Актуальность, новизна и цель исследования, методологическая и источниковедческая основы
Неотъемлемой чертой социализма, одним из величайших его преимуществ перед капитализмом является планомерное управление экономическими и социальными процессами. Планирование— главный инструмент экономической и социальной политики партии и Советского государства. Являясь отражением закона планомерного пропорционального развития народного хозяйства и других экономических законов социализма, оно служит важным фактором динамичного развития социалистического общества. Все успехи и достижения Советского государства в развитии экономики, культуры, повышении жизненного уровня народа неразрывно связаны с плановым ведением хозяйства.
Основы социалистического, планирования разработаны В. И. Лениным. В докладе на VII съезде партии в марте 1918 г. он говорил: «…Превращение всего государственного экономического механизма в единую крупную машину, в хозяйственный организм, работающий так, чтобы сотни миллионов людей руководствовались одним планом, – вот та гигантская организационная задача, которая легла на наши плечи»[8]. На всех этапах социалистического строительства КПСС и Советское государство всегда следовали этим ленинским указаниям.
В социалистическом обществе планирование носит подлинно научный характер. Возрастание масштабов народного хозяйства, быстрое развитие науки в современных условиях требуют дальнейшего повышения научного уровня планирования. Вот почему Коммунистическая партия постоянно уделяет большое внимание вопросам планирования. XXIV и XXV съезды партии разработали программу дальнейшего совершенствования как теории, так и практики планирования, наметили меры по повышению эффективности плановой деятельности на основе новейших достижений науки, последовательному развитию демократических принципов и совершенствованию методов планирования экономического и социального развития.
Речь идет о создании более эффективного, чем прежде, механизма планового воздействия государства на процессы экономического и социального развития, являющегося центральным звеном, сердцевиной всего механизма социального управления. В научном аспекте имеется в виду развитие теоретических положений о планировании как важнейшем инструменте общественного прогресса. В практическом плане это означает наиболее полное использование всех возможностей и ресурсов развития социалистического общества.
Правовой базой всех этих процессов служит новая Конституция СССР, а также новые конституции союзных и автономных республик, устанавливающие основы и важнейшие направления планирования экономического и социального развития в условиях зрелого социализма.
Совершенствование механизма экономико-социального планирования выдвигает проблемы, носящие экономический, философский, социологический, правовой и иной характер. Поэтому работа над совершенствованием как теории, так и практики экономико-социального планирования – широкое поле для приложения усилий многих наук, для внедрения самых разнообразных современных научных методов.
Среди различных аспектов планирования экономического и социального развития важное место занимают правовые вопросы плановой деятельности Советского государства, непосредственно связанные с такой важной чертой социалистического планирования, какой является его государственно-властный характер.
Исследование правовых вопросов плановой деятельности Советского государства требует комплексного изучения всех ее сторон, позволяющего выявить организационную взаимосвязь между ними, основные направления управляющего воздействия Советского государства на различные сферы жизни советского общества, ведущие тенденции ее правового регулирования.
Все это свидетельствует о том, что тщательный анализ плановой деятельности Советского государства является актуальной задачей фундаментальных научных исследований, имеющей большое теоретическое и практическое значение.
С учетом этого и была сформулирована главная цель диссертационной работы. Она заключается в том, чтобы разработать правовую концепцию плановой деятельности Советского государства в развитом социалистическом обществе, соединить в единый, построенный по определенной логической схеме комплекс, основные правовые проблемы экономико-социального планирования, носящие главным образом общетеоретический и государственно-правовой характер.
В рамках этой цели ставится задача выяснить сущность и характерные черты деятельности Советского государства, осуществляемой в процессе планирования экономического и социального развития, исследовать эту деятельность как предмет правового регулирования, проанализировать ее основные организационно-правовые формы и порядок их использования.
Плодотворное исследование любых научных проблем невозможно без четких исходных критериев, подлинно научной методологической основы. Методологической основой диссертации является богатейшее идейно-теоретическое наследие К. Маркса, Ф. Энгельса и В. И. Ленина, касающееся всех социальных явлений и в том числе такого сложного из них, как государственное планирование; решения съездов и конференций нашей партии, ее Центрального Комитета, в которых обобщен огромный опыт строительства нового общества, дан анализ новейших процессов развития.
В. И. Ленин, Коммунистическая партия, стоявшие у колыбели советского планового хозяйства, вырастили целую плеяду революционеров практиков, которые активно участвовали в формировании марксистских взглядов на государственное планирование, плановые органы. В их число входят такие видные деятели Коммунистической партии и Советского государства как Ф. Э. Дзержинский, Г. К. Орджоникидзе, Г. М. Кржижановский, В. В. Куйбышев, Н. А. Вознесенский, другие видные партийные и государственные деятели, труды которых также тщательно изучались при подготовке диссертации.
При разработке исследуемых в диссертации проблем в рамках марксистско-ленинской методологии использовались также некоторые конкретные методы исследования. Среди них следует прежде всего назвать системный подход, применявшийся как при изучении плановой деятельности Советского государства в целом, так и при анализе отдельных, связанных с ней проблем. В исследовании плановой деятельности Советского государства, плановых органов и некоторых других вопросов был широко использован и исторический подход. В числе рассматриваемых методов следует назвать также сравнительный метод, использованный в первую очередь для выявления коренных преимуществ социалистического общественного строя по сравнению с капиталистическим. Исследование опиралось также на логическое толкование правовых норм, эмпирический анализ действия соответствующих норм права.
Марксистско-ленинские критерии оценки плановых и правовых явлений послужили основой для критики в диссертации концепций буржуазных идеологов, стремящихся либо опорочить социалистическое государство и его плановую деятельность, искажая сущность планового развития советского общества и его исторические достижения, либо, учитывая возросшее влияние социализма, огромную популярность его идей, создать впечатление, что в настоящее время происходит процесс сближения социализма и капитализма, что современное общество является своеобразным синтезом социализма и капитализма, что современный капитализм также развивается на плановой основе.
