В настоящей книге на примерах за последние полвека рассматривается фундаментальный вклад экономических исследований в принятие важных решений публичной политики. Вероятно, многие будут удивлены, узнав, что именно экономические исследования стали основой для отмены воинского призыва и перехода к профессиональной армии в 1973 r., для принятия налогового кредита на заработанный доход в 1975 r., для ослабления контроля над воздушными перевозками в 1978 г и для принятия в 2006 г. Закона о защите пенсионных накоплений, предусматривавшего участие по умолчанию в пенсионном плане 401 (к). Экономические исследования привели и к другим важным, но менее заметным изменениям в политике, включая новый подход к монетарной политике, серьезно ослабивший экономические флуктуации; снижение торговых барьеров, позволившее странам более эффективно эксплуатировать свои естественные (сравнительные) преимущества; и установление права торговать квотами на выброс парниковых газов, дающее нам возможность улучшить состояние окружающей среды, не жертвуя при этом большим объемом благ и услуг, чем это необходимо.
Политические решения, освещаемые в нашей книге, вероятно, сэкономили нам сотни миллиардов долларов. Один лишь метод таргетирования инфляции, получивший распространение у финансовых властей по всему миру, и массовая либерализация торговли дали возможность многим странам достичь более высоких темпов экономического роста, чем иначе было бы возможно. Практически все политические решения, о которых пойдет речь на этих страницах, способствовали повышению благосостояния многих людей. Благодаря своему влиянию на размеры доходов и богатства эти решения косвенно помогли снизить уровень смертности и привели к улучшению здоровья, повышению благосостояния и уровня счастья.
Разумеется, такие политические изменения, которые в среднем меняют жизнь большинства людей к лучшему, а не к худшему, не всегда идут на пользу всем до единого. Соответственно, правильный анализ благосостояния требует провести межперсональные сравнения полезности. Перевешивает ли выигрыш тех, кто оказался в плюсе, потери, понесенные проигравшими? Традиционный подход к этому вопросу предусматривал использование компенсационного принципа: достаточно ли велики приобретения выигравших для того, чтобы хотя бы теоретически возместить проигравшим потери и сделать их жизнь не хуже той, какой она была бы при отсутствии данных политических изменений, оставшись при этом в плюсе? Если ответ будет положительный, то по крайней мере в теории данное политическое изменение можно провести так, чтобы кто-то оказался в выигрыше, но никто бы не понес потерь. При отсутствии таких соображений, как зависть и прочие проблемы, связанные с относительным размером доходов, данное политическое изменение можно будет назвать «удачным». Однако, к сожалению, жизнь обычно бывает намного сложнее. Вопрос о том, действительно ли должна быть выплачена компенсация, или достаточно того, что она может быть выплачена, хотя в реальности никто ее не выплачивает, остается предметом споров. Наша книга по большому счету игнорирует подобные проблемы перераспределения, иначе наш анализ может увязнуть в такой трясине, откуда ему уже не выбраться.
Вклад в человеческое благосостояние, вносимый исследованиями в таких сферах, как биология, медицина, техника и электроника, обычно доходит до потребителей через инициативы частного сектора. Этот вклад, как правило, хорошо задокументирован либо благодаря нашей системе патентов, либо благодаря усилиям ученых, описывающих историю науки. Напротив, вклад в человеческое благосостояние в сфере экономики обычно, хотя и не всегда, проходит путь от исследователей до потребителей посредством политических решений, принимаемых правительством, и этапы этого пути между инновациями, их экономическим воплощением и политическими решениями остаются загадкой. Даже те, кто пользуется инструментами и инновациями, нередко не знают их источника. Иногда экономика делает такой значительный вклад, что его авторство ни у кого не вызывает вопросов. Здесь в пример можно привести модель оценки финансовых активов (которую разработали Уильям Шарп, Гарри Марковиц и Мертон Миллер), модель ценообразования опционов Блэка – Шоулза, индексные паевые инвестиционные фонды (разработанные Бертоном Малкиелом) и применение аукционов при резервировании большего числа мест на авиарейсах, чем имеется в наличии (авторы – Уильям Викри, Альфред Кан и Элизабет Бейли). Однако по большей части вклад экономики в нашу повседневную жизнь остается непризнанным.
