Научно-методическое обеспечение качества образовательных услуг - читать онлайн

1.1. Образовательная услуга: педагогический и социально-экономический аспекты

В настоящее же время отечественные колледжи переживают эпоху трансформаций, связанных с разноуровневыми (общемировыми, государственными, региональными) процессами, что выдвигает на первый план научных исследований проблемы их существования в данную эпоху, а также изучение влияния различных факторов и условий на происходящие события.

В данной связи, разработка проблем эволюции, институциализации и специфики среднего профессионального образования была и продолжает быть предметом активного теоретического интереса тех исследователей, чьи работы выполнены в пределах философии образования как сферы, в рамках которой существует стремление создать общую концепцию профессионального образования: общую теорию, теорию и методологию образования в различные эпохи.

Так, например, предпосылки изучения вопроса развития деятельности образовательных учреждений на основе оценки качества образовательных услуг созданы в исследованиях ученых: – в области управления качеством образования (B.C. Лазарев, A.M. Моисеев, М.М. Поташник, О.Г. Хомерики, Т.И. Шамова и др.); – в области профессионального образования (А.А. Аветисов, Ю.П. Адлер, А.А. Вербицкий, А.И. Кочетов, К.Л. Косырев, Т.М. Полховская, В.П. Соловьев, В.А. Качалов, Б.А. Прудковский, Э.М. Коротков, С.Д. Некрасов, Е.А. Лебедева); – в области общего образования (Г.С. Ковалева, М. В. Леонтьева, Н.Б. Фомина, А.А. Попов, В.М. Никитин, С.В. Хохлова, Г.Н. Блинов); – в области мониторинга, аудита и системы оценки качества подготовки специалистов (Т.Л. Барышова, Т.В. Сильченко, Н.Н. Крылова, Е.В. Ильяшенко, С.Н. Широбоков, В.П. Киселева М.Е. Торшинин); – в области общественно-профессиональной оценки качества образования (В.Д. Шадриков, Ю.Б. Рубин); – в области создания федеральных и региональных систем качества профессионального образования (В.А. Болотов, А.Н. Лейбович, А.М. Новиков, О.Н. Олейникова, О.Е. Пермяков, С.В. Меньковская, Я.Я. Боренго и др.).

Кроме того, некоторые теоретическое аспекты заявленной проблемы исследования раскрыты в: – концепции модернизации довузовского профессионального образования (А.М. Новиков, А.Н. Лейбович, М.В. Никитин, Н.Н. Петров и др.); – теории качества образования (В.А. Кальней, В.П. Панасюк, М.М. Поташник, Н.А. Селезнева, А.И. Субетто, С.Е. Шишов и др.); – теории заинтересованных сторон и «совместной оценки» («оценки с участием») – Э. Фримен, Т. Дональдсон, Дж. Стиглиц, М.А. Петров; – теоретических разработках, связанных с государственно-общественным управлением системой образования (А.И. Адамский, В.К. Бацын, А.Н. Тубельский, А.А. Пинский, Т.А. Степанова и др.); – современных концепциях управления качеством образовательного процесса в разных аспектах – от управления региональными образовательными системами до проектирования педагогического процесса (В.П. Беспалько, Ю.В. Громыко, Е.С. Заир-Бек, Т.Ю. Ломакина и др.).

Опираясь на данные исследований, названных авторов, нормативно-правовые документы, в том числе, принятый недавно закон «Об образовании в Российской Федерации», можно сказать, что основным видом деятельности учреждений образования является создание и предоставление населению образования в форме образовательных услуг. Поэтому мы первоначально обратились к понятиям «образование», «образовательная услуга».

По определению, принятому 20-ой сессией Генеральной конференции ЮНЕСКО, под образованием понимается процесс и результат совершенствования способностей и поведения личности, при котором она достигает социальной зрелости и индивидуального роста (цит. по 24).

Статья вторая закона «Об образовании в Российской Федерации» содержит основные понятия, используемые для достижения целей закона. В данной статье дается следующее определение образования – это «единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства, а также совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенных объема и сложности в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов» (158). К сожалению, в перечень основных понятий, применяемых в новом законе, не включено понятие «образовательная услуга», хотя речь об оказании таких услуг идет в нескольких разделах закона.

Так, в статье 54 «Договор об образовании», в частности, говорится о договоре об оказании платных образовательных услуг. Статья 99 направлена на регулирование финансового обеспечения оказания государственных и муниципальных услуг в сфере образования.

