Неприкосновенность в конституционном праве Российской Федерации. Монография - читать онлайн

§ 1. Территория государства

Территорией государства называется то пространство, в пределах которого оно осуществляет свою власть[107].

Надо сказать, что большое внимание вопросам территории государства уделяли дореволюционные русские государствоведы[108].

В начале XX в. в русском государственном праве становится господствующей теория, отрицающая за территорией характер объекта какого-либо вещного нрава. Ее разработал русский ученый, профессор Киевского университета Незабитовский. В своей работе «Учение публицистов о межгосударственном владении», вышедшей в 1860 г.[109], он развивал точку зрения о том, что государство властвует в пределах территории, но не над территорией и что территория является не предметом, а пределом державной власти государства. Эту же мысль приводил и немецкий ученый Фриккер, указывая, что юридическое значение территории заключается в том, что она, будучи границей государственного властвования над людьми, определяет собой область исключительного осуществления государственной власти, что он называл непроницательностью государственной территории.

Развивая данную теорию, Г. Еллинек писал, что публичная власть государства есть всегда власть над людьми. Это всегда imperium, а не dominium. Эта власть повелевает, а повелевать же можно только людьми. Поэтому власть государства в отношении территории есть лишь рефлекс его личного господства. Согласно этой теории территория является составным элементом государственной личности через посредство ее населения, субъективным элементом государств, и поэтому, например, нападение на территорию государства надо считать посягательством на самую личность государства, а не на объект его господства. Исключительность или непроницаемость государственной территории выражается с положительной стороны в том, что внутри государства подчиняются все находящиеся на его территории как подданные, так и иностранцы, с отрицательной же – в том, что в пределах государственной территории не может проявляться власть другого государства, что на одной и той же территории может осуществляться власть только одного государства.

Из этой теории логически вытекают как требование нераздельности государственной территории, так и требование неотчуждаемости ее. Представление о территории как объекте власти государства вполне допускало раздробление и отчуждение территории, которая в Средние века дарилась, продавалась, отдавалась в приданое, что, конечно, совершенно несовместимо со взглядом на территорию как элемент личности государства[110].

Приверженцами этой теории в России были Н. М. Коркунов, Ф. Ф. Кокошкин, Л. А. Шалланд и ряд других видных государствоведов.

Н. М. Коркунов считал, что государственное властвование имеет двоякое ограничение: внешнее, обусловленное фактом совместного существования многих государств и необходимостью в силу этого разграничить сферы действия различных государственных властей, и внутреннее, вытекающее из противопоставления государственному властвованию прав «тех самых граждан, которые составляют государство». Внешнее ограничение государственного властвования он сводил к определению границ государственной территории, которыми определяется пространство действия власти каждого отдельного государства[111].

Ф. Ф. Кокошкин рассматривал территорию в качестве одного из элементов государства. Он полагал, что в патримониальном или вотчинном государстве территория была объектом государственного права, поскольку в отличие от современного патримониальное государство представляло собой не юридическое лицо, а юридическое отношение между физическими лицами: это было юридическое отношение между государем и подданными, развившееся из прав земельной собственности, из отношений землевладельца к тем лицам, которые жили на его земле. Таким образом, по мнению Ф. Ф. Кокошкина, в патримониальном государстве в основе политической власти лежало землевладение, которое и было основным юридическим отношением государственного строя, а все остальные юридические отношения были производными от него. Поэтому территория здесь – главный объект государственного права, т. е. власти государя-вотчинника. Этим, полагал Ф. Ф. Кокошкин, и объясняется, что в патримониальном государстве территория являлась предметом распоряжения государственной власти наравне с объектами частного права: государь мог продать территорию или обменять ее, завещать по наследству, отдать в качестве приданого. После смерти государя территория делилась как частное имущество между его детьми, и т. д.[112]

«Современное государство, – писал Ф. Ф. Кокошкин, – в отличие от патримониального, есть юридическая личность, коллективный субъект права. Материальным субстратом этого идеального субъекта являются люди, но люди не как абстрактные лица, а как население известной территории; круг лиц, входящих в состав государства, тем именно прежде всего и определяется, что они живут оседло на известной территории. Таким образом, территория вместе с людьми и через посредство их делается составным элементом государства. Будучи, таким образом, неотделима от государства, территория не может служить объектом права государства и предметом свободного распоряжения со стороны государственной власти. В государственном праве современных культурных народов признается как общее правило, что государственная территория неделима и неотчуждаема. Это правило, провозглашенное во французской Конституции 1791 г., перешло из нее во многие другие конституции»[113].

Ф. Ф. Кокошкин отмечал, что в области международного права отношение государства к территории напоминает отношение собственника к вещи. Никакое государство не имеет права действовать на территории другого государства без его согласия, подобно тому как в частном праве никто не может пользоваться вещью без согласия ее собственника. Отрицательная обязанность всех государств не вмешиваться в деятельность каждого государства на его территории действительно походит на соответствующую праву частной собственности всеобщую отрицательную обязанность не мешать собственнику пользоваться его вещью.

Вместе с тем Ф. Ф. Кокошкин подчеркивал, что наряду с этим сходством между территорией и объектом вещного права есть существенное различие: собственник может потерять свою вещь и даже все принадлежащие ему вещи, все свое имущество, и тем не менее он остается личностью, субъектом права; государство же, лишившееся всей своей территории, а иногда даже и известной части ее, уничтожается[114].

«В частном праве, – писал он, – известные участки территории могут быть объектом собственности государства, но в публичном и, в частности, в государственном праве территория не может явиться объектом права. Основное юридическое отношение современного публичного права, то отношение, из которого вытекают все другие, есть обязанность подданных повиноваться государственной власти и право власти на такое повиновение. Территория определяет круг лиц, участвующих в этом отношении, т. е. обязанных к повиновению, но не является объектом этого отношения. Объектом его служат всегда человеческие действия»[115].

Ф. Ф. Кокошкин считал, что публичного права государства на его территорию не существует. «Юристы, признающие такое право, – указывал он, – обыкновенно выводят из него право государства на принудительное отчуждение частной земельной собственности и на обложение ее налогами. Но нетрудно показать ошибочность этой конструкции. Государство может экспроприировать, если это ему необходимо, не только земли, но и движимые имущества, например, в случае войны – взять хлебные запасы, лошадей и т. д. С другой стороны, государство облагает не только земельные и движимые имущества, но и капиталы, личный заработок и т. д. Если выводить право отчуждения и обложения земли из особого права государства на территорию, то для объяснения принудительного отчуждения и обложения движимости придется создавать такое же особое право государства на движимые имущества подданных. Но в конструировании подобных прав нет и никакой надобности; поземельные налоги и принудительное отчуждение вытекает просто из общей обязанности повиновения государству, из чисто личных, а не вещных отношений между государством и его подданными в широком смысле слова»[116].

По мнению Ф. Ф. Кокошкина, территория является составным элементом государственной личности не сама по себе, а через посредство населения, живущего на ней. Из этого следовало, что территория обладает свойствами составного элемента государства лишь постольку, поскольку она населена подданными в собственном смысле слова. Однако государственная власть может взять в свое обладание, отмечал он, и ненаселенную территорию, например необитаемый остров или такую территорию, жители которой не состоят ни в какой реальной общественной связи с коренным населением государства и поэтому не включаются в состав подданных в прямом смысле этого слова (например, население колоний). Такие части государственной территории, или совсем не населенные, или населенные негражданами, не являются составными элементами государственной личности, однако служат объектами государственной власти. По отношению к ним государство играет ту же роль, какую играл патримониальный государь относительно всей своей территории. Разница состоит лишь в том, что там владелец был физическим лицом, а здесь юридическим, своего рода коллективный патримониальный владелец. Находящиеся в положении объекта части территории могут быть предметом частных сделок, могут обмениваться, продаваться и т. д. Например, в 1867 г. владения России в Америке за сравнительно небольшую сумму были проданы Соединенным Штатам (за 7 200 000 долл.).

Вместе с тем, с точки зрения Ф. Ф. Кокошкина, правило неотчуждаемости и неделимости государственной территории допускает и некоторые исключения по отношению к коренной территории, населенной гражданами, когда это требует высший интерес самосохранения государства. Государство иногда вынуждено уступить часть своей территории другому государству, чтобы сохранить себя как целое, спасти свою независимость[117].

«Государство, потерявшее часть своей территории, – писал Ф. Ф. Кокошкин, – может остаться тем же государством во всех своих правовых отношениях, подобно тому как человек, потеряв руку или ногу, может продолжать свое физическое и юридическое существование. Но потеря части территории не затрагивает существования государства лишь до тех пор, пока она остается в известных пределах, которые нельзя установить заранее теоретически, но которые ясно чувствуются практически в каждом конкретном случае. В 1804 г., когда Германская империя потеряла значительную часть своей территории, германский император признал, что этого государства более не существует, отказался от титула "императора германского" и принял титул "императора австрийского"»[118].

Ф. Ф. Кокошкин исходил из того, что в конституционных государствах отчуждение части территории не может быть произведено иначе как с согласия народного представительства, ибо с отчуждением неизбежно связано прекращение действия на отчуждаемой территории законов данного государства, которые не могут быть отменены иначе как с согласия парламента. По его мнению, еще более соответствовало бы характеру государственной территории как составного элемента государственной личности требование, чтобы отчуждение территории не могло совершаться без согласия населения отчуждаемой части[119].

Л. А. Шалланд подчеркивал, что логическим и необходимым последствием современного понимания государства является признание за территорией качества одного из трех его элементов, причем отсутствие одного из них лишает тот или иной союз признаков и качеств государства[120].