Разработка исследуемых в диссертации проблем потребовала использования обширного и разнообразного документального материала. Он включает Конституции СССР, союзных и автономных республик, законы и другие акты высших органов государственной власти, акты правительства СССР, правительств союзных и автономных республик, министерств и других центральных органов государственного управления, местных Советов и их органов.
Особую группу документальных источников составляют материалы пятилетних планов, содержащие наряду с конкретными данными, необходимыми для выявления важнейших закономерностей плановой деятельности Советского государства, важные теоретические обобщения и выводы.
В ходе разработки затрагиваемых в диссертации проблем тщательно учитывались выводы, содержащиеся в трудах советских ученых по общей теории государства и права, государственному, административному, финансовому, гражданскому и некоторым другим отраслям советского права, советскому строительству в той мере, в которой они касаются правовых и организационных вопросов плановой деятельности Советского государства, а также труды экономистов и философов, разрабатывающих вопросы экономико-социального планирования в СССР.
Важное значение для исследования роли экономико-социального планирования в советском обществе имеют труды В. Г. Афанасьева, А. В. Бачурина, А. К. Белых, Л. Я. Берри, Д. М. Гвишиани, А. И. Денисова, Л. И. Загайнова, Д. А. Керимова, Ю. М. Козлова, Б. М. Лазарева, М. И. Пискотина, Г. X. Попова, Ю. А. Тихомирова, Г. И. Хайдаса, Р. О. Халфиной и ряда других ученых.
Определенный круг проблем, связанных с понятием плановой деятельности Советского государства, ее развитием и принципами, на которых она базируется, затрагивается в исследованиях А. С. Гордона, А. Д. Курского, в учебниках, посвященных планированию народного хозяйства СССР и в ряде других работ.
Обращаясь к работам, в которых непосредственно исследуются вопросы компетенции Союза ССР, союзных и автономных республик и их органов в области экономико-социального планирования, следует прежде всего отметить труды К. А. Архипова, С. Н. Досымбекова, А. В. Карасса, А. М. Каримова, Е. И. Колюшина, И. Н. Кузнецова, В. К. Мамутова, В. И. Поповой. Вместе с тем, большое значение для исследования этих проблем имеет теоретическая разработка общих вопросов компетенции Союза ССР, союзных и автономных республик, содержащаяся в работах, Д. Л. Златопольского, М. Г. Кириченко, Д. И. Лепешкина, М. А. Шафира, В. С. Шевцова и некоторых других ученых, исследовавших вопросы советского федерализма и советской автономии, а также труды ученых союзных и автономных республик, посвященные развитию советской государственности в этих республиках. Аналогичное значение имеют и работы И. А. Азовкина, Б. Н. Габричидзе, Л. А. Григоряна, Б. М. Лазарева, И. Ш. Муксинова, К. Ф. Шеремета и ряда других ученых, исследовавших вопросы компетенции применительно к различным видам советских государственных органов.
Немало работ касаются проблем, связанных с системой планов экономического и социального развития, с системой их показателей, а также с вопросами планового процесса в СССР. В их числе необходимо назвать работы Н. С. Зенченко, B. Н. Кириченко, Ф. И. Котова, И. Т. Морозова, В. Ф. Павленко и ряда других исследователей.
Если же говорить о наибольшей по своему числу группе исследований, в той или иной мере затрагивающих вопросы плановой деятельности Советского государства, то к ней относятся работы, анализирующие различные вопросы, связанные с правовыми формами плановой деятельности. В их число входят исследования вопросов правовой природы плановых актов и плановых норм, а также видов плановых актов, проводившиеся Н. Г. Александровым, С. М. Берцинским, C. А. Голунским, В. В. Лаптевым, А. В. Мицкевичем, И. С. Самощенко, С. Н. Соловьевым, Г. И. Хайдасом, А. Ф. Шебановым и многими другими; анализ проблем соотношения планирования и права, получивший отражение в трудах Е. Б. Пашуканиса, В. П. Шкредова и других ученых; исследования, посвященные соотношению плана и договора, содержащиеся в работах М. И. Бару, М. И. Брагинского, А. Г. Быкова, B. Г. Вердникова, Ф. И. Гавзе, О. С. Иоффе, Р. О. Халфиной и многих других ученых.
В последние годы правовые проблемы плановой деятельности все чаще поднимаются в научных работах, связанных с системой советского права, кодификацией и систематизацией нормативных актов. Заслуживают особого внимания в этой связи выводы, сделанные в трудах С. С. Алексеева, C. Н. Братуся, С. Г. Дробязко, 3. М. Заменгоф, Н. И. Клейн, А. Ф. Ноздрачева, О. Н. Садикова, А. С. Пиголкина, И. С. Самощенко, Ц. А. Ямпольокой и др.
Заметный вклад в исследование правовых проблем планирования вносят ученые зарубежных социалистических стран, В 1976 году в нашей стране вышла в свет коллективная монография «Планирование и управление народным хозяйством в странах социализма на современном этапе», подготовленная авторами ряда социалистических стран и посвященная сравнительному анализу правовых аспектов планирования.
Вместе с тем, анализ исследований, проведенных как отечественными, так и зарубежными учеными в области плановой деятельности социалистического государства, показывает, что подавляющее большинство этих исследований касается различных вопросов плановой деятельности, как правило, попутно, применительно к конкретным задачам исследования.
