В настоящем Федеральном законе применяются следующие основные понятия:
государственная охрана – деятельность по обеспечению безопасности объектов государственной охраны и защите охраняемых объектов, выполняемая в целях безопасного и беспрепятственного осуществления государственной власти в Российской Федерации и исполнения международных обязательств Российской Федерации, осуществляемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических, информационных и иных мер;
объекты государственной охраны – лица, подлежащие государственной охране в соответствии с настоящим Федеральным законом;
охраняемые объекты – здания, строения, сооружения (в том числе отдельные помещения), прилегающие к ним земельные участки (водные объекты), территории (акватории), защита которых осуществляется органами государственной охраны в целях обеспечения безопасности объектов государственной охраны; здания, строения, сооружения (в том числе отдельные помещения), земельные участки и водные объекты, предоставленные органам государственной охраны в соответствии с законодательством Российской Федерации;
охранное мероприятие – совокупность действий, направленных на обеспечение безопасности объекта государственной охраны и осуществляемых органами государственной охраны самостоятельно или с привлечением сил и средств других государственных органов обеспечения безопасности;
пропускной режим – комплекс мер, осуществляемых органами государственной охраны самостоятельно или совместно с владельцем (пользователем) охраняемого объекта и связанных с организацией доступа на охраняемый объект, передвижением физических лиц, транспортных средств на охраняемом объекте, проносом и провозом вещей (грузов) на охраняемый объект или выносом и вывозом вещей (грузов) с охраняемого объекта;
зона охраняемого объекта – территория (акватория), в границах которой в соответствии с федеральным законодательством устанавливаются особые условия ее использования;
безопасность объекта государственной охраны – состояние защищенности лица, подлежащего государственной охране, от противоправных и иных посягательств, угрожающих его жизни, здоровью и иным охраняемым законом жизненно важным интересам, связанным с исполнением полномочий государственной власти либо с иной государственной, политической или общественной деятельностью;
защита охраняемого объекта – совокупность мероприятий по охране и обороне охраняемого объекта, осуществляемых органами государственной охраны самостоятельно или с привлечением сил и средств других государственных органов обеспечения безопасности;
трассы проезда (передвижения) объектов государственной охраны – участки автомобильных, железных дорог, воздушного, водного пространства, используемые для безопасного и беспрепятственного проезда (передвижения) объектов государственной охраны.
Комментируемая статья определяет понятийный аппарат, который используется комментируемым Законом. По общему правилу юридической техники определения понятий (предписания-дефиниции) включаются в законодательные акты в следующих случаях: когда юридический (правовой) термин сформирован с использованием специальных слов – редких либо малоупотребительных иностранных слов, а также переосмысленных общеупотребительных слов; когда правовое понятие формируется из слов, позволяющих неоднозначно истолковывать его смысл, порождающих разнообразные смысловые ассоциации.
В комментируемую статью внесен ряд изменений, в том числе включены определения новых понятий Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ, разработчиками проекта которого отмечалось следующее: предусмотрено дополнение перечня основных понятий и приведение терминологии комментируемого Закона в соответствие с федеральным законодательством; новые понятия и корректировка имеющихся позволяют предметно определить область отношений в сфере госохраны, а также конкретизировать содержание и пределы деятельности органов госохраны и иных государственных органов обеспечения безопасности в этой сфере.
В отношении определений основных понятий, указанных в комментируемой статье, необходимо отметить следующее.
Государственная охрана.
Ключевое понятие комментируемого Закона «государственная охрана» определено в комментируемой статье как деятельность по обеспечению безопасности объектов госохраны и защите охраняемых объектов, выполняемая в целях безопасного и беспрепятственного осуществления государственной власти в России и исполнения международных обязательств России, осуществляемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических, информационных и иных мер.
Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ данное определение изложено полностью в новой редакции. В прежней (первоначальной) редакции комментируемой статьи понятие госохраны было определено как функция федеральных органов государственной власти в сфере обеспечения безопасности объектов госохраны, осуществляемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических и иных мер. Как указывалось в Определении СКГД ВС России от 10 декабря 2002 г. № 49-Г02–101[19], по смыслу комментируемой статьи госохрана – это деятельность службы охраны в сфере обеспечения безопасности объектов госохраны.