Главный тезис нашей книги состоит в том, что экономика в высшей степени содействует повышению человеческого благосостояния, хотя определить конкретных первопроходцев порой бывает непросто. Примеры охватывают многие сферы экономики, включая монетарную экономику, международную торговлю, организацию производства и регулирование, теорию государственных финансов, экономику труда, поведенческую экономику, теорию игр, экономику природных ресурсов и экономику бедности.
В данном издании собрано лишь несколько иллюстраций того огромного вклада, который экономические исследования вносят в совершенствование публичной политики. Можно было бы привести множество других примеров, и вот только некоторые из числа наиболее очевидных: роль теории игр в стратегии гарантированного взаимного уничтожения, применявшейся в годы холодной войны; зависимость оплаты проезда по автомагистралям от их загруженности; усовершенствования в исчислении национального; ценообразование по пиковой нагрузке в сфере общественных услуг; преимущества образования в молодом возрасте; переход от фиксированных к плавающим курсам обмена валют.
Интересно, что лишь немногие из описанных здесь мер финансировались или осуществлялись частным сектором. Экономика отличается от других наук тем, что фундаментальная экономика представляет собой общественное благо почти в чистом виде, не имея существенной ценности для частного сектора. В силу этого патенты, авторские права и прочие институты, созданные для интернализации выгоды, никак не определяют ценность экономических инноваций. В результате финансирование фундаментальной экономики, как и ее политическое применение, осуществляется главным образом государством, и в первую очередь Национальным научным фондом (ННФ) США. Собственно, большинство авторов настоящей книги (включая Бэйли, Бланка, Крюгер, Лейбсона, Моффитта, Плотта, Рота, Тейлора и Уайта) работали или работают на гранты, полученные от ННФ.
ННФ спонсировал большую часть исследований, изменивших метод определения цен в государственной статистике; получателями грантов ННФ были Майкл Боскин, Эрвин Диверт, Роберт Гордон, Цви Гриличес, Джерри Хаусман, Дэйл Йоргенсон, Роберт Поллак и Шервин Розен. Исследования Диверта проводились также при поддержке Канадского совета. Разумеется, значительная часть исследований по определению цен осуществлялась самими государственными статистическими учреждениями, в первую очередь Бюро статистики труда (БСТ) США.
Исследования бедности, освещаемые в главах о реформе системы социального обеспечения и налоговом кредите на заработанный доход (НКЗД), в существенной степени зависели от данных, предоставленных ННФ, главным образом от Панельного исследования динамики доходов – уникальной, репрезентативной в национальных масштабах выборки американских домохозяйств, выявляющей их социоэкономические характеристики на протяжении полного жизненного цикла и обеспечивающей межпоколенческие данные по этим домохозяйствам. Значительный вклад в проведение исследований по НКЗД на их раннем этапе внесли Министерство здравоохранения и социального обеспечения США и Национальные институты здоровья, а также фонд Энни Кейси и фонд Смита Ричардсона.
Осуществлявшееся ННФ финансирование исследований Джона Ледьярда, Джона Макмиллана, Пола Милгрома, Чарльза Плотта, Элвина Рота и Роберта Уилсона с его сотрудниками позволило добиться фундаментальных успехов в теории аукционов, моделях поиска соответствия и экспериментальной методологии, рассматриваемых в главах об аукционах частот, сочетании между больницами и жителями и школами и учениками, а также во вступительной статье Чарльза Плотта. Фундаментальная наука обеспечивает нас набором инструментов для разработки методов распределения, отвечающих определенным потребностям. Принципиальный вклад Дэвида Гейла и Ллойда Шарпли в решение проблем поиска соответствия частично финансировался Управлением военно-морских исследований США. Персонал Федеральной комиссии по связи (ФКС) принимал самое непосредственное участие в организации аукционов частот. Государственное финансирование сыграло важную роль при проведении великого аукциона частот и в том смысле, что этот аукцион, вероятно, никогда бы не состоялся, если бы ФКС не имела возможности предварительно провести его проверку. Эти испытания осуществлялись Джоном Ледьярдом, Чарльзом Плоттом и Дэвидом Портером в экспериментальной лаборатории Калифорнийского технологического института, которая была удостоена первого в истории общественных наук крупного гранта ННФ на приобретение оборудования.