Среди трудов советских ученых, непосредственно посвященных правовым аспектам плановой деятельности Советского государства, следует назвать работы Г. А. Иванова и А. Ш. Приблуды «Плановые органы в СССР» (1967 г.); А. К. Кравцова «План и право» (1976 г.); Е. И. Кореневской «Местные Советы и социальное планирование» (1977 г.); И. М. Разнатовского «Правовое регулирование планирования народного хозяйства СССР» (1977 г.). Первая из них посвящена историческому обзору создания и развития системы плановых органов. Вторая – исследованию правовой природы актов централизованного планирования. Третья – рассмотрению основных проблем территориального социального планирования, осуществляемого местными Советами. Четвертая – вопросам теории и практики правового регулирования планирования. Таким образом, сама направленность этих содержательных работ свидетельствует о том, что их авторы не ставили себе целью нарисовать целостную картину правовых проблем плановой деятельности Советского государства.
Советскими учеными создан также ряд интересных монографических статей, посвященных правовым вопросам планирования. Однако их объем, а также сравнительно узкий круг рассматриваемых в них проблем также не позволил их авторам сколько-нибудь полно исследовать основные правовые проблемы плановой деятельности.
Анализируя состояние рассматриваемых исследований в целом, можно сказать, что, несмотря на заметное усиление в последние годы в нашей стране внимания к этой проблематике, до сих пор не создано ни одного монографического исследования, специально посвященного комплексному анализу правовых проблем плановой деятельности Советского государства. В настоящей диссертационной работе впервые предпринимается такое исследование и в этом состоит прежде всего ее новизна.
В работе предпринята попытка дать развернутую характеристику планирования как принципа советского общественного строя, раскрыть понятие, содержание и показать развитие плановой деятельности Советского государства, сформулировать принципы этой деятельности и исследовать правовые формы ее осуществления; дать научную классификацию планов экономического и социального развития, а также правовой анализ планового процесса в СССР.
В диссертации вводятся в научный оборот такие понятия, как плановоустановительная деятельность Советского государства, плановое устройство СССР, поставлен вопрос о месте правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в сфере экономико-социального планирования, в системе советского права.
Диссертационное исследование является итогом многолетней работы как над теоретическими проблемами Советского государства и права, так и над некоторыми вопросами практики, в решении которых принимал участие автор. Вместе с тем, совершенно очевидно, что в рамках одной работы невозможно исследовать все аспекты такого сложного вопроса, каким являются проблемы плановой деятельности Советского государства. Поэтому в процессе исследования избранной темы отбирались наиболее важные ее вопросы главным образом государственно-правового характера, причем, вопросы, представляющие особый интерес как в силу их недостаточной разработанности в правовой литературе, так и в силу их особого значения для практики экономико-социального планирования в современных условиях.
В ходе исследования рассматриваемых в диссертации проблем автором был опубликован ряд работ, включающих монографии, учебные пособия, брошюры, статьи и затрагивающих различные стороны темы диссертации. Сформулированные в них выводы получили апробацию в докладах и выступлениях на Всесоюзной научной конференции (г. Москва, ноябрь 1973 г.); на областном семинаре-совещании председателей исполкомов сельских и поселковых Советов (г. Иркутск, март 1974 г.); на научно-практической конференции, посвященной проблемам советского строительства, государственного управления и правового воспитания на современном этапе (г. Уфа, май 1975 г.); на «Ломоносовских чтениях» в МГУ, посвященных 60-й годовщине Великой Октябрьской социалистической революции (апрель 1977 г.); на объединенном заседании ученых советов ИГПАН, ВНИИСЗ и юридического факультета МГУ, посвященном принятию новой Конституции СССР (октябрь 1977 г.) и на ряде других конференций, совещаний и заседаний, а также в учебном процессе на юридическом факультете МГУ.
Главная цель исследования предопределяет структуру и содержание диссертационной работы. Она состоит из введения, семи глав и заключения.
1. Государственное планирование экономического и социального развития— принцип общественного строя СССР.
2. Государственное планирование экономического и социального развития – метод деятельности Советского государства.
1. Важнейшим инструментом воздействия социалистического государства на свой базис является государственное планирование экономического развития. Потребность в плановом ведении хозяйства существует в любом обществе с высоким уровнем развития общественного разделения труда[9]. Однако только в условиях социализма возникают соответствующие предпосылки, обусловливающие как необходимость, так и возможность планомерного развития экономики.
В литературе к числу этих предпосылок обычно относят устранение политического господства буржуазии и переход власти в руки рабочего класса (основная политическая предпосылка), ликвидацию частной собственности на важнейшие средства производства, появление и упрочение социалистической собственности (главная экономическая предпосылка), наличие системы плановых органов, методологических принципов планирования, системы показателей плана и т. п. (основные организационные предпосылки). В диссертации в их число включены также и правовые предпосылки планового управления экономикой. Ими являются конституционные нормы, закрепляющие принцип планового ведения хозяйства и основные гарантии его осуществления, а также весь правовой механизм планирования.
В советской юридической литературе факт неразрывной связи планирования с советским общественным строем является общепризнанным. Однако в вопросе о характере этой связи единства нет. В диссертации анализируются различные точки зрения по этому вопросу, рассматривается взаимосвязь планирования с различными компонентами общественного строя и на этой основе сделан вывод о том, что планирование является одним из важнейших принципов советского общественного строя.
Планомерная организация общественного производства при социализме является прямым следствием господства социалистической собственности. Вместе с тем опыт СССР и других социалистических стран показывает, что в условиях, когда власть в стране принадлежит трудящимся, а командные высоты в экономике сосредоточены в руках социалистического государства, планирование может оказывать решающее влияние на развитие экономики и при значительной доле в ней частного сектора. Однако действенность планирования находится в прямой зависимости от уровня обобществления производства. Чем выше этот уровень, тем больше возможностей планового преобразования общества.
Принцип государственного планирования выражает не только объективную необходимость планирования развития народного хозяйства, но и его цели, масштабы и содержание. В условиях социализма оно охватывает все народное хозяйство. Плановое ведение народного хозяйства в масштабах всей страны – принципиально новое явление во всей истории человечества, принадлежащее к самым выдающимся научным и практическим достижениям XX века.