В статье 101 закона, которая называется «Осуществление образовательной деятельности за счет средств физических лиц и юридических лиц», указывается, что «организации, осуществляющие образовательную деятельность, вправе осуществлять указанную деятельность за счет средств физических и (или) юридических лиц по договорам об оказании платных образовательных услуг. Платные образовательные услуги представляют собой осуществление образовательной деятельности по заданиям и за счет средств физических и (или) юридических лиц по договорам об оказании платных образовательных услуг. Доход от оказания платных образовательных услуг используется указанными организациями в соответствии с уставными целями».

Контекст исследуемой нами проблемы потребовал обращения и к статье 10, уточняющей понятие «структура системы образования», которая включает в себя:

1) федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования, образовательные стандарты, образовательные программы различных вида, уровня и (или) направленности;

2) организации, осуществляющие образовательную деятельность, педагогических работников, обучающихся и родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся;

3) федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, созданные ими консультативные, совещательные и иные органы;

4) организации, осуществляющие обеспечение образовательной деятельности, оценку качества образования;

5) объединения юридических лиц, работодателей и их объединений, общественные объединения, осуществляющие деятельность в сфере образования.

Существенным уточнением определения системы образования (по сравнению с определением, данным в старой редакции закона) мы считаем включение в «систему …» педагогических работников, обучающихся и родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся (пункт 2), а также целиком пункты 4 и 5, узаконивающие организации, осуществляющие оценку качества образования и участие работодателей в деятельности в сфере профессионального образования.

Кстати отметить, что в законе (статья 68) при характеристике цели и задач среднего профессионального образования выделяется два уровня данного образования (подготовка квалифицированных рабочих или служащих и специалистов среднего звена) и используется словосочетание «специалисты среднего звена», которое мы будем использовать при изложении материалов диссертации.

В других источниках образование рассматривается как отрасль экономики, представляющая собой «совокупность учреждений, организаций и предприятий, осуществляющих преимущественно образовательную деятельность, направленную на удовлетворение многообразных потребностей населения в образовательных услугах, на воспроизводство и развитие кадрового потенциала общества» (176).

В отношении понятия «услуга», например, Ф. Котлер предлагает следующее определение: «Услуга – любое мероприятие или выгода, которые одна сторона может предложить другой и которые в основном неосязаемы и не приводят к завладению чем-либо» (78).

Согласно классической теории маркетинга услугам присущ ряд специфических характеристик, отличающих их от товара. Эти характеристики следующие: неосязаемость (услуги невозможно увидеть, попробовать на вкус, услышать или понюхать до момента приобретения); неотделимость от источника (услуга неотделима от своего источника, ее осуществление возможно только в присутствии производителя); непостоянство качества (качество услуг колеблется в широких пределах в зависимости от их производителей, а также от времени и места их оказания); несохраняемость (услугу невозможно хранить для последующей продажи или использования) (там же).

Рыночные отношения признают собственно два вида результатов трудовой деятельности или экономических благ: товары и услуги. Из этого исходит и официальная статистика рыночного производства, которая учитывает бюджетные затраты и личные затраты обучающихся на образование в разделе услуги. Отличием услуг от товаров является их неосязаемость, невозможность хранения и транспортировки, одновременность производства и потребления, высокая степень индивидуализации и нестандартности потребительского спроса [146, С. 3].

Анализ нормативных документов и отечественной научной литературы показал, что единого мнения по поводу того, что же считать образовательной услугой, не существует. Различные аспекты феномена «образовательная услуга» исследуются учеными, представляющими различные науки. Свидетельством этому служат многочисленные публикации последних лет, связанные с этим вопросом (30; 46; 49; 127; 178 и др.). Осуществленный анализ выявил многоаспектность применения категории «образовательная услуга» в различных отраслях знаний, породив целый ряд ее дефиниций, которые представлены в таблице 1.

Таблица 1

Определение понятия «образовательная услуга»

Разброс мнений ученых указывает на то, что понятийный аппарат феномена образовательных услуг еще недостаточно конкретизирован и не всегда последователен. В связи с этим можно выделить лишь основные подходы. Так, например, в определении «Они (образовательные услуги) представляют собой систему знаний, информации, умений и навыков, которые используются в целях удовлетворения разнообразных образовательных потребностей личности, общества, государства» [178, С. 35]. В данной трактовке неадекватностью рыночным условиям является неопределенность как субъекта услуги, имеющий скорее «самообслуживающий» акцент, так и ее предмета. Для преодоления такого рода недостатков, по мнению автора, необходимо рассмотривать образовательные услуги в формате общественного блага.

Наиболее распространенный подход под образовательными услугами понимает «систему знаний, информации, умений и навыков, которые используются в целях удовлетворения многоликих потребностей человека, общества и государства» [179].

