С точки зрения государственного управления, представляется верным утверждение о том, что «контроль, будучи одной из форм управленческого цикла, представляет собой систему наблюдения, сопоставления, проверки и анализа функционирования управляемого объекта»[1]. Таким образом, с одной стороны, контроль является важной составной частью регулирования процесса исполнения решения. С другой стороны, контроль используется и для оценки результатов выполнения решения, и в этом случае он выступает в форме проверки исполнения.
Вернемся к истории. Как управленческая категория контроль в системе защиты и охраны государственной границы исторически связан с государственным управлением и считается его необходимым элементом.
С момента своего возникновения государство осуществляет функции управления, причем управления постоянно развивающимися структурами и общественными отношениями в различных сферах, в том числе охране и защите своих рубежей.
Начиная с формирования Древней Руси в IX в., охране рубежей государства придавалось большое значение. В процессе динамичного развития практики пограничной службы менялись формы, способы, приемы и средства осуществления контрольных мероприятий и проверок, интенсивность их проведения, меры воздействия, акценты при трактовке результатов контроля, а также приоритеты в оценках и др.
Становление и развитие системы охраны рубежей Древней Руси вплоть до XIV в. шло в строгом соответствии с вырабатываемой князьями «пограничной политикой». Великие князья организовывали сторожевую службу на рубежах государства и непосредственно руководили ею с учетом обстановки, складывавшейся на окраинах. Контрольные функции исполнял сам князь или его приближенные. Он сам формировал цели своей деятельности в плановых значениях и оценивал достигнутые результаты. Главный смысл контроля состоял в том, чтобы добиться выполнения поставленных задач, предупредить возможные ошибки и упущения.
В XIV–XV вв. система охраны и защиты границ Московского государства формировалась по решению великих князей и на основании личных указаний приграничным воеводам. При этом четкая организация контроля, систематический подход к оценке сторожевой службы так же отсутствовали. Но уже в начале XVI в. не только великий князь занимался пограничными вопросами, важную роль стал играть государственный аппарат. Вместо лиц, которые прежде случайно назначались для исполнения контроля, теперь управляли постоянные присутственные места, имевшие определенное устройство и полномочия. Появляются нормативные правовые акты, регламентировавшие организацию.
Во время правления Ивана III (1464–1505 гг.) формируются отдельные учреждения – присутственные места, известные, впоследствии, как приказы. Именно в системе приказного управления и следует искать основу развития ведомственного контроля службы на границе. Предпринимались попытки определить оценочные показатели деятельности по охране границы. Указы, повеления, приговоры, наказы и т. д. определяли порядок несения службы (например, «Наказ к угорским воеводам», «роспись» русских полков для обороны «крымской украины» 512 г.[2]). Таким образом, создавались предпосылки для развития новой формы контроля, позволявшей получать информацию о последствиях принятых решений (управляющего воздействия), посредством проверки соблюдения правовых норм.
В XVI в. для улучшения организации службы сторожей на «государевых окраинах» Иван IV (1547–1584 гг.) в январе 1571 г. назначил главным ее начальником боярина князя М.И. Воротынского. Воротынский начал дело «подробными справками и допросами о настоящем состоянии этой службы и о всем, в чем она требовала изменения, и что можно было оставить в прежнем виде»[3]. Фактически ставилась задача о проведении инспектирования деятельности по охране и защите границ Московского государства. По результатам работы в 1571 г. были составлены правовые документы «Боярский приговор о станичной и сторожевой службе» и «О назначении мест, где стоять головам в поле», которыми были внесены основательные изменения в организацию службы по охране «государевых» окраин. Службу сторожей и станичников в поле контролировали воеводы и стоялые головы «украинных городов», периодически объезжая порученные им участки границы. Если при проведении смотра стоялый голова решал, что станица или сторожа не готовы к службе, то ее разгоняли, а вместо нее выезжала следующая, ожидавшая своей очереди. Так в оценочной деятельности учитывались поддающиеся количественному измерению результаты. Однако, должная оценка не всегда обеспечивалась такими показателями, и, зачастую, носила субъективный характер.
Политические и экономические особенности, определившие в конце XVII – начале XVIII в. процесс развития государственного устройства, требовали скорейшей разработки, оформления основ и практики пограничной политики. На границе ответственность и контроль за несением службы возлагались на конкретных должностных лиц пограничной администрации, к которым относились: воеводы, губернаторы «пограничных мест», «приказные» люди, командиры частей, специально назначенные для выполнения этой задачи. Меняются субъекты контроля.