Природа социализма, господствующая в нем общественная собственность обеспечивают не только постоянное повышение роли планирования в развитии экономики страны, но и последовательное расширение рамок планирования в жизни советского общества. При социализме принцип планирования распространяется не только на экономику, но и на такие внеэкономические сферы жизни общества как наука, культура, образование, здравоохранение и т. д. Планирование становится все более комплексным, многоцелевым, усиливается воздействие плана на процесс формирования социалистического образа жизни. В этих условиях представляется особенно актуальным отражение в Конституции СССР (ст. 16 и др.) не только ведущей роли экономического планирования в общественной жизни страны, но и охвата планированием широкого круга других общественных процессов, выходящих за рамки экономической жизни. Конституция СССР тем самым в полной мере зафиксировала тот факт, что в современных условиях планирование в нашем обществе является отражением закона планомерного, пропорционального развития, выступающего не только как экономический, но и как социологический закон, действующий во всех сферах общественной жизни[10].
Закрепленный в Конституции СССР принцип планового руководства экономическим и социальным развитием имеет не только внутреннее, но и огромное международное значение. Опыт планирования в нашей стране получил высокую оценку во всем мире. Он широко используется в социалистических странах в целях ускоренного развития экономики, создания основ социализма или перехода к развитой его стадии. Создание мировой социалистической системы существенно увеличило масштабы государственного планирования и его возможности. Сегодня можно сделать вывод о том, что плановое ведение народного хозяйства, являясь одним из важнейших принципов общественного строя каждой социалистической страны, выступает одновременно в качестве важнейшего принципа организации единой экономической системы стран социалистического содружества.
Советский опыт государственного планирования получил широкое признание и в развивающихся странах, которые видят в планировании одну из наиболее доступных форм выражения общенациональных целей развития, средство мобилизации ресурсов для достижения этих целей. В диссертации подчеркивается, что, хотя планирование в развивающихся странах исторически возникло под влиянием социалистического планирования, оно по своему содержанию, формам и методам существенно отличается от планирования при социализме, поскольку оно осуществляется в рамках многоукладной экономики и при отсутствии соответствующих социально-политических предпосылок.
Большой интерес советский опыт планирования вызывает также и в промышленно развитых капиталистических странах. Как известно, в результате усиленной концентрации производства и централизации капитала, широкого проникновения государства в различные сферы хозяйства, значительного роста государственных капитальных вложений капиталистические государства все активнее используют различные формы воздействия на развитие экономики, в том числе прогнозирование и экономическое программирование. В этой связи в диссертации подчеркивается, что капиталистическое планирование, осуществляемое в формах и масштабах, отвечающих интересам монополистического капитала, и направленное на сохранение его господства, не в состоянии обуздать стихийные силы капиталистического рынка и обеспечить планомерное развитие экономики буржуазного общества прежде всего потому, что оно не изменяет сущности капитализма, не отменяет частной собственности.
2. Государственное планирование – явление сложное, многогранное, имеющее различные черты, свойства, стороны. Являясь важнейшим принципом советского общественного строя, оно одновременно служит основным методом государственной организации важнейших экономических и социальных отношений, в котором воплощается процесс практического претворения в жизнь принципа планирования экономического и социального развития, методом, имеющим огромное значение для осуществления всех принципов советского общественного строя, всех задач и функций Советского государства.
Будучи в условиях социализма методом деятельности Советского государства, планирование является структурным элементом всех его функций и выступает одной из форм диалектической взаимосвязи между ними.
В процессе использования метода планирования Советское государство оказывает воздействие на значительный круг объектов. Основным средством такого воздействия служат планы экономического и социального развития, представляющие собой один из видов (форм) управленческих решений и обладающие поэтому всеми основными признаками, характеризующими любое управленческое решение.
Однако, будучи управленческими решениями, планы экономического и социального развития характеризуются некоторыми чертами, отличающими их от всех других управленческих решений. Их специфика состоит прежде всего в том, что они представляют собой своего рода предварительные решения, призванные придать соответствующим процессам управления планомерный, максимально упорядоченный характер. Другой специфической чертой экономико-социальных планов является характер их использования. Обычное управленческое решение – необходимый компонент любого управленческого процесса. Планы экономического и социального развития – принадлежность лишь некоторых из них. Они используются лишь при наличии следующих двух условий: во-первых, необходимости заблаговременного принятия решения и, во-вторых, существования целого набора взаимосвязанных проблем, решение которых нуждается в координации.
Специфические черты, свойственные экономико-социальным планам, находят отражение и в самом процессе их выработки и принятия. Планирование – составная часть управленческой деятельности. Однако его непосредственной целью является не действие объекта управления, а программа этих действий, разрабатываемая при наличии указанных ранее условий.
Особенности планирования, отличающие его от других процессов управления, породили в научной литературе разногласия относительно соотношения планирования и управления. Подавляющее большинство исследователей исходит из того, что планирование является компонентом управления. Однако роль этого компонента в процессах управления оценивается ими по-разному. Планирование обычно рассматривается либо как функция управления, либо только как элемент одной из стадий управленческого цикла (выработки и принятия управленческого решения), либо как метод управления.
В диссертации анализируются эти точки зрения и делается вывод о том, что планирование одновременно является и функцией управления, и составной частью стадии выработки и принятия управленческого решения, и методом осуществления некоторых функций управления.
1. Понятие плановой деятельности Советского государства.
2. Развитие плановой деятельности Советского государства.
3. Принципы плановой деятельности Советского государства.
1. Плановая деятельность – важнейшая составная часть деятельности Советского государства по руководству хозяйственной и социально-культурной жизнью общества, основанная на познании и сознательном применении объективных экономических и социологических законов. Она представляет собой систему мероприятий советских государственных органов, направленных на обеспечение планомерного развития экономики и важнейших социальных процессов посредством организации экономико-социального планирования.