До принятия комментируемого Закона на законодательном уровне понятие госохраны было определено в ст. 1 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти, но только это понятие и было определено. В данной статье указывалось, что госохрана в соответствии с названным Законом – это совокупность организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических и иных мер, осуществляемых федеральными органами государственной охраны с целью обеспечения безопасности высших органов законодательной, исполнительной и судебной властей России и их должностных лиц.
Объекты госохраны.
Определение данного понятия носит юридико-технический характер. В комментируемой статье определено лишь то, что объекты госохраны – это лица, подлежащие госохране в соответствии с комментируемым Законом. Такие лица указаны в ст. 6 данного Закона: к объектам госохраны относятся Президент РФ, определенные данным Законом лица, замещающие государственные должности РФ, федеральные государственные служащие и иные лица, подлежащие госохране в соответствии с данным Законом, а также главы иностранных государств и правительств и иные лица иностранных государств во время пребывания на территории России (см. комментарий к указанной статье).
Охраняемые объекты.
Это понятие определено как здания, строения, сооружения (в т. ч. отдельные помещения), прилегающие к ним земельные участки (водные объекты), территории (акватории), защита которых осуществляется органами госохраны в целях обеспечения безопасности объектов госохраны; здания, строения, сооружения (в т. ч. отдельные помещения), земельные участки и водные объекты, предоставленные органам госохраны в соответствии с законодательством РФ.
Приведенное определение изложено полностью в новой редакции Федеральным законом от 1 июля 2017 г. № 148-ФЗ[20], разработчиками проекта которого отмечалось, что уточняется понятие «охраняемый объект», которое распространяется на отдельные помещения. В прежней редакции комментируемой статьи (в ред. Федерального закона от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ) было определено, что охраняемые объекты – это здания, строения, сооружения, прилегающие к ним земельные участки (водные объекты), территории (акватории), защита которых осуществляется органами госохраны в целях обеспечения безопасности объектов госохраны; здания, строения, сооружения, находящиеся в оперативном управлении органов госохраны, а также земельные участки, находящиеся в постоянном (бессрочном) пользовании органов госохраны; здания, строения, сооружения, земельные участки и водные объекты, предоставленные в пользование органам госохраны.
В свою очередь, рассматриваемое определение излагалось полностью в новой редакции Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ, а еще ранее – Федеральным законом от 14 июля 2008 г. № 118-ФЗ[21].
Охранное мероприятие.
Данное понятие определено как совокупность действий, направленных на обеспечение безопасности объекта госохраны и осуществляемых органами госохраны самостоятельно или с привлечением сил и средств других государственных органов обеспечения безопасности. Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ это определение изложено полностью в новой редакции. В прежней (первоначальной) редакции комментируемой статьи данное понятие было определено как совокупность действий для обеспечения безопасности объектов госохраны и защиты охраняемых объектов, осуществляемых федеральными органами госохраны, в т. ч. с привлечением других государственных органов обеспечения безопасности.
Меры по осуществлению государственной охраны предусмотрены положениями ст. 4 комментируемого Закона. В соответствии с ч. 2 ст. 5 данного Закона в обеспечении безопасности объектов госохраны и защиты охраняемых объектов в пределах своих полномочий участвуют органы федеральной службы безопасности, органы внутренних дел РФ, войска национальной гвардии РФ, органы внешней разведки РФ, Вооруженные Силы РФ и иные государственные органы обеспечения безопасности.
Пропускной режим.
Это понятие определено как комплекс мер, осуществляемых органами госохраны самостоятельно или совместно с владельцем (пользователем) охраняемого объекта и связанных с организацией доступа на охраняемый объект, передвижением физических лиц, транспортных средств на охраняемом объекте, проносом и провозом вещей (грузов) на охраняемый объект или выносом и вывозом вещей (грузов) с охраняемого объекта. Приведенное определение изложено Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ полностью в новой редакции. В прежней (первоначальной) редакции комментируемой статьи данное понятие было определено как порядок прохода лиц, проезда транспортных средств, проноса и провоза вещей на охраняемые объекты, устанавливаемый соответствующими лицами, замещающими государственные должности в федеральных органах государственной власти, совместно с федеральными органами госохраны.
