. Функции административно-полицейские и хозяйственно-распорядительные суть, в сущности, две стороны одного и того же дела, и при разделении их ни одна не осуществляется как следует. Этого мало. Вследствие разделения означенных функций, законодательству нашему не удалось достигнуть того, к чему оно стремилось: отделить административно-полицейские дела от хозяйственно-распорядительных. Разделяя учреждения, оно оставляло в прежнем смешении дела и призывало к их ведению эти разделенные учреждения, не имея, однако, возможности определить истинную компетенцию тех и других. Земским учреждениям предоставлено попечение о народном здравии, но та же обязанность возлагается и на полицию; дорожная часть вверена земству, но и на полицию возлагается непосредственное наблюдение за выполнением дорожной повинности и самые меры исполнения ее; земствам предоставлено издание разных правил относительно пожарной части, но те же обязанности возлагаются и на полицию и т. д. Долговременный опыт показал, что конечный результат указанных выше разделений приводит к разновластию, безвластию и бездействию. Ведомства препираются, а дело стоит. Мы не видим на месте никакого объединительного и руководящего начала, будь это начало правительственное или земское. По закону, ввиду неотмеченных наказов и уставов, все-таки полиция правит уездом и она отвечает за его безопасность и благосостояние, но по закону же администрация уезда вверена земству, за которым однако не признаются права правительственных установлений».
Относительно же губернского управления, внимание печати и общества скоро обращено было на отсутствие сколько-нибудь правильного соотношения между правительственным и земским элементами. Указывали на то, что земству вверено множество, даже, может быть, слишком много предметов, не снабдив его сколько-нибудь достаточной властью для достижения своей задачи и не поставив его в сколько-нибудь целесообразное положение по отношению к правительству, так что прежние многочисленные приказы, правления, комиссии и комитеты, хозяйственно-распорядительные дела которых отошли к земству, пользовались большей властью. Как выразился проф. Градовский, «в руках правительственных мест и лиц (губернаторов, губернского правления и полиции) осталась власть без компетенции; в руках земских учреждений сосредоточилась компетенция без власти». Вследствие этого «правительственные учреждения, оставшиеся при nudum jus власти, в ее отвлеченном понятии, часто грустят о компетенции, ушедшей из их рук и, не давая себе точного отчета в происшедшей перемене, часто говорят о необходимости усиления власти; земские же учреждения, чувствуя, что они действуют без авторитета и, опять-таки не догадываясь, в чем дело, твердят о необходимости расширения их компетенции». Таким образом, общественное и правительственное начало в губернском управлении оказались не солидарными, как это следовало бы желать и ожидать, а противоположными и даже враждебными, согласно с чем и полиция, как учреждение правительственное, стала в отношении к земству в ложное положение. «Когда полиция выступает в роли правительствующего учреждения, она возбуждает против себя нарекания и неудовольствие; когда земство пробует выступить в роли административной, оно встречается с указаниями на свой хозяйственный характер». Полиция очутилась обособленной, независимой от администрации, если включить в понятие о последней и земские органы управления; земство же, хотя в законе сказано, что оно действует самостоятельно в кругу вверенных ему дел, однако этой самостоятельностью не пользуется. В результате же огромное множество задач так называемой полиции благосостояния, отпав от полиции и перейдя в руки безвластного и несамостоятельного земства, оказалось чуть ли не в худшем положении, чем это было в некоторых местах до реформы, когда эту часть ведали органы правительственные и помещики; тесный же и весьма ограниченный круг задач так называемой полиции безопасности, в самом узком смысле этого слова, остался в руках полиции, снабженной небывало интенсивной властью и совершенно очищенной от каких-либо общественных и земских элементов[36], причем граница между полицией и юстицией, принципиально установленная самим законодательством, была нарушена чрезвычайным расширением судебно-полицейской власти полиции и администрации, дисциплинарная власть полицейских начальников доведена была до высшего пункта, судебная ответственность полиции, как гарантия для граждан, не подверглась никаким изменениям к лучшему, зависимое и безвластное положение общественных и земских органов сделалось еще более зависимым и безвластным. Словом, в результате получилась даже не административная централизация, а полицейская, т. е. та именно централизация, господство которой всегда и везде, сопровождаясь застоем, апатией, отсутствием частной и общественной инициативы и общим неопределенным неудовольствием, приводило в конечном результате к тому, что полиция сама же пресыщалась своим многовластием, приложимым больше к людям, чем к делу, границы которого специализированы и сужены до точки.