Экономико-социальное планирование – единственный объект плановой деятельности Советского государства. Все другие виды планирования, используемые в деятельности Советского государства, реализуются в рамках других ее видом, более близких им по своему содержанию. Однако экономико-социальное планирование осуществляется в тесной взаимосвязи с другими видами планирования, занимая среди них ведущее место. В этом находит отражение определяющая роль экономики по отношению ко всем другим сферам жизни общества.
Плановая деятельность Советского государства представляет собой только часть проводимой в стране под руководством КПСС многообразной работы по организации экономико-социального планирования. Однако ей в этой работе принадлежит центральное место, поскольку именно в плановой деятельности государства в конечном счете воплощаются усилия всех других участников организации экономико-социального планирования в стране.
Плановая деятельность Советского государства включает практически все вопросы руководства коммунистическим строительством. Однако они входят в нее не целиком, а только одной своей стороной, связанной с формулированием экономических и социальных задач и изысканием путей их разрешения. В отличие от плановой деятельности всякая другая работа Советского государства в области экономико-социального планирования имеет своей целью решение соответствующих задач по указанному планами направлению в свойственной этим видам деятельности конкретной обстановке и присущими им методами.
Плановая деятельность Советского государства включает в себя установление планов, доведение их показателей до исполнителей, государственный контроль за их выполнением, корректирование установленных планов, а также ряд технических, экономических, социальных, правовых и организационных мероприятий, непосредственно связанных с осуществлением экономико-социального планирования.
В диссертации содержатся аргументированные возражения против высказанной в литературе точки зрения (А. С. Гордон), согласно которой плановая деятельность, осуществляемая внутри предприятий, полностью утрачивает свойственные ей черты. В диссертации отмечается, что часть этой деятельности, осуществляемой государством как единым субъектом государственной собственности через администрацию предприятий, является компонентом его плановой деятельности. Ее отличие от плановой деятельности вышестоящих планирующих органов существует в рамках общего: и в том, и в другом случае речь идет о плановой деятельности, которая служит проявлением государственной власти в сфере производства, хотя, ее связь с производственными процессами имеет разную степень близости.
2. В диссертации содержится характеристика основных этапов развития плановой деятельности Советского государства. В ней анализируется плановая деятельность Советского государства в период развития социалистической революции и упрочения Советской власти, иностранной военной интервенции и гражданской войны, восстановления народного хозяйства (1917–1925 гг.); в период построения фундамента социалистической экономики (1926–1932 гг.); в период завершения социалистической реконструкции и упрочения социалистического общества (1933–1941 гг.); в период Великой Отечественной войны (1941–1945 гг.); в годы послевоенного восстановления и развития народного хозяйства СССР (1946–1961 гг.); в период развитого социализма. При этом основное внимание уделяется новым моментам, появившимся в плановой деятельности на каждом этапе ее развития, анализируется их значение с точки зрения дальнейшего совершенствования этой деятельности.
В диссертации подчеркивается, что основными направлениями дальнейшего совершенствования планирования на современном этапе коммунистического строительства, определенными XXIV и XXV съездами КПСС, являются усиление роли долгосрочного подхода в принятии планово-экономических решений, создание единой, взаимосвязанной системы долгосрочных, среднесрочных (пятилетних) и краткосрочных (годовых) планов; широкое использование программно-целевого принципа при разработке планов экономического и социального развития, органически дополняющего отраслевой и территориальный принципы; ориентация всей плановой деятельности на достижение максимальных конечных народно-хозяйственных результатов; комплексное планирование экономического, научно-технического и социального развития, оптимального взаимодействия в системе «общественное производство – окружающая среда».
Одной из характерных черт плановой деятельности Советского государства на современном этапе коммунистического строительства является ее осуществление с учетом расширения и углубления международного разделения труда и прежде всего социалистической экономической интеграции стран-членов СЭВ. В диссертации подчеркивается важное значение Комплексной программы социалистической экономической интеграции, а также разработки долгосрочных целевых программ сотрудничества для дальнейшего развития совместной плановой деятельности стран-членов СЭВ.
3. В основе плановой деятельности Советского государства лежит ряд принципов, закрепленных в различных правовых актах и представляющих важнейшие исходные ее начала, обеспечивающие наиболее полное выражение в ней политики КПСС, общегосударственных интересов, а также интересов и потребностей союзных и автономных республик, местного населения.
К числу этих принципов относятся руководящая роль КПСС в планировании экономического и социального развития, научность, демократический централизм, широкое участие граждан в плановой деятельности, социалистическая законность и социалистический федерализм.
При характеристике принципа демократического централизма в диссертации высказывается несогласие с точкой зрения (А. К. Кравцов), в соответствии с которой колебания уровня централизации в регулировании производства нельзя рассматривать с позиций приближения к принципу демократического централизма или отступления от него, поскольку демократическому централизму противостоит не тот или иной уровень централизации регулирования производства, а бюрократический централизм. В ней подчеркивается, что демократическому централизму действительно противостоит централизм бюрократический, но суть последнего в том и состоит, что ему свойственна гипертрофия централизации за счет самостоятельности и инициативы мест.
В диссертации рассматривается вопрос о соотношении социалистической законности и плановой дисциплины, подчеркивается значение последней для дальнейшего повышения требований к качеству экономико-социального планирования, для соблюдения всеми органами государства, всеми предприятиями, учреждениями и организациями строжайшего режима экономии в использовании материальных и финансовых ресурсов, для мобилизации усилий трудящихся на всемерное умножение общественного богатства – основы роста благосостояния советского народа.
Наряду с общими принципами, свойственными всей деятельности Советского государства и находящими в его плановой работе лишь свое специфическое проявление, плановая деятельность Советского государства характеризуется также принципами, присущими только ей. В их число входят принцип сочетания перспективного и текущего планирования, а также принцип комплексного экономического и социального развития.