Некоторые государствоведы отрицали внутреннюю связь государства и территории, считая, что последняя не входит в государство в качестве его составной части[121], а является лишь внешним условием существования государства[122]. Подобное толкование означало, что территория признавалась только предпосылкой пространственного бытия государства, одним из внешних условий, порождающих юридические отношения, которые отождествлялись с понятием государства[123].

Н. И. Лазаревский также считал ошибочным утверждение о том, что территория является одним из элементов государства. Он полагал, что такой вывод основывается на средневековом государстве – поместье, основой которого было право частной собственности данного феодала на ту или другую землю, причем это право частной земельной собственности являлось основанием также и значительной части тех правительственных прав, которые признавались за этим феодалом по отношению к населению, проживающему на его земле (quid quid est in tenitorioy est de territorio).

С течением времени, с преобразованием бывшей патримониальной власти, облаченной лишь некоторыми правительственными полномочиями, в современную государственную власть, полагал Н. И. Лазаревский, эта власть, изменившись по существу, осталась в тех же пространственных пределах, на той же территории. Когда право собственности на землю перестало быть основанием правительственной власти, учение о том, что территория – существенный элемент государства, осталось. В пользу этого учения говорит тот очевидный факт, что все европейские государства того времени были территориальными единицами[124].

«Но из того, что все современные государства имеют территориальную основу, – писал он, – нельзя делать того вывода, чтобы территория была необходимым образующим элементом государства вообще. Сами сторонники учения, что территория – необходимый элемент государства, вынуждены признать, что существовали типы государств, с территорией не связанных. Например… в Древней Греции "понятие государства приурочено только к гражданам, даже когда они оставляют отечество, а не к территории, и так как права гражданина были обусловлены принадлежностью к родовому союзу, то государство связано с существованием этих родов, а не с территориею, которую они населяют. Древнегреческое государство есть союз граждан, а не известная населенная территория". Точно так же является общепризнанным, что "германское государство первоначально представляет союз отдельных народностей, в котором отсутствует прочное отношение к какой-либо определенной территории". Даже более того, когда после великого переселения народов отдельные германские племена осели на определенных местах, они на новом месте образовали государства, не обнимавшие всего населения данной местности и не подчинявшие все это население своему праву, своим судам; напротив того, власти данного германского государства признавалось подчиненным только германское население, местное же (римское) оставалось вне этого государства, вне подчинения по нашим понятиям территориальной власти. Таким образом, можно утверждать только, что связь с определенною территориею есть существенный признак современного государства, но нельзя говорить, чтобы это было необходимым признаком всякого государства вообще»[125].

Исходя из того, что территория не является необходимым признаком государства вообще, и учитывая, что все современные государства обладают той или другой территорией, Н. И. Лазаревский ставил вопрос о том, в каком отношении государство находится к территории. Он считал, что старое средневековое учение, рассматривающее территорию как нечто состоящее в собственности государства, к современному государству явно неприменимо, поскольку значительная часть территории каждого государства состоит из частной собственности не государства (казны), а других (частных) лиц, в том числе иногда и иностранцев. Поэтому с XVI в. появляется учение, приписывающее государству по отношению к территории не право частной собственности (dominium илиproprietas), а определенную публичную власть (imperium), территориальное верховенство.

Н. И. Лазаревский отмечал, что теория территориального верховенства как особого права государственной власти вызвала возражение некоторых исследователей, которые в соответствии со взглядами на государственную власть как на нечто сплошное, а не составленное из отдельных ограниченных полномочий, доказывали, что право государства на территорию не является каким-либо особым полномочием государства, а является составной частью самого понятия государства. При этом они характеризовали отношения государства к территории как «публичное вещное право».

Н. И. Лазаревский обращал внимание на то, что с течением времени в силу соображений, исходящих из невозможности юридических отношений непосредственно к вещам, начали утверждать, что у государства нет непосредственной власти над территорией и поэтому отношение государства к ней нельзя конструировать как (публичное) вещное право, а территория не является объектом государственной власти, а есть только пространство ее действия, где вместе с тем исключено действие всякой другой государственной власти (так называемая непроницаемость территории). Однако он считал, что такое понимание территории не может быть признано правильным. По его мнению, учение о том, что территория не может быть объектом государственной власти, основано на недоразумении. При этом ученый исходил из того, что по общему правилу то или иное отношение государства к территории проявляется по поводу господства над людьми, а территория, где нет и не может быть людей, государству не нужна.

Н. И. Лазаревский указывал также на то, что территория и сама по себе может быть объектом сделок между государствами. «…Россия… продала С.-Американским Соединенным Штатам Аляску… в составе Аляски были и необжитые местности, были и места, состоявшие в собственности частных лиц, и все это (с сохранением частной собственности отдельных лиц) передано из обладания России в обладание Соединенных Штатов… Таким образом, территория сама по себе может быть и предметом сделок между государствами, и предметом их обладания, которое не тождественно с правом частной собственности[126].

Н. И. Лазаревский подчеркивал, что принцип непроницаемости территории нельзя считать основным признаком не только суверенного государства, но и государства вообще, поскольку он присущ лишь определенному типу государств и не присущ союзным государствам. Возражая Л. А. Шалланду, который утверждал, что полнота тех «функций, которые составляют существо территориального верховенства», сосредоточена в союзе, «и в территориальном отношении отдельные государства – члены союза играют ту же приблизительно роль, что и самоуправляющиеся единицы в любом современном государстве»[127], он отмечал, что «если это так, то на территории отдельных государств, входящих в состав союзного государства, имеется вторая (хотя бы и высшая) государственная власть, и таким образом отрицается непроницаемость территории…»[128].

В отличие от Н. И. Лазаревского А. А. Жилин считал, что без связи с определенной земельной территорией не может существовать ни одно государство. «Некоторые ученые… полагают, – писал он, – что государство может существовать и без связи с определенной земельной территорией. В доказательство этого приводят пример еврейского народа во время сорокалетнего странствования его в пустыне, германских племен во время великого переселения народов и вообще различных кочевых народов, так называемых номадов. Если считать, что государством следует называть всякую общественную группу, не подчиненную какой-либо посторонней власти, то, конечно, тогда надо будет признать государством всякое племя, всякую орду, кочующие с места на место. Но правильнее, кажется нам, полагать, что эти организации являются лишь зачатками государственного союза. Они существенным образом всем своим строением и бытием отличаются от народа, организованного в границах определенной территории, что накладывает отпечаток на всю его жизнь»[129].

Аналогичную позицию по этому вопросу занимал и Л. А. Шалланд. «Если мы формации последнего рода назовем государством, – указывал он, – то под этот термин подводить и союзы первого рода представляется несомненной натяжкой, лишающей самое понятие государства определенности и устойчивости»[130].

В первые годы после Октябрьской революции государствоведы также уделяли немалое внимание территориальной организации государства, анализируя как ее общетеоретические основы, так и конкретные формы осуществления[131]. Так, В. К. Дябло считал, что, приступая к теоретическому анализу понятия территории, необходимо прежде всего разрешить предварительный вопрос о том, является ли территория существенным и обязательным элементом государства. Он писал: «Этот вопрос необходимо разрешить ввиду того, что, по мнению многих государствоведов, территория есть только фактически необходимая предпосылка государства (подобно тому как фактической предпосылкой государства является воздух), но не составляет обязательного элемента в понятии государства. Если этот взгляд правилен, то отпадает необходимость вообще в юридическом анализе территории»[132].

По мнению В. К. Дябло, тот или иной другой ответ на вопрос о том, является ли территория необходимым элементом государства, зависит от того, какой смысл вкладывается в понятие государства. Если понимать государство как социальное отношение господства властвующих над подвластными (подавляемыми), то территория должна считаться необходимым элементом государства, поскольку кланы прочно сложились в условиях перехода к оседлой жизни и закрепления определенных территорий.

В. К. Дябло подчеркивал, что особенность государства как социального отношения состоит в том, что государственной власти подчиняются не только те социальные группы, которые признают данную государственную власть, но и все население, проживающее на определенной территории, независимо от признания данной государственной власти[133]. «Таким образом государство, – указывал он, – является территориальной корпорацией, т. е. территория составляет необходимый признак государства, как формы общества. Во всяком государстве независимо от формы государственного строя территория является необходимым основанием для возникновения отношений властвования и подчинения, и этим государство отличается от массы других общественных организаций, основанных на кровном родстве или соглашении своих членов. Правда, современное государство распространяет власть в некоторых отношениях за пределы своей территории, как, например, на граждан, проживающих за границей, или дипломатических представителей, пользующихся правом внеземельности. Однако это расширение власти государства носит своеобразный характер. Власть за пределами территории не имеет той полноты и абсолютности, как в пределах территории. Одно государство может осуществлять принудительно свою власть на территории другого государства лишь с согласия этого последнего и обычно через его же органы (например, выдача преступников)»[134].

Отмечая, что территориальность как основное свойство государственной организации некоторыми государствоведами отрицается на том основании, что с точки зрения международного права государство есть юридическое лицо, субъект международных прав и, следовательно, в само определение государства не может входить признак обладания правом на территорию, подобно тому как в понятие лица – субъекта гражданских прав не входит признак обладания тем или иным конкретным правом, например правом собственности, В. К. Дябло указывал, что в этом рассуждении упускается из виду, что для того чтобы обладать международной правоспособностью, быть субъектом международного права, нужно иметь власть над населением определенной территории. Те же субъекты международного права, которые не обладают властью над населением в определенных территориальных границах, не являются государствами, а только приравниваются к государствам в некоторых отношениях[135].

Характеризуя территориальное верховенство, В. К. Дябло подчеркивал, что это верховенство есть власть не над вещью (земельным пространством) в пределах определенной территории, а над людьми, это «личное, а не вещное господство, в своей основе»[136]. Он полагал, что к основному свойству территории как пространственному пределу власти в различные исторические эпохи присоединяются некоторые добавочные характерные черты, поэтому для характеристики территориального верховенства данного государства нужно определить, какую роль выполняет территория в этом государстве сверх пространственной функции, которая, бесспорно, всегда существует[137].