Железно-дорожная жандармская полиция. Положение 1867 г. о корпусе жандармов. Упразднение III Отделения собственной Е. И. В. канцелярии и оценка этой реформы. Различие между сыскной и тайной полициями. Расширение компетенции и усиление власти жандармской полиции. Увеличение личного состава жандармской полиции. Узаконения о призвании полицией военной силы и о вооруженном принуждении. Оценка результатов.
Военная полиция или жандармерия, как предмет законодательной деятельности, занимает в полном собрании законов за прошлое царствование первенствующее место по чрезвычайному изобилию постановлений, касавшихся этого предмета.
Первое узаконение, сюда относящееся, издано было в 1861 г. и имело целью учреждение жандармской полиции на железной дороге, после чего следует длинный ряд постановлений всё о той же железно-дорожной жандармской полиции, что, разумеется, объясняется быстрым и частым возникновением всё новых и новых рельсовых путей. Подробное определение прав и обязанностей этой юной полиции и порядка подчиненности ее сделано было в 1866 г., причем на жандармские полицейские управления железных дорог возложено исполнять:
а) обязанности наружной полиции и наблюдательные;
б) предписания министерства путей сообщения;
в) приказания ж.-д. инспекции.
Затем, начиная с 1869 г., следует постоянное увеличение штата ж.-д. жандармских полицейских управлений. Кроме того, на некоторых ж.-д. станциях учреждены были особые чины общей (не жандармской) полиции – полицейские надзиратели, а 13 мая 1881 г. учреждена была должность полицейского инспектора ж. д. для обеспечения порядка и безопасности на ж. д. на случай Высочайших путешествий.
Относительно общей жандармерии первое узаконение прошлого царствования касается учреждения в 1863 г. жандармской полиции в западных губерниях: Минской, Ковенской, Виленской, Гродненской, Витебской и Могилевской; а затем, после определения в 1865 г. порядка комплектования жандармов, 9 сентября 1867 г. было издано Положение о корпусе жандармов. На основании этого Положения весь корпус жандармом состоит из следующих частей:
1) главное управление;
2) окружные управления – Варшавское, Кавказское и Сибирское;
3) губернские жандармские управления;
4) уездные жандармские управления в Варшавском округе и северо-западных губерниях;
5) С.-Петербургский и Московский дивизионы;
6) тринадцать конных команд в различных городах;
7) жандармские полицейские управления железных дорог;
8) наблюдательный состав.
Все управления и части находятся в исключительном ведении шефа: по строевой части – через начальника штаба корпуса жандармов, а по наблюдательной – через III Отделение собственной Е. И. В. канцелярии. В военно-судном отношении шеф пользуется правами и властью командующих войсками в военных округах. Состоящий при шефе начальник штаба пользуется властью таких же начальников в военных округах. Губернские жандармские управления заведуются губернскими жандармскими начальниками, избираемыми шефом; они пользуются правами полковых командиров. Уездные жандармские управления находятся под наблюдением управлений губернских. Те и другие управления несут главным образом обязанности наблюдательные; по приглашению местных властей они принимают участие в восстановлении нарушенного спокойствия; по собственной же инициативе они восстанавливают нарушенное спокойствие и вообще выполняют обязанности полиции за отсутствием последней. Жандармские команды и дивизионы употребляются:
а) при приведении в исполнение правительственных распоряжений и судебных приговоров в случае надобности;
б) при преследовании разбойников и рассеянии запрещенных скопищ;
в) при усмирении буйства и восстановлении нарушенного порядка;
г) при поимке и преследовании лиц с запрещенными, тайно провозимыми товарами;
д) для препровождения важных преступников;
е) для сохранения порядка на парадах войск, народных гуляниях, разных публичных съездах, ярмарках, похоронах и проч.
Бульшая часть последующих узаконений имела целью увеличение штата жандармских управлений и производство некоторых изменений в управлении корпусом жандармов. Увеличение штата, начавшееся с 1867 г., делало необыкновенные успехи и по этому предмету издано было чрезвычайно много постановлений, тогда как, наоборот, только по исключению встречаются отдельные постановления, касающиеся упразднения каких-либо жандармских учреждений. В 1870 г. последовало преобразование Кавказского жандармского округа таким образом, что окружное управление упразднено, а дела его перешли к центральному жандармскому управлению в Империи; кавказские жандармы поставлены в те же служебные отношения к местной администрации, как и во всей Империи; штат корпуса жандармов увеличен[37]. В том же году чины наблюдательного состава корпуса жандармов переименованы в дополнительный штат губ. жандармских управлений, а в следующем году учреждены должности товарища шефа жандармов и главного начальника III Отделения.
