При анализе современного периода становления муниципально-правовой ответственности необходимо исходить из общих, основополагающих признаков и принципов, лежащих в основе российской правовой системы. В частности, речь идет о действии пункта 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации. Содержащаяся здесь норма устанавливает включение во внутреннюю правовую систему общепризнанных принципов международного права, а также норм международных договоров, ратифицированных Российской Федерацией. При этом юридическая сила данной группы источников достаточно высока. Об этом свидетельствует тот факт, что в самой конституционной норме сформулировано правило о приоритетности действия этих международных норм по отношению к нормам российских законов и о прямом действии норм международного права115.
Необходимым условием применения норм международных договоров является ратификация этих договоров высшими государственными органами Российской Федерации. Ведущую роль играет Европейская хартия местного самоуправления116, которая была ратифицирована и применяется в Российской Федерации117.
Принципиально важной в данном случае является норма, определяющая местное самоуправление как право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть общественных дел, действуя самостоятельно и под свою ответственность. Тем самым определяется возможность возложения ответственности на эти органы как результат определенной оценки их деятельности.
В Конституции Российской Федерации не упоминается о муниципально-правовой ответственности. Однако, закрепляя общие принципы, общий правовой статус местного самоуправления, она устанавливает тем самым саму возможность существования такой ответственности.
Принцип самостоятельности местного самоуправления, принцип самостоятельного решения населением вопросов местного значения выступает в качестве предпосылки использования муниципально-правовой ответственности в широком смысле, мер публично-правового принуждения в сфере муниципальных правоотношений.
В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации, «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Основываясь на упомянутой конституционной норме, местное самоуправление в пределах своих полномочий вправе устанавливать позитивную и негативную муниципально-правовую ответственность для решения вопросов местного значения.
Основным правовым источником муниципально-правовой ответственности в настоящее время следует признать те акты, которые содержат основания ее наступления. Соответственно, речь должна идти о базовом Федеральном законе.
В соответствии с Федеральным законом, правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, упомянутый Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
Таким образом, этот же перечень является правовой основой муниципально-правовой ответственности.
В своем анализе мы остановимся на главе 10 «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью», посвященной ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц.
Прежде всего хотелось бы отметить, что рассматриваемая глава увеличилась по своему объему по сравнению с ранее действующим Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в Законе 1995 г. в нее входило 6 статей, в Законе 2003 г. – 10 статей).
Глава 10 Федерального закона, безусловно, является более полной по своему содержанию по сравнению с ранее существовавшими нормами об ответственности. Но, к сожалению, и она не свободна от недостатков. Отсутствуют нормы об ответственности депутатов представительных органов местного самоуправления, в частности, перед государством, хотя они являются достаточно активными участниками осуществления местного самоуправления от имени населения муниципального образования.
Согласно ст. 71 «Ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением», население может привлекать к ответственности органы и должностных лиц местного самоуправления в случае нарушения ими норм уставов муниципальных образований. В этой же статье определена основная санкция муниципально-правовой ответственности – отзыв депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.
Названная статья интересна, прежде всего, двумя особенностями. Во-первых, самостоятельным источником юридической ответственности признаются уставы муниципальных образований. Во-вторых, необычность данной нормы заключается в том, что ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением трудно отнести к конкретным общепринятым видам юридической ответственности118.
Субъектами данного вида ответственности выступают депутаты, члены выборных органов местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления, которые относятся к субъектам муниципально-правовой ответственности.
Нормативное основание наступления ответственности – это нарушение статьи 72 Федерального закона, что относится к федеральному уровню, так как нормативным основанием наступления муниципально-правовой ответственности является нарушение норм Конституции Российской Федерации, Федеральных конституционных законов, Федеральных законов, Конституции (Устава), законов субъекта Российской Федерации, Устава муниципального образования, а также случаи ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им государственных полномочий.
Фактическим основанием для привлечения субъектов права к данному виду ответственности является нарушение действующего законодательства и неисполнение своих полномочий. Привлечение к муниципально-правовой ответственности иногда приобретает политическую окраску. Данная ситуация не способствует укреплению законности, так как любые меры ответственности должны быть сформулированы на высоком уровне юридической техники и не применяться выборочно.