В. К. Дябло считал, что в советском государстве территория играет двоякую роль. Право советского государства на территорию как по своей полноте и абсолютности, так и по своему хозяйственному содержанию является, по его мнению, правом собственности, но вместе с тем территория является пространственным пределом власти советского государства, поэтому территориальное верховенство советского государства есть соединение imperium'a и публичного dominium'a[138].

«К основной пространственной функции территории в советском государстве, – писал он, – присоединяется ее функция как объекта хозяйственной деятельности советского государства. Вещный характер советской территории не подлежит сомнению… Однако было бы несомненной ошибкой думать, будто бы территориальное верховенство советской власти состоит только в вещных правах на землю. Территориальное верховенство – это прежде всего власть политическая, власть над людьми – imperium, и в советском государстве элемент imperium'a также является основным, a dominium'a — добавочным»[139].

В послевоенной литературе заметное место заняли статьи И. П. Трайнина, в которых содержится анализ главных вопросов учения о территории[140].

В более поздний период наметилась тенденция к упрощенному изложению этой проблемы, не учитывающая всей сложности вопросов, связанных с территориальной организацией государства, и направленная на ограниченное их изложение, не выходящее за пределы рассмотрения административно-территориального деления. Заметным исключением в этом смысле стали работы В. А. Ржевского[141].

В своих работах В. А. Ржевский исходит из того, что, составляя пространственную основу суверенитета государства, территория связана со всеми сторонами его организации и деятельности. В пределах территории соответствующего государства складываются все без исключения юридические отношения, поэтому их регулирование осуществляется с учетом воздействия территориального фактора. Государственная территория оказывает влияние и на содержание правового регулирования[142].

В. А. Ржевский считает, что поскольку конкретные отраслевые науки не занимаются разработкой учения о территории, то выводы и данные для них должно поставлять именно государственное право, для которого уяснение понятия территории имеет большее значение, так как оно служит исходным положением для исследования принципов и форм территориальной организации[143].

Известная недооценка территориального фактора в организации государства, которая проистекала из имевшей место в философии и политической литературе недооценки роли естественно-географической среды в жизни общества, в области государствоведения привела, по мнению В. А. Ржевского, к тому, что из всего учения о территории государства разрабатывались лишь вопросы административно-территориальной системы, причем в известном отрыве от других вопросов территориальной организации[144].

В. А. Ржевский полагает, что, входя в качестве составной части в государственную организацию общества, территориальная структура государства обеспечивает связь населения с аппаратом власти в центре и на местах, способствует осуществлению руководства производственной деятельностью, является основой построения общественных организаций, действующих в пределах государственных территориальных подразделений. Ввиду такого значения территориальной организации она, по мнению В. А. Ржевского, имеет не только государственно-правовой характер. Многие вопросы территориальной организации находятся за пределами сферы правовых отношений; однако это обстоятельство не исключает необходимости ее анализа в целом, поскольку государство и государственно-правовые явления не могут быть глубоко поняты вне связи со многими другими отраслями, и прежде всего экономическими.

В. А. Ржевский отмечает, что понятие территориальной организации может употребляться в двух смыслах. Во-первых, оно может означать форму построения человеческого коллектива по территориальной принадлежности его членов, во-вторых, этим понятием может быть выражен определенный порядок устройства частей, на которые подразделяется государственная территория из соображений удобства управления, и т. д.

В. А. Ржевский указывает, что всеобщее значение территории для построения различных элементов государственной организации предполагает специфичность действия территориального принципа в разных сферах общественной и государственной жизни. Если устройство административно-территориальных единиц предполагает установление пределов действия тех или иных местных органов власти, то в сфере федерации установление территориальных пределов национально-государственных образований способствует разграничению суверенных прав наций. Этим обусловлен различный характер границ между административными единицами и государственными образованиями. Осуществление территориального верховенства в федерации обеспечивает такое распределение территориальных прав между федерацией и ее субъектами, которое позволяет нациям, образующим соответствующие государственные единицы, распоряжаться своей территорией.

В. А. Ржевский подчеркивает, что иначе проявляется территориальный принцип в построении системы государственных органов. Это выражается, в частности, в том, что формирование представительных органов государства осуществляется путем создания территориальных избирательных округов по месту жительства граждан. В связи с территориальной организацией государственного аппарата следует в число признаков, характеризующих понятие государственного органа, включить и территориальный масштаб его деятельности.

Специфика проявления территориального принципа в различных областях государственной организации и деятельности не исключает, по мнению В. А. Ржевского, того общего, что характеризует территориальную организацию в целом. Поэтому он считает возможным выделить понятие «территориальная организация» в качестве самостоятельной категории науки государственного права. С его точки зрения, отношения, связанные с государственной территорией, объединяются внутренней общностью, ввиду чего можно говорить о единстве и общности норм, регулирующих различные стороны территориальной организации государства[145].

В. А. Рянжин отмечал, что термин «территориальная организация государства» употребляется в двух смысловых значениях соответственно двум смысловым значениям термина «государство». В одном случае речь идет о территориальной организации государства как географического явления, о совокупности составных частей территории государства, в другом – о территориальной организации государства как политического явления, о территориальной организации государственного аппарата. В первом случае объект организации – территория, составные элементы территориальной организации – определенные части территории, во втором – государственный аппарат, а составными элементами организации выступают определенные части государственного аппарата. Эти два вида территориальной организации тесно взаимосвязаны[146].

Территориальная организация государственного аппарата, подчеркивал В. А. Рянжин, осуществляется на основе организации территории государства. Точное обозначение границ каждой территориальной единицы необходимо для четкого определения компетенции территориальных органов в смысле географических пределов осуществляемой ими государственной власти, для предотвращения дублирования деятельности смежных территориальных органов на одной и той же территории.

По мнению В. А. Рянжина, каждому из двух видов территориальной организации государства необходимо специфическое наименование. «Организацию территории, – писал он, – называют и территориальным делением, и территориальным устройством. Территориальную организацию государства как географического явления следует именовать "территориальным делением государства", а территориальную организацию государства как политического явления – "территориальным устройством государства"»[147].

В. А. Рянжин отмечал, что территориальное деление государства может быть сложным, простым и комбинированным. Сложным оно является в том случае, когда в качестве составных частей (единиц) территории этого государства выступают территориальные образования, самостоятельные в политическом отношении, т. е. осуществляющие верховную, учредительную власть. Его территориальное деление, поскольку оно приспособлено к задачам политического управления, правильнее было бы именовать политико-территориальным, а само государство – федеративным.

Простым В. А. Рянжин называл такое территориальное деление, когда в качестве составных частей (единиц) территории данного государства выступают территориальные образования, самостоятельные лишь в административном, а не в политическом отношении, – административно-территориальные единицы. Такое государство принято называть унитарным, а его территориальное деление – административно-территориальным.

Наконец, В. А. Рянжин считал, что территориальное деление государства может быть комбинированным или смешанным: одна часть его территории представляет собой политико-территориальные, другая – административно-территориальные единицы. Территориальное деление такого государства, которое он рассматривал как особого рода федерацию, он предлагал именовать политико-административным территориальным делением.

Соответственно трем видам территориального деления В. А. Рянжин различал и три вида территориального устройства государства: политико-территориальное, административно-территориальное и политико-административное.

Составными частями (единицами) политико-территориального устройства В. А. Рянжин считал центральные органы государств – субъектов Федерации, составными частями (единицами) административно-территориального устройства – его местные органы, а составными единицами политико-административного территориального устройства – как центральные органы (в одной региональной части государства), так и местные органы государственной власти (в другой его региональной части)[148].

В советский период осуществление публичной власти по территориальному признаку рассматривалось теоретиками государства и права как существенная черта, отличающая государственную организацию от родовой. Считалось, что осуществление публичной власти по территориальному признаку, во-первых, приводит к тому, что территориальное деление населения, начавшееся в процессе общественного разделения труда, превращается в административно-территориальное; в этой связи возникает новый общественный институт – гражданство или подданство, во-вторых, к установлению пространственных пределов публичной власти и, в-третьих, к складыванию территориальной дислокации аппарата публичной власти, выражающейся в возникновении не только центральных, но и местных ее органов, а распространение государственной власти по территориальному принципу характеризует не только возникновение государственной организации, но и начало процесса складывания отдельных стран[149].

«Страна в современном понимании этого термина, как и государственная организация, исторически преходяща, – утверждалось в книге "Марксистско-ленинская общая теория государства и права" – доклассовое общество не знало подразделения на отдельные страны. Роды и племена, закрепляясь на определенной территории, даже устанавливая границы своего землепользования, охотничьих угодий и мест для рыбной ловли, тем самым еще не консолидировались в рамках отдельной страны. Для этого необходимы не только территория, очерченная четкими границами, не только население, проживающее на данной территории, но и распространение публичной власти на жителей данной территории по административному принципу. Возникнув в процессе образования государственной организации, страна исчезает на высших этапах развития человеческого общества, в условиях победы полного коммунизма в масштабах всей земли, когда государственные границы (предел распространения данной государственной власти) утратят всякий смысл»[150].

В качестве специфической черты, отличающей государственную организацию от родовой, рассматривают осуществление публичной власти по территориальному признаку и современные российские исследователи. «В отличие от родового строя, – пишет М. Н. Марченко, – где общественная власть распространялась на людей но кровнородственному признаку, в зависимости от их принадлежности к тому или иному роду, фратрии, племенам или союзу племен, при государственном строе власть распространяется на них в зависимости от территории их проживания. С образования государства жители, по меткому замечанию исследователей, "в политическом отношении превращались в простую принадлежность территории…"

Территория государства является своего рода материальной базой любого государства, без которой оно не может существовать. Это естественное, а не какое-либо иное, в том числе общественное, условие существования и функционирования государства»[151].