В 1873 г. последовало изменение некоторых статей Положения о корпусе жандармов: должность помощника начальника штаба упразднена и обязанности его возложены на начальника штаба; о товарище шефа жандармов постановлено, что он назначается Императором и на обязанности его лежит инспектирование всех частей жандармского управления по поручению шефа. Но через 2 года делается опять новое изменение в том же Положении: учреждена новая должность помощника начальника штаба, одновременно с упразднением должностей одного старшего адъютанта штаба и начальника архива, причем корпусу жандармов присвоено наименование отдельного корпуса; в следующем же году упразднены должности помощников секретарей в канцелярии шефа жандармов и при начальнике III Отделения. В 1876 г., по случаю войны, сформированы кадровые жандармские команды при войсках для исполнения полицейских обязанностей.
Вскоре после учреждения Верховной распорядительной комиссии, в 1880 г., главному начальнику ее временно подчинено было III Отделение, а затем то же сделано было и относительно отдельного корпуса жандармов. Но в том же году, после закрытия комиссии, прекратилось независимое, самостоятельное существование III Отделения и дела его переданы министерству внутренних дел, в котором два полицейских департамента соединены были в одно учреждение-департамент государственной полиции, входящий в состав того же министерства. В 1881 г. учреждено жандармское управление в С.-Петербурге, но через 2 года управление это упразднили, с передачей дел в управление губернское. Затем, в 1882 и 1883 гг. издано было три узаконения, которыми завершилась реформа III Отделения. По закону 25 июня 1882 г. права и обязанности по управлению корпусом жандармов распределены между министром внутренних дел, как шефом этого корпуса, таким образом:
1) министр есть главноначальствующий над всеми управлениями и частями корпуса, за исключением жандармских кадровых команд при военных округах;
2) ему принадлежит высшее руководство деятельностью чинов корпуса по обнаружению и исследованию преступлений;
3) один из товарищей министра, будучи командиром отдельного корпуса жандармов, пользуется правами и властью, присвоенными командующим войсками военных округов;
4) от командира зависят назначения на должности жандармских штаб – и обер-офицеров, кроме дивизионных командиров;
5) от него же зависят перемещения и
6) лица, состоящие на основании штата главного управления корпуса жандармов в различных должностях при шефе, перечисляются в те же должности при командире отдельного корпуса жандармов.
В том же году дана инструкция товарищу министра внутренних дел, заведующему государственной полицией и состоящему командиром отдельного корпуса жандармов. По этой инструкции:
1) департамент государственной полиции и с. – петербургский обер-полицмейстер состоят в непосредственном подчинении товарища министра, заведующего государственной полицией;
2) ему же, как ответственному распорядителю всех учреждений, призванных к предупреждению и пресечению государственных преступлений, подчиняются в этом отношении прочие обер-полицмейстеры, равно как по тому же предмету ему принадлежит руководство деятельностью губернаторов и градоначальников;
3) по управлению департаментом заведующий государственной полицией разрешает собственной властью все вопросы, разрешаемые по учреждению министерств властью министра;
4) товарищ министра, заведующий государственной полицией, председательствует в особом совещании, образованном на основании ст.34 Положения о государственной охране, и разрешает все вопросы, возникающие при осуществлении гласного полицейского надзора, устанавливаемого в порядке ст.1 Положения об этом надзоре;
5) он же есть распорядитель всех кредитов, ассигнуемых министерству внутренних дел по управлению полицией;
6) он дает заключения по существу поступающих в министерство внутренних дел производств по делам о государственных преступлениях во всех тех случаях, в которых право это существующими узаконениями предоставлено министру внутренних дел и шефу жандармов;
7) ему принадлежит высший надзор за всеми местами заключения, предназначенными для содержания под стражей государственных преступников и лиц, обвиняемых в государственных преступлениях;
8) по всем вопросам, подлежащим его решению, он сносится со всеми правительственными местами и лицами непосредственно.
18 февраля 1883 г. судебный отдел, состоявший при министерстве внутренних дел, включен в состав департамента государственной полиции; происхождение же этого отдела было следующее: при упразднении III Отделения юрисконсультские части, состоявшие при шефе жандармов, были также упразднены, дела же, ведавшиеся ими, переданы вновь организованному при министерстве внутренних дел особому судебному отделу, т. е. оставалось еще некоторое обособление тайно-полицейских дел от общей полиции, причем дела эти ведались как бы особым учреждением.
