Неприкосновенность – это состояние защищенности от каких бы то ни было посягательств со стороны. Неприкосновенность – понятие многогранное. Его содержание зависит прежде всего от объекта, применительно к которому оно используется. В одних случаях таким объектом выступают человек, его достоинство, свобода, жилище, собственность, корреспонденция и т. д., в других случаях – представители власти, территория государства и т. д.
Однако независимо от объекта, к которому она применяется, неприкосновенность – установленный Конституцией РФ, другими законодательными актами, а также нормами международного права и международными договорами Российской Федерации запрет совершать какие-либо действия вопреки воле государства или отдельных лиц. Отступления от этого запрета возможны только в случаях, установленных законом, или на основании судебного решения.
В современном конституционном праве России категория неприкосновенности связана со всеми основными компонентами государства: с его территорией, населением, властью. Применительно к защищаемому ею субъекту она выступает либо как его право, либо как право-привилегия.
Правом неприкосновенность выступает всегда, когда она распространяется на все население страны, правом-привилегией – когда она касается лишь отдельных групп населения (депутатов, разного рода должностных лиц, дипломатов и т. п.).
Применительно к территории неприкосновенность выступает в качестве гарантии ее целостности и суверенитета государства. Неприкосновенность территории несовместима с действиями, направленными на поддержку и использование сепаратизма против территориальной целостности государства, на захват территории с применением силы, оккупацию территории другого государства, на создание и деятельность организаций, групп, а также поощрение действий отдельных лиц, представляющих угрозу территориальной целостности государства.
Каждое государство имеет право и обязано защищать неприкосновенность своей территории.
Применительно к населению неприкосновенность выступает прежде всего в качестве гарантии свободы личности, ее автономии, самоопределения, защиты человека от любого вмешательства в сферу личной свободы. Она гарантирует индивидуальную свободу, т. е. возможность беспрепятственного выбора различных вариантов поведения человека в сфере нравственных отношений, быта, личной жизни при условии, что это поведение не противоречит нормам российского права, индивидуализирует личность человека, способствует наилучшему проявлению его духовных интересов, способностей, склонностей и индивидуальных особенностей в сфере личной жизни.
Посредством рассматриваемой категории индивидуальный, личный интерес, сфера нравственно-бытовая, частная жизнь, личная безопасность становятся объектом конституционной охраны, а человек как личность, как творческая индивидуальность выводится на первый план. Кроме того, в категории «неприкосновенность» воплощается недопустимость неоправданного, незаконного применения насилия над личностью.
Поэтому можно утверждать, что в неприкосновенности находит яркое конституционно-правовое выражение идея гуманизма.
Применительно к населению неприкосновенность означает, что государство, с одной стороны, обязано обеспечить воздержание его должностных лиц от осуществления ряда конкретных действий, связанных с нарушением личной свободы и других благ, принадлежащих человеку, с другой – обеспечить осуществление необходимой защиты от посягательства частных лиц, от всякого их вторжения в личную жизнь людей, нанесения им ущерба, нарушения их спокойствия или оскорбления достоинства.
Эта вторая обязанность должна включать два основных компонента: во-первых, организацию властями в случае необходимости физической охраны людей и пресечения всякого рода нападений, вторжений и иных посягательств со стороны частных лиц и, во-вторых, в случае совершенного посягательства – проведения расследований и наказания виновных, а также обеспечения компенсации нанесенного ущерба.
Неприкосновенность как состояние защищенности, будучи закрепленной правовыми нормами, становится правом субъекта, применительно к которому она используется. Подавляющее большинство этих прав является конституционными правами человека и гражданина и характеризуется всеми чертами, свойственными их юридической природе. Между тем юридическая природа конституционных прав и свобод может быть раскрыта и понята лишь в сопоставлении объективного права как совокупности норм и субъективного права как возможности человека избирать вид и меру поведения в рамках закона. Конечно, проблему юридической природы конституционных прав и свобод нельзя сводить лишь к обсуждению их субъективного характера. Тем не менее этот вопрос в ней занимает одно из центральных мест. Неудивительно поэтому, что Н. И. Матузов, рассматривая конституционные права граждан, наибольшее внимание уделяет доказательству их субъективного характера[1].
В отечественной правовой литературе по вопросу о характере записанных в конституции прав и свобод человека и гражданина сложились две противоположные точки зрения. Приверженцы одной из них отрицали субъективный характер конституционных прав, сторонники другой – наоборот, решительно высказывались за признание за ними такого качества.
Отрицавшие за конституционными правами качества субъективности приводили ряд доводов, опиравшихся в конечном счете на одно исходное положение, сводящееся к тому, что субъективное право может существовать только в рамках конкретного правового отношения, поскольку, взятое вне правоотношения, оно превращается в ничто. Такой вывод вытекает из противопоставления субъективного права так называемому объективному праву. Аргументированная критика этой позиции дана в работах Л. Д. Воеводина и Н. И. Матузова[2].
В правовой литературе большинство авторов рассматривают конституционные права, в том числе и связанные с неприкосновенностью, как разновидность субъективных прав.
Субъективное право – это многоаспектная юридическая категория. Оно может быть рассмотрено и в качестве меры возможного поведения управомоченного лица, и как форма реализации правовых норм, и в качестве особой формы государственного дозволения, и в других аспектах.
«Характеризуя конституционные права, свободы и обязанности граждан как субъективные, необходимо подчеркнуть тот несомненный факт, – писал Л. Д. Воеводин, – что они принадлежат каждому гражданину, являются его личными правами, свободами и обязанностями. Следует самым решительным образом отвергнуть утверждения, будто конституционные права, свободы и обязанности имеют своим адресатом некоего абстрактного гражданина[3], а не каждого человека. Субъективность конституционных прав, свобод и обязанностей и состоит именно в том, что они принадлежат не только всем вообще, но и каждому отдельному гражданину, что «принадлежащее субъекту право (как вид и мера его возможного поведения) зависит в известных пределах от его воли и сознания, личного желания и усмотрения особенно в смысле использования»[4]. Однако такой характеристикой конституционные права, свободы и обязанности граждан ни в коей мере не отождествляются с их правами, свободами и обязанностями, приобретенными в результате вступления в те или иные конкретные правоотношения. Хотя и первые, и вторые есть субъективные, личные права, свободы и обязанности граждан, тем не менее их юридическая природа различна, их особенности неодинаковы. Они приобретают качество субъективности по различным основаниям. Здесь налицо два самостоятельных правовых явления, имеющих одно общее начало. Поэтому не следует переносить особенности прав, свобод и обязанностей в конкретном правоотношении на конституционные; точно так же не следует стремиться обнаружить отсутствие особенностей прав и свобод в конкретном правоотношении у конституционных и тем самым доказать их несубъективный характер»[5].
В свое время Д. М. Чечот, отрицая субъективный характер конституционных прав, указывал, что конституционные права лежат в сфере возможности, в то время как субъективное право находится в сфере действительности. Поэтому они в отличие от субъективных прав непосредственно не могут защищаться в судебном порядке[6]. Однако действующая Конституция РФ опровергает этот аргумент: «Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, – указывается в ней (ст. 46). – Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд».
Специфической особенностью конституционных прав и свобод, связанных с неприкосновенностью, является то, что в опосредуемых ими отношениях и связях непременно участвует государство, которое является стороной всех этих отношений и связей. Такое участие – важнейшее условие их реализации, ибо эти права и свободы могут быть подлинными правами, а не декларациями только при условии, когда они подкрепляются постоянной и активной деятельностью государства.
Каждый имеет возможность беспрепятственно пользоваться правом на неприкосновенность частной жизни, жилища и т. п. не только потому, что оно предоставлено ему Конституцией, но и потому, что на государстве лежит прямая обязанность гарантировать это право, как и другие конституционные права и свободы. «Здесь, – писал Л. Д. Воеводин, – налицо прямая правовая связь – конституционным правам и свободам корреспондирует обязанность государства осуществлять деятельность, направленную на обеспечение этих прав и свобод, на претворение их в жизнь»[7].
Хотя в опосредуемых конституционными правами и свободами отношениях и связях государство, как и человек, выступает лишь одной из сторон, оно имеет здесь решающее значение. Государство одновременно выступает и как учредитель основных прав и свобод человека и гражданина, и как сторона, взявшая на себя обязанность осуществить их обеспечение, охрану и защиту.
Как особая разновидность субъективных прав, конституционные права и свободы человека и гражданина являются их наличными правами, которыми они обладают постоянно, до вступления в соответствующие конкретные правоотношения. Они отличаются своеобразием содержания и гарантированностью. Содержание записанных в Конституции прав и свобод образуют не одна или несколько предусмотренных ими возможностей, а лежащая в их основе идея, получившая законодательное выражение в этих и других правовых возможностях[8].
Право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений означает возможность обеспечения неприкосновенности этих сообщений. В Конституции содержание этого права раскрыто через перечень основных сообщений, посредством которых люди общаются между собой. Возможность обеспечения неприкосновенности каждого из этих сообщений и составляет это конституционное право. Однако ни один из упомянутых видов сообщений в отдельности, ни все они вместе не могут охватить содержание рассматриваемого права человека и гражданина, не могут исчерпать его: во-первых, потому, что существуют и другие виды сообщений, во-вторых, потому, что в нашей стране переписка, телефонные переговоры, почтовые, телеграфные сообщения являются хотя и основной, но не единственной формой получения информации и обмена ею. Все это свидетельствует о том, что содержание права на неприкосновенность переписки и иных сообщений не сводится только к возможности использования этих видов сообщений. Его суть заключается в возможности постоянно обмениваться информацией, используя в этих целях как указанные в Конституции, так и все другие существующие в стране виды обмена информацией. Конституция РФ предоставляет, а государство поддерживает различные формы обмена информацией (ч. 2 ст. 23).
Аналогичным образом следует толковать и все другие конституционные права и свободы. Их содержание было бы неправильно сводить только к одному или нескольким конкретным правомочиям. Содержание каждого конституционного права заключается в том главном, на что прежде всего нацелено правообладание[9].
Для того чтобы осуществить конституционные права и свободы, люди в большинстве случаев вступают в определенные конкретные правоотношения, в результате возникновения которых они приобретают новые права и свободы, являющиеся одним из конкретных проявлений тех разнообразных возможностей, которые сконцентрированы в соответствующем конституционном праве или свободе. Однако разнообразием прав и свобод, содержащихся в конкретных правоотношениях, не исчерпывается все богатство возможностей, предусмотренных в конституционных правах и свободах. Здесь всегда остаются возможности для приобретения новых конституционных прав и свобод.
Вместе с тем надо иметь в виду, что некоторые конституционные права и свободы осуществляются без вступления их обладателей в конкретные правоотношения. Например, для того чтобы осуществить свои конституционные права и свободы на неприкосновенность личности, неприкосновенность жилища, тайну переписки, человеку не нужно вступать в какие-либо правоотношения. Они реализуются в результате усилий самих людей. Правда, правоотношения в этих случаях могут возникать вследствие нарушения данных прав и свобод или неправомерного их осуществления. Кроме того, отдельные конституционные права и свободы могут осуществляться как вне правоотношений, так и посредством вступлений в них. Это зависит от способа их реализации, избранного человеком.
Как наличие, так и содержание конституционных прав и свобод не зависит от факта их осуществления человеком или формы претворения их в жизнь. Они не погашаются в процессе их реализации, сколь многогранным или даже непрерывным ни был бы этот процесс. Например, при использовании права на неприкосновенность частной жизни (ч. 1 ст. 23 Конституции РФ) у каждого человека может возникать и прекращаться множество конкретных субъективных прав и свобод, но конституционное право на неприкосновенность частной жизни будет сохраняться постоянно, а его содержание не зависит от того, какие конкретные права приобретены гражданином.
«По существу, большинство конституционных прав, свобод и обязанностей граждан, – писал Л. Д. Воеводин, – находятся в состоянии непрерывной реализации, но при этом они всегда сохраняются у граждан и их содержание остается постоянным. Относительное постоянство содержания конституционных прав, свобод и обязанностей, их непогашаемость в процессе реализации – оба этих свойства обеспечивают стабильность правового статуса человека и гражданина»[10].
С упомянутыми свойствами тесно связан и другой специфический признак конституционных прав и свобод: их охрана обеспечивается нормами всех отраслей права.
Анализ статей Конституции РФ, посвященных неприкосновенности, позволяет сделать вывод о том, что неприкосновенность включает невмешательство и защищенность.
Невмешательство – это обязанность государства обеспечить состояние определенной автономии человека от государства, общества и других людей посредством установления необходимых запретов, а также закрепления определенного правового статуса субъекта или определенного режима социальной деятельности человека[11].
Защищенность – охрана и защита прав и свобод человека.
«Под охраной, – писал Н. В. Витрук, – понимаются меры, осуществляемые государственными органами и общественными организациями, направленные на предупреждение нарушений прав и обязанностей, на указание причин, их порождающих, устранение препятствий (не являющихся правонарушениями) и способствующие, таким образом, нормальному процессу реализации прав и обязанностей.
Под защитой же понимается принудительный (в отношении обязанного лица) способ осуществления права, применяемый в установленном порядке компетентными органами либо самим управомоченным лицом в целях восстановления нарушенного права»[12].
Таким образом, охрана охватывает меры, применяемые до нарушения прав и обязанностей, тогда как защита – меры, применяемые после правонарушения, для восстановления нарушенного права.
Применительно к власти неприкосновенность – одна из важнейших гарантий статуса официальных лиц, выполнения ими своих обязанностей, означающая прежде всего невозможность их ареста, привлечения к уголовной ответственности и наиболее строгим мерам административной ответственности, налагаемых судом, без согласия уполномоченных на это государственных органов.
В отечественной правовой литературе неоднократно предпринимались попытки сблизить неприкосновенность, относящуюся к населению, с неприкосновенностью представителей власти. Так, А. П. Горшенев, раздвигая рамки права неприкосновенности личности, фактически включал в его содержание и депутатскую неприкосновенность, называя ее «специальной неприкосновенностью личности»[13]. А. А. Безуглов также связывает неприкосновенность личности с депутатской неприкосновенностью[14].