В качестве территориальной организации рассматривал государство и А. Б. Венгеров. «Еще одной принципиальной характеристикой государства, – указывал он, – выступает его существование в качестве территориальной организации. Имеются в виду разделение населения по территориальному признаку и территориальная целостность государства. Если негосударственные организации в состоянии объединить людей по мировоззрению, политическим устремлениям, роду занятий, профессиональным интересам и т. д., то специфичная черта государственной организации состоит в объединении населения определенной территории с последующим разделением последней на административно-территориальные единицы. Другими словами, эта черта заключается в строгом ограничении государством своей территории. На эту территорию распространяется власть, правовые нормы государства, т. е. его юрисдикция»[152].

Однако было высказано и другое мнение. Так, Б. М. Клименко полагает, что государственная территория не входит в понятие государства как субъекта международного права, ибо принадлежность субъекта не следует отождествлять с самим субъектом[153].

Многие исследователи связывали и связывают государственную территорию с суверенитетом государства.

Еще Н. И. Палиенко утверждал, что суверенитет характеризует юридическую природу осуществляющегося государственного властвования, является тем необходимым критерием, который дает возможность отличить государство от других публично-правовых союзов, отграничить сферу властвования каждого государства как субъекта суверенной власти в пределах своей территории от сферы власти других государств[154].

Многие современные юристы вводят понятие «суверенитет» в качестве одного из сущностных при определении понятия государства. Так, по мнению Н. А. Ушакова, «государство – особая организация по управлению делами существующего на определенной территории человеческого общества, обладающая специфическим свойством суверенитета». Исходя из этого он дает следующее определение государственной территории: «Государственная территория – это земное пространство, находящееся под суверенитетом данного государства. Соответственно, негосударственная территория – земное пространство, не находящееся под суверенитетом какого-либо государства»[155].

Такое понимание соотношения государственной территории и суверенитета было бы правильным, если бы суверенитет действительно был бы, как это иногда утверждается в литературе[156], одним из неотъемлемых признаков государства. Однако практика государственного устройства нашей страны свидетельствует о том, что могут быть государства, и не являющиеся суверенными, например автономные республики в составе бывшего СССР, республики в составе Российской Федерации.

Поэтому прав был Д. Л. Златопольский, который усматривал в наличии территории не признак суверенитета, а лишь одну из отличительных особенностей государственности, без которой не может существовать ни одно государство[157].

Территория любого государства независимо от наличия у него суверенитета представляет собой пространственный предел власти государства, т. е. исключительную область проявления властных полномочий государственных органов, устанавливающих на этой территории определенный правопорядок. Поэтому было бы ошибочно утверждать, как это делал А. Я. Вышинский, что суверенитет не находится в зависимости от фактической способности государства осуществлять власть на своей территории, что «ставить суверенитет государства в зависимость от его фактической способности осуществлять власть на своей территории или вне ее – значит подчинять государство произволу другого, более сильного государства»[158].

Между тем в соответствующих властных установлениях государства, в отношениях одного государства с другими государствами по поводу территории и раскрывается юридическая природа государственной территории[159].

Как уже отмечалось, и Н. М. Коркунов, и Ф. Ф. Кокошкин подчеркивали, что территориальное верховенство входит в сферу публичного права и не включает право частной собственности на территорию. Территориальное верховенство как осуществление публичной государственной власти объявлялось ими ее правом не на территорию, а на население.

В советский период ряд ученых из суверенитета государства выводили его право собственности на землю, недра и др., рассматривали территорию как арену внешней деятельности государства для внутреннего права и как собственность государства для международного права. Таким образом, по их мнению, государство не только осуществляет территориальное верховенство в сфере публичного права, но и способно распоряжаться своей территорией на международной арене как собственностью.

Так, A. M. Ладыженский полагал, что государство в международных отношениях «проявляет себя как собственник территории, когда заключает с другими государствами договоры о приобретении и уступке ее, об обмене отдельными ее участками, о сдаче или получении ее в международно-правовую аренду и т. п.[160] Аналогичную позицию занимал Б. М. Клименко, который утверждал: «Поскольку определенная территория принадлежит определенному государству, постольку она является его собственностью. Эта собственность существенно отличается от понятия собственности во внутреннем праве. Она существует и рассматривается в плоскости международных отношений и международного права и в этом смысле может считаться международной»[161].

Однако подобные концепции были подвергнуты справедливой критике на основании того, что земля и территория – не одно и то же. Они полагали, что можно говорить о собственности на землю, но не на территорию[162]. Так, Ю. Г. Барсегов, отвергая положение о том, что территория в СССР является объектом социалистической собственности, подчеркивал, что верховенство государства в пределах государственной территории носит публично-правовой характер, и государство, владеющее территорией от имени народа, не властно распоряжаться ею как своей собственностью вопреки интересам народа[163]. Аналогичную позицию занял и Н. А. Ушаков, а позднее и Б. М. Клименко[164].

Касаясь этих вопросов, М. М. Козырь подчеркивал: «Территориальное верховенство не может рассматриваться как основание права государственной собственности на землю»[165].

Можно согласиться с С. Н. Бабуриным в том, что природой территориального верховенства «определяется назначение государственной территории быть не только пространственной сферой, в границах которой обеспечивается суверенное осуществление государственной власти, но и объектом суверенного властвования. Однако для обоснования суверенного правомочия государства распоряжаться своей территорией нет необходимости рассматривать ее как предмет права собственности»[166].

Передача государством части своей территории другому государству не означает передачи какой-либо вещи. Уступается всегда только власть над лицами в пределах определенных территориальных границ.

Правда, в литературе уже поднимался вопрос о характере властвования государства в отношении, например, необитаемых земель, если территориальное верховенство государства заключается лишь в господстве над лицами и лишь через них – над территорией[167]. Отвечая на него, Ф. Ф. Кокошкин утверждал, что хотя публичного права государства на территорию не существует, но части государственной территории могут быть объектами государственной власти. Именно такими частями он считал и необитаемые территории. По отношению к ним государство имеет патримониальные права, вроде тех, какие были у средневековых монархов в отношении всей территории государства[168].

Встречающиеся в истории способы уступки территории в виде актов, напоминающих гражданско-правовые сделки (продажа, мена, аренда территории и т. п.), также есть не что иное, как способы передачи прав осуществления власти над населением известной территории, но никак не вещных прав.

Согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 67) ее территория включает территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.

В правовой литературе справедливо указывается, что в этой статье недостаточно определенно установлен состав территории России. «Неопределенность, – пишет А. Н. Лебедев, – вызвана тем, что в этой норме соединены два различных подхода к определению состава территории суверенного государства – физический и политический.

С одной стороны (физический подход), перечислены лишь некоторые компоненты земной поверхности, образующие государственную территорию: территориальное море, внутренние воды, воздушное пространство, однако почему-то не указаны суша (сухопутное пространство) и недра. С другой стороны (политический подход), установлено, что в состав территории РФ входят территории субъектов РФ, но без указания на конкретный компонентный состав (физические среды)»[169].

Очевидно, что в этих условиях определить состав территории Российской Федерации можно, лишь определив состав территорий ее субъектов.

Анализ перечисленных в ч. 1 ст. 67 Конституции РФ элементов (частей) территории Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что под территорией ее субъекта в Конституции понимается только суша или сухопутная территория, поскольку отдельными, самостоятельными частями территории России являются внутренние воды и территориальное море, а также воздушное пространство над водами и территориями субъектов Федерации[170].

Кроме того, в ст. 1 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» установлено, что государственную территорию Российской Федерации образуют не только суша, вода и воздушное пространство, но и недра.

Все это дает основание сделать вывод о том, что территория Российской Федерации складывается из территорий субъектов и включает сушу, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними, а также недра, находящиеся под сушей и водами.

Территориальное верховенство России распространяется на всю государственную территорию, т. е. на все те области, где государство может осуществить свою деятельность. Ее пределы определяются государственной границей, представляющей линию и проходящую по этой линии вертикальную поверхность.

Суша – это вся сухопутная территория, находящаяся в пределах государственной границы. Именно по сухопутной территории определяются официальные размеры государства, протяженность его сухопутных и морских границ.

Сухопутная территория – поверхность земли, очерченная границами государства. Она охватывает также отдельные части территории, окруженные территорией других государств (анклавы), и острова.

Российская Федерация по территории является самым крупным государством мира. Ее сухопутная территория равна 17 млн кв. км[171].

Водная территория государства включает внутренние (национальные) воды, пограничные воды, а также территориальное море.

Внутренние воды – собственные воды государства. К ним относятся национальные реки, озера, каналы, внутренние моря, архипелажные воды. Согласно Водному кодексу РФ (ст. 18) все водные объекты на территории Российской Федерации, за исключением территориального моря Российской Федерации, являются внутренними водами.

Национальные реки – реки, от истока и до устья находящиеся в пределах одного государства.

Несудоходные реки, протекающие по территории нескольких государств, считаются находящимися в раздельном владении прибрежных государств. Их правовой режим устанавливается соглашениями сопредельных государств.

Судоходные реки, протекающие через территории нескольких государств, называются международными и подчинены правилам свободы судоходства.

Каналы – искусственные водные пути – считаются находящимися в исключительном владении одного государства, если они ограничены с обеих сторон сухопутной территорией этого государства.

Внутренние озера – водные пространства, которые со всех сторон окружены сушей. Это пространство находится во владении государства, чья территория его окружает.