Важно отметить, что особенностью муниципально-правовой ответственности является негативный характер осуждения «нарушителей». Отрицательная оценка возможна как со стороны государства, так и со стороны общества, представители которого могут не проголосовать на следующих выборах, что можно отнести к негативной оценке деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц со стороны населения.
Санкциями данного вида ответственности следует признать решение населения об отзыве должностного лица местного самоуправления, утратившего доверие населения, либо подтвержденное судебным решением решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа местного самоуправления. Наличие таких санкций скорее свидетельствует о наличии, чем об отсутствии муниципально-правовой ответственности.
Согласно ст. 74.1 «Удаление главы муниципального образования в отставку», введенной в Федеральный закон 7 мая 2009 г., представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. При этом необходимо сказать, что большая часть главы 10 Федерального закона посвящена основам ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством119.
Помимо Федерального закона, вопросы установления и механизма реализации ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления регулируются рядом других нормативных правовых актов разного уровня. На федеральном уровне к источникам муниципально-правовой ответственности относится Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе Российской Федерации»120, в соответствии с которым за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации.
Важным источником муниципального права вообще, и муниципально-правовой ответственности в частности, являются решения (правовые позиции) Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, которые неоднократно обращались к проблематике местного самоуправления121. Они определяют законность применения разных отраслевых видов юридической ответственности, которая может быть возложена на органы и должностных лиц местного самоуправления.
Воздействие Конституционного Суда РФ на муниципально-правовую ответственность, по мнению автора, может быть связано не только с прямым воздействием (например, с признанием несоответствия Конституции РФ правовой нормы и правового акта), но и косвенно. Примером может стать форма косвенного воздействия – правовая позиция, согласно которой меняется практика принятия решений органами государственной власти и местного самоуправления в форме правовых актов нормативного характера.
А. В. Ахрамеев в своем диссертационном исследовании высказывает поддерживаемое нами мнение о том, что «…Конституционный Суд РФ не только гарантирует права населения и органов местного самоуправления, но и может фактически устанавливать статус местного самоуправления и органов муниципальных образований в отношениях с органами государственной власти, определять для органов местного самоуправления необходимую, соответствующую Конституции России модель поведения в ситуациях, ставших предметом рассмотрения Суда, рекомендовать им варианты правового регулирования общественных отношений»122.
Отметим «содержательный» аспект решения Конституционного Суда РФ: он устанавливает то, что норма с определенным содержанием противоречит Конституции. При этом предполагается, что утрачивают силу все нормы с таким же содержанием. Конституционному Суду РФ нет смысла заниматься выискиванием положений, аналогичных уже признанным неконституционными, такие акты должны утрачивать силу автоматически. Применение же использованной в Законе о Конституционном Суде РФ законодательной формулы не способствовало бы повышению действенности решений Конституционного Суда РФ и заставляло бы его самостоятельно принимать меры по отысканию «аналогичных» или «воспроизводящих» норм, что осложнено даже в чисто техническом плане из-за объемов нормативной базы и что особенно важно для отрасли муниципального права России123.
Примером косвенного воздействия Конституционного Суда РФ на формирование муниципально-правовой ответственности может быть Постановление от 7 июля 2011 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И. И. Болтушенко и Ю. А. Гурмана»124.
В указанном постановлении, помимо признания не соответствующими Конституции Российской Федерации отдельных положений ч. 3 ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ч. 2 и 3 ст. 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области», предписания федеральному законодателю внести изменения и дополнения в федеральные законы, обязательные для учета в законодательстве субъектов Российской Федерации при определении условий применения избирательных систем в муниципальных образованиях критерии допустимости использования пропорциональной избирательной системы; Конституционный Суд РФ рекомендовал органам местного самоуправления учитывать в уставах муниципальных образований при установлении избирательной системы на выборах в представительные органы местного самоуправления необходимость обеспечения максимальной возможности для населения участвовать в выборах. При этом для городских и сельских поселений, по мнению судей Конституционного Суда РФ, в большей степени, чем для городских округов и муниципальных районов, подходит мажоритарная система. Наличие муниципально-правовой ответственности выборных органов, должностных лиц, депутатов зависит как раз от вида избирательной системы.
