Планом действий Правительства РФ по реализации в 2008 г. основных положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006—2008 гг.), утвержденной распоряжениями Правительства РФ от 13 марта 2008 г. № 316-р[1], от 25 декабря 2007 г. № 1914-р[2] в целях создания и развития рыночных институтов, обеспечивающих конкурентоспособность экономики государства, в плане законопроектной деятельности Правительства РФ на 2008 г. была утверждена разработка федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».
В целях реализации решений, принятых Правительством РФ, распоряжением Правительства РФ от 15 июля 2009 г. № 917-р[3] в ГД ФС РФ был внесен проект федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации». Основной идеей законопроекта являлось упорядочение на федеральном уровне отношений, связанных с организацией торговой деятельности на территории Российской Федерации, в целях создания прозрачного и предсказуемого порядка осуществления торговой деятельности, не обусловленного какими-либо произвольными требованиями местных властей, а также устранения излишних административных барьеров в торговле.[4]
Настоящий Закон должен был быть направлен на: обеспечение единства экономического пространства на всей территории страны путем проведения единой государственной политики и нормативного правового регулирования в сфере торговой деятельности; исключение неоправданного вмешательства органов государственной власти и органов местного самоуправления в торговую деятельность хозяйствующих субъектов; ограничение возможности государственного воздействия на развитие торговой деятельности только посредством использования законодательно установленных методов регулирования; определение роли федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области регулирования отношений, возникающих в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности; обеспечение баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов при заключении и исполнении договоров поставки; обеспечение гласности в разработке и принятии мер государственного регулирования торговой деятельности и доступности информации в данной области; формирование условий для развития торговой деятельности и обеспечение равномерного и цивилизованного развития различных видов, форм и форматов торговой деятельности.
В законопроекте был сформулирован перечень методов государственного регулирования торговой деятельности; в нем определялось содержание этих методов, в том числе установление требований к организации и осуществлению торговой деятельности, антимонопольное регулирование в сфере торговой деятельности, техническое регулирование в сфере торговой деятельности, информационное обеспечение в сфере торговой деятельности.
Законопроект также предусматривал правовое регулирование размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях (сооружениях, помещениях), находящихся в собственности субъекта РФ или муниципальной собственности; упорядочение размещения нестационарных торговых объектов на государственных и муниципальных землях, в стационарных зданиях, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Законопроектом предполагалось проведение аукционов (конкурсов) на право заключения договоров на размещение и использование нестационарных торговых объектов.
Особое внимание разработчики законопроекта уделили регулированию торговли продовольственными товарами. С целью стимулирования формирования рыночной системы реализации продовольственных товаров на товарном рынке Российской Федерации в законопроекте были предусмотрены правила заключения и исполнения договоров поставки продовольственных товаров.
Серьезными новеллами законопроекта являлись правила, касающиеся деятельности торговых сетей. В целях исключения недобросовестных действий при заключении и исполнении хозяйствующими субъектами, осуществляющими торговую деятельность посредством организации торговой сети, договоров с поставщиками продовольственных товаров законопроектом были предложены к рассмотрению нормы антимонопольного регулирования отношений в сфере торговли. Для обеспечения баланса интересов всех участников торговой деятельности, развития конкуренции и недопущения злоупотреблений в сфере торговли антимонопольные требования также предусматривали запрет принятия органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления решений и актов, ограничивающих конкуренцию в сфере торговли.
Важное место в законопроекте занимали способы содействия развитию торговой деятельности. В числе основных мер по поддержке торговой деятельности органами государственной власти и органами местного самоуправления предусматривались: разработка региональных и муниципальных целевых программ развития торговли и инвестиционных проектов, направленных на развитие торговой инфраструктуры, применение мер экономического стимулирования отдельных категорий хозяйствующих в сфере торговли субъектов, организация и проведение мероприятий, стимулирующих деловую активность хозяйствующих в сфере торговли субъектов и способствующих сотрудничеству между организациями торговли и производителями продовольственных товаров.
Законопроект был призван решить ряд социальных проблем, в частности, направленных на обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, в том числе за счет развития и размещения сетей организованной торговли, а также путем установления минимальных нормативов обеспеченности населения торговыми площадями, методика расчета которых должна была определяться на федеральном уровне. Важной особенностью законопроекта явилось создание базы для информационного обеспечения торговой деятельности, в том числе предполагалось формирование торговых реестров субъектов РФ.
В целом, по замыслу разработчиков Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», его реализация должна была способствовать усовершенствованию законодательства о торговой деятельности и обеспечить прозрачность принятия органами государственной власти и органами местного самоуправления решений в сфере торговли, унификацию требований, предъявляемых к хозяйствующим субъектам в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности, упростить процедуру организации торговой деятельности для субъектов малого и среднего предпринимательства, обеспечить развитие торговой деятельности для максимально полного удовлетворения потребностей населения в товарах, а также создать основу для формирования рыночной и недискриминационной системы реализации товаров.
18 декабря 2009 г. ГД ФС РФ приняла Федеральный закон «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»[5] в третьем чтении и направила его в СФ ФС РФ, где он был одобрен Постановлением от 25 декабря 2009 г. № 527-СФ[6]. 28 декабря 2009 г. Федеральный закон «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» был подписан Президентом РФ и кодифицирован за № 381-ФЗ в «Собрании законодательства Российской Федерации» от 4 января 2010 г. № 1, ст. 2. Закон в окончательной редакции был опубликован 30 декабря 2009 г. и вступил в силу 1 февраля 2010 г.
Настоящий Федеральный закон «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» имеет ряд особенностей, которые, с точки зрения автора, обусловливают актуальность и необходимость его комментирования. Прежде всего это связано со сферой применения комментируемого Закона: это первый федеральный закон, который направлен на правовую регламентацию государственного регулирования отношений в сфере товарообращения, т. е. он не распространяется ни на сферу производства товаров, ни на розничную продажу товаров, т. е. на сферу потребления.
Другая особенность настоящего Закона – его направленность на регулирование отношений государственных органов и органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами торговой деятельности, что является серьезным достижением законодателя, поскольку эти отношения прежде не были регламентированы. Закон устанавливает специальные правила, обеспечивающие защиту участников товарного оборота и препятствующие неоправданному вмешательству государства и органов местного самоуправления в процесс свободной торговли, а также ограничивающие конкуренцию путем установления антимонопольных правил регулирования отношений хозяйствующих субъектов товарных рынков.
Вместе с тем Закон, с точки зрения автора настоящего комментария, страдает неточностью использованных в нем определений, недостатками вербальных формулировок, возможностью неоднозначного толкования применяемых в нем основных понятий и нуждается в расширении их перечня. Актуальность комментария определяется также необходимостью прямых указаний на источники права, используемые в регулировании отношений, смежных со сферой, регулируемой настоящим законом, важностью именования органов исполнительной власти, в компетенцию которых входят те или иные аспекты отношений хозяйствующих субъектов, и толкования их функций. Более широкого освещения требуют задачи и функции государственных органов и органов местного самоуправления в процессе государственного регулирования торговой деятельности. Существенную сложность при реализации настоящего Закона представляет недостаточный объем сложившейся судебно-арбитражной практики, которая позволила бы в более полном объеме оценить возможности правоприменения норм данного Закона и дать оценку их эффективности. Ряд проблем в применении данного Закона сегодня связан с необходимостью разработки соответствующей методологической и нормативной базы его применения.