«По-видимому, – замечает по этому поводу Ф. М. Рудинский, – причина подобного сближения или отождествление понятий коренится в термине "неприкосновенность". Но более внимательное рассмотрение этого вопроса приводит к другим выводам.
В историческом плане депутатский иммунитет возник значительно раньше неприкосновенности личности.
Но главное различие кроется в социальном назначении данных институтов. Ведь термин "неприкосновенность" относится здесь к разным субъектам общественных отношений. В одном случае речь идет о неприкосновенности индивидуума, в другом – члена народного представительства. Правом неприкосновенности личности обеспечивается личная безопасность отдельных лиц. Право депутатской неприкосновенности предназначено для иных целей»[15]. Его назначение, указывал М. А. Амеллер, состоит в том, «чтобы гарантировать бесперебойную работу и полную независимость парламента. Иммунитет установлен в интересах парламента, а не в личных интересах его членов»[16].
Конечно, как индивидуум лицо, избранное депутатом, пользуется правом неприкосновенности личности. Однако что касается гарантии депутатской неприкосновенности, то они предоставляются именно депутату с целью создания условий для нормальной деятельности представительных органов власти.
Таким образом, понятие депутатской неприкосновенности шире понятия неприкосновенности «обычной» личности. Причем не только потому, что эта неприкосновенность предполагает более существенные гарантии, но и потому, что депутатская неприкосновенность включает не только собственно неприкосновенность, но также и безответственность, т. е. освобождение депутата от ответственности за целый ряд действий, объем и характер которых устанавливаются законодательством.
Такое понимание неприкосновенности можно отнести также к различным должностным лицам, пользующимся неприкосновенностью.
В Конституции РФ наряду с понятием «неприкосновенность» иногда используется понятие «тайна». Например, в ст. 23 говорится и о неприкосновенности частной жизни, и о личной и семейной тайне, а также о тайне переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений.
Тайны, которые упоминаются в Конституции РФ в связи с личными правами и свободами, являются личными тайнами, поскольку здесь за основу берутся интересы конкретного человека. Личная тайна является неотъемлемым свойством всякой психически здоровой личности. Она же является признаком индивидуальности человека и его адекватности обществу. Личную тайну составляют главным образом сведения о тех фактах и событиях, которые могут исказить тот образ личности, в каком она хотела бы предстать перед обществом. Поэтому выносить сокровенное на суд случайных людей в обществе не принято.
«Построение нормального цивилизованного общества, – подчеркивает А. А. Фатьянов, – невозможно без тщательного правового регулирования защиты личной тайны, ибо, защищая частную информацию, государство защищает саму личность. Попытки воздействия на частную жизнь граждан со стороны общественной организации, бывшей осью государственной системы нашей страны еще в недавнем прошлом, по мнению автора, были одним из решающих факторов, определивших исторический неуспех всей предложенной общественно-экономической формации»[17].
Понятие «тайна» по своему содержанию весьма близко к понятию «неприкосновенность», но они отличаются друг от друга. Если тайна есть нечто скрываемое от других, то неприкосновенность означает некое качественное состояние, характеризующееся защищенностью от всяких посягательств.
Тем не менее в Конституции РФ эти понятия используются как идентичные. По мнению Е. И. Колюшина, с точки зрения смысловой нагрузки все конституционные личные права и свободы, сформулированные через понятия «тайна» и «неприкосновенность», можно было бы изложить с использованием одного из названных понятий. Однако это не делается в силу принятых международно-правовых формулировок, которые нередко буквально воспринимаются российским законодательством[18].
Думается, что Е. И. Колюшин прав в том, что категорию «тайна» можно было бы безболезненно заменить на категорию «неприкосновенность». Однако повсеместная замена категории «неприкосновенность» на категорию «тайна» привела бы к полному искажению содержания соответствующих конституционных прав и свобод. Например, одно дело, когда мы говорим о том, что жилище неприкосновенно. И совсем другое дело, если определить, что каждый имеет право на тайну жилища.
Категория «неприкосновенность» тесно связана с категорией «иммунитет», широко используемой в публичном праве. Слово «иммунитет» происходит от латинского immunitas — освобождение от повинности. Во времена Римской империи этим словом обозначалось освобождение от экстренных податей и некоторых видов натуральных государственных и муниципальных повинностей, а в средневековой Европе – разнообразные виды налоговых привилегий, которыми пользовались духовенство, города и целые провинции.
Сущность иммунитета в государствах, возникших на развалинах Римской империи, заключалась в том, что представители королевской власти не могли вступать в пределы владения, получившего иммунитетную грамоту, для отправления в них суда, взимания податей и т. д. Все эти права переходили к владельцу земли.
Этот институт существовал и в феодальной Руси, где такого рода изъятия предоставлялись жалованными грамотами отдельным вотчинникам, монастырям и церквам.
С появлением парламентов иммунитетом стали называть прерогативу членов законодательных палат, в силу которой они пользуются безответственностью за мнения, высказанные при исполнении ими депутатских обязанностей, а также не могут подвергаться уголовному преследованию без согласия законодательной палаты.
Таким образом, как публично-правовой институт иммунитет в этом смысле складывался из двух элементов: из безответственности депутатов за их мнения и голосование в парламенте и из депутатской неприкосновенности, т. е. запрещения преследования их не иначе как с согласия соответствующей палаты[19].
Широкое распространение термин «иммунитет», составным элементом которого является неприкосновенность, получил в международном праве.
Возможность использования человечеством категории неприкосновенности определялась различными факторами. В одних случаях это было связано с уровнем развития межгосударственных отношений, когда появилась возможность объявления неприкосновенной государственной территории или использования дипломатических иммунитетов и привилегий. В других случаях это определялось уровнем развития демократии, когда появилась возможность от личной неприкосновенности депутатов или некоторых должностных лиц перейти к обеспечению личной неприкосновенности всего населения.
Как и все категории публичного нрава, неприкосновенность можно понять и оценить, лишь выяснив ее генезис и постепенное усвоение позитивным правом отдельных государств.
Неприкосновенность как правовая категория первоначально была связана исключительно с представителями власти и их окружением, являясь своеобразным атрибутом этой власти. Она имела своим главным источником абсолютистскую идеологию, согласно которой особа короля считалась священной и неприкосновенной. Король был выше закона и никакого незаконного поступка по определению совершить не мог.
Постепенно рассматриваемая категория переносится и на членов разного рода сословных представительств, считавшихся вначале слугами короля, а затем ставших его главными оппонентами, воспользовавшимися неприкосновенностью для своей защиты.
Позже представители некоторых конституционных учений наделяют народ атрибутами королевского суверенитета, стремясь распространить традиционные свойства верховной власти на его представителей; возникает и так называемый парламентский иммунитет.
Неприкосновенность как важнейшая составная часть парламентского иммунитета получила распространение в различных странах одновременно с зарождением в них конституционного строя. Она вместе с безответственностью – другой основной составляющей парламентского иммунитета – была внедрена в подавляющем большинстве стран, воспринявших доктрину конституционализма, путем механической рецепции норм английского или французского права, поскольку безответственность – англо-французского, а неприкосновенность – чисто французского происхождения.
Сущность безответственности как одной из особых привилегий, предоставляемых членам парламентов, заключалась в том, что депутаты не подлежали привлечению к ответственности ни со стороны органов государственной власти, ни со стороны частных лиц за все сказанное ими в парламенте при исполнении ими своих обязанностей народных представителей, хотя бы в их поведении присутствовали все элементы правонарушения. Единственная допускаемая законодательством реакция в этих случаях сводилась к применению парламентом в отношении таких депутатов мер дисциплинарного характера. Все это свидетельствует о том, что гарантируемая депутатам свобода слова носила абсолютный характер, а сама привилегия относилась к области материального права[20].
Неприкосновенность представляла собой институт процессуального права и заключалась в том, что во время сессий парламента уголовное преследование депутатов могло последовать только с разрешения парламента. Действия депутата, следовательно, не иммунизировались, не утрачивали своего характера и виновный не избавлялся от наказания, но производство но делу отсрочивалось до окончания сессии, если только парламент не соглашался на немедленное преследование своего члена[21].
Безответственность является результатом постепенной и продолжительной эволюции английского парламентаризма. Неприкосновенность своим возникновением обязана Великой французской революции. Однако обе эти привилегии исторически тесно связаны между собой становлением конституционного строя.
Правда, как показал опыт многих конституционных государств, парламент может успешно функционировать, не пользуясь благом парламентского иммунитета. «Отсюда, – писал Л. А. Шалланд, – естественно вытекают предположения, что иммунитет, в той или другой форме, если не абсолютная, а относительная правовая ценность, отвечающая известным конкретным потребностям политической жизни и призванная к осуществлению определенной социальной функции, в зависимости от условий времени и места. Сходства в структуре привилегий в отдельных государствах объясняются аналогичностью общественных условий на известных ступенях культуры – различными историческими условиями развития правосознания в отдельных политических формациях: одни и те же семена дают различные всходы в зависимости от той почвы, на которую они падают»[22].
Исследование, проведенное Л. А. Шалландом, показывает, что исходным моментом привилегий с уголовно-процессуальным характером, включая и неприкосновенность, является древнегерманский институт вечевого мира. «У германцев во время народных собраний, – писал он, – прекращались все распри, все споры и всякого рода столкновения и нарушения мира составляли тяжкие преступления. Миром пользовались все участники собрания не только в то время, когда они были налицо и занимались государственными делами, но и во время пути туда и обратно»[23].
Одной из важнейших функций средневекового государства являлось отправление правосудия. В управление в прямом смысле этого слова государство вмешивалось мало, а законодательная функция почти полностью отсутствовала. Поэтому право развивалось главным образом посредством обычая и судебной практики. На судах лежала обязанность не только применять существующие нормы, но и создавать их, а отправление правосудия было главной задачей всех наиболее важных государственных органов. Поэтому наряду с понятием вечевого мира возникает почти совпадающее с ним понятие мира судебного. Усиленной уголовной охраной пользовались все участники судебного процесса – как судьи, так и стороны. Судьи находились под особой защитой также и во время их пути к месту заседания суда и возвращения домой.
Постепенно вече теряет свое значение или исчезает вообще. При этом устанавливается власть короля. Соответственно этому вечевой или народный мир превращается в мир королевский, в рамках которого охраной начинают пользоваться не только король, но и все, кто шел к нему или от него возвращался. Под действие королевского мира подпадают также и те, кого посылал король с каким-либо поручением[24].
Начиная с XIII в. появляются сеймы, которые по своему составу и организации представляли сословные представительные учреждения. Условия их работы были таковы, что исполнение обязанностей их депутатов отличалось большими сложностями. Возникла необходимость оградить членов этих сеймов от возможных покушений на них и гарантировать им максимальную безопасность. Поэтому на них переносятся полностью или частично те нормы, которые прежде вырабатывались применительно к судебному и королевскому миру[25].
Речь шла о таких гарантиях обеспечения безопасности депутатов, которые оградили бы их не только от насилия в прямом смысле слова, но и от всех других действий со стороны частных лиц, которые могли оказаться помехой для исполнения депутатами своих обязанностей.
Так возник тот институт, который получил дальнейшее развитие в Англии в качестве freedom from arrest, т. е. институт свободы депутатов от задержания и преследования по исковым требованиям частных лиц.
По мере изменения условий деятельности депутатов смысл сохранения такого рода привилегий утрачивается, и со становлением конституционного строя они под влиянием французского законодательства во многих странах заменяются новой привилегией – депутатской неприкосновенностью, которая поставила депутата в совершенно особое по сравнению с остальными гражданами положение.
Вместе с тем, по мнению Л. А. Шалланда, органической связи между прежними и новыми привилегиями не существует. Возникшая на совершенно иной почве новая привилегия – неприкосновенность – как с формально-юридической точки зрения, так и по сути существенно отличается от тех гарантий безопасности, которые в прежнее время предоставлялись чипам сословно-представительных учреждений[26].
Недопущение преследования со стороны государственных органов за совершенные словесные деликты во времена Средневековья не практиковалось. В условиях когда даже монарх не признавался безответственным, естественно, не могло быть и речи о безответственности членов сословных представительных учреждений. Однако по сравнению с частными лицами члены сословных представительных учреждений пользовались большей свободой, хотя ее объем нигде не был определен раз и навсегда, «а всецело зависел от конкретной реальной обстановки и, в частности, от отношений между монархом и сословиями»[27].
Решающую роль в этом вопросе играли два момента: непубличность заседаний сословных представительных учреждений и зависимость от сословий королей. Из-за непубличности заседаний содержание дебатов не могло без согласия самих представительных учреждений и помимо их желания стать известно никому. Поэтому о происходившем в этих учреждениях частные лица знать не могли. Это лишало их возможности жаловаться и заявлять какие-либо претензии.
Неправомерность действий членов сословных представительных учреждений могла обнаруживаться только из материалов, которые представлялись монарху, который являлся, таким образом, единственным судьей законности происходящего в сословных представительных учреждениях. Однако он знакомился главным образом с результатами их заседаний, а не с содержанием прений и делопроизводством. Кроме того, фактическая свобода действий членов сословных представительных учреждений находилась в прямой зависимости от политической обстановки, т. е. прежде всего от отношений между сословиями и монархом. В этих условиях решающее значение имел не юридический, а социально-политический момент.
Но и в этой ситуации отправным было общее положение о том, что «члены сословных представительных учреждений подчинены действию уголовных законов и потому за совершаемые ими словесные деликты отвечают в общем порядке»[28].
Теоретическим обоснованием такого положения служила подданническая связь между монархом и сословиями. Поэтому призыв депутата к бунту, измене, внесение антигосударственных или антиправительственных предложений или голосование за них означало нарушение им верноподданнического долга и должно было влечь за собой ответственность в общем порядке.