Зона охраняемого объекта.
Данное понятие определено как территория (акватория), в границах которой в соответствии с федеральным законодательством устанавливаются особые условия ее использования. Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ это определение изложено полностью в новой редакции. В прежней (первоначальной) редакции комментируемой статьи использовалось понятие «зоны охраняемых объектов», которое было определено как территории, на которых расположены охраняемые объекты, порядок определения границ которых и порядок согласования градостроительных регламентов для которых устанавливаются Правительством РФ. Определение этого понятия было введено в данную статью Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»[22].
Тем же Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ статья 15 комментируемого Закона дополнена подпунктом 101, которым в т. ч. предусмотрено, что определение границ зон охраняемых объектов и согласование с федеральным органом исполнительной власти в области госохраны градостроительных регламентов для таких зон осуществляются в порядке, установленном Правительством РФ (см. комментарий к указанной статье).
Безопасность объекта госохраны.
Это понятие определено как состояние защищенности лица, подлежащего госохране, от противоправных и иных посягательств, угрожающих его жизни, здоровью и иным охраняемым законом жизненно важным интересам, связанным с исполнением полномочий государственной власти либо с иной государственной, политической или общественной деятельностью.
Рассматриваемое определение введено Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ. В этом определении видится аналогия со следующим определением понятия «безопасность», данным в ст. 1 Закона РФ от 5 марта 1992 г. № 2446–1 «О безопасности»[23] («предшественнике» Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»[24]): состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.
Защита охраняемого объекта.
Данное понятие определено как совокупность мероприятий по охране и обороне охраняемого объекта, осуществляемых органами госохраны самостоятельно или с привлечением сил и средств других государственных органов обеспечения безопасности. Рассматриваемое определение введено Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ. В соответствии с ч. 2 ст. 5 комментируемого Закона в обеспечении безопасности объектов госохраны и защиты охраняемых объектов в пределах своих полномочий участвуют органы федеральной службы безопасности, органы внутренних дел РФ, войска национальной гвардии РФ, органы внешней разведки РФ, Вооруженные Силы РФ и иные государственные органы обеспечения безопасности.
Трассы проезда (передвижения) объектов госохраны.
Это понятие определено как участки автомобильных, железных дорог, воздушного, водного пространства, используемые для безопасного и беспрепятственного проезда (передвижения) объектов госохраны. Понятие объектов госохраны определено в комментируемой статье как лица, подлежащие госохране в соответствии с комментируемым Законом (это определение рассмотрено выше).
Определение понятия «автомобильная дорога» дано в п. 1 ст. 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[25]: объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, – защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.
Государственная охрана осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также международных договоров Российской Федерации.
В комментируемой статье определена правовая основа госохраны. В качестве элементов такой основы названы:
1) Конституция РФ.
Конституция РФ, как закреплено в ч. 1 ее ст. 15, имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Разъяснения о применении данного конституционного положения даны в п. 2 Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»[26], в т. ч. указано, что в соответствии с этим конституционным положением судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия. В части 1 ст. 15 Конституции РФ также установлено, что законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции РФ;
2) федеральные конституционные законы, комментируемый Закон, другие федеральные законы.
Положением п. «м» ст. 71 Конституции РФ, относящим вопросы обороны и безопасности к исключительному ведению России, предопределено то, что правовую основу госохраны составляют нормативные правовые акты только федерального уровня. В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения России принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России. Как отмечено в Определении СКГД ВС России от 10 декабря 2002 г. № 49-Г02–101 о ссылкой на комментируемую статью, субъекты РФ полномочиями по регулированию вопросов госохраны не наделены.
Предмет комментируемого Закона определен в его преамбуле – данный Закон определяет предназначение госохраны, основные принципы и содержание деятельности по осуществлению госохраны, полномочия и функции органов госохраны, а также порядок контроля и надзора за их деятельностью.
Среди других актов следует указать, прежде всего, Федеральный закон «О безопасности». Его «предшественник» Закон РФ «О безопасности» был указан в ст. 2 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти и в ч. 2 ст. 1 Закона 1993 г. о госохране представительных органов в качестве одного из элементов правовой основы госохраны.
