За Федеральным казначейством1 напрямую не закреплены полномочия по оценке эффективности использования средств.
В классификаторе нарушений (рисков), выявляемых Федеральным казначейством в ходе осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере предусмотрен раздел «Неэффективное использование бюджетных средств».
В нем есть две квалификации нарушений:
– использование бюджетных средств с превышением объема, установленного при их предоставлении (достаточного для достижения цели, результата);
– недостижения результата, установленного при предоставлении бюджетных средств, с использованием определенного при предоставлении объема бюджетных средств.
В качестве обоснования указаны статьи 34 и 162 БК РФ, а также нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения; законодательство Российской Федерации, регулирующее правоотношения, возникающие при исполнении публичных нормативных обязательств.
Органы исполнительной власти регионов и муниципальных образований самостоятельно определяют нормы о полномочиях органов ВФК по проведению анализа и контроля эффективности расходов бюджетов.
Счетная палата России
За Счетной палатой закреплены следующие положения:
– полномочие по проведению аудита эффективности (часть 2 статьи 157 БК РФ, часть 6 статьи 14 Закона о Счетной палате2)
– задачи (статья 5 Закона о Счетной палате):
организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов;
определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами;
– Счетная палата осуществляет государственный аудит (контроль) эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования федеральной собственности, управления и распоряжения ею, в том числе акциями (долями в уставном капитале) хозяйственных обществ, принадлежащими Российской Федерации (статья 21.1 Закона о Счетной палате).
Подробнее об аудите эффективности написано ниже в пособии.
В классификаторе нарушений, выявляемых в ходе внешнего государственного аудита (контроля), в текущей редакции отдельно не выделен раздел «неэффективного использования средств». Однако, на практике, включается раздел с нарушениями по такой квалификации.
В стандартах Счетной палаты России, регулирующих проведение контрольного мероприятия, установлены следующие положения.
В СГА 1013 определяется, что при проведении аудита эффективности или стратегического аудита выбираются и (или) разрабатываются критерии аудита в порядке, установленном соответствующим стандартом внешнего государственного аудита (контроля) Счетной палаты.
Отдельный стандарт СГА 104 регулирует вопросы проведения аудита эффективности (положения будут рассмотрены ниже).
В СГА 3024 определены положения в отношении эффективности при проведении аудита закупок.
Под эффективностью расходов на закупки понимается осуществление закупок исходя из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных нужд с использованием наименьшего объема средств.
Под результативностью расходов на закупки понимается степень достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств и целей осуществления закупок.
При оценке эффективности расходов на закупки инспекторам рекомендуется применять следующие количественные показатели (как в целом по объекту аудита (контроля) за отчетный период, так и по конкретной закупке):
– потенциальная экономия бюджетных и иных средств на стадии формирования и обоснования начальных (максимальных) цен контрактов, то есть разница между начальными (максимальными) ценами контрактов, указанными объектом аудита (контроля) в плане-графике закупок, и рыночными ценами на товары, работы, услуги, соответствующими, по оценке инспекторов, требованиям статьи 22 Закона № 44-ФЗ;
– экономия бюджетных и иных средств, полученная в процессе определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков), то есть снижение начальной (максимальной) цены контрактов относительно цены заключенных по итогам закупок контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг;
– экономия бюджетных и иных средств, полученная при исполнении контрактов, то есть снижение цены контракта без изменения предусмотренных контрактом количества товара, объема работы или услуги, качества поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги и иных условий контракта;
– дополнительная экономия бюджетных и иных средств, определяемая расчетом в качестве дополнительной выгоды, в том числе за счет закупок инновационной и высокотехнологичной продукции, полученная за счет дополнительных сервисных услуг, более высоких качественных характеристик и функциональных показателей продукции по сравнению с обычными, более низких последующих эксплуатационных расходов по сравнению с обычными, более длительного срока гарантийного обслуживания (определяется при наличии возможности).
Для вывода о неэффективности закупок должны быть получены доказательства того, что существует (существовала) возможность закупки идентичных или однородных товаров (работ, услуг) по меньшей цене либо закупки товаров (работ, услуг) с более высокими характеристиками по такой же или меньшей цене.
При наличии доказательств неиспользования приобретенного имущества по прямому назначению в течение длительного времени (одного года) также может быть сделан вывод о неэффективности закупок.
Кроме того, может проводиться анализ условий транспортировки и хранения закупаемых товаров, результатов работ, услуг (в части обеспечения их сохранности, отсутствия излишних запасов), способов использования результатов закупок в деятельности заказчиков (в части влияния на достижение целей и результатов указанной деятельности, отсутствия избыточных потребительских свойств).
Показатели экономии (снижения цены) и конкуренции (количества независимых участников) при осуществлении закупок, степени (доли) использования выделенных средств, результативности (достижения целей) закупок могут использоваться при оценке эффективности расходов на закупки.
За КСО закреплены следующие положения:
– полномочие по проведению аудита эффективности (часть 2 статьи 157 БК РФ);
– полномочие: организация и осуществление контроля за законностью и эффективностью использования средств бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) (статья 9 Федерального закона № 6-ФЗ5);
– полномочие: оценка эффективности формирования государственной собственности субъекта Российской Федерации (муниципальной собственности) (статья 9 Федерального закона № 6-ФЗ).
Контрольно-счетные органы самостоятельно разрабатывают и утверждают стандарты проведения государственного финансового контроля.
Как правило, по аналогии со Счетной палатой, имеется стандарт по проведению аудита эффективности.