Внутренние морские воды согласно Водному кодексу РФ (ст. 14) – это морские воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, принятых для отсчета ширины территориального моря Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1998 г. № 155 «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»[172] (ст. 1) к внутренним морским водам Российской Федерации относятся воды:

портов Российской Федерации, ограниченные линией, проходящей через наиболее удаленные в сторону моря точки гидротехнических и других постоянных сооружений портов;

заливов, бухт, губ и лиманов, берега которых полностью принадлежат Российской Федерации, до прямой линии, проведенной от берега к берегу в месте наибольшего отлива, где со стороны моря впервые образуется один или несколько проходов, если ширина каждого из них не превышает 24 морские мили;

заливов, бухт, губ, лиманов, морей и проливов с шириной входа в них более чем 24 морские мили, которые исторически принадлежат Российской Федерации (их перечень устанавливается Правительством РФ и публикуется в «Извещениях мореплавателям»).

Пограничные воды – воды рек, озер и каналов, по которым проходит линия государственной границы между сопредельными государствами, и составляющие часть государственной территории каждого из них от линии границы до принадлежащего ему берега.

Согласно Закону РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»[173] (ст. 5) прохождение Государственной границы устанавливается, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации, на судоходных реках – по середине главного фарватера или тальвегу реки; на несудоходных реках, ручьях – по их середине или по середине главного рукава реки; на озерах и иных водоемах – по равноотстоящей, срединной, прямой или другой линии, соединяющей выходы Государственной границы к берегам озера или иного водоема. Государственная граница, проходящая по реке, ручью, озеру или иному водоему, не перемещается как при изменении очертания их берегов или уровня воды, так и при отклонении русла реки, ручья в ту или иную сторону.

Прохождение Государственной границы на водохранилищах гидроузлов и иных искусственных водоемов устанавливается в соответствии с линией Государственной границы, проходившей на местности до ее затопления.

Прохождение Государственной границы на мостах, плотинах и других сооружениях, проходящих через реки, ручьи, озера и иные водоемы, устанавливается по середине этих сооружений или по их технологической оси независимо от прохождения Государственной границы на воде.

Согласно Водному кодексу РФ (ст. 15) к территориальному морю Российской Федерации относятся прибрежные морские воды шириной 12 морских миль, отмеряемых в соответствии с нормами международного права и законодательством Российской Федерации. Исходными линиями, от которых определяется ширина территориального моря, в соответствии с Федеральным законом «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (ст. 4) являются:

линия наибольшего отлива вдоль берега, указанная на официально изданных в Российской Федерации морских картах;

прямая исходящая линия, соединяющая наиболее удаленные в сторону моря точки островов, рифов и скал в местах, где береговая линия глубоко изрезана и извилиста или где имеется вдоль берега и в непосредственной близости к нему цепь островов;

прямая линия, проводимая поперек устья реки, непосредственно впадающей в море, между точками на ее берегах, максимально выступающими в море при наибольшем отливе;

прямая линия, не превышающая 24 морские мили, соединяющая точки наибольшего отлива пунктов естественного входа в залив либо в пролив между островами или между островом и материком, берега которых принадлежат Российской Федерации;

система прямых исходных линий длиной более чем 24 морские мили, соединяющих пункты естественного входа в залив либо в пролив между островами или между островом и материком, исторически принадлежащими Российской Федерации.

Определение территориального моря, содержащееся в законе, применяется также ко всем островам Российской Федерации.

Внешняя граница территориального моря является Государственной границей РФ. Внутренней границей территориального моря являются исходные линии, от которых отмеряется ширина территориального моря.

На территориальное море, воздушное пространство над ним, а также на дно территориального моря и его недра распространяется суверенитет Российской Федерации с признанием права мирного прохода иностранных судов через территориальное море.

Делимитация территориального моря между Российской Федерацией и государствами, побережье которых противолежит побережью Российской Федерации или является смежным с побережьем Российской Федерации, осуществляется в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Надо сказать, что долгое время международная практика шла по пути произвольного установления самим государством ширины территориального моря.

Лишь Конвенция по морскому праву 1982 г. устанавливает единый подход к пониманию территориального моря (территориальных вод) и устанавливает порядок отсчета их ширины. Согласно ст. 4 этой Конвенции внешней границей территориального моря является линия, каждая точка которой находится от ближайшей точки исходной линии на расстоянии, равном ширине территориального моря. В соответствии с международным правом каждое государство имеет право устанавливать ширину своего территориального моря до предела, не превышающего 12 морских миль, отмеряемых от исходных линий, определенных в соответствии с Конвенцией.

Согласно Водному кодексу РФ (ст. 16) береговая линия внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации определяется по постоянному уровню воды, а в случае периодического изменения уровня воды – по линии максимального отлива.

Прибрежная полоса – территория, прилегающая к внутренним морским водам и территориальному морю Российской Федерации. Порядок установления границ прибрежной полосы и режим ее использования определяются Правительством РФ.

Что касается территории Северного Ледовитого океана (Арктики), то здесь государственная территория определяется в соответствии с концепцией «полярных секторов», согласно которой все земли и острова, находящиеся в пределах полярного сектора соответствующего государства, а также ледяные поля, припаянные к берегу, входят в состав государственной территории.

Арктическим сектором каждого государства Арктики является пространство, основанием которого служит побережье этого государства, а боковой линией – меридианы от Северного полюса до восточной и западной границ этого государства. Суда и самолеты других государств могут плавать и летать в пределах арктического сектора лишь с согласия прилежащего государства, причем лишь с мирными и научными целями.

Постановлением Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г. «Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане»[174] было установлено, что территорией СССР являются все земли и острова, как уже открытые, так и могущие быть открытыми впоследствии, расположенные в секторе, образующем треугольник между побережьем Советского Союза на Северном Ледовитом океане, Северным полюсом и меридианами: 32°4′35″ восточной долготы и 168°49′30″ западной долготы по Гринвичу. Постановление было утверждено ЦИК СССР 17 февраля 1927 г.[175] При этом было установлено исключение для островов архипелага Шпицберген. По договору от 9 февраля 1920 г. они были признаны входящими в сектор Норвегии при сохранении за СССР некоторых привилегий, и в частности права добычи угля.

Сам архипелаг в постановлении Президиума ЦИК СССР не упоминался. Речь шла о землях и островах, составляющих к моменту опубликования постановления признанные Правительством СССР территории каких-либо иностранных государств, находящиеся в Северном Ледовитом океане. Решение о присоединении СССР к Договору о Шпицбергене было принято Совнаркомом СССР в 1925 г., хотя оформить это Советский Союз смог только в 1935 г. после официального признания со стороны Норвегии[176].

Согласно Закону РФ от 21 февраля 1992 г. «О недрах»[177] недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов, и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

В соответствии с международным правом недра земли на технически доступную глубину в пределах сухопутных и водных пространств государственной территории находятся под исключительным суверенитетом соответствующего государства, которое определяет условия разведки и эксплуатации естественных богатств земельных недр[178].

Государственное воздушное пространство как часть государственной территории является пространством над сухопутной и водной поверхностью, заключенной в границах государства. Верхней границей воздушного пространства является граница земного пространства в целом, отделяющая последнее от космоса. Под границей земного пространства понимается шаровидная поверхность, повторяющая конфигурацию Земли и расположенная на некотором расстоянии от ее поверхности (уровня моря). Считается, что эта шаровидная поверхность должна располагаться на таком уровне, который позволит спутникам Земли вращаться без существенного торможения и сгорания в земной атмосфере. Такое высотное расположение определяется в 110 км[179].

Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 67) Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.

В соответствии с Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. «О континентальном шельфе Российской Федерации»[180] (ст. 1) континентальный шельф Российской Федерации включает морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря Российской Федерации на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка.

Подводной окраиной материка является продолжение континентального массива Российской Федерации, включающего поверхность и недра континентального шельфа, склона и подъема.

Определение континентального шельфа применяется также ко всем островам Российской Федерации.

Внутренней границей континентального шельфа является внешняя граница территориального моря.

Внешняя граница континентального шельфа находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, при условии, что внешняя граница подводной окраины материка не простирается на расстояние более чем 200 морских миль.

Если подводная окраина материка простирается на расстояние более 200 морских миль от указанных исходных линий, внешняя граница континентального шельфа совпадает с внешней границей подводной окраины материка, определяемой в соответствии с нормами международного права.

Делимитация континентального шельфа между Российской Федерацией и государствами, побережья которых противолежат побережью Российской Федерации или являются смежными с побережьем Российской Федерации, осуществляется на основе международных договоров Российской Федерации или норм международного права (ст. 2).

Согласно Федеральному закону от 17 декабря 1998 г. № 191 «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»[181] исключительная экономическая зона Российской Федерации – морской район, находящийся за пределами территориального моря Российской Федерации и прилегающий к нему, с особым правовым режимом, установленным федеральным законодательством, международными договорами Российской Федерации и нормами международного права.

Определение исключительной экономической зоны применяется также ко всем островам Российской Федерации, за исключением скал, которые не пригодны для поддержания жизни человека или для осуществления самостоятельной хозяйственной деятельности.

Внутренней границей исключительной экономической зоны является внешняя граница территориального моря.

Внешняя граница исключительной экономической зоны находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации.

Делимитация исключительной экономической зоны между Российской Федерацией и государствами, побережья которых противолежат побережью Российской Федерации или являются смежными с побережьем Российской Федерации, осуществляется в соответствии с международными договорами Российской Федерации или общепризнанными принципами и нормами международного нрава (ст. 2).