Чтобы правильно оценить значение этой реформы, необходимо выяснить различие между так называемой сыскной и тайной полициями вообще, определить их соотношение и указать на условия, которыми должно быть обставлено существование этих учреждений в общем строе полиции. Сыскная полиция имеет обязанностью раскрытие (розыск) всех вообще преступлений, тогда как тайная полиция занимается только розыском преступлений политических. Черта общая обеих этих полиций заключается в том, что, в отличие от явной полиции, они производят свой розыск тайно, в качестве тайных агентов общей полиции. Говоря о сыскной полиции вообще, нельзя не признать необходимости ее для более успешной деятельности общей полиции в деле предупреждения, пресечения и обнаружения преступлений, а потому учреждение это существует во всех государствах, но в России она не имеет значения общегосударственного учреждения, так как эта полиция существует пока только в столицах и в некоторых больших городах.
Необходимые условия, которым должна удовлетворять хорошо организованная сыскная полиция, сводятся к следующему:
1) образование главных агентов этой полиции из органов общей полиции, всецело посвятивших себя полицейской службе и обнаруживших достаточные опытность и склонность к сыскной деятельности;
2) выбор добавочных агентов, т. е. так называемых шпионов или сыщиков в ограниченном числе, и сколь возможно разборчиво, безусловно избегая порочных людей;
3) органы эти отнюдь не должны пользоваться принудительною властью – например, правом на личное задержание, обыск и т. п., – ограничиваясь исключительно только тайным розыском, а когда нужно прибегнуть к принуждению, то агенты сыскной полиции обращаются за содействием к полиции явной, снабженной соответствующей принудительной властью;
4) поручение заведывания этой полицией особому опытному начальнику, подчиненному, однако, общему начальнику всей полиции вообще, и
5) слияние сыскной полиции с общей так, что обе они составляют одно органическое целое.
19 мая 1871 г. были утверждены правила о порядке действий чинов корпуса жандармов по исследованию преступлений. По этим правилам:
1) учрежденная в 1862 г. следственная комиссия по делам о государственных преступлениях упразднена;
2) жандармские чины производят дознания по политическим преступлениям;
3) полиция обязана немедленно сообщать не только прокурорскому надзору, но еще и жандармскому начальнику о всех преступлениях, имеющих малейшие признаки преступлений государственных;
4) жандармерия имеет право принять все меры, если это окажется нужным, чтобы предупредить уничтожение следов преступления и пресечь подозреваемому способы уклониться от следствия и суда;
5) лицам, производящим дознания о государственных преступлениях, губернаторы и вообще все присутственные места и должностные лица оказывают содействие, полиция же исполняет все законные требования;
6) лица, производящие дознание, имеют право делать осмотры, освидетельствования, обыски и выемки;
7) всякое дознание о политических преступлениях представляется министру юстиции, который, по соглашению с шефом жандармов, делает надлежащее распоряжение.
Как бы в дополнение к этому 7 июня 1872 г. издан закон о суде над государственными преступниками и о производстве дознаний по порядку, определенному 19 мая 1871 г.; закон 16 июня 1880 г. о распространении тех же правил на местности Восточной и Западной Сибири, а также на область Уральскую и Тургайскую; жандармерии предоставлено во всякое время посещать фабрики и заводы, 30 октября 1878 г. законом определено право жандармерии на осмотр и выемку корреспонденции частных лиц. В 1878 г. последовало узаконение о том, что чины отдельного корпуса жандармов, при встрече ими вооруженного сопротивления во время исполнения своих служебных обязанностей, признаются за военный караул.
Относительно жандармерии, в особенности, законодательство предполагало достигнуть улучшения этого учреждения увеличением личного состава и усилением компетенции и власти. Выше было уже указано на необычное множество постановлений, направленных именно к тому. В результате получилось то, что избранные средства сделались целью: улучшения жандармерии не воспоследовало[38], увеличение же личного состава этой полиции и чрезвычайное расширение ее власти и компетенции являются фактом несомненным, но едва ли вообще желательным и согласующимся с предначертаниями и стремлениями реформенного законодательства. И здесь мы встречаемся с полицейской централизацией небывалой интенсивности.