Федеральный закон «О безопасности» согласно его ст. 1 определяет основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством РФ, полномочия и функции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в области безопасности, а также статус Совета Безопасности РФ;
3) иные нормативные правовые акты РФ, т. е. указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.
Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено ч. 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно ч. 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. Частью 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.
Правительство РФ в соответствии с ч. 1 ст. 115 Конституции РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ. Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ)[27] установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.
Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации[28], в п. 2 которых предусмотрено следующее: нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений; издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается; структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты;
4) международные договоры РФ.
Международные договоры РФ в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, как и общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы России. Там же указано, что в случае, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ определяет Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»[29]. Согласно положениям названного Закона (в ред. Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ[30]) понятием международный договор РФ охватываются: международные договоры РФ, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями, иными обладающими правом заключать международные договоры образованиями от имени России (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера) (п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 3); международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства – продолжателя СССР (п. 3 ст. 1); независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) (ст. 2).
Понятие общепризнанных принципов и норм международного права разъяснено в п. 1 Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»[31].
В соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. Там же установлено, что для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты. Разъяснения этих положений даны в п. 5 названного выше Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. № 8 и п. 3 названного выше Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. № 5.
Следует упомянуть, что в рамках сотрудничества внутри Содружества Независимых Государств в г. Санкт-Петербурге 16 ноября 2006 г. Постановлением 27–6 на 27-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств принят Модельный закон о государственной охране[32].
Государственная охрана осуществляется на основе следующих принципов:
законности;
уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина;
централизованного руководства;
взаимодействия государственных органов обеспечения безопасности;
непрерывности, системности и комплексности применения правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических, информационных и иных мер;
сочетания гласных и негласных методов деятельности;
подконтрольности и поднадзорности;
приоритета предупредительных мер.
Комментируемая статья устанавливает основные принципы осуществления госохраны. До принятия комментируемого Закона такие принципы были установлены в ст. 3 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти. В отношении указанных в комментируемой статье принципов, на основе которых осуществляется госохрана, необходимо отметить следующее.
Принцип законности.
Данный принцип осуществления госохраны, который был установлен и в ст. 3 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти, является общеправовым. Содержанием рассматриваемого принципа является соблюдение органами и силами, осуществляющими и обеспечивающими госохрану положений Конституции РФ, федеральных конституционных законов, комментируемого Закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также международных договоров РФ, т. е. актов, составляющих правовую основу госохраны (см. комментарий к ст. 2 Закона).
Принцип уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина.
Рассматриваемый принцип осуществления госохраны, который формулировался в ст. 3 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти как принцип уважения прав, свобод и законных интересов личности, также как и предыдущий принцип, является общеправовым. В рамках определения одной из основ конституционного строя в ст. 2 Конституции РФ установлено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а также определено, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – это обязанность государства. Как предусмотрено в ст. 18 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Там же установлено, что они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Принцип централизованного руководства.
Этот принцип осуществления госохраны формулировался в ст. 3 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти как принцип единоначалия. Содержание данного принципа определено следующими положениями п. 2–4 ст. 12 комментируемого Закона: руководство федеральным органом исполнительной власти в области госохраны осуществляет Президент РФ (п. 2); создание, реорганизацию и упразднение федерального органа исполнительной власти в области госохраны осуществляет Президент РФ в соответствии с федеральным законодательством (п. 3); положение о федеральном органе исполнительной власти в области госохраны утверждает Президент РФ (см. комментарий к указанной статье).
Принцип взаимодействия государственных органов обеспечения безопасности.
Данный принцип осуществления госохраны был определен в ст. 3 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти как принцип координации и взаимодействия с другими силами обеспечения безопасности. Содержание рассматриваемого принципа определено положениями ст. 16 комментируемого Закона. Согласно части 1 п. 1 указанной статьи органы госохраны обеспечивают безопасность объектов госохраны, защиту охраняемых объектов, функционирование связи для нужд органов государственной власти и федеральных информационных систем, находящихся во владении или в пользовании органов госохраны, во взаимодействии с государственными органами, органами местного самоуправления и организациями. В части 2 данного пункта предусмотрено, что порядок взаимодействия государственных органов, входящих в состав государственных органов обеспечения безопасности и участвующих в пределах своих полномочий в осуществлении госохраны, устанавливается нормативными правовыми актами РФ, а также соглашениями между указанными органами (см. комментарий к указанной статье).