По нашему мнению, Конституционный Суд направляет развитие муниципально-правовой ответственности. Например, в Определении от 3 апреля 2007 г. № 171-О-П125 предметом рассмотрения Конституционного Суда стали положения законов Кабардино-Балкарской Республики «О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике» и «Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики». Была сформулирована следующая правовая позиция, согласно которой, реализуя конституционные положения о местном самоуправлении, органы государственной власти и муниципальные образования во всяком случае обязаны находить адекватные и легитимные решения исторически сложившихся, комплексных проблем территориальной организации местного самоуправления, на основе гласного анализа положительных и отрицательных сторон возможных преобразований, используя в случае споров согласительные процедуры и руководствуясь конституционным императивом сохранения государственного единства и согласия.
Таким образом, Конституционный Суд указал на возможное основание муниципально-правовой ответственности, которое сегодня нормативно не закреплено, но вполне заслуживает этого, особенно в национальных субъектах федерации: решение комплексных проблем территориальной организации местного самоуправления должно быть адекватным, легитимным и опираться на исторические и национальные традиции.
В решениях Конституционного Суда Российской Федерации есть конкретно сформулированные указания органам местного самоуправления, в том числе в сфере муниципально-правовой ответственности. Например, в Определении от 1 марта 2007 г. № 129-О-П присутствует запрет произвольного отказа, в том числе и органов местного самоуправления, от выполнения своих публично-правовых обязательств126.
Рекомендации Конституционного Суда РФ «представляют собой одну из относительно самостоятельных разновидностей правовых позиций Конституционного Суда, в которых конституционно-доктринальные начала превалируют над нормативными. Нельзя не учитывать, что предписываемые законодателю рекомендации могут быть сформулированы с большей или меньшей степенью конкретности, что определяет степень дискреции законодателя при реализации соответствующих указаний»127.
Примером значимости правовых позиций Конституционного Суда РФ в становлении института муниципально-правовой ответственности может стать подтверждение института досрочного прекращения полномочий (при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов) как разновидности ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, оформленное в Определении Конституционного Суда РФ от 4.10.2011 г. № 1264-О-О128.
А. В. Ахрамеев в своем диссертационном исследовании высказывает поддерживаемое автором мнение о том, что «принимаемые Конституционным Судом РФ постановления и определения, в которых речь идет о сфере местного самоуправления, в первую очередь направлены на защиту прав местного самоуправления или, что будет более верным, защиту права населения на осуществление местного самоуправления. Лишь затем можно увидеть в постановлениях и определениях Конституционного Суда РФ непрямое контролирующее воздействие, оказываемое на органы местного самоуправления в целях защиты прав населения». Таким образом, и в доктрине, и в деятельности Конституционного Суда РФ отмечается важность защиты права населения на осуществление местного самоуправления. Одной из форм такой защиты, без сомнения, является муниципально-правовая ответственность.
«Нормоконтроль является одним из основных способов охраны Конституции Российской Федерации, обеспечения прав и свобод человека и гражданина и построения правового государства в России, формирования единого конституционно-правового пространства, устранения коллизий в законодательстве, приведения действующего законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством, а также общепризнанными принципами и нормами международного права»129.
В соответствии с Федеральным законом, правовую основу местного самоуправления составляют конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Соответственно, следующая группа источников муниципально-правовой ответственности – нормативные акты субъектов Российской Федерации.
В Конституции Российской Федерации закрепляется, что правовые акты субъектов Российской Федерации, а также акты органов местного самоуправления не могут противоречить федеральному законодательству. В частности, законодательный акт субъекта Российской Федерации не должен:
1) затрагивать вопросы регулирования и установления ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение федеральных законов;
2) противоречить федеральным законодательным актам.
В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации, установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления, защита прав и свобод человека и гражданина, административное и трудовое законодательства находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно, установление дополнительных механизмов и гарантий по защите прав и свобод человека и гражданина, установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления, в том числе и муниципально-правовой ответственности, а также условия применения административной или дисциплинарной ответственности к должностным лицам местного самоуправления могут быть установлены нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (и, соответственно, будут распространяться на все муниципальные образования, находящиеся на территории данного субъекта Российской Федерации).