Однако это была лишь одна сторона вопроса. Другая же состояла в том, что депутат, являясь подданным, вместе с тем выполняет публичную функцию, носящую представительный характер. Для ее осуществления ему требовалась определенная мера свободы и независимости, т. е. та мера, без которой он бы не смог исполнять лежавшую на нем обязанность защищать интересы своих избирателей.
Именно поэтому сословные представительные учреждения практически во всех странах требовали для депутатов права безнаказанно высказываться по всем вопросам государственного управления, следуя только голосу своей совести и инструкциям, полученным от избирателей. При этом они исходили из того, что юридически должно быть безразлично, соответствуют ли речи и предложения депутатов намерениям и позиции правительства или взглядам монарха. Считалось, что критика, какой бы резкой она ни была и кому бы она ни была адресована, не может служить основанием для привлечения депутата к ответственности, если только в его действиях отсутствует состав преступления.
Эти требования носили исключительно актуальный характер, поскольку в своих отношениях с неугодными депутатами многие правители довольно часто не стеснялись в средствах. «В случае совершения словесного эксцесса и нарушения верноподданнического долга виновному, – писал Л. А. Шалланд, – грозило не только судебное преследование с соблюдением нормальных форм, но и всевозможные экстраординарные взыскания, вроде личного ареста, тюремного заключения, конфискации имущества и т. п., налагаемые единолично монархами или особыми комиссиями. История всех стран изобилует примерами подобной расправы с неугодными правительству представителями»[29].
Юридических средств борьбы с подобными проявлениями произвола в подавляющем большинстве случаев не было никаких. Правда, в некоторых странах сословия для ограждения себя от произвола прибегали к заключению соглашений, в которых делались попытки более точно определить границы свободы слова для того, чтобы связать правителей обещаниями не прибегать к чрезвычайным средствам расправы, а ограничиться в случае совершения депутатом словесного преступления привлечением его к ответственности на общем основании.
Однако и это не всегда помогало, поскольку правители часто не руководствовались данными ими обещаниями, так как многие из них придерживались взгляда на депутатов не как на представителей страны или отдельных сословий, а как на «"прирожденных советников короля", обязанных ему повиноваться точно так же, как и все чиновники и должностные лица в государстве»[30].
Все это свидетельствует о том, что принцип полной свободы слова и ответственности депутата только перед своим представительным учреждением, в состав которого он входил, был чужд сословным представительным учреждениям. «И тогда как в Англии, – указывал Л. А. Шалланд, – относительная свобода стала, по мере превращения парламента в представителя всей нации, претворяться в абсолютную, на континенте институт дальнейшего развития не получил. Нужны были революционные бури конца XVIII и первой половины XIX в., чтобы новое начало сделалось составною частью европейского публичного права»[31].
С точки зрения выяснения генезиса парламентских привилегий большое значение имеет их историческое развитие в Англии.
Английский парламент был образован посредством слияния представительства от графств и городов с королевским советом, игравшим роль высшего совещательного органа при монархе и состоявшим из важнейших сановников королевства, как светских, так и духовных.
Первоначально важнейшей функцией парламента было отправление правосудия. Он являлся высшим судебным органом королевства, действовавшим в качестве как апелляционного суда, так и суда первой инстанции по делам, подведомственным королю[32]. Вместе с тем им согласно установившейся традиции санкционировалось любое важное применение существующего права, что вполне соответствовало складывающемуся представлению о праве как о нормах, которые могли быть изменены только волею народа.
Таким образом, национальное право – common law — становится границей королевской власти.
Постепенно парламент превращался в представительное учреждение, призванное выступать в качестве выразителя нужд и стремлений всего населения королевства. Он становится новым учредителем и новой политической силой, существующей наряду с королевской властью.
Однако, несмотря на новый характер парламента, он продолжает рассматриваться в качестве высшего суда, в котором представлены все английские граждане, подобно тому как в местных судах было представлено свободное население corhmunitates. Вплоть до революции 1688 г. парламент рассматривался в качестве высшей судебной инстанции, как «великое обвинительное жюри королевства».
Этим местом парламента предопределялись как положение его членов, так и их привилегии. На членов парламента было распространено упоминавшееся ранее постановление о судебном и вечном мире, а сам парламент оказался под особой защитой и охраной. Иными словами, парламентские привилегии были приравнены к судейским привилегиям и прерогативам.
«Рационализация привилегий, – писал Л. А. Шалланд, – и теоретическое оправдание их наступает лишь гораздо позднее, когда забыты были их исторические основы. С течением времени и самые привилегии меняют свой облик под влиянием тех или иных социально-политических условий, причем одни из них исчезают вовсе (как, например, иммунитет слуг членов парламента), а другие совершенно утрачивают свой первоначальный характер»[33].
В последующем все действующие парламентские привилегии, как правило, делились на две большие группы: испрашиваемые спикером и не испрашиваемые. Важнейшими среди них стали право на свободу слова и право на свободу от ареста.
Привилегия свободы слова имеет в Англии длинную и сложную историю. По мере изменения характера политического строя и превращения парламента из представителя сословий в общегосударственный орган изменялось и положение его членов в направлении упрочения их самостоятельности и обеспечения их независимости от давления извне. Эти изменения коснулись и свободы слова, в которой отразились все перипетии того спора, который на протяжении пяти веков велся между короной и народным представительством.
Разделение парламента на верхнюю и нижнюю палаты имело важные социальные и политические последствия. Палата общин сразу приобрела значение силы, противостоящей королевской власти, которая отныне стала иметь дело с корпорацией, наделенной самостоятельными правами власти. Эта корпорация на протяжении четырех последующих веков вела постоянную борьбу за свои права, за свою политическую роль. И одним из важнейших орудий в этой борьбе стала свобода слова ее членов, их безответственность за все сказанное и предложенное ими в качестве народных представителей[34]. Однако эта свобода возникла не сразу. Она рождалась постепенно и основывалась на тех новых порядках, которые установились в парламенте.
С первых лет своего существования палата общин руководствовалась двумя правилами: все заседания парламента проходили закрыто и содержание дебатов составляло государственную тайну, а король был не вправе вмешиваться в прения и влиять на решение дел. На его утверждение представлялись лишь уже вынесенные решения, а материал, легший в их основу, представлял внутреннее дело парламента.
Если результаты работы парламента были неправомерны, если парламент выходил за пределы своей компетенции, то всю ответственность нес сам парламент. Отдельные его члены пользовались безответственностью, поскольку высказанные ими мнения и суждения являлись служебной тайной и не подлежали ни критике, ни внешней оценке со стороны кого бы то ни было. Правда, это правило королями неоднократно нарушалось. Однако при этих нарушениях речь шла не столько о свободе слова членов парламента, сколько о разграничении полномочий между парламентом и королем, которое, по мнению короля, нарушалось парламентом, постоянно стремящимся расширить сферу своей деятельности и прибрать к рукам всю область законодательства[35].
В 1512 г. возникло дело члена палаты общин Р. Строуда, который был приговорен одним из местных судов к денежному штрафу и тюремному заключению за то, что им были внесены билли, касавшиеся корнуэльских рудокопов. Парламент, усмотрев в этом нарушение своих прав и привилегий, издал особый акт, согласно которому производство суда было признано ничтожным и устанавливалось, что всякое судебное преследование лица, входящего в состав настоящего или будущих парламентов, по поводу внесенных биллей, сделанных заявлений или произнесенных речей является ничтожным и недействительным, поскольку они касаются дел, подведомственных парламенту.
Это было большим шагом вперед в деле развития иммунитета, поскольку привилегия впервые получила точную законодательную формулировку, стала правом парламента, носящим абсолютный характер и распространяющимся на все речи и суждения, высказываемые в парламенте, независимо от их содержания[36].
Этот акт запретил любые воздействия на членов парламента как со стороны судов, так и со стороны правительства. Тем самым парламент был признан единственным компетентным судьей над народными представителями, а издавна принадлежащая лордам уголовная юрисдикция над всеми лицами, виновными в нарушении их привилегий, присваивается палате общин.
Таким образом, свобода парламентских прений с момента ее легального признания приобретает характер не безнаказанности за высказывания, произнесенные с парламентской трибуны, а исключительной подсудности подобных деяний самому парламенту, а сама свобода слова признается неотъемлемым основанием всякой законодательной деятельности, без которой не может быть речи о парламенте[37].
За три века существования парламента его положение совершенно изменилось: из совещательного сословного учреждения при монархе он превратился в законодательный орган, претендующий на руководство судьбами всего государства, хотя его привилегии нарушались королями неоднократно: свобода слова депутатов стеснялась; члены парламента подвергались аресту за сказанное на заседаниях; дела против них возбуждались в судах низшей инстанции; от них требовали «хорошего поведения» и т. п.
В 1689 г. был издан акт, известный под названием «Билль о правах», который содержал ряд положений, призванных гарантировать парламентские привилегии. В нем указывалось (ст. 9), что «свобода слова, прений и производства в парламенте не должна влечь за собой возбуждения какого-либо преследования или вообще быть предметом суждений в ином суде или месте, кроме самого парламента».
Особенно благоприятную почву парламентские привилегии находят в XVIII в., когда парламент становится единственным законодательным органом, а королевская власть лишается в этой сфере всяких возможностей, имевшихся у нее прежде. Что же касается свободы слова, то парламент пользовался ею беспрепятственно, широко применяя свои карательные полномочия по отношению к лицам, покусившимся на его привилегии. Малейшие нарушения прав и привилегий членов парламента рассматривались им как серьезное преступление[38].
Начавшее к этому времени входить в обычай опубликование протоколов заседаний палат заставляло депутатов проявлять определенную сдержанность в своих выступлениях. «Депутаты теперь чувствуют, – писал по этому поводу Л. А. Шалланд, – что они говорят перед всей нацией и подлежат нравственной ответственности перед своими избирателями за свое поведение в парламенте. Это обстоятельство, бесспорно, содействовало упорядочению прений, побудив вместе с тем ораторов к большей сдержанности и корректности в своих выступлениях»[39].
Таким образом, возникшая в качестве рефлекса непубличности заседаний парламента свобода слова в парламенте с течением времени стала одним из основных устоев политической жизни Англии, ее государственного строя.
Борясь за эту привилегию, парламент рассматривал ее как средство обеспечения ситуации, при которой ни корона, ни правительство, ни суды не вмешивались бы в ту сферу деятельности, которую он считал своей. Привилегии всегда рассматривались парламентом как средство беспрепятственного осуществления им своих функций, а отнюдь не как способ постановки своих членов в особое, льготное положение. Чтобы свободно законодательствовать, необходимо было иметь возможность свободно говорить – таков основной лейтмотив борьбы парламента за свои привилегии. В этом выводе парламента содержалась одна из первых попыток теоретически обосновать парламентский иммунитет.
Борьба за парламентские привилегии в Англии стала борьбой за власть, а политическая победа парламента в конце XVII в. оказалась синонимом полного торжества иммунитета, который своим происхождением обязан не теоретическим построениям, а насущным потребностям политической борьбы.
Свобода парламентских прений ограждала депутатов от преследований не только со стороны короны или правительства, но и со стороны частных лиц. Своими речами парламентарии могли затронуть интересы отдельных граждан и совершить действия, предусмотренные уголовным законом. Однако принцип свободы слова означал иммунизирование и такого рода действий.
Сущность иммунитета заключалась в том, что за все сказанное при исполнении своих обязанностей члены парламента не могли быть привлечены к ответственности вне парламента ни в уголовном, ни в гражданском, ни в дисциплинарном порядке.
Содержание свободы слова сводилось к безответственности депутатов. Однако эта безответственность не отождествлялась с безнаказанностью. Английский парламент никогда не требовал для своих членов права на совершение преступлений даже словом. Его устремления всегда сводились к автономной юрисдикции по делам такого рода. Свобода слова, таким образом, всегда означала неподсудность другим учреждениям действий, совершенных членами парламента при исполнении ими своих обязанностей. Это прежде всего вытекает из текста ст. 9 Билля о правах, являющегося формальным основанием рассматриваемой привилегии.
Свобода слова как привилегия парламента распространяется на все показания, даваемые перед палатами или комитетами вызванными по тем или другим вопросам свидетелями, экспертами или сторонами. Все эти лица относительно безответственности были поставлены в одинаковое с депутатами положение. Таким образом, иммунитет распространяется на все то, что имеет отношение к осуществлению парламентом своих функций, независимо от того, кем произнесены речи, высказаны суждения и т. п. «Привилегия, – указывал Л. А. Шалланд, – имеет поэтому не личный, а реальный характер: она создает специальный fomm не для определенных лиц, а для определенных дел. В этом заключается ее сущность и ее содержание»[40].
К этому нужно добавить, что подаваемые в парламент петиции также подпадают под действие привилегии. Каково бы ни было их содержание, оно не может послужить основанием для вчинения иска против их подателей.
Кроме того, согласно ст. 9 Билля о правах свобода слова как привилегия члена парламента распространяется только на сказанное с трибуны парламента. Поэтому депутат, например, напечатав свою речь, может быть привлечен к ответственности в общем порядке, если в этой речи окажутся признаки преступного деяния[41].
Другой важной привилегией парламентариев стала свобода от ареста. Эта свобода с самого начала существования английского парламента проявлялась по-разному.
Во-первых, она предусматривала особую защиту членов парламента от любых покушений на их телесную неприкосновенность, честь и т. п.
Во-вторых, она включала право не подвергаться лишению свободы по гражданским искам частных лиц, а также право парламентариев не отвечать по частным искам, по крайней мере во время сессий парламента.
В-третьих, она охватывала право членов парламента не выступать в суде в качестве свидетелей и присяжных заседателей.
Надо сказать, что длительное время эта привилегия распространялась не только на членов парламента, но и на их слуг, которые пользовались теми же правами, что и их хозяева, и не подлежали ни аресту, ни привлечению к суду по гражданским делам.