Постановления о жандармерии, как военной полиции, восполняются постановлениями о действии военной силы по призыву полиции и администрации. Уже в Высочайшем повелении от 25 марта 1859 г. выяснено было, что при разработке проекта наказа полиции следовало различать в определении обязанностей уездного исправника деятельность его в обыкновенное время и в чрезвычайных случаях. Во втором отношении следовало, пересмотрев до того времени существовавшие законы о чрезвычайных мерах, принимаемых в случаях нарушения общественного порядка, точно определить случаи, когда уездная полицейская власть должна была пользоваться чрезвычайными правами и полномочиями, и в чем именно они будут состоять. Кроме того, следовало предоставить право губернаторам командировать чиновников с особенными полномочиями в случаях нарушения общественного спокойствия, донося о том министру внутренних дел; в известных же случаях губернатор мог действовать именем Императора. Первый наиболее полный закон, изданный во исполнение вышеуказанных предначертаний 4 сентября 1861 г., носит название наставления военным начальникам в случаях употребления войск для усмирения народных волнений и беспорядков[39]. В силу этого закона, все войска, по требованию начальников губерний и уездов[40], принимают участие в подавлении беспорядков. Воинские начальники только выполняют требования полиции; согласно с этим, оружие может быть употреблено в действие только по требованию полиции и не иначе как после троекратного предупреждения толпы чиновником полиции, что «оружие будет употреблено в действие». Воинские начальники сами распоряжаются всеми действиями только тогда, когда городничий или исправник будут в плену. Без указания полиции и троекратного предупреждения оружие может быть употреблено в действие только тогда, когда бунтовщики нападают на войско, когда, вследствие насилия со стороны бунтующих, кому-либо угрожает опасность лишиться жизни. Войска, находящиеся в карауле, обходах, патрулях тогда только употребляют оружие в действие, когда делают нападение на караул, когда оказывается сопротивление с угрозой, когда сопротивляются отдать оружие, когда делают покушение к захвату оружия.
Таким образом восполнен был один существенный пробел в нашем законодательстве о полиции – выработалось нечто подобное французскому закону прошлого столетия о полицейском вооруженном принуждении. Вообще подобного рода законы всегда и везде были продуктом тревожного времени и, собственно говоря, с реформенной деятельностью они ничего общего не имеют. Однако, некоторой неполнотой вышеуказанного постановления о действии военной силы вызвана была необходимость в издании в 1877 нового закона о призыве войск для содействия гражданским властям. По этому закону войска призываются в следующих случаях:
I) а) при церковных торжествах, ярмарках, торгах, народных гуляньях;
б) для сопровождения казенного имущества;
в) при народных бедствиях: пожарах, наводнениях;
г) для сопровождения арестантов;
д) для поимки зажигателей, разбойников, грабителей, которые могут оказать вооруженное сопротивление;
II) при преследовании партий контрабандистов, вооруженных и многочисленных;
III) в случаях, законом установленных:
а) для караулов;
б) для присутствия при исполнении судебных приговоров;
в) для содействия судебным властям. Право призыва войск принадлежит: ревизующим сенаторам, генерал-губернаторам, губернаторам, градоначальникам, исправникам и полицмейстерам, председателям судебных мест и судебным следователям.
Требование войск должно быть письменное, с указанием цели призыва. Призванными войсками распоряжается лично военный начальник, гражданские же власти делают им только указания. При народных беспорядках определение времени употребления оружия в действие зависит от гражданских властей, которые непременно обязаны предварить бушующую толпу, что, после троекратного сигнала на трубе, горне или барабане, оружие будет употреблено в действие. Без предварения оружие может быть употреблено в действие только тогда:
а) когда будет сделано нападение на войско;
б) когда нужно быстрым движением спасти жизнь лиц, подвергающихся насилию.
Военные действия прекращаются, по усмотрению военной власти, когда беспорядки будут прекращены. С этого времени охранение общественного порядка снова переходит исключительно к местным гражданским властям. Как необходимое дополнение к этому, несомненно, весьма обстоятельному закону, изданы были 10 октября 1879 г. правила об употреблении оружия полицейскими жандармскими чинами[41].
По этим правилам оружие может быть употреблено в действие чинами полиции жандармерии в следующих случаях:
1) когда на них произведено вооруженное нападение;
2) когда нападение было не вооруженное, но совершенное несколькими лицами и другого способа отразить это нападение не было;
3) для обороны других лиц от нападения;
4) при задержании преступников, когда они будут препятствовать этому насильственными действиями, или когда невозможно будет преследовать или настигнуть убегающих;
5) при побеге арестантов, когда нельзя настигнуть их или когда они оказывают сопротивление насильственными действиями.
Об употреблении в дело оружия должно быть немедленно доложено ближайшему начальству. В случаях призыва полицейских и жандармских команд для восстановления порядка должны быть соблюдаемы следующие правила:
1) время, когда следует приступить к действию оружием, определяет полицейское начальство, распоряжающееся на месте беспорядков;
2) к действию оружием можно приступить только после троекратного предупреждения об этом;
3) без предварения бушующей толпы можно употребить оружие в дело только тогда, когда надо отразить произведенное нападение, или когда надо спасти жизнь лиц, подвергшихся насилию со стороны бунтовщиков.
