Важнейшим этапом в формировании муниципального уровня власти и основ местного самоуправления в России явилось принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г., которая закрепила концептуальные начала организации и гарантии деятельности местного самоуправления, направленные на создание и функционирование самостоятельного уровня публичной власти.
Государство, признавая принцип местного самоуправления, отраженный в Европейской хартии местного самоуправления, как неотъемлемую составляющую демократического строя, закрепляет перечень прав, обязанностей и гарантий органов и должностных лиц местного самоуправления. Самостоятельность муниципального уровня власти, наделенного широким спектром полномочий, предполагает и наличие ответственности как важнейшей гарантии защиты прав и соблюдения баланса интересов всех участников муниципально-правовых отношений, а также служит укреплению законности и созданию системы эффективного управления в системе местного самоуправления.
В своем Послании Федеральному Собранию 2013 г. Президент России В. В. Путин специально отметил: «Сегодня в системе местного самоуправления накопилось немало проблем. Объем ответственности и ресурсы муниципалитетов, к сожалению, и вы это хорошо знаете, не сбалансированы. Отсюда часто неразбериха с полномочиями. Они не только размыты, но и постоянно перекидываются с одного уровня власти на другой: из района – в регион, с поселения – на район и обратно. Органы местного самоуправления то и дело сотрясают и коррупционные скандалы»1.
Законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении предусматривает, что органы местного самоуправления и их должностные лица несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами2.
Однако, как показывает практика реализации Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту – Федеральный закон), имеется немало общетеоретических проблем, непосредственно связанных с ответственностью в системе местного самоуправления.
Динамичное развитие отрасли муниципального права, законодательства о местном самоуправлении, даже несмотря на появление научных исследований, посвященных различным аспектам муниципально-правовой ответственности, не позволило выработать единую, устоявшуюся точку зрения в отношении определения муниципально-правовой ответственности. Ее особенности обусловлены, прежде всего, самой природой местного самоуправления, формой публичной власти, которая сочетает в себе государственное и общественное начала, предполагающие определенную автономность в системе управления государством.
Предмет муниципального права носит комплексный характер, имеет смежные сферы с другими отраслями, где происходит взаимопроникновение норм гражданского, финансового, земельного права и т. д., и здесь возникает проблема отделения муниципального права не только от конституционного, но и от других смежных отраслей права.
Все вышеперечисленное предполагает использование системного, комплексного подхода к изучению муниципально-правовой ответственности.
Для модернизации сложившейся системы местного самоуправления и построения гражданского общества необходимо не только законодательно установленные основные формы ответственности, но и решение теоретических проблем, имеющих место в сфере применения муниципально-правовой ответственности.
Отсутствие единой государственной политики в области применения муниципально-правовой ответственности не позволяет создать действенный механизм защиты права населения на местное самоуправление и эффективную систему управления муниципальными образованиями. Об этом, в частности, свидетельствует проведенный анализ законодательства субъектов Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского и Южного федеральных округов3.
Муниципально-правовая ответственность наступает за реализацию задач и функций, которые законодательство возлагает на органы и выборных должностных лиц местного самоуправления. Ей присущи те общие черты и признаки, которые свойственны всем видам юридической ответственности. Однако муниципально-правовая ответственность имеет свои специфические черты.
Муниципально-правовая ответственность возникает непосредственно в сфере местного самоуправления и напрямую с ним связана. Как самостоятельный вид юридической ответственности она направлена на стимулирование развития местного самоуправления, пресечение негативных явлений в этой сфере, создание условий реализации населением права на осуществление местного самоуправления, формирование системы контроля за деятельностью органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Спецификой муниципально-правовой ответственности является то, что она развивается внутри публичного права, поскольку государство также осуществляет контроль за развитием местного самоуправления как одной из основ конституционного строя, устанавливая принципы и требования к этой отрасли. В связи с этим возникает одна из основных проблем в этой сфере – разграничение муниципально-правовой и конституционно-правовой ответственности.
Нормы конституционного и муниципального права устанавливают не только карательные, но и стимулирующие меры, и в этой связи возникает вопрос о соотношении негативной и позитивной муниципально-правовой ответственности.
С учетом всех обозначенных выше обстоятельств необходимым и актуальным представляется формирование современной концепции муниципально-правовой ответственности и отражение ее в законодательстве.