«Состав, положение и пространство государственной территории, – писал в 1916 г. А. А. Жилин, – имеют большое социальное значение, определяя собой земледельческий, промышленный или торговый строй государства, большую или меньшую безопасность его от нападений соседей и вообще все его историческое развитие. Островное положение Англии и сравнительная безопасность ее от соседей дали возможность этому государству посвятить много внимания развитию своих учреждений и создали из него первоклассную морскую державу. Положение на пути из Азии в Европу не раз подвергало Россию нашествию различных народов, привело к завоеванию ее татарами и надолго задержало ее внутреннее развитие. Обширные же плодородные равнины ее территории сделали из нее страну земледельческую, а положение посреди сильных соседей заставило население тесно сплотиться под руководством единой сильной монархической власти»[182].

Надо сказать, что вопрос о качестве территории не потерял актуальность и в наше время. Он всегда был и остается в центре любого территориального урегулирования.

«Избегая упрощений, но при этом признавая географический детерминизм, – указывает С. Н. Бабурин, – нельзя не отметить, что в российском государстве обширные территориальные пределы всегда ставили перед народом и государственной властью два вопроса: каким образом сохранить единство страны и как обеспечить эффективность осуществления государственной власти на столь обширной территории?»[183]

Не будучи собственностью ни в государственно-правовом, ни в международно-правовом смысле, государственная территория включает ряд объектов, которые не изъяты из юридического оборота, однако выступают не в качестве каких-либо элементов государственной территории, а в виде разного рода недвижимого имущества, владельцем которого может быть и государство наряду с другими собственниками. Вместе с тем они используются и охраняются государством как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. К их числу относятся в первую очередь земля, водные объекты и недра.

Земля и другие природные ресурсы согласно ч. 2 ст. 9 Конституции РФ могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности[184].

Что касается водных объектов, то согласно Водному кодексу РФ (разд. II) к ним неприменимо понятие владения, поскольку сосредоточенная в них вода находится в состоянии непрерывного движения и водообмена.

Предметом права собственности на водные объекты выступает объект в целом. Водные объекты могут находиться в собственности Российской Федерации и ее субъектов.

В Российской Федерации устанавливается государственная собственность на водные объекты. Муниципальная и частная собственность допускается только на обособленные водные объекты. Обособленные водные объекты могут принадлежать на праве собственности муниципальным образованиям, гражданам и юридическим лицам в соответствии с гражданским законодательством.

Все водные объекты, а также обособленные водные объекты (замкнутые водоемы), не находящиеся в муниципальной собственности, собственности граждан и юридических лиц, являются государственной собственностью. В государственной собственности находятся водные объекты, принадлежащие на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и водные объекты, принадлежащие на праве собственности ее субъектам (собственность субъектов РФ). Водные объекты, находящиеся в государственной собственности, не подлежат передаче в собственность муниципального образования, гражданам и юридическим лицам.

В собственности Российской Федерации (федеральная собственность) находятся:

поверхностные водные объекты, акватории и бассейны которых расположены на территории двух и более субъектов РФ;

подземные водные объекты, расположенные на территории двух и более субъектов РФ;

водные объекты, расположенные на территории одного субъекта РФ, но необходимые для обеспечения нужд обороны, безопасности, федеральных энергетических систем, федерального транспорта и иных государственных нужд, реализация которых отнесена к полномочиям Российской Федерации;

водные объекты, являющиеся средой обитания анадромных и катадромных видов рыб;

трансграничные (пограничные) водные объекты;

внутренние морские воды; территориальное море Российской Федерации;

водные объекты, являющиеся особо охраняемыми природными территориями федерального значения или представляющие собой часть этих территорий;

водные объекты, являющиеся частью территории курортов или лечебно-оздоровительных мероприятий федерального значения;

иные особо охраняемые водные объекты федерального значения.

В собственности субъектов РФ могут находиться водные субъекты, акватории и бассейны которых полностью расположены в пределах территории соответствующего субъекта РФ и которые не отнесены к федеральной собственности.

Вопросы владения, пользования и распоряжения водными объектами, находящимися в государственной собственности, относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Обособленные водные объекты, принадлежащие на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, являются муниципальной собственностью. В муниципальной собственности находятся обособленные водные объекты, предназначенные для муниципальных нужд.

В собственности граждан и юридических лиц могут находиться обособленные водные объекты (замкнутые водоемы) – небольшие по площади и непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами.

Лица, не являющиеся собственниками водных объектов, могут иметь следующие права на водные объекты:

право долгосрочного пользования;

право краткосрочного пользования;

право ограниченного пользования (водный сервитут).

Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, в соответствии с Законом «О недрах» (ст. 12) являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.

Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы на условиях лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной, частной и в иных формах собственности.

Закон «О недрах» предусматривает государственный фонд недр (ст. 2). Его составляют используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр, и используемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа.

Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов России осуществляется совместно Российской Федерацией и ее субъектами.

Для гарантированного обеспечения государственных потребностей Российской Федерации стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность Российской Федерации, обеспечивает основы ее суверенитета, а также для выполнения обязательств по международным договорам Российской Федерации, закон предусматривает (ст. 2¹), что отдельные участки недр, в том числе содержащие месторождение полезных ископаемых, могут получать статус объектов федерального значения на основании совместных решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

Часть месторождений федерального значения, в том числе освоенных и подготовленных к добыче полезных ископаемых, включается в федеральный фонд резервных месторождений.

§ 2. Обеспечение неприкосновенности территории Российской Федерации

Российская Федерация согласно ч. 3 ст. 4 Конституции РФ обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.

Закрепляя принцип территориальной целостности, Конституция называет оба его составных элемента – «целостность» и «неприкосновенность» территории. Понятия «целостность» и «неприкосновенность» тесно взаимосвязаны. Неприкосновенность является одним из способов обеспечения территориальной целостности и важнейшей его гарантией. Вместе с тем данные понятия не являются тождественными.

Территориальная целостность – это сохранение суверенитета государства над имеющейся у него территорией. Она обеспечивается защитой территории государства от попытки: насильственного ее захвата (целиком или частично) иностранным государством; добровольной передачи части ее иностранному государству; насильственного раскола государства и создания на его территории других независимых государств вопреки его национальным интересам.

Неприкосновенность территории государства – это ее защищенность от любых попыток ее захвата со стороны иностранных государств. Неприкосновенность территории государства обеспечивается государством путем реализации его внешних функций. Обеспечение неприкосновенности территории осуществляется и через систему международной безопасности, предполагающую скоординированную деятельность многочисленных международных организаций.

В отечественной литературе высказана и другая точка зрения относительно соотношения рассматриваемых понятий. Так, В. И. Радченко полагает, что территориальная целостность – это «обязательство не допускать аннексии, захвата, расчленения какой-либо территории государства, а территориальная неприкосновенность – обязательство воздерживаться от любых посягательств на территорию и политическую независимость других государств»[185].

Между тем аннексия, захват, расчленение какой-либо территории государства – это и есть посягательства на территорию и политическую независимость других государств. В чем же тогда разница между территориальной целостностью и территориальной неприкосновенностью?

Вызывают недоумение и некоторые другие рассуждения этого автора. «Вместе с тем, – пишет он, – нарушение неприкосновенности государства – это не всегда и не обязательно нарушение его целостности, отторжение части территории. Нарушение принципа целостности может произойти и без нарушения неприкосновенности путем поддержания, например, извне сепаратистских движений, что происходило и происходит сегодня в Чеченской Республике. Если государство или его официальные органы поддерживают извне сепаратистские движения в субъекте РФ, то это есть не что иное, как нарушение международного принципа территориальной целостности, а значит, посягательство на суверенитет государства»[186].

Конечно, нарушение неприкосновенности территории государства – это не всегда и не обязательно нарушение его целостности, отторжение части территории. Еще Н. М. Коркунов писал: «Хотя принадлежность той или другой местности к составу государственной территории определяется фактическим над нею властвованием данного государства, однако не всякое фактическое властвование установляет само собой принадлежность к государству данной местности. Если местность занята войсками государства в виде военного занятия, военной оккупации или в форме залога, в обеспечение исполнения обязательств, принятых на себя государством, хозяином этой местности, такое владение, без намерения завладеть местностью, как своею, не устанавливает принадлежности ее к составу территории властвующего государства. Местность, подвергшаяся военной оккупации, остается принадлежностью неприятельского государства, не делается собственностью оккупирующего»[187].

Однако нарушение целостности территории путем вмешательства иностранного государства без нарушения ее неприкосновенности произойти не может.

Обеспечение территориальной целостности государства предполагает регламентацию государством целого рода вопросов, связанных с передачей части территории от одного субъекта РФ к другому, принятие части или всей территории иностранного государства в состав России, или передачи части ее территории другому государству и др.

Например, как отмечал Л. А. Шалланд, сложились национальные механизмы, обеспечивающие стабильность режима территории, ограничивающие возможный произвол национального правительства в распоряжении территорией на международной арене. Он называл и виды таких ограничений в разных государствах, которые можно определить как элементы соответствующей системы внутреннего права:

границы государства могут быть изменены только на основании закона;

конституция провозглашает территорию неотчуждаемой и неделимой;

договоры об изменении состава государственной территории должны ратифицироваться;

правительство должно быть уполномочено законом для отчуждения части территории;

конституция перечисляет все земли и области, которые входят в состав государственной территории[188].

Обеспечение территориальной неприкосновенности государства также предполагает регламентацию им целого ряда вопросов, и прежде всего вопросов, связанных с Государственной границей, а также заключение договоров и соглашений с другими государствами, способствующих обеспечению территориальной неприкосновенности на условиях взаимности.

Неприкосновенность территории Российской Федерации обеспечивается в первую очередь обеспечением неприкосновенности Государственной границы РФ[189].

Согласно Закону РФ «О Государственной границе Российской Федерации» (ст. 2) Государственной границей РФ является граница РСФСР, закрепленная соответствующими международными договорами и законодательными актами бывшего СССР; границы Российской Федерации с сопредельными государствами, не оформленные в международно-правовом отношении, подлежат их договорному закреплению.