Смертоубийства, совершенные при действии оружием полицией, жандармерией и военной силой, не вменяются в вину.
И здесь мы встречаемся с восполнением в нашем законодательстве существенного пробела, заключавшегося в недостаточности дореформенных постановлений о праве вооруженного принуждения со стороны полиции, но не следует упускать из виду, что, как мы указали выше, самая необходимость восполнения этого пробела вызвана была, главнейшим образом, существенным изменением в вооружении полиции. Лучшей общей полицией считается вообще полиция не вооруженная, но раз она вооружена с головы до ног не только холодным, но и огнестрельным оружием, то употребление в действие этого оружия должно быть тотчас же нормировано законом, а потому закон 1879 г. нельзя не назвать законом запоздалым, имея в виду, что новое оружие дано было в 1859 г.
Значение судебной ответственности полиции. Ответственность полиции перед начальством и лицами судебного ведомства. Оценка значения этой ответственности. Гражданская и уголовная судебная ответственность полиции по жалобам частных лиц. Оценка.
О дореформенной ответственности полиции мы говорили уже в нашем историческом очерке этого учреждения[42]. Эта ответственность никого не удовлетворяла и, как доказала практика, цели своей не достигала, а потому с самого начала реформенной эпохи речь шла об установлении системы так называемой судебно-исковой ответственности полиции, как она практикуется в настоящее время во всех культурных государствах Европы и Америки. Высказывалось желание, чтобы полиция, будучи снабжена достаточной властью для удовлетворительного исполнения возложенных на нее задач, была ответственна не только перед начальством своим, но и перед теми гражданами, права которых она нарушит противозаконными и произвольными действиями, т. е. чтобы граждане имели право в таких случаях обращаться непосредственно в суд, а не только к начальству виновного[43], причем указывалось, что, считая даже почему-либо опасным или преждевременным установление такого порядка ответственности для всех должностных лиц вообще, в отношении к полиции, ввиду особого характера ее власти и особого значения вверенных ей задач, применение судебно-исковой системы ответственности может быть только выгодным для самой же полиции.
Выгоды эти следующие:
1) контроль над действиями полиции, столь трудный для одного правительства, будет облегчен содействием граждан;
2) в действиях ее устранен будет произвол, вследствие чего
3) выиграют условия гражданской или общей безопасности[44];
4) полиции реже придется встречать сопротивление или скрытое противодействие, а потому
5) личный состав полиции может быть значительно сокращен;
6) в действиях полиции будет отсутствовать тот одиозный элемент, в силу которого действия эти не подлежат публичному обсуждению;
7) полиция приобретет себе то уважение, которое для нее столь необходимо, чтобы действовать успешно и чтобы привлечь к полицейской службе достойных лиц, и
8) слово «полиция» утратит в общественном мнении свое отрицательное значение, выражая собой понятие о строгой законности, а не о произволе и угнетении.
Спрашивается, в какой же мере существующий порядок ответственности удовлетворяет этим указаниям? Кроме ответственности по жалобам частных (потерпевших) лиц[45] и кроме ответственности по их инициативе или перед непосредственным начальством[46] и полковым судом, где он существует, по Судебным уставам полиция ответственна еще перед председателями судов, мировыми судьями, судебными следователями и прокурорами, так как на нее возложены теми же уставами некоторые судебно-полицейские обязанности.