Улучшение макроэкономической ситуации в американской и других экономиках за последние двадцать пять лет произошло по крайней мере отчасти благодаря изменениям в монетарной политике, отражавшим в себе, как выразился Джон Тейлор в соответствующей главе, «великое пробуждение монетарных исследований». Основные участники этого пробуждения, включая Финна Кидланда, Роберта Лукаса, Эдмунда Фелпса, Эдварда Прескотта, Томаса Сарджента, Джона Тейлора и Нейла Уоллеса, получали поддержку от американского правительства. ННФ финансировал конференции Карнеги – Рочестера по публичной политике, работу Совета Института Брукингса по экономической деятельности и Ежегодные макроэкономические совещания Национального бюро экономических исследований (НБЭН) – форумы, служившие площадками для презентации прорывных научных исследований и их ускоренного распространения в правительственных кругах. Более того, многочисленные получатели грантов ННФ, включая Бена Бернанке, Оливье Бланшара, Стэнли Фишера, Энн Крюгер, Кеннета Рогоффа, Джозефа Стиглица, Лоуренса Саммерса и Дженет Иеллен, впоследствии стали ответственными руководителями и влиятельными советниками в центральных банках и международных финансовых организациях. Агентство США по содействию международному развитию и НБЭН финансировали исследования Джагдиша Бхагвати и Энн Крюгер, доказавших экономическую эффективность открытой торговой политики.
Главным образом благодаря финансовой поддержке со стороны американского правительства были достигнуты те успехи в экономической теории, которые способствовали дерегулированию в транспортной отрасли и соответствующим антимонопольным реформам. Ответственность за формулирование и воплощение новой политики несли, среди прочих, такие исследователи-экономисты, как Тимоти Бреснахан, Джереми Булов, Уильям Комейнор, Кеннет Эльзинга, Ричард Гилберт, Джордж Хэй, Майкл Катц, Уиллард Мюлллер, Януш Ордовер, Дэниэл Рубинфилд, Ф. М. Шерер, Карл Шапиро, Леонард Вейсс, Лоуренс Уайт и Роберт Уиллиг, работавшие на временных должностях в Министерстве юстиции и Федеральной торговой комиссии (ФТК). И Антимонопольный отдел Министерства юстиции, и Экономическое бюро ФТК обладают большим штатом профессиональных экономистов, которые десятилетиями проводили исследования по политике в области конкуренции. При содействии фонда Форда Институт Брукингса оказывал поддержку Ричарду Кейвсу в его попытке применить экономический подход к индустрии авиаперевозок (речь идет о работе 1962 г. «Воздушный транспорт и его регулирование»); Джорджу Идсу, исследовавшему местные авиаперевозки, а также Джиму Миллеру и Джорджу Дугласу с их изданным в 1974 г прорывным исследованием о компромиссе между качеством услуг и ценами в сфере авиаперевозок. Ключевые исследования Элизабет Бейли, Уильяма Баумола, Джона Панзара и Роберта Уиллига о конкурентоспособности, из которых следовало, что конкуренция на рынке авиаперевозок может сохраняться до тех пор, пока существует возможность быстрого и незатратного входа на этот рынок, проводились в лабораториях компании «Белл».
Как ни странно, большинство новаторских исследований об экономических издержках воинского призыва проводились учеными-экономистами при отсутствии внешнего финансирования. Однако в конце концов президент Ричард Никсон назначил президентскую комиссию по добровольческим вооруженным силам, призванную изучить процесс перехода от призывной к профессиональной армии. В составе этой комиссии, так же как и штата ее помощников, не было недостатка в экономистах. В 1970 г. она рекомендовала заменить призывную армию профессиональной.
Использование торговли квотами при контроле за загрязнением окружающей среды основывается на новаторских исследованиях Уоллеса Оутса по рынкам квот, которые проводились им в 1980-е гг. на гранты ННФ. Также при поддержке ННФ были проведены фундаментальные исследования Дэвида Лейбсона по поведенческим финансам и создана влиятельная теоретическая работа Мэттью Рабина по поведенческой экономике. Применение принципов поведенческой экономики в политике, выразившееся в принятии в 2006 г. Закона о защите пенсионных накоплений, осуществлялось в основном на средства Национального института проблем старения, работающего под эгидой Национальных институтов здоровья.
Данная книга начинается с обзорной статьи Чарльза Плотта; за ней следует рассказ о роли, которую сыграла экономическая наука при осуществлении двенадцати конкретных политических мероприятий. В соответствующих главах показывается, как выявление и доказательство закономерностей, осуществляемое в ходе многократных независимых исследований, ведет к развитию экономической науки и как экономика проникает в политическую систему, добиваясь изменений к лучшему.