Следует отметить, что в период правления Екатерины II (1762–1796 гг.) шел активный поиск наиболее оптимальных форм и способов контроля в охране государственной границы. Контроль, как одна из функций управления, приобрела системный характер. Наряду с гласным (административным) контролем продолжал действовать и негласный контроль через институт фискалов, введенный государством в 1711 г. Проводились многочисленные ревизии и проверки таможенных органов на границе. Так, «в 1770 г. таможенным управлением была проведена ревизия таможенных учреждений на границе и проверка состояния от города Нарвы до Кременца, которая установила полную неспособность пограничной стражи к несению службы и выполнению задач из-за халатности и взяточничества начальствующего состава, разложения рядовых работников охраны и невыполнения большинства предписанных мероприятий по усилению охраны границы. Надзиратели из офицеров сами помогали купцам в тайном провозе товаров или, имея поблизости собственные земли, покупали свои должности, находились при форпостах бессменно по два года и более, получали взятки с проезжающих и проходящих людей». По результатам ревизии был издан Указ «Об учреждении особой таможенной цепи и стражи для отвращения тайного провоза» 1782 г.
В первой четверти XIX в. в большинстве регионов России границу по-прежнему охраняли армейские части и казачьи формирования. В 1810 г. военный министр М. Б. Барклай-де-Толли провел инспектирование западной границы и сделал вывод о неудовлетворительном состоянии ее охраны. Предложения Барклай-де-Толли по усилению границы были приняты российским правительством и легли в основу «Положения об устройстве военной стражи», утвержденного в 1811 г.
Таким образом, можно считать, что в качестве основного критерия оценки деятельности по охране государственной границы на протяжении длительного исторического периода являлось состояние и способность подразделений выполнять соответствующие задачи. Как правило, исходной информационной базой для оценки состояния деятельности были различные статистические данные: итоги деятельности, результаты использования сил и средств, различные нормативы и др.
В 1893 г. произошел переход от таможенной пограничной стражи к войскам Отдельного корпуса пограничной стражи (ОКПС), что позволило эффективно решать задачи по обеспечению безопасности России. На рубеже XIX–XX вв. в ОКПС осуществлялся контроль за всеми сторонами жизни и деятельности подразделений и служб путем проведения инспектирования, ревизий и проверок по линии подчиненности, назначением комиссий и др. Это было необходимо как для наблюдения за строгим выполнением положений и правил по пограничному надзору, так и в связи с постепенным переходом сторожевой службы к войсковой охране границы[4].
С конца XIX в. в Отдельном корпусе пограничной стражи практиковались плановые и внеплановые проверки, которые проводились командиром корпуса, штаб-офицерами для поручений, начальниками округов. Инспектирование частей, штабов, учебных заведений и учреждений проходило без заблаговременного предупреждения о дне и порядке «смотра начальниками частей, а также лицами, особо для этой цели командируемым.
Обязанности инспектирующих лиц, начиная от командира ОКПС, подробно расписывались в нормативных документах. Так, при инспектировании частей командир корпуса должен был наблюдать за благоустройством Стражи и в особенности обращать внимание на следующее:
1) удобно ли Стража расположена для пограничного надзора;
2) выполняют ли офицеры и нижние чины все свои обязанности по надзору за границей, то есть, делают ли надлежащие разъезды и обходы, содержат ли исправно караулы и прочее;
3) в надлежащем ли порядке ведутся офицерами письменные дела, особенно счетные книги, послужные и ремонтные списки;
4) получают ли нижние чины все определенные им от казны дачи натурою и деньгами, всегда ли сполна и в определенные для того сроки;
5) не терпят ли они притеснений от начальства и не имею ли каких законных претензий;
6) имеют ли нижние чины надлежащий воинский вид, одеваются ли с должной опрятностью, умеют ли употреблять оружие и не заметно ли между ними ослабления в воинском порядке и дисциплине по роду их службы»[5] и др.
Инспекторский осмотр имел целью проверку части, штаба, управления, учреждения и заведения погранстражи во всех отношениях, а также полное ознакомление с нуждами чинов стражи. В ходе смотра проверялись численность личного состава, правильность отправления им службы, внутренний порядок; ведение хозяйства и отчетности, строевые занятия; готовность к мобилизации, а также проводился инспекторский опрос[6].
По итогам проверки состояние деятельности по охране границы подразделений оценивалось как способность или неспособность пограничников к несению службы и выполнению поставленных задач. Для определения оценки в ходе проведения проверки, как правило, использовалась смешанная система оценок: бальная и описательная (количественная и качественная). Зачастую руководство ОКПС лично проводило мероприятия по инспектированию пограничных чинов. Так, в 1912 г. командир Отдельного корпуса пограничной стражи Н. А. Пыхачев совместно с офицерами штаба проинспектировал части 7-го пограничного округа: 30-ю Закаспийскую и 31-ю Амударьинскую бригады, в ходе которой проверил состояние пограничного надзора, удовлетворение религиозных потребностей пограничников, делопроизводство, строевое и стрелковое дело, денежные отчеты, крейсер «Часовой», моторную лодку «Кречет» и другие. По результатам был сделан вывод: «Охрана границы во всем округе отличается до сего времени крайней слабостью и вся деятельность постов проходит главным образом в самообслуживании… Руководства со стороны начальников делом охраны границы на месте нет…».