Относительно председателей судов, полиция, согласно ст.311 Устава уголовного судопроизводства, ответственна наравне с судебными приставами, при исполнении обязанности последних. По ст.53 указанного Устава, в случае неисполнения полицией обязанностей, возложенных на нее по производству дел у мировых судей, последним предоставляется делать полицейским чинам предостережения, а о важных с их стороны упущениях сообщать прокурору или его товарищу. На основании статей 485–487 того же Устава, полицейские чины за упущения и беспорядки по следственной части привлекаются к ответственности прокурором, который или предостерегает неисправных лиц или предлагает действия их на рассмотрение надлежащего суда. Если суд признает вину незначительной, то о вынесении виновному замечания или выговора сообщает непосредственному начальству; в случае же важных упущений суд предоставляет прокурору войти в сношение с начальством обвиняемого о предании его законной ответственности, согласно с заключением суда о свойстве и степени их. Когда между прокурором и начальством последует разномыслие, то дело поступает или в губернское правление или в соединенное присутствие первого и кассационного департаментов Сената, в зависимости от класса должности обвиняемого[47]. В случаях, когда в преступлении вместе с должностными участвовали и частные лица, когда с обвиняемого требуется вознаграждение за вред и убытки, причиненные его действиями, и когда должностное лицо обвиняется в таком преступлении по должности, которое по закону влечет за собой лишение всех прав состояния или же потерю всех особенных, лично и по состоянию присвоенных виновному прав и преимуществ, – тогда требуется производство предварительного следствия через судебного следователя, а начальству обвиняемого предоставляется командировать к следствию своего чиновника. Следствие, по окончании его, представляется прокурору того суда, коему обвиняемый подсуден, а от него, при его заключении о дальнейшем направлении дела, передается начальству обвиняемого. Если начальство, вопреки мнению прокурора, признает, что обвиняемый не подлежит судебной ответственности, то возникшее разномыслие, как указано выше, разрешается губернским правлением или Сенатом.
Таким образом полиция поставлена была под двоякий надзор – начальства и некоторых органов судебного ведомства. Мировые судьи и прокуроры могут делать предостережения, имеющие значение легчайшей меры дисциплинарного взыскания, которая стоит ниже замечания и не ведет ни к каким определенным законным последствиям, как и замечание[48]. Собственно же судебно-уголовная ответственность полиции не подверглась какому-либо принципиальному изменению, оставшись в сильнейшей зависимости от начальства, снабженного, кроме того, огромной дисциплинарной властью в отношении к подчиненным. Тем не менее такое решение капитальнейшего вопроса об ответственности полиции не удовлетворило ни полицию, ни суд[49].
Полиция и администрация указывали, что в данном случае не следует упускать из виду, что по буквальному смыслу ст.1316 Устава гр. суд. предостережения, объявляемые в смысле осуждения известного рода действий, могут подать повод к начатию иска об ущербах и убытках, причиненных частным лицам, обществу или казне, а потому, принимая в соображение те последствия, с коими это может быть сопряжено для виновного, вина которого нередко состоит только в том, что он ревностно исполнял приказания начальства, – следовало бы, применяясь к статьям 284–288 Устава уг. суд., предоставить чинам полиции право обжалования по инстанциям, а затем предоставить им же, если они подвергнутся взысканию со стороны судебного ведомства, и на этом основании привлечены будут к ответственности за убытки, в порядке суда гражданского, просить о предании их суду уголовному, с тем, чтобы в таком случае иск гражданский был приостановлен до окончания суда уголовного. Затем указывалось, что, независимо от вышеприведенных статей, определяющих ответственность полиции перед судебными органами, независимо также от того, что по новым узаконениям полицейские органы сделались более исполнителями приказаний судебной власти, нежели административной, крайнее подчинение полиции судебному ведомству выражается, главнейшим образом, в совершенной невозможности для полиции, на случай обвинения со стороны судебных мест и лиц в неисполнительности или в каких-либо других противозаконных действиях, опровергнуть или даже устранить эти обвинения. Непосредственное начальство полиции, определяющее и увольняющее чинов ее, обязано подчиниться безусловно постановлению суда о наложении административного взыскания на чинов полиции, равно как принимать в соображение заключение его о привлечении тех чинов к ответственности по суду, потому что, например, хотя полицейским чиновникам предоставляется право изъявлять неудовольствие на приговоры мировых судей, представляя их товарищу прокурора, но так как от последнего вполне зависит, предъявить ли отзыв мировому же судье или оставить его без последствий, то, несомненно, что, при принципе возвышения судебной власти, товарищ прокурора может действовать всегда именно последним способом, вследствие чего полицейские чины лишены будут возможности оправдываться. Наконец, относительно возложенного на прокуроров надзора, министерство внутренних дел развивало ту мысль, что, «вникая ближе в существо сих обязанностей и самого надзора и соображая при этом указания продолжительного опыта, можно, кажется, заключить безошибочно, что, с одной стороны, означенные обязанности имеют преимущественно значение чисто бюрократическое, которое, не принося существенной пользы делу, усложняет только переписку и нередко возбуждает пререкания между властями; с другой же стороны, самый надзор, состоящий в отрицательном праве протеста или предложения, которые могут быть оставлены без последствий и в губернии, и в министерстве юстиции, очевидно, не достигает своей цели и потому не имеет никакого практического значения. Таким образом в губернии является двойственный надзор двух самостоятельных властей – прокурора и губернатора», а потому министерство внутренних дел полагало более целесообразным, устранив прокуроров от надзора над полицией, возвысить власть губернаторов, причем делалась ссылка на недовольство правительства существующим порядком и на то, что во Франции надзор этот принадлежит префектам, в Пруссии – обер-президентам, в Австрии – штатгальтерам. Судебное же ведомство, в свою очередь, и несравненно более основательно, ссылаясь на пример западноевропейских законодательств, роптало на Судебные уставы, что они не захотели поставить органы полицейские в подчинение органам судебной власти, вследствие чего получилась полная разобщенность как деятельности, так и интересов тех и других.