Каждая из рассматриваемых привилегий имеет свою собственную историю, однако их объединяет то, что все они происходят от той специфической защиты, которую предоставляло древнегерманское право как судьям, так и другим лицам, вызывавшимся по делам службы к королевскому двору или совету[42].
Депутатам английского парламента с самого начала его существования была обеспечена неприкосновенность, которая выражалась в усиленной уголовной защите в случае нападения на них, нанесения им обиды, посягательства на их телесную неприкосновенность, честь и т. п. Такие привилегии не только имели упомянутое уже ранее основание, связанное с исторической традицией, но и объяснялись теми условиями, в которых депутату приходилось выполнять свои обязанности. «Грубость нравов, плохое состояние путей сообщения, те опасности, которые грозили народным представителям во время путешествия в парламент и обратно, – писал Л. А. Шалланд, – все это обращало депутатский мандат в тем более тяжелую и трудную повинность, что отказываться от избрания было невозможно. Естественно, что при таких условиях коммонеры весьма ревниво относились к ограждению своей безопасности и упорно требовали защиты со стороны королевской власти»[43].
Первоначально привилегии распространились на всех лиц, вызываемых в парламент, при этом любое покушение на их телесную неприкосновенность влекло двойные убытки и штраф в пользу короля и по его усмотрению. Начиная с XVI в. всякого рода обиды и оскорбления, наносимые членам парламента, начинают наказываться самим парламентом. Под это понятие подпадало также сопротивление приказам палат или их должностным лицам. В таких условиях необходимость особой защиты со стороны короля отпадала, поскольку парламент стал защищать себя сам.
XVIII в. стал эпохой расцвета этой привилегии. Парламент принимает ряд актов, признавших тяжкими нарушениями привилегии нападение на члена парламента, оскорбление его словами и угрозы по его адресу в то время, когда он отправлялся в палату или из нее возвращался, равно как и всякую попытку заставить парламентария высказаться за или против того или иного предложения, уже внесенного или подлежащего внесению в палату.
Позже наказуемыми становятся не только нападение и угрозы (оскорбления), но и ряд других деяний, имеющих своим объектом членов парламента. Сюда относится, прежде всего, предложение дара с целью повлиять на депутата (подкуп); в качестве нарушения указанной привилегии рассматриваются также пасквили, направленные против палат в целом или против отдельных их членов; при этом пасквиль должен был затрагивать деятельность или личность депутата. Однако нападки в печати на членов парламента как на частных лиц или по поводу их внепарламентской деятельности подлежали юрисдикции судов, а не парламента.
Палаты парламента порой чрезвычайно широко толковали рассматриваемую привилегию и нередко злоупотребляли ею. Английские историки приводят ряд фактов, свидетельствующих о таких злоупотреблениях. Например, в 1739 г. палата общин признала виновным в нарушении депутатской привилегии лицо, убившее кроликов на земле одного из депутатов; в 1744 г. рыба в прудах одного из депутатов была признана защищенной депутатской привилегией.
Особенно строго парламент относился к авторам сочинений, критиковавших его действия или поведение его членов. Он требовал для себя и для своих членов полного ограждения от всякой критики со стороны частных лиц и стремился присвоить себе юрисдикцию по всем политическим преступлениям, подводя их под понятие нарушения его привилегии.
Впоследствии палаты отказались от столь расширительного толкования своей привилегии. Однако четких юридических норм по ее поводу так и не было создано. Поэтому ее содержание всегда страдало неопределенностью и парламент благодаря этому мог в любое время придать ей желательную для себя квалификацию любому поступку со стороны частного лица, так или иначе направленного против него или одного из его членов.
С рассмотренной привилегией тесно связана другая привилегия парламентариев, касающаяся их свободы от арестов. Ее возникновение также относится к весьма отдаленным временам. Еще в 1290 г. король не согласился с тем, чтобы член палаты общин подвергался каким-либо мерам принуждения за неуплату квартирной платы во время заседаний парламента.
В 1403 г. палата общин сформулировала свои требования. Она обратилась с просьбой к королю, чтобы согласно обычаю все лица, отправляющиеся по призыву короля в парламент, там находящиеся и возвращающиеся домой, а также их люди и слуги были под специальной его охраной и не подлежали аресту или лишению свободы за долги или по поводу каких-либо других договоров. Палата также просила короля установить, что в подобных случаях виновные в аресте депутата должны платить штраф в пользу короля, а потерпевшему возмещать тройные убытки.
Основанием этой привилегии служило не желание освободить парламентариев от лежащих на них обязательств, поскольку кредиторы не теряли права иска – его осуществление только отсрочивалось до окончания сессии парламента: цель привилегии заключалась в обеспечении депутатам беспрепятственного отправления ими своих обязанностей. Было важно, чтобы депутатов не отрывали от государственных дел из-за частных интересов, которые ради интересов государственных отводились на второй план[44].
Содержание привилегии было достаточно широким. Запрещалось не только всякое принуждение по отношению к личности члена парламента и его имуществу, но и само разбирательство дела в случае вчинения иска, которое, как уже говорилось, подлежало отсрочке до окончания сессии.
В 1701 г. был издан особый статут, согласно которому в промежуток времени между роспуском парламента и созывом нового, а также во время отсрочек, длящихся более 14 дней, суды получили право рассматривать иски против привилегированных лиц, принимать по ним решения и обращать взыскание на имущество последних. В остальное время упомянутые лица по-прежнему оставались под защитой иммунитета; исключение было сделано только для тех членов парламента, которые являлись непосредственными должниками короля. Взыскание против них могло быть обращено также и во время перерыва сессии.
Актом 1770 г. было разрешено всем без исключения судам принимать к рассмотрению иски всякого рода против депутатов, причем разбирательство дел не должно было подлежать приостановке под предлогом парламентского иммунитета.
Таким образом, та часть привилегии, которая касалась предъявления исков, была окончательно отменена. Осталась лишь свобода от ареста в собственном смысле слова. Акт также установил, что члены палаты общин не подлежат ни аресту, ни заключению в тюрьму. Что же касается верхней палаты, то пэры пользовались свободой от ареста по своему личному праву, в силу их звания баронов королевства[45].
Под понятие свободы от ареста в широком смысле старинное английское право подводило также отказ от явки в суд в качестве свидетелей по приказу суда. Хотя по общему праву вызов свидетелей в гражданский суд являлся делом сторон, однако в тех случаях, когда стороны не были уверены в явке вызываемых ими лиц, они могли получить особый приказ суда, на основании которого неявка свидетелей в суд влекла за собой тюремное заключение по постановлению суда.
Со второй половины XVI в. члены парламента начинают отказываться от явки в суд в качестве свидетелей по гражданским делам, а на выдачу приказа суда о явке свидетелей смотрят как на нарушение их привилегии.
Надо сказать, что члены парламента были свободными не только от обязанности фигурировать на суде в качестве свидетелей, но и от обязанности участвовать в жюри присяжных. Причем эта привилегия относится к глубокой древности. Она была узаконена еще в 1314 г. Актом 1870 г. члены парламента были официально освобождены от обязанности функционировать в качестве присяжных[46].
В первые века существования парламента привилегии в полном объеме были распространены также и на слуг депутатов. Они пользовались квалифицированной защитой в случае нападения, не отвечали по искам во время сессий и т. д. Эта привилегия прочно установилась уже к началу XV в. Это обосновывалось тем, что депутаты «заботами о своих слугах» не должны отвлекаться «от серьезных государственных дел».
Распространение этого иммунитета привело к тому, что члены парламента стали торговать своей привилегией, зачисляя к себе в слуги банкротов и лиц, которым грозило судебное преследование[47].
Акт 1701 г. установил, что в случаях предъявления иска против должника короны производство дела может иметь место и во время сессии, причем ответчик пользуется свободой от ареста. Однако на слуг эта привилегия распространена не была. Таким образом, этим актом слуги были лишены своего иммунитета на все время перерыва сессий.
Статут 1770 г., подтвердив привилегии для членов парламента, вопрос об иммунитете слуг обошел молчанием. И хотя формальной его отмены не произошло, но фактически косвенным образом было признано, что слуги под разряд привилегированных лиц не подпадают[48].
Свобода от ареста депутатов как привилегия была связана исключительно с гражданскими делами. Однако на практике часто возникал вопрос о том, распространяется ли эта привилегия на уголовные правонарушения и являются ли члены парламента неприкосновенными и в этом отношении. Долгое время он оставался спорным даже в среде самих парламентариев.
В 1429 г. палата общин в своем ходатайстве, адресованном королю, указала на то, что члены парламента не подлежат ни задержанию, ни тюремному заключению, за исключением сравнительно незначительного числа правонарушений. Однако уже в XV в. в число этих правонарушений были включены почти все деяния, влекущие конфискацию имущества и смертную казнь, т. е. все наиболее серьезные правонарушения.
В 1641 г. резолюцией палаты общин было признано, что данная привилегия не подлежит применению в тех случаях, когда речь идет о нарушении или об отказе дать обеспечение мира, а также когда имеет место преследование виновного со стороны правительственной власти вследствие преступления, совершенного вне стен парламента. Таким образом, в основу классификации преступных деяний с точки зрения распространения на них иммунитета было положено их деление на важные и маловажные, причем охваченными привилегией были признаны лишь последние[49].
Впоследствии практика последовательно исходила из того, что иммунитет распространяется только на те преступления, которые не входят в разряд важных. Таким образом, неприкосновенность касалась только маловажных проступков, которые были подсудны юрисдикции мировых судей. Во всех остальных случаях положение членов парламента ничем не отличалось от положения других граждан: по всем важным преступлениям они наравне с ними привлекались к ответственности и на судах лежала лишь обязанность сообщать соответствующей палате о мотивах задержания ее членов[50].
Как уже отмечалось, члены парламента первоначально пользовались привилегиями в то время, когда заседала палата, и во время их пути как в парламент, так и обратно. Легальным сроком такого путешествия был срок, зависящий от суточного вознаграждения, которое депутаты получали от своих избирателей.
Со временем был установлен особый тариф для отдельных местностей, причем было вычислено нормативное число дней для «путешествия туда и обратно» с расчетом причитающихся прогонных. Однако этим тарифом определялись не только причитающееся каждому депутату количество суточных, но и сроки действия привилегии, выражающейся в свободе от ареста. Депутат был обеспечен иммунитетом столько дней до начала сессии и после ее окончания, сколько таких дней было обеспечено суточными.
К концу XVI в. обычай выдавать членам парламента суточные исчезает, а вместе с ним и объективный критерий для определения продолжительности привилегии. Между тем в обычай входит 40-дневный срок до начала сессии и после ее окончания или перерыва[51].
Во Франции падение старого режима и его замена совершились, как известно, под влиянием двух учений: теории разделения властей и учения о принципе народного суверенитета. Однако ни одна из этих доктрин не касалась необходимости предоставления депутатам каких-либо привилегий. Напротив, наделение в рамках разделения властей членов представительных учреждений правами, не присущими ни судьям, ни другим должностным лицам, находилось бы в противоречии с принципом разделения властей, поскольку в этом случае нарушалось бы равновесие между властями, создавались бы преимущества для одной из них. В крайнем случае из теории разделения властей можно было бы сделать вывод о неподсудности членов законодательных собраний обыкновенным судебным инстанциям. Однако и такого вывода теория разделения властей не содержала.
Теория народного суверенитета, развитая Ж.-Ж. Руссо, исходила из того, что суверенитет не может быть представлен. Он по существу своему заключается в общей воле, а воля не может быть представляема. Отсюда следовало, что депутат не является представителем народа, а только его поверенным, не правомочным решать никаких дел окончательно, без утверждения со стороны народа. Поэтому представительное правление с этой точки зрения является нонсенсом, а присвоение «комиссарам» народа каких-либо особых преимуществ, не предоставленных другим гражданам, не имело никаких оправданий.
По мнению Ж.-Ж. Руссо, полнота власти должна находиться в руках народа, который обладает всеми атрибутами верховенства, наделяемыми традиционной доктриной абсолютных властителей. Как только народ законно собран, личность последнего гражданина становится столь же священной и неприкосновенной, как личность первого сановника в государстве, поскольку там, где есть представляемый, нет уже более представителя. Отсюда следовало, что неприкосновенностью могут пользоваться участники народных собраний, но не члены представительных учреждений.
И тем не менее и теория разделения властей, и теория о народном суверенитете были положены в основание учения об иммунитете и не утратили своего значения вплоть до настоящего времени. «Это на первый взгляд довольно странное явление, – писал Л. А. Шалланд, – объясняется тем, что истинной доктриной революции оказалось не учение Монтескье или Руссо в чистом виде, а некая средняя теория, более или менее удачно сочетавшая separation de pouvoirs с souve-rainete de-peuple. Это учение, пущенное в оборот Сийесом и Мабли и развитое целым рядом государственных людей эпохи Учредительного Собрания и Конвента (Mounter, Herault-de-Sechelles и др.), преследовало, главным образом, практические цели. Оно ставило себе целью снабдить идейным содержанием стремление народа или, точнее, среднего сословия, сознавшего свою силу и требовавшего новых форм государственной и общественной жизни. Воззрения Руссо и Монтескье давали превосходное орудие для борьбы со старым порядком: ими весьма искусно воспользовались для создания новой политической идеологии, нисколько при этом не заботясь о логической красоте и состоятельности самих построений. Одним из лозунгов, выдвинутых публицистикой второй половины XVIII в., явилось как раз учение о неприкосновенности депутатов»[52].
Об особых гарантиях неприкосновенности и свободы депутатов во Франции заговорили сразу же, как только возникла идея о созыве генеральных штатов. Эти разговоры были связаны с тем, что многие опасались того, что правительство может лишить народных представителей самостоятельности и независимости, которые были так необходимы для проведения в стране коренных реформ.
Таким настроениям в полной мере отвечало учение Мабли, которое исходило из того, что о равенстве власти в государстве не может быть и речи. На первом месте должна стоять власть законодательная, поскольку исполнительная власть является лишь органом и служащим законодательной. Аналогичные мнения были высказаны и Сийесом.