Практика развития регионального законодательства о местном самоуправлении и об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления свидетельствует о том, что этот процесс идет достаточно неоднородно. Не во всех субъектах Российской Федерации приняты и действуют нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы муниципально-правовой ответственности.
Примером могут быть общие законы (о местном самоуправлении в соответствующем субъекте Федерации: Закон Краснодарского края от 7 июня 2004 года № 717-кз «О местном самоуправлении в Краснодарском крае»130, Закон Ставропольского края от 2 марта 2005 года № 12-кз «О местном самоуправлении в Ставропольском крае»131) и специальные.
Например, Закон Ставропольского края «Об ответственности должностных лиц за несоблюдение и неисполнение законов и других нормативных правовых актов Ставропольского края»132 устанавливает ответственность должностных лиц за несоблюдение и неисполнение законов и других нормативно-правовых актов Ставропольского края в целях укрепления законности в деятельности органов государственной власти Ставропольского края, органов местного самоуправления в Ставропольском крае, государственных и муниципальных организаций Ставропольского края, усиления защиты прав и свобод граждан на территории Ставропольского края.
Примером второй группы также могут стать Закон Ставропольского края от 1 августа 2000 года № 34-кз «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ставропольского края и порядке контроля за их реализацией»133, Закон г. Москвы от 14.07.2004 г. № 50 (ред. от 27.06.2012 г.) «О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями)»134 и др.135 В них содержатся нормы муниципально-правовой ответственности.
Отметим наличие точечного регулирования относительно новой санкции в муниципально-правовой ответственности – отзыва переданных полномочий. Так, Законом Республики Башкортостан от 24.09.2008 г. в связи с невозможностью надлежащего их осуществления были отозваны от органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственные полномочия Республики Башкортостан по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, переданные им в соответствии с Законом Республики Башкортостан от 6 ноября 2007 года «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Республики Башкортостан по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг» с 1 января 2009 года136.
Наиболее перспективным направлением для развития регионального законодательства является принятие субъектами Российской Федерации правовых актов по вопросам муниципально-правовой ответственности перед населением.
Примерами источников муниципально-правовой ответственности могут быть нормативные акты об отзыве. Таких актов сегодня в субъектах немного. В качестве таковых могут быть названы Закон «О порядке голосования по отзыву депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Архангельской области»137; «Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве»138; Закон «Об отзыве депутата и выборного должностного лица органа местного самоуправления в Рязанской области»139, Закон «О порядке отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Бурятия»140.
Муниципально-правовая ответственность может быть закреплена законами субъектов о статусе депутатов представительных органов и выборных должностных лиц органов местного самоуправления. Проект Федерального закона «Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации» был принят Государственной Думой, одобрен Советом Федерации, однако отклонен в 1999 году Президентом Российской Федерации.
Федеральный закон урегулировал статус выборного лица местного самоуправления, но очень кратко, с многочисленными пробелами. Определяя на федеральном уровне не все грани статуса выборного лица местного самоуправления, Федеральный закон в то же время фактически лишил региональные власти возможности даже частичного регулирования этих вопросов. Оптимальное соотношение регулирования вопросов статуса выборных лиц местного самоуправления со стороны федеральных, региональных и муниципальных органов власти так и не найдено.
По авторскому мнению, регулирование вопросов статуса выборных лиц местного самоуправления со стороны региональных органов власти возможно в рамках 72 статьи Конституции РФ.
Законами субъектов о статусе депутатов представительных органов и выборных должностных лиц регулируются меры поощрений и возможности применения санкций или устанавливается отсылочная норма к уставам муниципальных образований в данной сфере. Таким образом, закрепляется возможность восприятия муниципально-правовой ответственности как в негативном, так и в позитивном аспектах.
Так, поощрение депутата, главы муниципального образования, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе, согласно Закону г. Москвы от 25.11.2009 г. «О гарантиях осуществления полномочий лиц, замещающих муниципальные должности в городе Москве»141, «… осуществляется в порядке, установленном федеральными законами, законами города Москвы, уставом муниципального образования. Виды поощрений, установленные для муниципальных служащих в городе Москве, применяются в отношении депутата, главы муниципального образования. Решение о поощрении депутата, главы муниципального образования принимает представительный орган».