1. Правотворческая деятельность Советского государства в области планирования экономического и социального развития.
2. Плановоустановительная деятельность Советского государства.
3. Оперативно-исполнительная и правоохранительная деятельность Советского государства в области планирования экономического и социального развития.
1. Являясь важнейшей в условиях социализма формой воздействия государства на экономическое и социальное развитие, планирование неразрывно связано с другой формой такого воздействия, которой выступает право. Органическая взаимосвязь планирования и права обусловлена прежде всего тем, что экономико-социальное планирование осуществляется социалистическим государством. Это неизбежно вызывает необходимость в правовом регулировании самой плановой деятельности.
Выступая в качестве объекта правового регулирования, планирование, как и вся плановая деятельность Советского государства, реализуется посредством различных правовых форм. Важнейшей из них является правотворчество. В диссертации содержится подробный анализ правовых актов, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в области экономико-социального планирования. При этом отмечается, что новые советские конституции значительно расширили круг общественных отношений в сфере экономико-социального планирования, регулируемых конституционными нормами. В результате существенно возросло основополагающее значение содержащихся в них положений для всего нормативного регулирования плановой деятельности Советского государства.
Несмотря на довольно значительное количество правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в сфере экономико-социального планирования, в нашей стране все еще не создано единой внутренне согласованной системы этих норм, охватывающей все стороны плановой деятельности Советского государства. В диссертации обосновывается необходимость разработки и принятия такой системы правовых актов, которая позволила бы коренным образом улучшить правовую регламентацию плановой деятельности Советского государства. При этом предлагается включить в эту систему закон СССР об основах государственного планирования; законы союзных и автономных республик о планировании экономического и социального развития; утвержденные Правительством СССР положения об отраслевом, комплексном и программно-целевом планировании; утвержденные правительствами союзных республик положения о комплексном и программно-целевом планировании в этих республиках; утвержденные отдельными министерствами положения о планировании соответствующих отраслей хозяйственного и социально-культурного строительства; правовой акт Правительства СССР, посвященный проектированию, внедрению и функционированию подсистем АСПР Госплана СССР и их взаимодействию с АСПР госпланов союзных республик и АСУ министерств и ведомств, а также аналогичные правовые акты правительств союзных республик. В диссертации также высказаны предложения по структуре и содержанию некоторых из этих актов.
Наряду с необходимостью создания новых правовых актов, регулирующих плановую деятельность, подчеркивается важное значение приведения в стройную систему действующих правовых актов, их систематизации и кодификации, осуществлению которых будет способствовать подготовка Свода законов СССР.
2. Другой важной правовой формой осуществления плановой деятельности Советского государства является плановоустановительная деятельность, которая представляет собой работу государственных органов, связанную с утверждением экономико-социальных планов. В ее итоге каждый такой план приобретает определенную правовую форму. Таким образом в результате плановоустановительной деятельности рождаются два вида правовых актов: акты, которые условно можно было бы назвать плановоустановительными, и утвержденные ими экономико-социальные планы.
Плановоустановительная деятельность Советского государства породила в научной литературе интересную, плодотворную и практически важную дискуссию о соотношении планового и правового регулирования. В ходе ее ряд ученых высказал мнение о том, что некоторые или даже все утвержденные правовыми актами плановые задания являются правовыми нормами, а содержащие их акты представляют собой нормативные акты. При этом часть сторонников такого мнения (С. М. Берцинский, А. Ф. Шебанов, В. В. Лаптев и др.) доказывали нормативность таких актов по общим признакам, характерным для обычной правовой нормы. Другие исходили из того (С. А. Голунский, С. Н. Соловьев, Г. И. Хайдас), что плановые задания являются правовыми нормами, обладающими столь специфическими качествами, что к анализу их правовой природы нельзя подходить с традиционных позиций, характерных для исследования обычной правовой нормы.
В диссертации отмечается известное сходство между планами и нормативными актами. Вместе с тем подчеркивается наличие между ними существенных различий. Право как совокупность норм, устанавливающих общие, одинаковые для всех правила поведения, не способно отражать все особенности и конкретные условия экономического и социального развития страны, его различных отраслей, отдельных предприятий, учреждений, организаций и т. д. Поэтому его роль сводится преимущественно к упорядочению и поддержанию устойчивости уже существующих отношений в сфере экономического и социального развития, ускорению или замедлению развития объективных экономических тенденций, а также иных процессов в этой сфере. В отличие от права, планирование обеспечивает применение разного масштаба к разнообразным индивидуальным условиям хозяйственной и социально-культурной жизни, что, естественно, расширяет возможности сознательного воздействия государства на экономику и на другие сферы жизни страны, обеспечивает государству широкие возможности конкретно направлять посредством показателей планов развитие хозяйственного и социально-культурного строительства. Все это говорит о том, что рассматривать планы в качестве разновидности нормативных актов было бы неверно.
Тот факт, что плановые акты не являются, как правило, нормативными актами, не означает, однако, что они служат актами применения права. Правда, выступая одной из форм конкретизации правовых норм, экономико-социальные планы являются своеобразным шагом на пути их применения. Однако это еще не применение права, поскольку осуществление каждого из этих планов предполагает издание многочисленных конкретных и адресных правовых актов, обращенных к непосредственным исполнителям. Эти акты в отличие от планов и выступают не только в качестве правового средства реализации планов, но и в качестве актов применения правовых норм, на которых базируются эти планы.
3. Если плановоустановительная деятельность Советского государства связана лишь с утверждением экономико-социальных планов, то его оперативно-исполнительная деятельность включает меры, направленные на разработку, детализацию и доведение до исполнителей этих планов. В результате оперативно-исполнительной деятельности издаются акты применения норм права, которые вызывают возникновение, изменение и прекращение конкретных правоотношений в области плановой деятельности.