К числу средств, способных обеспечить законодательную власть от посягательств исполнительной, публицистика того времени относила прежде всего свободу слова, которая должна быть предоставлена народным представителям. Сийес предложил проект наказа, регулирующего внутреннюю дисциплину собрания. Согласно первому пункту этого наказа «никакой депутат не будут привлекаться к ответственности вне собрания за все, что он скажет или сделает внутри его».
Привилегия свободы слова депутатов во второй половине XVIII в. не являлась чем-то новым в Англии и США, где к тому времени эта привилегия уже успела прочно утвердиться. Данное обстоятельство не могло не оказать влияния на решение этого вопроса во Франции.
Второе из предлагавшихся средств для устранения правительственного давления на законодателей заключалось в легализации неприкосновенности депутатов. Еще Мабли, говоря об организации польского сейма, указывал на необходимость признания личности депутатов священной и неприкосновенной. При этом неприкосновенность он понимал в двояком смысле: с одной стороны, законодательное собрание обладает правом судить и наказывать своих членов; с другой стороны, судебное преследование депутата может иметь место только с ведома и согласия самого сейма.
Во Франции того периода о неприкосновенности народных избранников говорилось много. При этом многие, перенося почти целиком с народа на его представителей атрибуты королевского суверенитета, делавшего короля особой священной и неприкосновенной, предлагали наделить депутатов традиционными свойствами верховной власти[53].
Французское представление о неприкосновенности вырабатывалось в течение довольно длительного времени. При этом с самого начала неприкосновенность была распространена на уголовные деяния, чего, как уже отмечалось, например, в Англии не было.
Видное место вопрос о юридическом положении депутатов занимал в наказах 1789 г., даваемых депутатам в связи с созывом генеральных штатов.
В одних из них вопрос ограничивался указанием на то, что депутаты должны быть признаны священными и неприкосновенными. В других – требовалась только свобода слова, которая в некоторых случаях рассматривалась в качестве понятия, совпадающего с неприкосновенностью. Так, в одном из наказов содержалось требование о том, чтобы «личность каждого из членов генеральных штатов была объявлена неприкосновенной, так чтобы никто из них не мог никогда быть привлечен к ответственности за все то, что он скажет или сделает на собрании штатов, разве только перед этими последними». В третьих – свобода слова и неприкосновенность трактовались отдельно друг от друга. В четвертых – добавилось требование, чтобы депутаты не подлежали преследованию за частноправовые обязательства[54].
В 1789 г. Национальным собранием по предложению Мирабо была принята декларация, в которой говорилось: «Собрание заявляет, что особа каждого депутата неприкосновенна; что всякое частное лицо, корпорация, суд или комиссия, которые осмелятся во время или после текущей сессии преследовать, разыскивать, арестовать или распорядиться об аресте, лишить свободы или распорядиться о лишении свободы депутата за сделанные им на генеральных штатах предложения или высказанные им суждения, мнения или произнесенные речи, равно как все лица, которые окажут содействие при совершении одного из этих посягательств, откуда бы оно ни исходило, признаются бесчестными и изменниками по отношению к нации и виновными в преступлении, подлежащем уголовному наказанию. Национальное собрание постановляет, что в указанных случаях им будут приняты все соответствующие меры для розыска, преследования и наказания виновников таких деяний, подстрекателей или исполнителей»[55].
В другой декларации Национального собрания, принятой 23 июня 1789 г., подчеркивалась необходимость оградить депутатов от возможных преследований за неугодные правительству речи и заявления, причем предусматривалась и возможность жалоб и исков со стороны частных лиц.
Вскоре декретом от 26 июня того же года были установлены пределы и объем неприкосновенности. В нем указывалось: «Собрание оставляет за собой право издать детальные постановления относительно конституционных способов обеспечения независимости и свободы членов законодательного корпуса; заявляет, что до введения суда присяжных по уголовным делам и верховного национального суда депутаты могут в случае, если они будут застигнуты на месте преступления, быть арестованы, в соответствии с прежними ордонансами; что можно даже, за исключением случаев, указанных в декрете 23 июня 1789 г., принимать жалобы против них и производить дознания, но что никакой суд не может издать постановление (о явке, приводе и заключении их под стражу в качестве обвиняемых), прежде чем Законодательный корпус, по рассмотрении результатов дознания и доказательств, не решит, что имеется достаточно оснований для обвинения»[56].
Обращает на себя внимание тот факт, что декрет носил временный характер – до введения суда присяжных по уголовным делам. Его главная мысль состояла не в том, чтобы обеспечить изъятие преступных деяний из компетенции суда вообще во имя равенства властей в государстве, а в том, чтобы оградить депутатов от возможной пристрастности наличных в то время судов, способных возбуждать преследование против ни в чем не повинных лиц из партийных и политических соображений.
Большой интерес представляет и то обстоятельство, что закрепленная декретом привилегия не была ограничена никаким сроком. Депутат, не выданный судебной власти, никогда не может подлежать преследованию за данное деяние. Этим декрет от 26 июня отличается от последующих актов, устанавливавших, что палатам предоставляется лишь право отсрочить судебное разбирательство до окончания сессии[57].
Принятию декрета предшествовала речь Робеспьера. «Нельзя, – утверждал он, – не нарушая основ хорошей конституции, не опрокидывая общественной свободы, предположить, чтобы какой-либо суд мог, без предварительного испрошения мнения о том народных представителей, захватить и судить депутата. Что такое неприкосновенность? Это не привилегия, и вместе с тем это нечто большее, чем общее право других граждан. В принципе никакая власть не может стоять над представительным собранием нации, никакое учреждение не может определять судьбу представителей. Но, скажут, если они виновны, они должны быть наказаны. Да, конечно: вопрос сводится к следующему: возможно ли существование суда, который мог бы признать виновными представителей нации? Если на этот вопрос ответить утвердительно, ясно, что подобный суд окажется распорядителем их судьбы. Если бы он и не оказался в состоянии решить их участь без соблюдения должной процедуры, он сделает это с соблюдением всех форм, при посредстве несправедливых решений; раз неприкосновенность будет уничтожена, исчезнет и независимость представителей. Чтобы народные представители пользовались неприкосновенностью, нужно, чтобы никакая власть не могла на них покушаться. Никакое решение не может их коснуться, если оно не исходит от власти им равной. Но такой власти не существует»[58]. В заключение Робеспьер потребовал, чтобы Национальным собранием была принята резолюция, согласно которой никакой представитель нации не может подвергнуться преследованию со стороны судебной власти без предварительного извещения Законодательного корпуса о том, что делу должен быть дан надлежащий ход.
22 марта 1791 г. был принят декрет, разъясняющий декрет от 26 июня. Новым декретом устанавливалось, что преступления народных представителей хотя и подсудны общим судам, но последние могут лишь производить дознания, результаты которых должны быть представлены собранию. Само же предание суду может последовать лишь с согласия Законодательного корпуса[59].
В декрете, принятом 13 июня 1791 г., в качестве общего правила устанавливалось начало неприкосновенности представителей от момента провозглашения их избрания и до окончания легислатуры, членами которой они состоят, а также во время необходимого для их возвращения домой срока и признавалась неприкосновенность в отношении деяний, совершенных депутатами во время исполнения ими своих обязанностей (свобода слова). В соответствии с этим декретом представители за преступления, совершенные ими при исполнении своих обязанностей, могли быть арестованы на месте преступления или в силу приказа о задержании. Однако продолжение преследования разрешалось только в том случае, если Законодательный корпус признавал, что имеются основания для обвинения.
Все эти положения, за исключением определения срока, в течение которого депутаты пользуются неприкосновенностью, вошли в Конституцию, принятую в 1791 г.[60]
Наряду с уголовной неприкосновенностью представителей неоднократно поднимался вопрос и об их свободе от ареста по гражданским взысканиям. Однако 7 июля 1790 г. Национальное собрание решило, что по гражданским делам задержание депутатов вполне возможно, а Декрет об организации Законодательного корпуса содержал статью, разрешавшую обращать взыскание как на самого депутата, так и на его имущество[61].
Что касается другой привилегии – свободы слова, то, как уже отмечалось, этот вопрос регламентировала Декларация 23 июля 1789 г., которая устанавливала строгие меры за всякое покушение на эту привилегию. Принятый 29 июля 1789 г. наказ передавал дисциплинарную власть над его членами председателю. Затем Законом от 13 июня 1791 г. было установлено правило, согласно которому народные представители несли ответственность за действия, совершаемые ими при исполнении своих служебных обязанностей, только перед Законодательным корпусом. Это правило было включено и в Конституцию 1791 г. В ней указывалось, что «представители народа неприкосновенны; они не будут подлежать ни преследованию, ни обвинению, ни суду за то, что скажут, напишут или сделают при исполнении ими своих обязанностей представителей»[62].
25 сентября 1791 г. было принято Уголовное уложение, в котором рассматривалось лихоимство со стороны народных представителей. Это преступление каралось смертной казнью. Предание виновника суду могло последовать только с разрешения Законодательного корпуса. Преступным признавалось само принятие дара или денег, а не те мнения или голосования депутата, которые явились последствием подкупа. Таким образом, преследованию мог подвергнуться депутат, не успевший даже еще высказаться или учинить какие-либо действия во исполнение данного им обещания[63].
1 апреля 1793 г. был издан декрет, вызванный острой политической обстановкой в стране. В нем устанавливалось: «Национальный Конвент, принимая во внимание, что народное благо есть высший закон, постановляет, что, невзирая на неприкосновенность представителей французского народа, он предает суду того или тех из своих членов, против которых будут основательные подозрения в том, что они действуют заодно с врагами свободы, равенства и республиканского правления, если эти подозрения будут вытекать из донесений или письменных доказательств, представленных Комитету Общественной Обороны, на коего возложены доклады по обвинительным приказам Конвента»[64].
Декрет носил временный характер, а его принятие было обусловлено исключительными обстоятельствами.
Новая Конституция 1793 г. восстановила как свободу слова депутатов, так и их неприкосновенность. Однако привилегированное положение известной категории граждан плохо сочеталось с принципом абсолютного равенства, который был положен во главу угла Конституции, так же как не соответствовало оно и принципу народного суверенитета, взятого в его чистом виде. Кроме того, ст. 31 Декларации прав человека и гражданина, приложенной к Конституции 1793 г., устанавливала, что «преступления поверенных народа и его агентов никогда не должны оставаться безнаказанными. Никто не имеет права считать себя более неприкосновенным, чем прочие граждане». К этому необходимо добавить, что согласно Конституции 1793 г. депутаты были истинными представителями лишь постольку, поскольку они совершали административные акты и издавали декреты. В области же законодательства они являлись только поверенными, агентами народа, которому они лишь предлагали на утверждение законопроекты. Неприкосновенностью же могли пользоваться только представители – распространять эту привилегию на простых мандатариев было нелогично, хотя расчленить функции депутатов и обеспечить иммунитетом лишь одну их категорию было, разумеется, совершенно невозможно[65].
Наконец, нельзя не учитывать и того, что те практические соображения, связанные с неприкосновенностью, которые лежали в основе прежних законодательных актов, утратили свое значение, поскольку королевская власть была сломлена и теперь опасаться ее гнета не было оснований.
Тем не менее депутатский иммунитет в Конституции 1793 г. был сохранен. Однако ее введение в действие было отсрочено на неопределенное время. В Париже был учрежден революционный трибунал для разбора всех антиреволюционных замыслов и посягательств против свободы, равенства, единства, нераздельности республики и т. п., сделавшийся орудием личной мести. Принцип депутатской неприкосновенности был забыт, и депутатам пришлось на себе испытать последствия равенства перед гильотиной[66].
Впрочем, 10 ноября 1793 г. был издан декрет, согласно которому никакой представитель народа не мог подвергнуться задержанию, если он предварительно не был заслушан Конвентом. Однако уже 12 ноября этот декрет был отменен как противоречащий принципу равенства[67].
Законом от 10 июня 1794 г. революционный трибунал был преобразован, а Конвенту, Комитету общественного спасения и Комитету общественной безопасности, комиссарам Конвента и прокурору суда было предоставлено право привлекать к ответственности всякого «врага народа». 23 июня 1794 г. Конвентом была принята резолюция, в которой указывалось, что в случае обвинения народного представителя требуется предварительное постановление собрания, поскольку народному представительству принадлежит исключительное, неотчуждаемое право предавать суду своих членов. В резолюции также указывалось, что своим декретом от 10 июня Конвент не имел в виду отступить от законов, которые запрещают предавать революционному трибуналу депутатов без предварительного согласия палаты[68]. Однако уже на следующий день в эту резолюцию были внесены изменения, совершенно ее обесценившие.
С приходом к власти термидорианцев Конвентом был принят декрет, согласно которому всякий донос против народного представителя должен быть доставлен в Комитеты общественного согласия, общественной безопасности и законодательства до сообщения о нем Конвенту. Если все три комитета признавали, что делу должен быть дан ход, они обязаны были сообщить об этом Конвенту. Заслушав доклад, Конвент решал вопрос о предварительном задержании подсудимого. Само же постановление о придании суду должно было быть принято путем поименного голосования. В случае вынесения Конвентом такого постановления комиссия, созданная для составления доклада Конвенту, должна была на следующий день представить обвинительный акт, в котором должны были содержаться факты, в связи с которыми обвиняемый был заслушан в Конвенте и которые должны были служить основанием для предварительного следствия. Судебная инстанция, которой поручалось рассмотрение дела, могла касаться только тех делегатов, которые упоминались в обвинительном акте.
Принятие декрета мало что изменило в революционном хаосе, царившем в то время во Франции, и положение народных представителей оставалось более чем сложным[69].
22 августа 1795 г. во Франции была принята новая Конституция, которая содержала ряд статей, посвященных правовому статусу народных представителей и определявших достаточно точно объем их привилегий.