Интересна и актуальна позиция Скрипака Е.И., который считает, что «экономическая категория «образовательные услуги», включающая в себя условие, желание, основу и ответственность за их производство и потребление экономическими субъектами (домохозяйствами, фирмой, государством) в настоящее время подменяется более узким понятием «платные образовательные услуги»» [138]. Это положение он объясняет спецификой современных российских условий: отсутствие сформированных полноценных субъектов инвестирования в человеческий капитал, механизмов реализации экономической ответственности за его формирование и накопление, сокращение бюджетных расходов на образование без пересмотра социальных обязательств государства, отсутствие полноценного финансового рынка и механизмов кредитования и т.д. Позиция Е.И. Скрипака подтверждается нормативными документами, в которых также нет определения понятию «образовательные услуги». В Законе РФ «Об образовании в Российской Федерации» дан термин «образовательная программа», которая представляет собой «комплекс основных характеристик образования (объем, содержание, планируемые результаты), организационно-педагогических условий и в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, форм аттестации, который представлен в виде учебного плана, календарного учебного графика, рабочих программ учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), иных компонентов, а также оценочных и методических материалов» (158, ст. 2).

Тем не менее, несмотря на некоторую терминологическую неопределенность, в стране развиваются рыночные отношения, в которые так ли иначе втянуты колледжи, они испытывают конкуренцию со стороны других образовательных организаций (государственных и негосударственных), осуществляющих аналогичные направления профессиональной подготовки кадров. Кстати отметить, что появление таких феноменов, как «образовательная услуга», «качество образовательной услуги», «платная образовательная услуга» применительно к колледжам, связано с влиянием именно рыночных отношений на образовательно-профессиональные системы.

Некоторые авторы [104, С. 17–18] даже высказывают, по нашему мнению, полярную точку зрения на то, что Россия в настоящее время придерживается консьюмеристской концепции образования, при которой оно рассматривается как товар, предлагаемый для «продажи». Выражаясь терминами рынка, каждый сектор общества приобретает у системы профессионального образования то, что его интересует: правительство – научные сведения; аграрная сфера и промышленность – производственную информацию и кадры, возможность внедрения в практику изобретений и открытий; частные некоммерческие организации платят за разработку таких областей, как культурные мероприятия, международное сотрудничество, бытовое обслуживание и т.п.

Поэтому быстрому распространению непривычного еще в недалеком прошлом термина «образовательные услуги» способствовал ряд причин, в числе которых решающее значение принадлежит рыночным отношениям, которые пронизывают все стороны общественной жизни и оказывают непосредственное и достаточно сильное влияние на образование, обычно считавшееся сферой нематериального производства. Начало данному процессу положил принятый в 1992 году Закон Российской Федерации «Об образовании», который ввел в научный оборот термин «образовательные услуги» и определил правовые условия для создания системы негосударственных организаций образования, рынка платных образовательных услуг, предоставления платных образовательных услуг в государственных образовательных учреждениях.

Акцентирование внимания на экономических аспектах содержания понятия «образовательные услуги» в действующем образовательном законодательстве приводит к ситуации, когда правовое регулирование образовательных услуг по преимуществу ограничивается регламентацией отношений по организации платного обучения. Мы считаем такое положение дел не вполне правомерным, поэтому в руководимом нами региональном колледже ввели обязательное правило заключения договора об оказании образовательных услуг со всеми обучающимися (и/или с лицами, представляющими интересы несовершеннолетних обучающихся).

Нам также представляется, что перераспределение доходов в среднем профессиональном образовании в сторону увеличения капиталовложений на обучение за счет физических лиц, как и передача образовательных организаций среднего профессионального образования в юрисдикцию и финансирование регионов, были вызваны, во многих случаях, финансовым кризисом правительства. Причины этого кризиса варьируются от смещения приоритетов правительства к другим общественным потребностям до проблемы собираемости налогов. Но был в этом и некий философский вопрос по поводу роли правительства и широко обсуждаемой экономической эффективности, а именно: является ли среднее профессиональное образование и образование вообще общественным благом или частным интересом.

Всемирный банк, другие влиятельные организации и частные лица давно утверждают, что правительственные субсидии в профессиональное образование во многих странах слишком велики и, следовательно, экономически неэффективны. Частные инвесторы могут и хотят заменить общественный капитал частными вложениями в профессиональное образование, поскольку выгода и прибыль от такой деятельности существенна. Широко распространенные, например, в США рейтинги выпускников колледжей и вузов и их доходов повлияли на взгляды государственных чиновников, многие годы допускавших опережающий рост цен на обучение по сравнению с ростом инфляции [184, С. 81–90].