Российская Федерация при установлении и изменении прохождения своей Государственной границы, установлении и поддержании отношений с иностранными государствами на Государственной границе, а также регулировании правоотношений в приграничных районах (акваториях) Российской Федерации и на путях международных сообщений, пролегающих на российской территории, руководствуется принципами:

обеспечения безопасности Российской Федерации и международной безопасности;

взаимовыгодного всестороннего сотрудничества с иностранными государствами;

взаимного уважения суверенитета, территориальной целостности государств и нерушимости государственных границ; мирного разрешения пограничных вопросов.

Защита Государственной границы как часть системы обеспечения безопасности Российской Федерации и реализации государственной пограничной политики Российской Федерации заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, экологических и иных мер. В этой деятельности в установленном порядке участвуют организации и граждане.

Меры по защите Государственной границы принимаются в соответствии со статусом Государственной границы, определяемым международными договорами и законодательством РФ.

Российская Федерация сотрудничает с иностранными государствами в сфере защиты Государственной границы на основе общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации.

«Защита Государственной границы, – указывается в ст. 3 Закона "О Государственной границе Российской Федерации", – обеспечивает жизненно важные интересы личности, общества и государства на Государственной границе в пределах пограничной территории (пограничной зоны, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, территориального моря и внутренних вод Российской Федерации, где установлен пограничный режим, пунктов пропуска через Государственную границу, а также территорией административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к Государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска) и осуществляется всеми федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями, установленными законодательством Российской Федерации».

Составной частью защиты Государственной границы является ее охрана, которая осуществляется пограничными органами и войсками Федеральной службы безопасности Российской Федерации в пределах приграничной территории, Вооруженными Силами РФ в воздушном пространстве и подводной среде и другими силами (органами) обеспечения безопасности Российской Федерации в случаях и в порядке, определяемых законодательством Российской Федерации. Охрана Государственной границы осуществляется в целях недопущения противоправного изменения прохождения Государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу.

Меры по охране Государственной границы принято называть пограничными мерами. Эти меры входят в систему мер безопасности, осуществляемых в рамках единой государственной политики обеспечения безопасности и соответствующих угрозе жизненно важным интересам личности, общества и государства.

Прохождение Государственной границы устанавливается и изменяется международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.

Документы об изменениях, уточнениях прохождения Государственной границы на местности, произведенных в порядке проверки Государственной границы на основании международных договоров Российской Федерации, вводятся в действие в соответствии с законодательством РФ.

Государственная граница на местности обозначается ясно видимыми пограничными знаками. Описание и порядок установки пограничных знаков определяются международными договорами Российской Федерации, решениями Правительства РФ.

Согласно Уголовному кодексу РФ (ст. 323) изъятие, перемещение или уничтожение пограничных знаков в целях противоправного пересечения Государственной границы наказываются в уголовном порядке.

Закон «О Государственной границе Российской Федерации» (разд. II) устанавливает режим Государственной границы, который включает правила содержания Государственной границы, регулирующие порядок установки, сохранения и поддержания в исправном состоянии пограничных знаков, их контрольных осмотров, оборудования и содержания пограничных просек, проведения совместных с сопредельным государством проверок прохождения Государственной границы; пересечения Государственной границы лицами и транспортными средствами; перемещения через Государственную границу грузов, товаров и животных; пропуска через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных; ведения на Государственной границе либо вблизи нее на территории Российской Федерации хозяйственной, промысловой и иной деятельности; разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением установленных правил.

С учетом взаимных интересов Российской Федерации и сопредельных государств отдельные правила режима Государственной границы могут не устанавливаться, а характер устанавливаемых правил может быть упрощенным.

В интересах надлежащего содержания Государственной границы органам пограничной службы и пограничным войскам Федеральной службы безопасности РФ в порядке, установленном законодательством РФ, отводится в бессрочное (постоянное) пользование земельная полоса, проходящая непосредственно вдоль Государственной границы на суше, а при необходимости – по берегу российской части вод пограничной реки, озера или иного водоема в соответствии с установленными Правительством РФ нормами.

Закон «О Государственной границе Российской Федерации» устанавливает пограничный режим (разд. IV), служащий интересам создания необходимых условий охраны Государственной границы. Пограничный режим включает правила:

1) в пограничной зоне:

въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств;

хозяйственной, промысловой и иной деятельности, проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий;

2) в российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации:

учета и содержания российских маломерных самоходных и несамоходных (надводных и подводных) судов (средств) и средств передвижения по льду, их плавания и передвижения по льду;

промысловой, исследовательской, изыскательской и иной деятельности.

В пограничную зону включается зона местности шириной до 5 километров вдоль Государственной границы на суше, морского побережья Российской Федерации, российских берегов пограничных рек, озер и иных водоемов и острова на этих водоемах. В пограничную зону могут не включаться территории населенных пунктов, санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений, учреждений (объектов) культуры, а также места массового отдыха, активного водопользования, отправления религиозных обрядов и иные места традиционного массового пребывания граждан. На въездах в пограничную зону устанавливаются предупреждающие знаки.

Исходя из характера отношений Российской Федерации с сопредельным государством на отдельных участках Государственной границы пограничная зона может не устанавливаться.

Пределы пограничной зоны определяются, а предупреждающие знаки устанавливаются решениями органов исполнительной власти субъектов РФ по представлениям старших должностных лиц органов и войск пограничной службы на территориях субъектов. В таком же порядке определяются участки (районы) внутренних вод Российской Федерации, в пределах которых устанавливается пограничный режим.

Конкретное содержание, пространственные и временные пределы действия предусмотренных законом правил пограничного режима, круг лиц, в отношении которых те или иные из этих правил действуют, устанавливаются решениями органов исполнительной власти субъектов РФ по согласованию со старшими должностными лицами пограничных органов и войск Федеральной службы безопасности РФ на территориях субъектов и подлежат опубликованию.

Закон «О Государственной границе Российской Федерации» (разд. VI) устанавливает полномочия органов государственной власти в сфере защиты Государственной границы.

Головным (координационным) федеральным органом исполнительной власти в сфере защиты Государственной границы является Федеральная служба безопасности РФ[190]. Входящая в ее состав пограничная служба возглавляет единую централизованную систему, включающую в себя органы пограничного контроля; орган внешней разведки, оперативные органы, осуществляющие разведывательную, контрразведывательную, оперативно-розыскную деятельность, деятельность по обеспечению собственной безопасности системы пограничной службы; пограничную стражу и другие органы пограничной службы; пограничные войска; военные образовательные учреждения профессионального образования, а также предприятия, учреждения и другие организации, находящиеся в подчинении пограничной службы Федеральной службы безопасности РФ.

Пограничная служба совместно с другими федеральными органами исполнительной власти организует и обеспечивает в пределах своих полномочий защиту Государственной границы на суше, море, реках, озерах и иных водоемах, в пунктах пропуска через Государственную границу, разведывательную, контрразведывательную, оперативно-розыскную деятельность, а также пропуск через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных. Она организует и обеспечивает руководство органами и войсками пограничной службы РФ; координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих на Государственной границе все виды контроля за соблюдением режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу.

Пограничная служба совместно с Министерством обороны РФ обеспечивает координацию органами и войсками пограничной службы Федеральной службы безопасности РФ деятельности Войск противовоздушной обороны и Военно-морского флота по защите Государственной границы, совместно с другими компетентными федеральными органами исполнительной власти – координацию оперативными органами пограничной службы мероприятий органов правоохранительной системы и системы специальных служб Российской Федерации на местах в интересах охраны Государственной границы.

Пограничная служба участвует в подготовке органами государственной власти нормативных и иных правовых актов, касающихся деятельности юридических и физических лиц, затрагивающей интересы защиты Государственной границы; участвует в делимитации, демаркации, редемаркации Государственной границы, разработке нормативных правовых актов, устанавливающих режим Государственной границы; осуществляет по поручению Правительства РФ непосредственное руководство деятельностью пограничных представителей Российской Федерации.

Пограничная служба обеспечивает добывание и обработку информации об угрозах безопасности Российской Федерации в сфере защиты Государственной границы, представляя ее в Федеральную службу безопасности, информирование заинтересованных федеральных органов исполнительной власти в порядке, установленном федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ; взаимодействует, осуществляет контакты в интересах защиты Государственной границы с соответствующими органами иностранных государств, международными организациями. Она обеспечивает также собственную безопасность системы пограничной службы; совместно с федеральными органами государственной охраны участвует в обеспечении безопасности объектов государственной охраны на Государственной границе в пределах пограничной территории.

Наряду с пограничной службой в защите Государственной границы принимают участие и другие подразделения Федеральной службы безопасности. Они осуществляют в пределах своей компетенции добывание, обработку и анализ информации об угрозах безопасности Российской Федерации в сфере защиты Государственной границы; во взаимодействии с органами и войсками пограничной службы осуществляют контрразведывательную и оперативно-розыскную деятельность в интересах защиты Государственной границы; во взаимодействии с Государственным таможенным комитетом РФ, пограничной службой разрабатывают и осуществляют меры по борьбе с контрабандой; осуществляют контрразведывательное обеспечение въезда на территорию Российской Федерации и выезда за ее пределы граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации; осуществляют взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти и общественными объединениями Российской Федерации, а также с иностранными спецслужбами и организациями в интересах защиты Государственной границы.

Министерство иностранных дел РФ на основе решений органов государственной власти Российской Федерации ведет переговоры но установлению и закреплению Государственной границы, установлению режима Государственной границы, готовит необходимые документы и материалы; осуществляет внешнеполитическое, международно-правовое обеспечение защиты Государственной границы; оформляет в пределах своей компетенции документы на право въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам и лицам без гражданства; разрешает вопросы соблюдения режима Государственной границы, инциденты на Государственной границе, не урегулированные пограничными представителями Российской Федерации или Министерством обороны РФ.