Закон Ставропольского края от 29.12.2008 г. «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления»142 закрепляет следующее положение: «Депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления, осуществляющему свои полномочия на постоянной основе, в соответствии с законодательством Ставропольского края назначается пенсия за выслугу лет»143. Во исполнение данной нормы принято соответствующее Постановление Правительства Ставропольского края144.
Возможна также, в соответствии с муниципальными правовыми актами, выплата единовременного поощрения145.
К поощрительным мерам муниципально-правовой ответственности можно отнести различного рода награды, регулируемые в том числе и на уровне субъектов Федерации146.
Если для Конституционного Суда Российской Федерации прямой контроль качества (соответствия Конституции РФ) решений органов местного самоуправления выходит за рамки компетенции, то для конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации проверка муниципальных правовых актов на соответствие конституции (уставу) субъекта РФ является одной из важных задач, определенных законодательством субъекта Российской Федерации.
А. М. Зураев и А. А. Багаева отмечают: «В последние годы, как показывает судебная практика, в деятельности конституционных (уставных) судов существенно увеличилось количество дел о конституционности нормативных правовых актов. При этом анализ перспектив правотворчества в Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что такая тенденция сохранится. Вывод этот имеет под собой серьезные научные, в том числе и правовые, основания. Подтвердить его возможно на примере одного лишь местного самоуправления. В частности, уже сегодня все большее место в общем массиве дел занимает рассмотрение нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления на предмет их соответствия конституции (уставу) субъекта Российской Федерации»147.
В настоящее время конституционные (уставные) суды созданы и действуют в 17 субъектах Российской Федерации. В том числе в Республике Дагестан, Республике Ингушетия, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Северная Осетия-Алания, Республике Чечня.
Законами указанных выше субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа, конституционные суды наделены полномочиями по решению вопросов о соответствии конституции субъекта РФ муниципальных правовых актов, в том числе устанавливающих и регулирующих процедуры и механизмы муниципально-правовой ответственности. Для темы исследования важен еще один аспект – признание муниципальных правовых актов, принятых населением, не соответствующими конституции субъекта РФ, как муниципально-правовая санкция в отношении населения муниципального образования.
Анализ законодательных актов субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского округа, об органах конституционного контроля показал, что компетенция конституционных судов в сфере судебного нормоконтроля сводится к трем блокам: 1) разрешение дел о соответствии конституции субъекта РФ нормативных актов органов местного самоуправления, уставов муниципальных образований; 2) разрешение дел о соответствии конституции субъекта РФ правовых актов органов местного самоуправления нормативного характера; 3) разрешение дел о соответствии конституции субъекта РФ нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления.
Таким образом, происходит сужение перечня субъектов, принимающих нормативные правовые акты на муниципальном уровне, и население не попадает в этот перечень. Так, в Конституционном Законе Чеченской Республики от 14 мая 2006 г. № 2-ркз «О Конституционном Суде Чеченской Республики» сказано, что Суд разрешает дела о соответствии Конституции Республики нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления; в Конституционном законе Ингушетии от 15 ноября 2001 года № 10-РКЗ «О Конституционном Суде Республики Ингушетия»148 – нормативных актов органов местного самоуправления, уставов муниципальных образований. Аналогичные нормы содержатся в Конституционном законе Северной Осетии-Алании от 15 июня 2001 г. № 17-РЗ «О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания»149; в Законе Республики Дагестан от 21 января 2010 г. № 8 «О Конституционном Суде Республики Дагестан»150 и в Законе Кабардино-Балкарии от 19 ноября 1997 г. «О Конституционном Суде Кабардино-Балкарской Республики»151, но в качестве объекта проверки определены нормативные акты органов местного самоуправления, без выделения специально устава муниципального образования.
Дела о проверке соответствия нормативных правовых актов органов местного самоуправления конституции субъекта Российской Федерации составляют довольно большую часть от общего количества дел, рассматриваемых конституционными (уставными) судами152.