В зарубежной научной литературе идут дебаты, считать ли рост неправительственных статей доходов явлением вынужденным или, наоборот, мобилизующим. Некоторые исследователи теории ресурсной зависимости считают, что рост доходов является в основном процессом замещения, т.е. правительственные статьи сокращаются, и организации, стремясь защитить свою операционную и финансовую базу, вынуждены изыскивать альтернативные источники доходов (189). Другие полагают, что возможности новых доступных источников доходов действуют мобилизующе на предпринимательские круги и частных лиц (Bok, 2003) или, что присутствует комбинация обеих тенденций (Leslie, Oaxaca and Rhoades, 2002) (цит. по 184, С. 81–90).

Тенденции таковы, что разнообразные сборы и плата за оказание образовательных услуг стали наиболее весомым источником доходов во многих странах и вызвали ряд проблем. Одним из последствий агрессивной стратегии образовательных организаций на повышение тарифов за обучение является тенденция в сторону увеличения приема студентов, которые в состоянии платить. Но, по мнению В. Моргана увеличение числа студентов, способных оплатить свое обучение в колледжах и вузах, может заполнить краткосрочные финансовые пробелы, но в плане долгосрочной образовательной политики нации или государства оно не годится. Стремление максимизировать сборы за малейшие оказанные услуги только усиливает этот изъян [184, С. 81–90].

Российские колледжи и вузы, по крайней мере, в настоящее время, слишком сильно полагаются на увеличение платы за обучение как на основной источник неправительственных доходов. Существующая в России двойная система платного и бесплатного обучения срабатывала в краткосрочной перспективе. С постепенным увеличением стоимости обучения растет диспропорция особенно в дотационных регионах между студентами, занимающими места, финансируемые из госбюджета, и платными студентами. Возможно, России придется в скором будущем внести конституционные поправки для того, чтобы заменить существующую двойственную систему единой интегрированной политикой в отношении платы за обучение. Актуальным политическим вопросом является финансовая помощь студентам. Хотя в России существует система студенческих кредитов, на практике она ограничена недостатком сведений о том, как оценивать финансовые потребности. При увеличении платы за обучение без адекватной системы финансовой помощи студентам будет строиться фундаментально несправедливая система финансирования (там же).

В нашей стране в качестве основных видов платных образовательных услуг, оказываемых колледжем, можно отметить такие, как обучение на подготовительных курсах, обучение с возмещением затрат, платное консультирование по учебным дисциплинам, переподготовка и повышение квалификации специалистов, углубленное изучение отдельных дисциплин вне сетки расписания, дополнительные специализации, дополнительные рабочие профессии и дисциплины по заявкам студентов за рамками учебного плана, дополнительные занятия с отстающими студентами.

В существующей в государстве практике с позиций платности профессионального образования устанавливаются субъекты оказания образовательных услуг, виды услуг по обучению, права и обязанности обучающихся и образовательных организаций, характер договорных отношений между ними и порядок решения других вопросов.

В этом плане характерными являются нормы, содержащиеся в «Правилах оказания платных образовательных услуг», утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2001 г. № 505 (125) и легитимных по сей день. Правила дают определение понятиям «потребитель» и «исполнитель» платных образовательных услуг. В качестве потребителей таких услуг могут выступать организации или граждане, имеющие намерение заказать, либо заказывающие образовательные услуги для себя или несовершеннолетних граждан, либо получающие образовательные услуги лично, а в качестве исполнителя – государственные и муниципальные образовательные учреждения, негосударственные образовательные организации, научные организации, граждане, занимающиеся индивидуальной трудовой педагогической деятельностью, оказывающие платные образовательные услуги по реализации основных и дополнительных образовательных программ дошкольного, всех ступеней общего и профессионального образования.

Правила дают примерный перечень видов платных образовательных услуг, к которым относятся обучение по дополнительным образовательным программам, преподавание специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство, занятия по углубленному изучению предметов, подготовка и переподготовка работников квалифицированного труда (рабочих и служащих) и специалистов, осуществляемые сверх финансируемых за счет средств соответствующих бюджетов заданий (контрольных цифр) по приему обучающихся, и другие услуги.

В «Правилах» специально оговаривается, что к платным образовательным услугам, предоставляемым государственными и муниципальными образовательными учреждениями не относятся: снижение установленной наполняемости классов (групп), деление их на подгруппы при реализации основных образовательных программ; реализация основных общеобразовательных программ, общеобразовательных программ повышенного уровня и направленности школами (классами) с углубленным изучением отдельных предметов, гимназиями, лицеями, дошкольными образовательными учреждениями; факультативные, индивидуальные и групповые занятия, курсы по выбору за счет часов, отведенных в основных общеобразовательных программах. Привлечение на эти цели средств потребителей не допускается.