«Пережитое смутное время показало, – писал Л. А. Шалланд, – к чему могут привести отступления от начала парламентарной неприкосновенности. Провозгласив террор, Конвент вскоре сам сделался его жертвой. Отсутствие свободы слова повлекло за собой принятие таких мер и декретов, которые явно претили правосознанию большинства собрания.
Вместе с тем политический опыт показал, что народному представительству может грозить опасность не только от исполнительной власти. Последняя за все время существования Конвента была всецело в его руках – и тем не менее забвение принципа неприкосновенности привело к самым тяжелым последствиям. Бесконечные преследования и казни депутатов были делом не посторонних сил, а самого Конвента. Поэтому при выработке новой конституции страх перед исполнительной властью, которым продиктованы были многие постановления предыдущих конституций, уступил место стремлению организовать ее на началах независимости от власти законодательной»[70].
Ко времени принятия новой конституции общественное мнение уже успело признать в так называемых привилегиях народных представителей существенную гарантию свободы и необходимую принадлежность представительного строя[71].
В Конституции (ст. 110) закреплялось: «Граждане, которые состоят или были членами Законодательного корпуса, не могут быть преследуемы, обвиняемы или судимы за сказанное или написанное ими во время исполнения их обязанностей».
В этом акте впервые безответственность не связывалась с неприкосновенностью. Отныне термин «неприкосновенность» стал употребляться исключительно для обозначения прав депутатов подвергаться судебному преследованию исключительно с разрешения Законодательного собрания.
Этой привилегии посвящались ст. 111–114 Конституции. В соответствии с ними члены Законодательного корпуса с момента их назначения и до истечения 30 дней со времени окончания их полномочий могли быть переданы суду лишь с соблюдением особых формальностей. Аресту за преступные деяния они подлежали, только в случае если были задержаны на месте преступления. Однако об этом немедленно должно было быть доведено до сведения Законодательного корпуса, а преследование могло продолжаться только после состоявшегося со стороны соответствующей палаты Законодательного корпуса предложения о предании суду и утверждении такого предложения другой палатой. Без такого предложения члены Законодательного корпуса не могли быть подвергнуты аресту. Судом, компетентным для разбора такого рода дел, был признан Верховный суд. Ему депутаты были подсудны за измену, расхищение государственного достояния, действия, направленные на уничтожение конституции и посягательства на внешнюю безопасность республики.
Статья 348 Конституции регулировала правовое положение членов тех собраний, которые созывались для пересмотра Конституции. Им была гарантирована безответственность в пределах ст. 110, а судебному преследованию они подвергались только с разрешения самого собрания[72].
После падения Директории и принятия новой конституции народное представительство в истинном значении этого слова во Франции было фактически ликвидировано. Законодательному корпусу была отведена роль безмолвного судьи над целесообразностью предлагавшихся правительством законопроектов, а вся полнота власти фактически сосредоточилась в руках первого консула.
С провозглашением империи и изданием сенатус-консульта 18 мая 1804 г. вся власть в стране сосредоточилась в руках монарха. Законодательный корпус перестал собираться и с полным равнодушием взирал на постоянно повторяющиеся нарушения его прав и компетенции.
Правовое положение членов квазипредставительных учреждений Наполеоновской эпохи регулировалось ст. 69 и 70 Конституции 22 фримера VIII г., созданной лично Наполеоном и построенной на совершенно иных принципах, чем ее предшественницы.
Обязанности членов Сената, Законодательного корпуса, Трибунала и Государственного совета согласно ст. 69 не могли влечь за собой никакой ответственности. Согласно ст. 70 личные преступления, влекущие строгие уголовные наказания, в случае совершения их теми же лицами подлежали преследованию в общих судах при условии получения соответствующего разрешения от того учреждения, к которому принадлежал обвиняемый. При этом не делалось исключения даже для лиц, задержанных на месте преступления. От разрешения соответствующего учреждения зависели не только арест обвиняемого или принятие мер пресечения, но и само возбуждение судебного преследования[73].
Последняя из конституций, изданных при Наполеоне, внесла в этот порядок некоторые изменения. Согласно Дополнительному Акту к имперским конституциям 1815 г. (ст. 14) никто из членов палат не мог быть арестован, за исключением тех, кого застали на месте преступления, преследуем за преступления, подсудные уголовным или исправительным судам, иначе как по постановлению той палаты, в состав которой он входит. Что же касается свободы слова, то Дополнительный Акт этого вопроса не касался вообще. По мнению Л. А. Шалланда, «принцип парламентской свободы речи настолько уже успел приобрести всеобщее признание, что его можно было и не обеспечивать особой конституционной нормой: его провозглашал… даже акт 22 фримера VIII года, сводивший политическое значение народного представительства почти к нулю»[74].
После реставрации во Франции Бурбонов в апреле 1814 г. была принята новая, так называемая Сенаториальная конституция, которая, однако, не вступила в действие, хотя и представляла определенный интерес с точки зрения содержащихся в ней положений. Касаясь правового положения народных представителей, Конституция (ст. 13) устанавливала, что члены Сената и Законодательного корпуса подлежали аресту только с согласия той палаты, к которой они принадлежали. При этом единственной инстанцией для суда над ними признавался Сенат.
Таким образом, неприкосновенность носила особый характер: согласие палаты требовалось только для лишения свободы обвиняемого, а не для возбуждения уголовного преследования.
Относительно свободы слова ст. 11 Конституции ограничивалась указанием на то, что Законодательному корпусу принадлежит право обсуждения. Правда, в ст. 25 указывалось, что «никакой француз не может подвергнуться преследованию за высказанные им мнения и голосования», но здесь, скорее всего, имелся в виду общий принцип свободы мнений, а не безнаказанность депутатов за совершенные ими словесные преступления и проступки[75].
Эпоха Реставрации ознаменовалась небывалым до этого во Франции увлечением английским правом и английскими политическими учреждениями, что нашло отражение и в Хартии от 4 июня 1814 г., которой Франция обязана введением парламентаризма.
Хартия признала неприкосновенность как за членами палаты пэров, так и за депутатами. В ст. 34 устанавливалось, что пэры могут быть арестованы только с разрешения палаты и ею же судиться по уголовным делам. Депутаты, за исключением задержанных на месте преступления, подлежали преследованию или аресту по уголовным делам только с согласия палаты (ст. 52). При этом впервые был введен срок действия привилегии: она распространялась только на время сессии парламента. Согласно ст. 51 запрещалось в течение сессии, а также шести недель до начала и шести недель после ее окончания лишать депутата свободы.
Все эти положения были сохранены (ст. 29, 43, 44) и в Хартии от 14 августа 1830 г.[76]
Вместе с тем Хартия 1814 г. не содержала традиционного указания на то, что за сказанное с трибуны депутаты не подлежат уголовной ответственности. В ней (ст. 18) лишь указывалось, что «всякий закон должен быть свободно обсужден и вотирован большинством обеих палат»[77].
Кроме того, ст. 11 устанавливала, что «всякое преследование за мнения и голосования, имевшие место до Реставрации, запрещены. То же забвение предписывается судам и гражданам».
Однако уже 21 октября 1814 г. Законом о свободе прессы от предварительной цензуры были освобождены члены обеих палат (ст. 2), а изданный 17 мая 1819 г. новый Закон о печати установил безответственность депутатов за их речи с трибуны. Согласно ст. 21 этого Закона речи, произнесенные в одной из палат, а также доклады и другие документы, опубликованные по распоряжению парламента, не могли служить основанием для предъявления какого-либо иска. Имелось в виду запрещение как публичного, так и частного обвинения[78].
25 марта 1822 г. был издан еще один Закон о печати, существенно усиливавший ответственность за действия, направленные против религии или царствующей династии, правительства, должностных лиц и т. д. Согласно этому Закону (ст. 6) оскорбление, нанесенное публично одному или нескольким членам одной из палат по поводу их обязанностей или звания, влекло за собой тюремное заключение от 15 дней до 2 лет и штраф от 100 до 4000 франков. Была также предусмотрена ответственность за недобросовестность в отчетах периодической печати о заседаниях палат (ст. 7); на основании ст. 15 уголовное преследование виновных в случае нанесения оскорблений было возможно по усмотрению палат, которые вправе были разрешить привлечение определенного лица к ответственности в общем порядке или потребовать передачи дела на усмотрение палаты[79].
Согласно ст. 16 изменение положений Закона о недобросовестных отчетах о заседаниях было предоставлено самим палатам[80].
Законом о печати 1881 г. юрисдикция палат, а также сам состав преступления, связанный с оскорблением палаты, были упразднены, а недобросовестные газетные отчеты могли стать поводом только для предъявления гражданского иска[81].
Надо сказать, что во французской юридической литературе тех времен иммунитет получал самые разнообразные обоснования. У одних авторов он базировался на естественном праве, у других – вытекал из начал народного суверенитета и мог быть оправдан исключительно соображениями общей пользы. Некоторые оправдывали неприкосновенность депутатов, с одной стороны, возможностью нарушить правильный ход занятий в парламенте в случае частых арестов его членов, с другой стороны – участием народных представителей в исполнении наиболее важной функции суверенной власти[82].
После революции, 4 ноября 1848 г., во Франции была принята новая Конституция. В ее ст. 36 говорилось о том, что «народные представители неприкосновенны. Они ни в какое время не могут быть преследуемы, обвиняемы и судимы за мнения, которые они высказали в Национальном собрании». Таким образом, безответственность была распространена не только на мнения, но и на голосование.
Статья 37 Конституции касалась другой привилегии депутатов. «Они (народные представители), как указывалось в ней, «не подлежат по уголовным делам ни аресту – за исключением поимки на месте преступления, – ни преследованию иначе как с разрешения собрания. В случае задержания на месте преступления об этом немедленно доводится до сведения собрания, которое разрешает продолжать дело или отказывает в этом. Это постановление применяется также и в том случае, когда арестованный гражданин избран представителем».
Последующая Конституция, принятая 14 января 1852 г., не содержала никаких положений, связанных с иммунитетом народных представителей. Этот пробел был восполнен Органическим декретом от 2 февраля 1952 г., ст. 9 которого почти буквально воспроизводила ст. 36 Конституции 1848 г., а ст. 11 ограничивала продолжительность действия привилегий сессией. Согласно ст. 10 никакое личное задержание не могло иметь места по отношению к члену Законодательного корпуса как во время сессии, так и в течение шести недель до и после нее.
Декрет 1852 г. действовал вплоть до издания Закона от 16 июня 1875 г. «О взаимных отношениях государственных властей».
Согласно ст. 13 этого Закона «никто из членов той или другой палаты не может подвергнуться розыску или преследованию за мнения или голос, поданные им при исполнении им своих обязанностей»; в соответствии со ст. 14 «никто из членов той или другой палаты не может во время сессии подвергнуться по делам уголовным или исправительной полиции судебному преследованию или аресту иначе как с разрешения той палаты, в состав которой он входит, за исключением случая поимки на месте преступления.
Задержание или преследование члена той или другой палаты приостанавливается во время сессии и на всю продолжительность ее, если палата того потребует».
К этому следует добавить, что ст. 121 Уголовного кодекса Франции предусматривала лишение прав всех должностных лиц, виновных в привлечении к ответственности народного представителя без соответствующего разрешения палаты[83].
Во Франции в тот период иммунитет рассматривался как институт, построенный на публичном интересе и предусматривавший народное представительство как таковое. Отсюда следовало, что отказ от привилегии со стороны заинтересованного лица не допускается. Принцип проводился настолько строго, что члену парламента, к которому предъявлен был встречный иск, запрещалось без разрешения палаты отвечать по нему.
Основные черты юридической структуры иммунитета по французскому праву сводились к следующему.
Что касается безответственности, то ее сущность состояла в том, что речи, произносимые депутатами при исполнении ими своих обязанностей, а также документы и отчеты о заседаниях, отпечатанные но распоряжению палаты, не могли служить поводом для привлечения их авторов к какой-либо ответственности, хотя бы они и являли собой полный состав преступления или проступка. Исключались при этом как уголовное преследование, ведущееся в порядке публичного или частного обвинения, так и гражданский иск. Единственное наказание, которому мог подвергнуться народный представитель, – дисциплинарное взыскание со стороны председателя палаты.
Действия, совершенные депутатом вне рамок исполнения им своих профессиональных обязанностей, привилегией не охватывались. Сюда относились не только поступки депутата, входящие в сферу его частной жизни, но и различные обращения к избирателям, речи на митингах, на различных собраниях и даже в здании парламента, если только депутат при этом выступал как частное лицо. Однако понятие «при исполнении обязанностей» практикой толковалось довольно широко. Им охватывались не только непосредственное участие народных представителей в прениях палат и их комиссий, но и их выступления в качестве экспертов.
Что касается неприкосновенности депутатов, то она сводилась к тому, что их преступное действие не переставало быть наказуемым, но преследование виновников, а также их арест во время сессии целиком зависели от усмотрения палаты. Ее разрешение было необходимо для совершения всех тех процессуальных действий, которые требовали личного присутствия или участия обвиняемого. Все другие процессуальные действия, как то: составление тех или иных протоколов, осмотры мест преступления, экспертизы, допросы свидетелей и т. п. – могли производиться, если по обстоятельствам дела они не требовали участия обвиняемого.
Необходимо заметить, что всякое лишение или ограничение свободы депутата путем ареста, привода в суд, допроса и т. д., совершенное без предварительного согласия палаты, считалось ничтожным. Поэтому в случае вынесения соответствующего решения не только оно подлежало отмене в случае протеста со стороны депутата, но и все производство по такому делу должно было быть признано ничтожным.
Таким образом, депутатский иммунитет распространялся на все преступные деяния, совершенные народными представителями, независимо от того, имеют ли они отношение к их служебным обязанностям или нет. Он распространялся и на те случаи, когда народный представитель, занимающий какую-либо административную должность, совершит служебное преступление. Таких позиций придерживалась как теория, так и практика.