Н. С. Бондарь153 делает вывод о том, что сформулированные Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации в принимаемых решениях императивные указания и рекомендации законодательным органам государственной власти и органам местного самоуправления являются специфической формой нормативно-доктринального воздействия конституционного правосудия на муниципальное право России.
По своей сути воздействие, которое оказывается конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации на муниципальное правотворчество и органы местного самоуправления, можно считать последующим судебным конституционным нормоконтролем, задачей которого является выявление правовых норм, не соответствующих конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, с целью восстановления и поддержания конституционной законности на территории Российской Федерации.
В течение последних лет неоднократно высказывалась идея о введении предварительного конституционного контроля на уровне субъектов Российской Федерации, осуществляемого силами конституционных (уставных) судов. Указанная процедура не должна препятствовать проверке правового акта по вступлении его в силу, однако судьи, осуществлявшие предварительный контроль, не должны принимать участие в последующем рассмотрении законности акта154.
Влияние судов на становление института муниципально-правовой ответственности можно проследить по анализу статистики судебных решений в исследуемой сфере155.
А. В. Ахрамеев156 приходит к выводу о том, что контроль деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в сфере реализации норм муниципального права, осуществляемый судами общей юрисдикции, имеет несколько разновидностей: 1) проверка соответствия вступивших в юридическую силу решений органов и должностных лиц в форме правовых актов правовым актам большей юридической силы (судебный нормоконтроль); 2) судебный контроль законности действий и бездействия органов и должностных лиц местного самоуправления; 3) оценка судом действий органов и должностных лиц, выраженная в применении мер юридической ответственности; 4) контроль законности отдельных муниципально-правовых процедур. Можно привести примеры таких судебных решений в сфере муниципально-правовой ответственности157.
Контроль судов общей юрисдикции за реализацией норм муниципального права органами и должностными лицами местного самоуправления указанный автор рассматривает как прямой и косвенный. Прямой контроль имеет место в рамках рассмотрения судами дел об оспаривании действий (бездействия) и решений органов и должностных лиц местного самоуправления, а также в случае привлечения к административной и уголовной ответственности. Косвенный контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления проявляется в участии судов общей юрисдикции в определенных Федеральным законом муниципальных процедурах.
В рамках нашего исследования, сквозь призму влияния судебных решений на становление института муниципально-правовой ответственности, в большей степени имеет значение первый аспект судебной деятельности.
В. С. Кашо158, А. В. Ахрамеев считают, что значение решений арбитражных судов для практики организации и осуществления местного самоуправления велико. По мнению Е. С. Шугриной159, существует «… возможность появления в арбитражных судах новой категории дел [о восстановлении платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования)], рассмотрение которых требует наличия специальных процессуальных правил»160.
Некоторые исследователи относят решения арбитражных судов к источникам муниципального права161. Не поддерживая столько радикальную точку зрения, автор, тем не менее, признает влияние судов на становление института муниципально-правовой ответственности.
В. Ф. Яковлев подчеркивает, что значение постановлений и иных актов Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ состоит в выработке на основе анализа судебной практики единственно правильного толкования применяемого судами закона. Он подчеркивает: «Выработанные Пленумом подходы к применению нормативных правовых актов имеют важное значение не только для судов, но и для участников экономических отношений, которые должны организовать свою работу по определенным, предсказуемым правилам, в том числе и по тем, которые подвергаются толкованию. Разъяснения Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ представляют собой его официальную позицию по тому или иному вопросу судебной практики…»162.
Сформулированные Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации в принимаемых решениях императивные указания и рекомендации законодательным органам государственной власти и органам местного самоуправления, сформулированные правовые позиции, анализ практики судов общей юрисдикции163 (представляющие собой их официальную позицию по тому или иному вопросу судебной практики) являются специфической формой нормативно-доктринального воздействия правосудия на муниципальное право России вообще и на институт муниципально-правовой ответственности в частности.
Следующая в иерархии группа источников, в которых содержатся нормы об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, – муниципальные правовые акты164.
В целях промежуточного вывода о становлении муниципально-правовой ответственности второго периода (с 2003 года по настоящее время) сформулируем тезис об определенной динамике нормативного закрепления, увеличении санкций и процедур, сфер возможного применения исследуемой ответственности.