К числу наиболее важных правовых инструментов, используемых Советским государством в процессе осуществления оперативно-исполнительной деятельности, относится хозяйственный договор.
Хозяйственным договорам принадлежит важная роль в осуществлении плановой деятельности Советского государства. Она состоит прежде всего в том, что хозяйственные договоры являются одним из наиболее важных средств реализации предписаний плановых актов. Хозяйственный договор служит правовым актом, который воплощает в себе как условия планового акта, так и волю контрагентов, волю, которая направлена на наиболее успешное выполнение плановых заданий. Таким образом, являясь одним из средств реализации предписаний плановых актов, хозяйственный договор представляет собой один из важных способов развития самостоятельности и инициативы предприятий в творческом решении хозяйственных вопросов.
Вместе с тем роль хозяйственных договоров в осуществлении плановой деятельности состоит также и в том, что они являются регуляторами предплановой и преддоговорной работы, проводимой их контрагентами посредством участия в формировании плановых предпосылок этих договоров, а также в детализации и конкретизации плановых актов в период после утверждения этих планов и до заключения хозяйственных договоров.
Являясь важнейшим инструментом реализации плановых актов, связанных с обменом, хозяйственные договоры служат также инструментом формирования планов производственно-хозяйственной деятельности, средством взаимной увязки этих планов, устранения несоответствий между этими планами, иногда возникающих в период их реализации.
Наряду с правотворческой, плановоустановительной и оперативно-исполнительной деятельностью Советское государство в области экономико-социального планирования осуществляет также и правоохранительную работу, направленную на обеспечение надлежащего осуществления правовых актов в сфере экономико-социального планирования.
Правоохранительная работа в области экономико-социального планирования – это прежде всего и главным образом плановый контроль за законностью всех мероприятий и действий, проводимых в процессе разработки, рассмотрения и утверждения планов, доведения их показателей до исполнителей и выполнения этих планов. Он призван обеспечить соблюдение социалистической законности в процессе плановой деятельности, добиться того, чтобы эта деятельность была наиболее рациональной и эффективной.
1. Компетенция Союза ССР, союзных и автономных республик в области экономико-социального планирования.
2. Разграничение компетенции между советскими государственными органами в области экономико-социального планирования.
1. Компетенция Союза ССР и союзных республик в области экономико-социального планирования включает полномочия, связанные с решением вопросов, относящихся к исключительному ведению Союза ССР, союзных республик, а также полномочия, связанные с решением-вопросов, относящихся к ведению как Союза ССР, так и союзных республик.
Исключительные полномочия Союза ССР в области экономико-социального планирования включают три основные группы. В первую входят полномочия по правовому регулированию плановой деятельности Союза ССР, во вторую – полномочия, связанные с государственными планами СССР, и в третью – полномочия, касающиеся планового руководства отраслями народного хозяйства, объединениями и предприятиями союзного подчинения.
Среди исключительных полномочий союзных республик можно выделить две основные группы. К первой относятся полномочия, связанные с государственными планами союзных республик, а ко второй – полномочия в области планового руководства органов союзных республик отраслями народного хозяйства, объединениями и предприятиями республиканского подчинения.
Исключительные полномочия Союза ССР и союзных республик в сфере экономико-социального планирования, как и в других сферах, характеризуются важной юридической особенностью: многие из них по своей сущности и назначению неотчуждаемы. Вместе с тем самостоятельность союзных республик в решении вопросов плановой деятельности, входящих в их исключительное ведение, не носит абсолютного характера, поскольку республиканские органы связаны экономическими и планово-организационными отношениями с общесоюзными и союзно-республиканскими отраслями хозяйственного и социально-культурного строительства. Все республиканские отрасли управления испытывают общее регулирующее воздействие плановых и других функциональных органов управления Союза ССР, так как являются составными частями единого социально-экономического комплекса СССР.
Наиболее значительную группу полномочий Союза ССР и союзных республик составляют полномочия, связанные с решением вопросов, относящихся к ведению как Союза ССР, так и союзных республик. Здесь органы Союза ССР и союзных республик действуют сообща, разграничивая конкретные объекты приложения своих сил с различной степенью централизации в каждом отдельном случае, с учетом интересов эффективности экономического и социального развития как в масштабах всей страны, так и в масштабах союзных республик. Эти полномочия включают несколько основных групп. Первую образуют полномочия по правовому регулированию плановой деятельности союзных республик, вторую – полномочия по методическому руководству работой в области экономико-социального планирования, третью – полномочия, связанные с разработкой проектов планов, четвертую – полномочия в области планового руководства отраслями союзно-республиканского подчинения, пятую – полномочия, касающиеся развития внешних экономических связей СССР, улучшения межгосударственной специализации и кооперирования производства и координации планов экономического и социального развития СССР с народнохозяйственными планами других стран-членов СЭВ, и шестую – полномочия по контролю за доведением показателей планов до исполнителей и за выполнением планов экономического и социального развития.
Современный период характеризуется следующими основными тенденциями в соотношении компетенции Союза ССР и союзных республик в области экономико-социального планирования: расширением исключительных полномочий Союза ССР, обусловленным необходимостью дальнейшей концентрации производства в важнейших отраслях промышленности; расширением сфер совместной деятельности Союза ССР и союзных республик, связанным с необходимостью лучшего сочетания централизованного планового регулирования определенных общественных отношений с использованием государственного опыта, инициативы и возможностей союзных республик; передачей ряда полномочий в области планирования от органов Союза ССР органам союзных республик, в результате чего расширяются возможности союзных республик в деле планового руководства экономическим и социальным строительством, усиливается их самостоятельность в решении многих конкретных вопросов экономико-социального планирования; усилением планово-координационных и контрольных функций органов союзных республик в отношении неподчиненных им предприятий, учреждений и организаций.