Принцип непрерывности, системности и комплексности применения правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических, информационных и иных мер.
Рассматриваемый принцип осуществления госохраны сформулирован в новой редакции Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ. В прежней (первоначальной) редакции комментируемой статьи был указан принцип непрерывности. В статье 3 Закона 1993 г. о госохране высших органов такой принцип указан не был. В новой редакции рассматриваемого принципа видится аналогия с таким одним из основных принципов обеспечения безопасности, указанных в ст. 2 Федерального закона «О безопасности», как системность и комплексность применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, другими государственными органами, органами местного самоуправления политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности.
Принцип сочетания гласных и негласных методов деятельности.
Данный принцип осуществления госохраны, который был определен в ст. 3 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти как принцип сочетания гласных и негласных форм деятельности, соответствует такому принципу оперативно-розыскной деятельности, указанному в ст. 3 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»[33], как принцип сочетания гласных и негласных методов и средств. Кстати говоря, в качестве других принципов оперативно-розыскной деятельности в указанной статье названы принципы законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а также на принцип конспирации. Два из трех приведенных принципов являются общеправовыми и закреплены в комментируемой статье в качестве основных принципов осуществления госохраны.
Принцип подконтрольности и поднадзорности.
Точно такой же принцип был сформулирован в ст. 3 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти. Содержание данного принципа в части подконтрольности определено положениями ст. 31 комментируемого Закона. Согласно пункту 1 указанной статьи контроль за деятельностью органов госохраны осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и суды в пределах полномочий, определяемых Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Содержание рассматриваемого принципа в части поднадзорности определено положениями ст. 32 комментируемого Закона. Согласно пункту 1 указанной статьи надзор за исполнением законов РФ органами госохраны осуществляют Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры (см. комментарий к указанным статьям).
Принцип приоритета предупредительных мер.
Рассматриваемый принцип введен упомянутым выше Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ. Аналогично сказанному выше в этом принципе видится аналогия с таким одним из основных принципов обеспечения безопасности, указанных в ст. 2 Федерального закона «О безопасности», как приоритет предупредительных мер в целях обеспечения безопасности. Кстати говоря, другими основными принципами обеспечения безопасности, обозначенными в указанной статье наряду с упомянутым выше являются: соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина; законность; взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, других государственных органов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности. Два из трех приведенных принципов являются общеправовыми и закреплены в комментируемой статье в качестве основных принципов осуществления госохраны.
Следует также отметить, что в ст. 3 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти были установлены еще два основных принципа осуществления госохраны, которые или подобные которым не вошли в комментируемую статью, – это принцип разделения полномочий и принцип персональной ответственности.
Государственная охрана осуществляется на основе следующих мер:
1) предоставление объекту государственной охраны персональной охраны, связи для нужд органов государственной власти, информации об угрозе его безопасности, транспортного обслуживания, бытового обслуживания и обеспечения, безопасного питания, а также обеспечение его санитарно-эпидемиологического благополучия;
2) предупреждение, выявление и пресечение преступных и иных противоправных посягательств на объекты государственной охраны и охраняемые объекты;
3) проведение мероприятий, обеспечивающих поддержание общественного порядка на охраняемых объектах, а также на трассах проезда (передвижения) объектов государственной охраны;
4) защита охраняемых объектов, обеспечение на охраняемых объектах пропускного и внутриобъектового режимов;
5) организация связи для нужд органов государственной власти, обеспечение надежного функционирования и информационной безопасности связи при ее предоставлении Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации, иным государственным органам, в том числе в военное время и при чрезвычайных ситуациях;
6) организация федеральных информационных систем для информационно-технологического и информационно-аналитического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, иных государственных органов, а также обеспечение надежного функционирования этих систем и их информационной безопасности, в том числе в военное время и при чрезвычайных ситуациях.