Инспектирование пограничных частей проводили и представители Военного министерства. Так, в 1903 г. они провели смотры учебных сборов частей в Виленском, Варшавском и Одесском военных округах и отметили высокую выучку пограничников: хорошую одиночную боевую подготовку, а также то, что сведения о ручном оружии и «из уставов Гарнизонной и Внутренней службы усвоены всеми удовлетворительно, ответы осмыслены». Доклад о результатах смотра был направлен не только командиру ОКПС, но и императору[7].
Инспектированию подвергалась не только служба пограничного надзора, но и другие стороны деятельности войск ОКПС. Для проведения инспектирования заранее намечался план проверки по шестнадцати разделам: общее состояние оружия; оружие неприкосновенного запаса; оружие, состоящее на руках; оружейные принадлежности; чистка и смазка винтовок; хранение оружия, деятельность оружейных мастеров; стрелковые приборы и пособия, учебное оружие; огнестрельные припасы; знание офицерами устройства оружия и употребление стрелковых приборов; ведение книг для отметок по осмотру оружия и боеприпасам. По всем другим сторонам деятельности частей и подразделений планы проверок предполагали такое же всестороннее ознакомление.
Несмотря на большое количество инспекторов из органов управления корпуса, основная тяжесть по осуществлению контроля ложилась на плечи унтер-офицеров, вахмистров, командиров постов. Они проверяли службу фактически ежедневно. Как на плановой основе, так и внезапно. Внезапные проверки проводились разъездами от учебных команд или одиночными офицерами, но в последнем случае к проверке не привлекались пограничники постов, так как «терялся характер неожиданности».
Открытый и скрытый контроль, проведение инспектирования частей и пограничных подразделений в 1893–1917 гг. дали возможность выявлять наиболее характерные недостатки в организации и несении службы по пограничному надзору. Они сводились к следующему:
– несение службы происходило по установленному шаблону и только в зависимости от наличного состава поста, а не с учетом времени года, суток, погоды и др. Охранники объезжали свои участки на конях не только днем, но и ночью, как на первой, так и на второй линиях, из-за чего местные жители могли точно определить, сколько шло пограничников на тот или иной участок, сколько в секрет, под «старую грушу», где от постоянного лежания пограничников переставала расти трава[8];
– нарушение пограничниками своих служебных обязанностей;
– слабое руководство службой пограничного надзора со стороны начальников;
– низкая организаторская роль командного состава, подавление «инициативы снизу», неоправданные ограничения и запреты и др.;
– серьезные недостатки в организации самого контроля[9], который чаще всего сводился к представлению письменной отчетности (расписных книг)[10].
В приказах по корпусу не раз подчеркивалось, что «фактический контроль отсутствовал. Сознания важности этого дела у начальников всех степеней нет». По результатам инспектирования и контроля ОКПС делались необходимые выводы, принимались конкретные меры для усиления охраны границы и работы с личным составом, которые излагались в приказах командира корпуса, так: «Охрана границ не должна строиться по шаблону, а соответствовать требованиям обстановки и меняться в зависимости от хода и направления контрабанды и от условий погранично-сторожевой службы»[11]. «Улучшить контроль, сократив переписку, проверяя сущность дела, а не форму, отрешившись от мелочей опеки и формализма; при оценке деятельности подчиненных основываться на личных наблюдениях и только потом – на докладах начальников. Лица, командируемые на границу, должны знать, что обязанность их состоит исключительно в констатации фактов, не требовать никаких письменных отчетов или донесений от командиров отделов и отрядов, означенная деятельность должна проверяться на местах»[12].
Таким образом, закладывался важный принцип оценочной деятельности: «оценка предполагает, что всегда надо стремиться к получению информации, отличающейся не столько объемом, сколько достаточностью и объективностью»[13]. Оценка зачастую, носила приближенный, усредненный, неточный и субъективный характер в силу отсутствия определения оценочных показателей. Инспектирование подразделений и частей Отдельного корпуса пограничной стражи представляло собой методичную работу всех звеньев руководства корпуса, начиная от его начальника и заканчивая унтер-офицерами, вахмистрами, командирами постов, по оценке деятельности подразделений ОКПС и выявлению текущих и потенциальных недостатков. Все это позволяло сформировать единую картину обстановки, а также спрогнозировать возможные проблемы, возникавшие в ходе охраны границы России. Рассмотренный исторический опыт позволяет выявить отдельные принципы, определившие подходы к оценке результатов и эффективности пограничной службы: объективность, целенаправленность, комплексность оценки, динамизм, надежность и диагностичность, которые в свою очередь находят свое место в современных подходах к оценке деятельности органов безопасности.