Внедрение парламентского иммунитета в других странах путем рецепции рассмотренных норм английского или французского права совсем не означает, что эти нормы в процессе их развития не подвергались обратному влиянию правовых норм указанных стран. Наоборот, практика показывает, что такое влияние имело место. Достаточно вспомнить, например, о том влиянии, которое оказала на развитие французского права Конституция Бельгии 1831 г.
В историческом плане институт неприкосновенности в системе прав и свобод человека возник гораздо позже, чем депутатский иммунитет. Начало осуществления принципа неприкосновенности, связанное с гражданской свободой, как принято считать, положено Великой хартией вольностей 1215 г.[84] В ней (ст. 39) указывалось: «Ни один свободный человек не будет арестован, или заключен в тюрьму, или лишен владения, или каким-либо (иным) способом обездолен, и мы не пойдем на него и не пошлем на него иначе, как по законному приговору равных его (его пэров) и по закону страны».
Однако эта гарантия неприкосновенности личности, как видно из текста статьи, устанавливалась для ничтожного меньшинства населения – феодальной аристократии и городской буржуазии, так как крестьянство в Англии к категории «свободных» не причислялось.
В эпоху буржуазных революций XVII–XVIII вв. право неприкосновенности личности нашло свое юридическое воплощение в английском Habeas corpus act 1679 г., во французской Декларации прав человека и гражданина 1798 г., в американском Билле о правах 1791 г.
Акт о лучшем обеспечении свободы подданного и предупреждении заключений за морями 1679 г. (Habeas corpus Amendment Act) был принят в эпоху Английской революции 1640–1689 гг. в целях ограничения возможности тайной расправы короля с членами и сторонниками оппозиции. Однако он приобрел более общее значение как один из основных конституционных документов Англии, содержащих ряд гарантий неприкосновенности личности. Им была упразднена и упорядочена процедура получения судебного приказа (Writ of Habeas corpus) о предварительной доставке задержанного лица в суд для решения вопроса о пребывании под стражей.
Любой подданный, задержанный за уголовное или считаемое уголовным деяние, исключая государственную измену и тяжкое преступление, имел право лично или через представителей обращаться в суд с письменной просьбой выдать приказ Habeas corpus, адресованный должностному лицу (шерифу, тюремщику), в ведении которого находился арестованный. Получив приказ, шериф (тюремщик) был обязан в установленный законом срок доставить заключенного в суд с указанием истинных причин ареста. Далее суду предписывалось освободить арестованного под денежный залог и поручительство с обязанностью явиться в суд в ближайшую сессию для рассмотрения дела. Исключение составляли случаи, когда лицо было арестовано в законном порядке за деяния, при которых оно не могло быть взято на поруки. Кроме того, если лицо было арестовано за государственную измену или тяжкое преступление, Habeas corpus не выдавался, но действовала особая процедура подачи петиции о разборе дела и освобождении на поруки.
Лицо, освобожденное из-под стражи по приказу Habeas corpus, нельзя было вновь арестовать до суда и заключить в тюрьму за то же преступление. Запрещалось также переводить задержанного из одной тюрьмы в другую и содержать без суда и следствия в тюрьмах заморских владений Англии.
Акт 1679 г. содержал ряд положений, на основе которых был установлен и вошел в мировую практику принцип справедливого и демократического правосудия: презумпция невиновности, соблюдение законности при задержании, требование быстрого и объективного суда, совершаемого с «надлежащей судебной процедурой» и по месту совершения правонарушения[85].
Декларация прав человека и гражданина 1789 г. – выдающийся документ Французской революции конца XVIII в., призванный стать правовым барьером на пути возможной реставрации старого строя.
В ней формулировались принципы нового государственно-правового строя, среди которых особое место принадлежало «естественным и неотъемлемым правам человека», обеспечение которых возлагалось на государство. «Цель каждого государственного союза, – указывалось в ст. 2, – составляет обеспечение естественных и неотъемлемых прав человека. Таковы свобода, собственность, безопасность и сопротивление угнетению».
В Декларации провозглашалась защита неприкосновенности личности, закреплялась «презумпция невиновности». Согласно ст. 7 «не может подвергнуться обвинению, задержанию или заключению иначе как в случаях, предусмотренных законом, и при соблюдении форм, предписанных законом. Тот, кто испросит, издаст произвольный приказ, приведет его в исполнение или прикажет его выполнить, подлежит наказанию; каждый гражданин, вызванный (органами власти) или задержанный в силу закона, должен беспрекословно повиноваться; в случае сопротивления он подлежит ответственности».
В ст. 8 закреплялось положение о том, что закон «может устанавливать наказания, лишь строго и бесспорно необходимые. Никто не может быть наказан иначе как в силу закона, надлежаще примененного, изданного и обнародованного до совершения правонарушения».
Устанавливалось, что поскольку каждый предполагается невиновным, пока не установлено обратное, то в каждом случае задержания лица всякая излишняя строгость, не вызываемая необходимостью в целях обеспечения его задержания, должна сурово наказываться законом (ст. 9).
Собственность объявлялась «неприкосновенной и священной». «Так как собственность есть право неприкосновенное и священное, то никто не может быть лишен ее иначе как в случае установленной законом несомненной общественной необходимости и при условии справедливого и предварительного возмещения…» (ст. 17)[86].
Американский Билль о правах 1791 г. представляет собой первые десять поправок к Конституции США, утвержденные Конгрессом в сентябре 1789 г. и официально вступившие в силу в 1791 г. Будучи направлен на защиту основных гражданских прав и свобод от посягательств со стороны федеральной власти, Билль провозгласил права неприкосновенности личности, жилища, бумаг и имущества. В нем указывалось (поправка IV): «Право народа на гарантии неприкосновенности личности, жилища, бумаг и имущества от необоснованных обысков и арестов не должно нарушаться, и никакие ордера не должны выдаваться иначе как при достаточных к тому основаниях, подтвержденных присягой либо заявлением, и с подробным описанием места, подлежащего обыску, и лиц или предметов, подлежащих аресту».
В нем также устанавливалось (поправка V): «Ни одно лицо не должно привлекаться к ответственности за преступление, караемое смертью, либо за иное позорящее преступление иначе как по представлению или обвинительному заключению большого жюри, за исключением дел, возбуждаемых в сухопутных или морских частях либо в милиции, призванной на действительную службу во время войны или опасности, угрожающей обществу; ни одно лицо не должно за одно и то же правонарушение дважды подвергаться угрозе лишения жизни или телесного наказания, не должно принуждаться в каком-либо уголовном деле свидетельствовать против себя, не должно лишаться жизни, свободы либо собственности без должной правовой процедуры, частная собственность не должна изыматься для общественных нужд без справедливого вознаграждения»[87].
Надо сказать, что Конституция США и Билль о правах создали первый современный в своей основе юридический институт защиты прав и свобод, который на многие десятилетия опередил соответствующее развитие в других государствах.
В дальнейшем институт неприкосновенности, связанный с гражданскими свободами, развивался в двух направлениях: он охватывал все новые стороны жизни людей и распространялся на все более широкий их круг. Так, если вначале в большинстве правовых актов предпочтение отдавалось лишь праву на неприкосновенность личности и праву на тайну переписки, телеграфных, телефонных сообщений, то в дальнейшем круг этих прав был расширен за счет включения в него права на неприкосновенность частной жизни, права на неприкосновенность достоинства личности и т. д.
Важную роль в этом процессе сыграли международно-правовые документы, и в первую очередь Всеобщая декларация прав человека, принятая Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 г. В ней провозглашалось право каждого человека на жизнь, на свободу и на личную неприкосновенность (ст. 3) и устанавливалось, что никто не может подвергаться произвольному вмешательству в его личную и семейную жизнь, произвольным посягательствам на неприкосновенность его жилища, тайну его корреспонденции или на его честь и репутацию (ст. 12).
Эти положения оказали заметное влияние на развитие законодательства в области прав и свобод человека и гражданина практически всех стран.
Одним из наиболее давних правовых институтов является дипломатический иммунитет. «Строго говоря, – писал Д. Б. Левин, – его зародыши коренятся еще в обычаях, существовавших в догосударственном обществе»[88].
Уже на стадии родового строя между отдельными племенами и их союзами происходят определенные мирные сношения, необходимые для заключения перемирия, выкупа пленных и т. п. Одновременно с этим возникает потребность в том, чтобы осуществляющие указанные сношения лица, отправляющиеся во вражеский лагерь, пользовались там неприкосновенностью. Последняя охранялась родовыми обычаями, которые вместе с тем являлись и нормами религии.
Сношения между племенами или их союзами возлагались на особых вестников или глашатаев, которые считались священными, а их оскорбление рассматривалось как преступление и святотатство.
При переходе народов древности от родовой организации к государственной институты и обычаи межплеменных сношений продолжают применяться и между государствами. Поскольку функции вестников, глашатаев или послов выполнялись, как правило, разного рода жрецами, их неприкосновенность признавалась уже в силу их священного звания, где бы они ни находились.
С дальнейшим развитием рабовладельческих государств функции дипломатии значительно усложняются. «Внешняя политика этих рабовладельческих государств-городов ("полисов"), – говорится в "Истории дипломатии", – определялась интересами борьбы за расширение территорий, за приобретение рабов, за рынки. Отсюда вытекали: стремление к гегемонии, поиски союзников, образование группировок, колониальная экспансия, которая ставила своей задачей образование крупных держав и вызывала столкновения у греков на востоке – с Персидским царством и римлян – на западе – с богатейшей торговой республикой древнего мира Карфагеном»[89].
Для осуществления этих новых функций прежние вестники и глашатаи уже не годились. Дипломатические функции стали осуществлять послы светского характера. Сталкивавшиеся с враждебными им государствами, с общим отношением к чужестранцам как к врагам, господствующим в Древнем мире, они остро нуждались в защите неприкосновенности. Эта потребность была общей для всех государств Древнего мира.
Поскольку международные организации в древности складывались прежде всего между государствами, связанными между собой географической близостью, общностью нравов, государственных учреждений, культуры и религиозных верований, неприкосновенность послов охранялась особыми нормами, которые создавались под влиянием их общих или родственных общественных и государственных порядков, обычаев, нравов, религии и т. д. Например, в Древней Греции всякого рода послы считались состоящими под покровительством бога Гермеса, и все они пользовались неприкосновенностью не только в мирное время, но даже во время войны. В Древнем Риме в период царей и в первые века республики неприкосновенность послов охранялась фециальным правом. Позднее, когда Рим вышел на широкую арену международных связей, возникает право народов (jus gentium), которое включало положение о неприкосновенности послов. Однако фециальное право еще долгое время продолжало оказывать влияние на регламентацию международных сношений, и даже после того как фециальные институты пришли в упадок, неприкосновенность послов считалась также и религиозным законом.
Виновных в оскорблении послов обычно выдавали оскорбленному государству, хотя могли и осудить на смерть или изгнание. Эта мера рассматривалась и как удовлетворение оскорбленного государства, и как умиротворение богов.
Поскольку международные сношения Древнего мира все же выходили порой за пределы общения между государствами, связанными между собой географической близостью, и поддерживались в гораздо более широком объеме, складывалось общее представление о святости и неприкосновенности послов, разделявшееся практически всеми народами древности, хотя каждое государство или группа государств, связанных между собой общностью нравов, государственных учреждений, культуры и т. д., охраняли неприкосновенность послов и карали ее нарушения посредством собственных правовых и религиозных норм и институтов.
Иммунитет чужеземных послов сводился главным образом к их личной неприкосновенности. «В условиях, когда послы не имели постоянного проживания в иностранных государствах и прибывали туда на короткие сроки с определенной миссией, – писал Д. Б. Левин, – не было той реальной потребности, на почве которой могла бы возникнуть идея экстерриториальности или принцип освобождения посла от всякого действия местных законов и судов… Послов избегали привлекать к суду и наказывать за преступления, но, вероятно, скорее из уважения к их неприкосновенности или достоинству, чем в силу особого принципа экстерриториальности или неподсудности послов. Случаи наказания чужеземного посла за преступление были крайне редки, но все же такие случаи имели место. Известно также, что по римским законам посла можно было привести в суд даже за преступление, совершенное его рабами. В отношении же судебной ответственности по гражданским делам допускалось предъявление к послу вещных исков (хотя с некоторыми ограничениями) и исков о возмещении вреда»[90].
В Средние века дипломатия и все ее институты вступают на новый путь развития. «Дипломатия периода Средних веков отражала в своей деятельности последовательные этапы в развитии феодального государства. Сперва она служит интересам феодализирующихся варварских держав, которые сложились на развалинах бывшей Римской империи и в других частях Средней, Северной и Восточной Европы. После распада этих государств деятельность средневековой дипломатии определяется взаимоотношениями обособленных политических мирков, образовавшихся в процессе феодального раздробления Европы. Наконец, в связи с возникновением крупных феодально-абсолютистских монархий дипломатия Средних веков становится орудием их объединительной политики»[91].
На каждом из этих этапов дипломатический иммунитет отличался существенными особенностями.
Многими государствами раннего Средневековья были восприняты отдельные формы и обычаи римской дипломатической практики. Наряду с другими был воспринят и обычай неприкосновенности послов, который среди большей части народов ряда стран признавался независимо от влияния Рима с самых ранних времен. Испытывая влияние римской традиции, варварские государства вносили в нее элементы своих прежних обычаев. Из сочетания этих двух моментов и складывались правила посольского права, включая и неприкосновенность послов.
Наряду с охраной неприкосновенности послов варварские «Правды» предусматривали обязанность населения содержать послов во время их путешествия через страну и налагали наказание за неисполнение этой обязанности.
Надо сказать, что неприкосновенность послов, несмотря на ее многочисленные нарушения на практике, каковы бы ни были особенности этого обычая в различных странах, широко признавалась уже на самых ранних стадиях существования средневековых государств.