В комментируемой статье определен перечень мер, на основе которых осуществляется госохрана. Данная статья изложена полностью в новой редакции Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ. Как говорилось выше (см. комментарий к преамбуле Закона), разработчиками проекта данного Закона в качестве одного из нововведений указывалось на расширение, структуризацию и оптимизацию мер госохраны, направленных на совершенствование законодательной основы и усиление обеспечения безопасности объектов госохраны и защиты охраняемых объектов. До принятия комментируемого Закона соответствующие положения были закреплены в ч. 2 и 3 ст. 4 Закон 1993 г. о госохране высших органов власти в качестве средств осуществления госохраны.
В соответствии с комментируемой статьей госохрана осуществляется на основе следующих мер:
1) предоставление объекту госохраны персональной охраны, связи для нужд органов государственной власти (указание на такую связь включено Федеральным законом от 1 июля 2017 г. № 148-ФЗ), информации об угрозе его безопасности, транспортного обслуживания, бытового обслуживания и обеспечения, безопасного питания, а также обеспечение его санитарно-эпидемиологического благополучия.
В подпункте 1 комментируемой статьи в прежней (первоначальной) редакции говорилось только о предоставлении объектам госохраны персональной охраны, специальной связи и транспортного обслуживания, а также информации об угрозе их безопасности. В подпункте «а» ч. 2 ст. 4 Закон 1993 г. о госохране высших органов власти устанавливалось, что безопасность высших органов законодательной, исполнительной и судебной властей России и их должностных лиц достигается предоставлением должностным лицам высших органов государственной власти – объектам госхраны – персональной охраны, специальных средств связи, транспортного, бытового и медицинского обслуживания (оплата питания и вещевого обеспечения производится за счет средств охраняемых лиц).
Обеспечение безопасности объектов госохраны определено в подп. 2 ст. 13 комментируемого Закона в качестве одной из основных задач органов госохраны. В подпунктах 21 и 4 ст. 14 данного Закона установлено, что органы госохраны обязаны: организовывать и осуществлять в пределах своих полномочий транспортное обслуживание, бытовое обслуживание и обеспечение, безопасное питание, а также обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия объектов госохраны (подп. 21); обеспечивать в необходимых случаях сопровождение транспортных средств, в которых следуют объекты госохраны (подп. 4);
2) предупреждение, выявление и пресечение преступных и иных противоправных посягательств на объекты госохраны и охраняемые объекты.
В подпункте 2 комментируемой статьи в прежней (первоначальной) редакции указывалось на осуществление в соответствии с федеральным законодательством оперативно-розыскной деятельности в целях реализации полномочий соответствующих государственных органов обеспечения безопасности.
Выявление, предупреждение и пресечение преступлений и иных правонарушений на охраняемых объектах и на трассах проезда (передвижения) объектов госохраны определено в подп. 6 ст. 13 комментируемого Закона в качестве одной из основных задач органов госохраны. В подпункте 1 ст. 14 данного Закона установлено, что органы госохраны обязаны выявлять, предупреждать и пресекать преступные и иные противоправные посягательства на объекты госохраны и охраняемые объекты. Подпунктом 2 ст. 15 данного Закона предусмотрено, что органы госохраны в целях осуществления госохраны имеют право осуществлять оперативно-розыскную деятельность в соответствии с федеральным законодательством об оперативно-розыскной деятельности;
3) проведение мероприятий, обеспечивающих поддержание общественного порядка на охраняемых объектах, а также на трассах проезда (передвижения) объектов госохраны.
В подпункте 3 комментируемой статьи в прежней (первоначальной) редакции говорилось о проведении охранных мероприятий и поддержания общественного порядка в местах постоянного и временного пребывания объектов госохраны. Подобным образом в подп. «б» ч. 2 ст. 4 Закон 1993 г. о госохране высших органов власти устанавливалось, что безопасность высших органов законодательной, исполнительной и судебной властей России и их должностных лиц достигается поддержанием общественного порядка в местах постоянного и временного пребывания высших органов государственной власти и их должностных лиц.
Как говорилось выше, выявление, предупреждение и пресечение преступлений и иных правонарушений на охраняемых объектах и на трассах проезда (передвижения) объектов государственной охраны определено в подп. 6 ст. 13 комментируемого Закона в качестве одной из основных задач органов госохраны.