Министерство обороны РФ обеспечивает защиту Государственной границы в воздушном пространстве и подводной среде; обеспечивает участие Вооруженных Сил РФ в защите Государственной границы на суше, море, пограничных реках, озерах и иных водоемах в случаях и порядке, определенных законодательством; разрешает в пределах своей компетенции инциденты, связанные с нарушением режима Государственной границы; оказывает содействие органам и войскам пограничной службы в ресурсном, разведывательном и ином обеспечении защиты Государственной границы на основе законодательства РФ и межведомственных соглашений.

Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на Государственной границе таможенный, иммиграционный, санитарно-карантинный, ветеринарный, фитосанитарный, транспортный и иные виды контроля; организуют и проводят мероприятия по защите на Государственной границе экономических, экологических и иных интересов личности, общества и государства; издают в пределах своей компетенции нормативные акты, обязательные для исполнения всеми юридическими и физическими лицами на территории Российской Федерации; контролируют соблюдение предприятиями, организациями, учреждениями, общественными объединениями, гражданами требований международных договоров, законодательства РФ по вопросам, входящим в их компетенцию; создают в необходимых случаях в пунктах пропуска через Государственную границу контрольные органы (пункты) и организуют их работу, устанавливают средства и методы контроля в соответствии с требованиями законодательства; взаимодействуют друг с другом и оказывают содействие органам и войскам пограничной службы в защите Государственной границы; сотрудничают в защите Государственной границы с соответствующими органами иностранных государств.

Министерство внутренних дел РФ:

оказывает содействие органам и войскам пограничной службы в проведении мероприятий по защите Государственной границы, борьбе с нелегальной деятельностью через нее, розыск лиц, нарушивших режим Государственной границы, в выяснении и проверке обстоятельств правонарушений граждан, задержанных в административном или уголовно-процессуальном порядке; информирует органы и войска пограничной службы о состоянии правопорядка в приграничных районах Российской Федерации, выявленных противоправных действиях, преступных группах и лицах, имеющих противоправные устремления в отношении Государственной границы, органов и войск пограничной службы; обеспечивает участие внутренних войск Министерства внутренних дел РФ в защите Государственной границы в случаях и порядке, предусмотренных законом;

обеспечивает участие органов внутренних дел в контроле за соблюдением пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу; обеспечивает по представлениям органов и войск пограничной службы временное ограничение или воспрещение доступа граждан на отдельные участки местности или объекты вблизи Государственной границы во время проведения пограничных поисков и операций, при отражении вооруженных вторжений на территорию Российской Федерации или воспрепятствование незаконным массовым пересечениям Государственной границы;

обеспечивает общественный порядок при проведении на Государственной границе и в приграничных районах Российской Федерации массовых мероприятий федерального или международного характера; обеспечивает правопорядок в приграничных районах при возникновении чрезвычайных ситуаций, введении режима чрезвычайного положения; участвует в правовом воспитании населения приграничных районов Российской Федерации, профилактике совместно с органами и войсками пограничной службы правонарушений на Государственной границе и в пунктах пропуска через нее.

Служба внешней разведки РФ во взаимодействии с пограничной службой осуществляет разведывательную деятельность в интересах защиты Государственной границы.

Органы государственной власти субъектов РФ создают условия для защиты Государственной границы уполномоченным на то законом войскам и органам, принимает в этих целях законы и иные нормативные правовые акты в пределах, установленных федеральным законодательством; предоставляют в соответствии с законодательством РФ земельные участки для нужд защиты Государственной границы, осуществляют контроль за использованием земли и соблюдением на этих участках законодательства РФ об охране окружающей природной среды; информируют органы и войска пограничной службы по вопросам, касающимся обстановки в приграничных районах Российской Федерации; создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы; контролируют на своих территориях соблюдение всеми органами, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями, а также должностными лицами и гражданами законодательства РФ о Государственной границе.

Органы местного самоуправления, предприятия и их объединения (независимо от форм собственности), учреждения, организации, общественные объединения и их должностные лица: оказывают помощь органам и войскам пограничной службы, Войскам противовоздушной обороны, Военно-морскому флоту, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе, исполняющим их законные предписания, предоставляют необходимую для их деятельности информацию; создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории.

Граждане участвуют на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории в составе общественных объединений, добровольных народных дружин, в качестве временных сотрудников органов и войск пограничной службы и в иных формах. Порядок привлечения граждан к охране Государственной границы определяется Правительством РФ.

Особо важная роль в сфере защиты Государственной границы законом отводится органам и войскам пограничной службы. Органы и войска пограничной службы охраняют Государственную границу на суше, море, реках, озерах и иных водоемах, в пунктах пропуска через Государственную границу, а также осуществляют пропуск через Государственную границу. В этих целях они обеспечивают всеми имеющимися мерами недопущение противоправного изменения прохождения Государственной границы на местности; осуществляют контроль за соблюдением имеющих разрешительный или уведомительный характер правил режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу; проводят войсковую, разведывательную, контрразведывательную, оперативно-розыскную, режимно-пропускную и военно-техническую деятельность; осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, отнесенным к их ведению законодательством РФ, в пределах своей компетенции рассматривают эти дела и исполняют постановления по ним; ведут дознание по делам, отнесенным законодательством РФ к их ведению; осуществляют профилактику правонарушений, борьба с которыми входит в компетенцию органов и войск пограничной службы; участвуют в деятельности пограничных представителей Российской Федерации; проводят при необходимости пограничные поиски и операции.

В Российской Федерации незаконное пересечение Государственной границы является уголовным преступлением. Статья 322 Уголовного кодекса РФ предусматривает ответственность за пересечение охраняемой Государственной границы РФ без установленных документов и надлежащего разрешения, а также незаконное пересечение охраняемой Государственной границы, совершенное группой лиц по предварительному сговору или организованной группой либо с применением насилия или с угрозой его применения. При этом ее действие не распространяется на случаи прибытия в Российскую Федерацию с нарушением правил пересечения Государственной границы иностранных граждан и лиц без гражданства для использования права политического убежища в соответствии с Конституцией РФ, если в действиях этих лиц не содержится иного состава преступления.

Нарушения в сфере Государственной границы преследуются и в административном порядке. Кодекс РФ об административных правонарушениях (гл. 18) предусматривает административную ответственность за нарушение режима Государственной границы (нарушение правил пересечения Государственной границы лицами и (или) транспортными средствами либо нарушение порядка следования таких лиц и (или) транспортных средств от Государственной границы до пунктов пропуска через Государственную границу и в обратном направлении; те же действия, совершенные иностранным гражданином или лицом без гражданства; ведение на Государственной границе либо вблизи нее хозяйственной, промышленной или иной деятельности без уведомления органов и войск пограничной службы либо с уведомлением таких органов и войск, но с нарушением установленного порядка ведения на Государственной границе либо вблизи нее хозяйственной, промысловой или иной деятельности – ст. 18.1); за нарушение пограничного режима в пограничной зоне (нарушение правил въезда (прохода) в пограничную зону, временного пребывания, передвижения лиц и (или) транспортных средств в пограничной зоне; ведение хозяйственной, промысловой или иной деятельности либо проведение массовых общественно-политических, культурных и иных мероприятий в пограничной зоне, а равно содержание или выпас скота в карантинной полосе в пределах пограничной зоны без разрешения органов и войск пограничной службы либо с разрешения таких органов и войск, но с нарушением установленного порядка ведения хозяйственной, промысловой или иной деятельности либо нарушения порядка проведения массовых общественно-политических, культурных или иных мероприятий в пограничной зоне – ст. 18.2); нарушение пограничного режима в территориальном море и во внутренних морских водах Российской Федерации (нарушение установленных в территориальном море и во внутренних морских водах Российской Федерации, в российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов правил учета, хранения, выхода из пунктов базирования и возвращения в пункты базирования, пребывания на воде (на льду) российских маломерных самоходных и несамоходных (надводных и подводных) судов (средств) или средств передвижения по льду; ведение в территориальном море и во внутренних морских водах Российской Федерации, в российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов промысловой, исследовательской, изыскательской и иной деятельности без разрешения (уведомления) органов и войск пограничной службы либо с разрешения (с уведомления) таких органов и войск, но с нарушениями установленного разрешения (уведомления – ст. 18.3); нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации (нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу; те же действия, совершенные иностранным гражданином или лицом без гражданства, – ст. 18.4); нарушение правил, относящихся к мирному проходу через территориальное море Российской Федерации или к транзитному пролету через воздушное пространство Российской Федерации (ст. 18.5); нарушение порядка прохождения установленных контрольных пунктов (точек) (нарушение судами, участвующими в промысле живых ресурсов, порядка прохождения установленных контрольных пунктов (точек) при пересечении внешней границы исключительной экономической зоны Российской Федерации – ст. 18.6); неповиновение законному распоряжению или требованию военнослужащего в связи с исполнением им обязанностей по охране Государственной границы (ст. 18.7); незаконный провод лиц через Государственную границу (непринятие транспортной или иной организацией, осуществляющей международную перевозку, входящих в ее обязанности мер по предотвращению незаконного проникновения лиц на транспортное средство и использование его для незаконного выезда из Российской Федерации, повлекшее незаконное пересечение или попытку незаконного пересечения Государственной границы одним или несколькими нарушителями; непринятие лицом, пересекающим по частным делам Государственную границу, мер по предотвращению использования управляемого им транспортного средства другим лицом для незаконного пересечения Государственной границы, повлекшее незаконное пересечение или попытку незаконного пересечения Государственной границы одним или несколькими нарушителями в случае, если указанное деяние не является пособничеством в преступлении, – ст. 18.14).