Относительно частных лиц, потерпевших от неправильных действий полиции, в Судебных уставах, в ст. 1316 Устава гр. суд., постановлено было, что все должностные лица, в случае причинения их нерадением, неосмотрительностью или медленностью убытков частным лицам, могут быть привлекаемы к судебной ответственности. По поводу этой статьи министерство внутренних дел полагало, что вопрос о наличии нерадения, неосмотрительности или медленности должен подлежать предварительному обсуждению высшего в губернии начальства, так как действия, которыми нанесен убыток частному лицу, могли быть вызваны распоряжением начальства обвиняемого, а потому и преследование перед судом не могло бы доставить должного удовлетворения потерпевшему. Против же всякого излишнего снисхождения потерпевшие лица имеют достаточно обеспечения а праве обжалования. Но Государственный Совет рассуждал по поводу той же статьи следующим образом: «Не подлежит сомнению, что действия сих чинов бывают весьма часто принудительные, и что чины эти во многих случаях находятся в необходимости действовать не по одному указанию закона, а по инструкции и даже по словесному приказанию своего начальства. Точно в такой же мере не подлежит сомнению, что никакое административное начальство не имеет права давать подчиненным инструкции или словесные приказания на совершение действий, недозволенных законом или причиняющих частному лицу вред или убытки. По сему, для того, чтобы всякое должностное лицо административного ведомства действовало в пределах законности и не только само не делало бы распоряжений противозаконных, но и не уполномочивало бы подчиненные себе лица на распоряжения, в чем-либо нарушающие права частных лиц, необходимо, чтобы все распоряжения чинов администрации подлежали рассмотрению в случае принесения на них жалоб со стороны тех, чьи права теми распоряжениями нарушаются. Чтобы такое рассмотрение было беспристрастным и привело к справедливому разрешению, необходимо предоставить оное не самому административному начальству, по предписанию или инструкции которого действовало административное лицо и которое поэтому не может быть судьей в своем деле, а суду, и притом суду в особом присутствии, в котором, кроме чинов судебных, участвовали бы и чины администрации для того, чтобы обсуждение распоряжения административного лица могло происходить и с полным беспристрастием, при уравнительном участии элементов судебного и административного, и с полным знанием свойств сделанного административными лицами распоряжения… Когда жалобы на административных чинов стали бы рассматриваться начальством, число подаваемых жалоб не только не могло бы от того уменьшиться, но скорее увеличилось бы, ибо отказ непосредственного начальства повлек бы новые жалобы высшему начальству и т. д.» Вообще же Государственный Совет пришел к тому заключению, что «по коренным гражданским законам и по тем началам, по которым, согласно воле Государя Императора, должна быть произведена судебная реформа, предъявление исков к должностным лицам о вознаграждении за причиненные их действиями вред или убытки должно зависеть лишь от усмотрения лица, понесшего вред или убытки; отступления же от этого порядка не могут быть допускаемы».
Так определена ответственность полиции в порядке суда гражданского; что же касается уголовной ответственности чинов полиции, то Судебные уставы оставили в полной силе прежнее коренное правило нашего законодательства, на основании которого предание суду должностных лиц за упущения и преступления по службе во всяком случае зависит от начальства. Поэтому ответственность полиции вообще оказалась нормированной таким образом, что она служит не столько к обеспечению правильности действий полиции, сколько к еще большему усилению и без того уже непомерной власти высшего полицейского начальства, вследствие чего, как мы указывали уже однажды по поводу вопроса об ответственности администрации вообще, нередко органы полиции изображают собой как бы двуликих субъектов, одно лицо которых, обращенное к начальству, запечатлено страхом и раболепием, другое же лицо, обращенное к гражданину и обществу, выражает дерзость и пренебрежение. В результате же, как это все знают или чувствуют, наша чрезвычайно многочисленная и пестрая полиция, снабженная огромной властью, не стоит на высоте своей задачи, в ущерб своему достоинству и условиям общей безопасности.