В настоящее время в законодательстве России нет определения «эффективности использования средств бюджета», включая понятие «неэффективного использования средств бюджета».
В нормативных правовых актах федерального уровня есть следующие положения в отношении эффективности использования средств.
В Бюджетном кодексе России закреплен принцип эффективности использования бюджетных средств, а также некоторые положения про оценку эффективности государственных программ. Отдельно закреплено полномочие Счетной палаты России и контрольно-счетных органов по проведению аудита эффективности.
В рамках полномочий главного распорядителя и получателя бюджетных средств в статьях 158 и 162 БК РФ закреплено: «обеспечение результативности, целевого характера использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований». При этом понятие «результативность» в БК РФ не закреплено, а перечисляется лишь в статье 34 БК РФ.
В статье 34 БК РФ определен принцип эффективности использования бюджетных средств.
Под ним понимается следующее:
«Принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить:
– из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности)
– и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности)».
В настоящее время, оценка эффективности через экономность и результативность является основным подходом, который используется Счетной палатой и контрольно-счетными органами. При этом квалификация нарушения, как нарушения принципа, не происходит. Так как в практике принцип нельзя нарушить. Однако единичные квалификации нарушения принципа встречаются, особенно территориальными органами Федерального казначейства.
В отношении государственных программ в статьях 179 и 264.10 БК РФ предусматривается оценка их эффективности. В частности, ежегодно готовится отчет об эффективности реализации государственной программы за отчётный период. Оценка эффективности государственных программ осуществляется по методике, определённой Правительством России. Так, в каждой государственной программе есть раздел об оценке эффективности по специальной предусмотренной формуле.
Основным документом по определению подходов по оспариванию неэффективного использования средств является пункт 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации».
Данный пункт активно применяется при обжаловании представлений органов контроля, а также действий (бездействий) их должностных лиц.
В пункте 23 указано:
При рассмотрении дел о защите деловой репутации, дел об оспаривании предписаний уполномоченных органов, а также иных категорий дел, при рассмотрении которых может подниматься вопрос об обоснованности выводов уполномоченных органов о неэффективном использовании бюджетных средств, судам необходимо учитывать следующее.
Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.
В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что:
поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.
Фактически, как показывает практика, органы государственного финансового контроля в большинстве случаев не доказывают возможность выполнения задач с использованием меньшего количества средств или получения лучшего результата.