В период феодальной раздробленности прежние оживленные дипломатические связи прекращаются, а само понятие международных отношений изменяется, поскольку «в сущности, терялась всякая граница между государством и частным владением, между публичным и частным правом, между внутренними отношениями и международными… При крайней феодальной раздробленности, при множестве мелких границ, деливших Европу, стирались рубежи между крупными государствами. Многие феодалы владели землями в разных государствах – во Франции и в Германии, в Германии и Италии – и были вассалами нескольких государей. Понятие сеньории вытесняет понятие государства»[92]. Одновременно с этим существенно усиливается роль духовенства во взаимных сношениях государей. Их посольства составляются большей частью из духовных лиц.
Отсутствие широких дипломатических связей ослабило потребность в единых международных нормах посольского права, и в частности посольского иммунитета. «Несмотря на то что такие нормы уже сложились в предшествующий период, – писал Д. Б. Левин, – теперь послы феодальных государей пользуются неприкосновенностью больше из уважения к их духовному сану, чем в силу признания и соблюдения общих для всех народов дипломатических обычаев. Это обстоятельство наложило отпечаток и на нормы, и на практику дипломатического иммунитета. Неприкосновенность посла обычно сопоставляется с неприкосновенностью священника и других лиц, состоящих под покровительством церкви»[93].
Личность послов, согласно зародившимся в этот период представлениям, становится священной и неприкосновенной. Папы принимают их вместе с женщинами, клириками и пилигримами под свое специальное покровительство. Считалось, что всякий, кто нападет на посла, совершит святотатство. Главным источником, из которого черпались документы, аргументы и прецеденты для обоснования тех или иных международных актов или обычаев, в том числе и обычая неприкосновенности послов, становится Библия[94].
В период XIII–XV вв., несмотря на феодальную раздробленность, развивается тенденция к образованию крупных феодальных монархий. «В Англии, во Франции, в Испании, в Северо-Восточной Руси постепенно укреплялась феодальная монархия, по мере роста экономических связей и отчасти под ударами внешних военных сил, объединявших разрозненные феодальные области. Перед монархической властью в складывающихся национальных государствах Европы стояли сложные задачи как внутренней, так и международной политики.
Для разрешения этих задач феодальным монархам приходилось вырабатывать свои приемы войны и дипломатии»[95].
В ходе борьбы за объединение и расширение государственной территории существенно оживляются дипломатические сношения. Посольства из эпизодических и кратковременных становятся все более частыми и длительными. Дипломатия приобретает значение, которого она никогда не имела прежде, и посол становится фигурой, хорошо знакомой при каждом дворе.
Оживление дипломатических сношений и возрождение значения посольств вызвало потребность в развитии посольского права, и в частности норм, относящихся к дипломатическому иммунитету. Послы выступают как представители своего государя, олицетворяющие за границей его особу. Развивается идея представительного характера посла. Она начинает занимать все более важное место в определении и обосновании его международно-правового положения. Дипломатия, включая и посольское дело, приобретает все более светский характер. Королевская власть берет на себя охрану послов. Лица, виновные в насилии над послом, подвергаются отлучению от церкви или иному суровому наказанию и выдаются оскорбленному государству. Постановления, касающиеся международного положения послов, включаются во внутреннее законодательство. Многие из них предусматривают не только личную неприкосновенность послов, но и неподсудность их за долги, освобождение их вещей от таможенного обложения и т. д.
Говоря о содержании дипломатического иммунитета в Средние века, можно констатировать, что он сводился, главным образом, к личной неприкосновенности посла – к охране его безопасности в пути и в месте его временной миссии, к ряду льгот (содержание за счет государства пребывания, освобождение от налогов и т. п.), а также к некоторым церемониальным правам, символизировавшим уважение к пославшему его государю. Что же касается неподсудности послов или их полного изъятия из сферы действия местной власти, то они не получили отчетливого решения в международных нормах посольского права, поскольку не были достаточно востребованы потребностями жизни[96].
XVI–XVII столетия характеризуются широким распространением постоянных посольств, приходящих на смену временным, появившимся еще в XV в. Постоянные послы становятся основными каналами политических сношений между государствами и важнейшим инструментом их внешней политики. Возросшая роль послов заставляет государственную власть гораздо больше заботиться о защите их прав и привилегий за границей. «Вместе с тем посол, – указывал Д. Б. Левин, – рассматривается как alter ego своего государя, как некто, олицетворяющий достоинство и престиж абсолютного монарха, и эта идея придает заметную окраску всему правовому статусу посла»[97].
Все эти перемены определяют новые потребности в юридической регламентации положения послов за границей. Зарождается новое международное право, освобожденное от религиозной догматики и покоящееся на принципе неограниченного суверенитета государств, а скорее отдельных абсолютных монархов. «Идея суверенитета находит прямое отражение и в посольском праве, которое составляет одну из важнейших отраслей нового международного права. В силу этой идеи послы, как представители суверенного монарха, не признают над собой никакой другой власти, кроме власти последнего, и всякое нарушение или умаление своих прав или престижа рассматривают как покушение на суверенитет монарха»[98].
Общепризнанным международным обычаем еще в большей мере, чем прежде, становится личная неприкосновенность послов. Довольно часто имевшие место нарушения неприкосновенности послов вызывают резкую реакцию их правительств против правительств тех государств, на территории которых эти нарушения были совершены.
Не меньшее значение приобретает вопрос о праве самой власти государства пребывания преследовать посла, виновного в преступлениях против этого государства.
В первой половине XVI в. арест или заключение в тюрьму посла не были редким явлением в международной практике. Надо сказать, что подобные меры иногда применялись и вне всякой связи с каким-либо преступлением посла, а просто в силу недовольства им того правительства, при котором он был аккредитован. Однако постепенно устанавливается общепризнанная норма международного права, согласно которой правительство, даже доказав виновность посла в чем-либо, не может предавать его суду или применить к нему какое-либо наказание, а ограничивается высылкой посла из страны или даже требованием о его отозвании. При этом дела послов разрешались скорее в соответствии с требованиями осторожности и взаимных интересов и симпатий, чем в соответствии с требованиями формальных оснований и правосудия. «Однако в итоге целого ряда прецедентов, – писал Д. Б. Левин, – обусловливавшихся этими политическими соображениями, к началу XVII столетия выкристаллизовывается определенный правовой принцип – принцип иммунитета послов от уголовной юрисдикции государства пребывания. В XVII–XVIII столетиях при раскрытии посольских заговоров, которые, как и прежде, не составляли редкого явления, уже ни разу практически не поднимался вопрос о суде над послом-заговорщиком. Правительства требовали отозвания такого посла, а в крайнем случае сами высылали его из страны. Иногда они прибегали к аресту, если считали преступную деятельность посла особенно угрожающей, но арест являлся не мерой наказания, а исключительно мерой безопасности; обычно после кратковременного заключения следовала высылка из страны. При этом правительства большей частью заботились о том, чтобы юридически обосновать такую меру и оправдать ее в глазах других государств: они издавали специальные декларации или обращались с циркулярными йотами ко всем членам дипломатического корпуса, пребывающим в данной столице»[99].
В XVIII в. принцип иммунитета от уголовной юрисдикции почти повсеместно получает признание, которое становится необходимой предпосылкой для поддержания постоянных дипломатических отношений.
С развитием системы постоянных посольств важное место в дипломатической практике стал занимать вопрос об иммунитете резиденции посла. Слабость центральной государственной власти в условиях постоянных смут не давала послам возможности надеяться на обеспечение своей безопасности со стороны страны пребывания. Поэтому они приезжали к месту своей службы в сопровождении вооруженных отрядов, которые охраняли не только помещения посольства, по и окружающие дома.
«Устанавливается так называемая привилегия квартала (franchise du quartier), в силу которой целые городские кварталы были изъяты из юрисдикции властей государства пребывания и состояли под юрисдикцией иностранных послов. Эта привилегия особенно прочно укоренилась в тех государствах, в которых центральная власть наименее успешно противостояла власти церкви и феодалов и наименее способна была справляться с политическими и религиозными смутами»[100].
Посольские кварталы стали местом убежища для лиц, преследуемых местной властью. Поэтому местная власть, в случаях когда ею усматривалась угроза государственной безопасности, не останавливалась перед нарушением иммунитета самих послов или их резиденций. Однако послы оказывали упорное, часто вооруженное сопротивление нарушителям и энергично протестовали против нарушения своих привилегий.
«Так, в борьбе иностранных послов и их правительств, претендующих на максимально широкие привилегии, с притязаниями местной власти на неограниченную территориальную юрисдикцию, – указывал Д. Б. Левин, – получает признание принцип иммунитета дипломатической резиденции, а вместе с ним – два его уродливых дополнения: привилегия квартала и право убежища в посольских помещениях; последнее, однако, не признается в отношении государственных преступников»[101].
В XVII в. начинается упорная борьба государств против привилегии квартала и права убежища в посольских помещениях, которая в конечном итоге приводит к полной отмене первой из этих привилегий и к значительному ограничению второй. Право убежища в помещениях самого посольства сохранялось, и попытки его отмены, которые предпринимались неоднократно, успеха не имели.
К началу XVIII в. окончательно укрепляется точка зрения, согласно которой право убежища в дипломатических помещениях не распространяется на государственных преступников. Все более последовательно проявляется тенденция к полной отмене права убежища в дипломатических помещениях, однако только в XIX в. эта привилегия лишается признания в большинстве государств, хотя и сохраняется в некоторых из них. Вместе с тем сам принцип иммунитета резиденции в тот период все больше укреплялся и получил полное признание.
«Принцип иммунитета резиденции, – отмечал Д. Б. Левин, – возникший, подобно принципу иммунитета от юрисдикции но уголовным делам, как необходимое дополнение личной неприкосновенности посла в условиях системы постоянных посольств, неизбежно подвергался ограничениям, когда подвергался ограничениям личный иммунитет»[102].
Наиболее медленно пробивало себе дорогу признание иммунитета послов от юрисдикции по гражданским делам. Особую актуальность на практике приобрел вопрос о подсудности послов за долги.
Начиная с XVII в. правительства государств пребывания, действуя под влиянием политических соображений, стараются оградить иностранных послов от судебного преследования за долги и применения к ним каких-либо принудительных мер по требованию кредиторов. Правительства государств пребывания стремились к тому, чтобы, защищая законные интересы своих подданных, в то же время по возможности не задевать иммунитета иностранных послов. В особенности они стремились не допускать ареста самого посла за долги. Дипломатические конфликты, возникавшие по этому поводу, наносили вред политическим интересам правительств, и они ввиду этого постепенно склоняются к признанию полного иммунитета послов от гражданской юрисдикции, что получило закрепление в законодательстве ряда государств. Например, в 1709 г. в Англии был издан Акт о сохранении привилегий послов и публичных министров от иностранных государей и чинов, согласно которому всякие меры юрисдикции против аккредитованных агентов всех рангов, их слуг и их имущества будут считаться недействительными (ст. 3), а лица, добивающиеся таких мер или их исполняющие, будут подлежать наказанию по суду как «нарушители международного права и возмутители общественного спокойствия» (ст. 4). При этом оговаривалось, что действие этого акта не будет распространяться на купцов, которые поступили на службу к дипломатическому агенту с целью избежать применения законов о банкротстве (ст. 5), и что слуги дипломатического агента пользуются преимуществами этого акта лишь при том условии, что они внесены в списки канцелярии одного из статс-секретарей (ст. 6).
Английский закон 1709 г. послужил образцом при издании аналогичных законов в ряде других стран.
Появление этих законов способствовало укреплению принципа неподсудности дипломатических агентов и постепенно сделало его общепризнанным международным обычаем, распространяющимся как на уголовные, так и на гражданские дела. В первой половине XIX в. окончательно устанавливается принцип полного иммунитета всех дипломатических агентов от местной юрисдикции[103].
С американской и французской революциями конца XVIII в., национальными и демократическими движениями в Западной Европе и в Америке в первой половине XIX в. связаны кардинальные изменения во все сферах жизни общества; в свою очередь, изменение целей и методов внешней политики и дипломатии оказало влияние и на посольское право и иммунитет.
Несомненное уменьшение роли постоянных дипломатических представителей за границей по сравнению с периодом абсолютизма определенным образом отразилось и на их международно-правовом положении. В новых условиях утратила прежнюю остроту потребность в гарантиях неприкосновенности и независимости дипломатических представителей, а правительства уже не требовали столь широких и абсолютных привилегий, как прежде, и не превращали защиту этих привилегий в предмет первостепенной политической важности. В таких условиях несколько ослабляется значение проблемы дипломатического иммунитета в международных отношениях[104].
Существенное влияние на значение данной проблемы оказывают и изменения внутригосударственного характера. «Установление законодательной регламентации неприкосновенности личности и жилища, – писал Д. Б. Левин, – распространяемой как на отечественных граждан, так и на иностранцев, ослабило потребность в специальных гарантиях неприкосновенности личности и резиденции иностранных дипломатических представителей, хотя никоим образом не устранило ее вовсе»[105].
В новых условиях из всех проблем дипломатического иммунитета наиболее заметное практическое значение приобретает проблема иммунитета от юрисдикции.
Вместе с тем установление законодательных гарантий личных прав, а также развитие новых представлений о законности порождают реакцию общественности против злоупотребления иммунитетом со стороны иностранных дипломатических представителей, изъятых из действия местного закона и суда. На этой почве возникают идеи об отмене дипломатических привилегий как пережитка абсолютизма.
Поскольку посольское право оставалось преимущественно обычным, а международные дипломатические обычаи в разных странах применялись не вполне одинаково и их содержание не являлось строго определенным, пробелы в точных позитивных нормах в области посольского права восполняются внутренним законодательством и судебной практикой. Почти во всех странах международно-правовое положение дипломатических представителей стало предметом внутригосударственной регламентации[106].
Широкое развитие норм посольского права в национальных рамках усиливает разнообразие в их применении к отдельным случаям и в их интерпретации в отдельных государствах. В этих условиях возникает потребность в международной кодификации правил дипломатического иммунитета. Результатом такой кодификации явились прежде всего Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г. и Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г.