Как прямое расширение муниципально-правовой ответственности можно оценить введенную 27 декабря 2009 года возможность муниципального образования предусмотреть своим уставом досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования в случае нарушения срока издания муниципального правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан165, а также право представительного органа муниципального образования заслушивать ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.
Расширение полномочий главы муниципального образования, который с 7 мая 2009 года обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, является возможностью расширения муниципально-правовой ответственности главы муниципального образования в этой сфере.
Также была расширена сфера муниципально-правовой ответственности путем введения института удаления главы муниципального образования в отставку представительным органом муниципального образования166.
Эта санкция муниципально-правовой ответственности стала предметом конституционного судопроизводства и в конечном итоге признана соответствующей конституционным принципам местного самоуправления167.
Согласно правовой позиции КС РФ, глава муниципального образования – лицо, обладающее особым публично-правовым статусом, которое, добровольно приобретая этот статус, принимает на себя не только полномочия по решению вопросов местного значения, но и обязанность отчитываться перед населением и представительным органом муниципального образования о результатах своей деятельности, а также признает возможность наступления ответственности вплоть до удаления в отставку в случае признания его деятельности неудовлетворительной. Оценочный характер выносимого представительным органом решения предполагает при его принятии использование демократических процедур и учет различных факторов и мнений, тем самым оценка деятельности органов местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий представительного органа может быть различной и связана с дискрецией этого органа.
Перспективными в рамках расширения предмета муниципально-правовой ответственности видятся введенные Федеральным законом от 29.12.2006 г. № 258-ФЗ права органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений; муниципального района – на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципальных районов; городского округа – на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения городского округа.
Перспективным в рамках расширения субъекта муниципально-правовой ответственности видится введение Федеральным законом от 20.03.2011 г. № 38-ФЗ статьи 35.1 «Фракции в представительном органе муниципального образования»168.
Методом проб и ошибок можно назвать такие изменения действующего законодательства о муниципально-правовой ответственности в сторону ее уменьшения, как запрет Федеральным законом от 20.03.2011 г. № 38-ФЗ использования института отзыва в случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями169.
Постановлением Конституционного Суда РФ от 18.05.2011 г. № 9-П170 эти положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования они предполагают возможность формирования представительного органа муниципального района путем вхождения в его состав представителей поселений из числа лиц, ранее избранных непосредственно населением, только в случае, если решение о переходе к такому способу формирования представительного органа муниципального района принимается представительными органами соответствующих муниципальных образований с учетом мнения населения, проживающего на данной территории, выявленного в порядке, устанавливаемом в уставах и иных нормативных правовых актах муниципальных образований.
Незавершенность цикла в виде отсутствия возможности органов местного самоуправления ввести в правовую действительность негативные санкции за выявленные нарушения в процессе муниципального контроля прослеживается во введенной Федеральным< законом от 18.07.2011 г. № 242-ФЗ статье 17.1 «Муниципальный контроль»171.
В определении стратегии развития России на период 2000–2014 гг.172 в части программы по местному самоуправлению заметна решимость усилить государственное присутствие прежде всего регионального уровня в решении общегосударственных проблем, реализуемых местным самоуправлением.
Такой подход к природе местного самоуправления, осуществляемый президентскими и правительственными структурами, свидетельствует о новом этапе в развитии местного самоуправления. Признается, что в России существует единая система власти народа (публичная власть), элементами которой являются центральные (федеральные), региональные (субъектов Российской Федерации) и местные (муниципальные) органы власти.
Проведенный анализ позволил сделать ряд промежуточных выводов.
Следует констатировать, что мы находимся в стадии формирования правовой основы муниципально-правовой ответственности. Определенные тенденции уже очевидны: федеральное законодательство в целом идет по пути закрепления общих принципов организации местного самоуправления, а значит, и муниципально-правовой ответственности; законодательство субъектов РФ о местном самоуправлении, закрепляя местные особенности, развивается более динамично и оперативно по сравнению с федеральным, однако институт муниципально-правовой ответственности на уровне субъектов федерации регулируется в меньшей мере, чем того требует действительность.