В основе разграничения компетенции союзных и автономных республик лежит принцип демократического централизма. Являясь советским государством, каждая автономная республика в области экономико-социального планирования располагает такими исключительными полномочиями, как право иметь свои государственные планы экономического и социального развития, самостоятельно утверждать их, а также отчеты об их выполнении. Вместе с тем, автономная республика не имеет своих особых сфер деятельности, отличных от сфер деятельности соответствующей союзной республики.
Полномочия автономных республик в области экономико-социального планирования включают несколько основных групп. В первую из них входят полномочия, связанные с правовым регулированием плановой деятельности АССР. Во вторую – полномочия, касающиеся осуществления методического руководства работой по экономико-социальному планированию в АССР. К третьей – относятся полномочия по разработке проектов планов. Четвертую – составляют полномочия, связанные с плановым руководством органов союзных и автономных республик отраслями, находящимися в совместном ведении этих республик. Пятую – составляют полномочия по контролю за доведением показателей планов до исполнителей и за выполнением планов.
2. Одним из наиболее важных вопросов реализации компетенции советских государств в области планирования как в теоретическом, так и в практическом смысле является вопрос оразграничении полномочий в этой области между государственными органами, участвующими в осуществлении плановой деятельности.
Важное самостоятельное значение имеет вопрос о разграничении компетенции в сфере планирования между высшими и местными органами государственной власти и управления. В диссертации рассматриваются две группы полномочий местных Советов: полномочия в области планирования подчиненного им хозяйственного и социально-культурного строительства и полномочия, связанные с обеспечением комплексного экономического и социального развития на их территории.
В диссертации предлагается закрепить в новом законодательстве обязанность областных, краевых Советов рассматривать проекты планов предприятий, учреждений и организаций вышестоящего подчинения одновременно с соответствующими предложениями районных и городских Советов, касающимися этих проектов; предоставить краевым, областным Советам право рассматривать и утверждать не только связанные с развитием хозяйства местного (двойного) подчинения показатели производственной деятельности, но и объемы капитальных вложений, а также титульные списки; закрепить за краевыми, областными Советами некоторые из тех полномочий в области планирования, которые в настоящее время предоставляются им на срок, ограниченный одним годом, и затем из года в год продлеваются.
Ведущая роль Советов в механизме осуществления компетенции в области экономико-социального планирования обеспечивается сосредоточением в исключительном ведении Советов наиболее важных полномочий, а также правом Верховных Советов рассматривать и решать любые вопросы, отнесенные к ведению соответствующих советских государств – Союза ССР, союзных и автономных республик, а местных Советов – любые вопросы, отнесенные законодательством к их ведению. Такая возможность гарантирует Советам юридическую компетентность во всех вопросах экономико-социального планирования, позволяет им руководить текущей работой исполнительных и распорядительных органов в области планирования.
В диссертации указывается на неоправданность существующих различий в правовом закреплении основных направлений деятельности государственных комитетов и подчиненных им органов в области планирования и поддерживается высказывавшееся в литературе предложение о создании Общего положения об этих комитетах, принятие которого обеспечило бы единообразие в правовом регулировании плановой деятельности этих органов. В ней предлагается также предусмотреть в положениях о государственных комитетах совместные действия этих органов с другими органами управления в области планирования, повысить влияние комитетов на комплексное развитие хозяйственного и социально-культурного строительства, эффективность их действий во взаимоотношениях с неподчиненными им органами управления, усилить гарантии выполнения государственными комитетами надведомственных полномочий в области планирования.
1. Место и роль плановых органов в системе органов государственного управления.
2. Развитие системы и функций плановых органов.
3. Компетенция плановых органов.
1. Ведущая роль планирования в жизни советского общества обусловливает необходимость иметь в системе органов государственного управления органы, призванные специально заниматься вопросами экономико-социального планирования. Ими являются плановые органы Советского государства, которые характеризуются специфическими чертами, объединяющими их в одну из разновидностей органов государственного управления.
К числу этих черт относится прежде всего то, что для плановых органов осуществление плановой деятельности служит главной задачей. В отличие от них все другие участвующие в планировании органы имеют иное предназначение. Для них участие в плановой деятельности является лишь одним из методов решения своих главных задач. Другой важной чертой, характеризующей плановые органы, является их роль своеобразных законодателей в области методики планирования для всех других органов, участвующих в плановой деятельности. Третья качественная особенность плановых органов заключается в том, что их работа в области планирования носит межотраслевой, сводный характер и охватывает все вопросы планирования на подведомственной им территории. Этим плановые органы отличаются, в частности, от ряда государственных комитетов, деятельность которых в области планирования также носит межотраслевой характер, однако распространяется только на ограниченный круг вопросов планирования.
Являясь одним из юридических средств, обеспечивающих верховенство Советов в плановой деятельности Советского государства, разграничение компетенции между Советами и органами управления в сфере экономико-социального планирования имеет другой своей целью обеспечение повседневного, бесперебойного и профессионально-квалифицированного руководства этим планированием. В силу порядка организации их деятельности Советы не могут повседневно заниматься плановой работой. Кроме того, экономико-социальное планирование – одна из таких сфер деятельности Советского государства, которая требует, по крайней мере на некоторых этапах, довольно высокого уровня профессионализации и специализации. Поэтому большая роль в ее осуществлении принадлежит органам государственного управления.
Все органы государственного управления с точки зрения их компетенции в области экономико-социального планирования можно разделить на три основные группы. Первую из них составляют органы государственного управления общей компетенции. В нее входят Совет Министров СССР, Советы Министров союзных и автономных республик, а также исполнительные комитеты местных Советов. Их полномочия в области планирования связаны прежде всего с решением следующих основных задач: они разрабатывают и вносят в соответствующие Советы текущие и перспективные планы экономического и социального развития; принимают меры по осуществлению этих планов, представляют соответствующим Советам отчеты об их выполнении; организуют работу всех других подчиненных им органов управления по разработке планов экономического и социального развития; обеспечивают сбалансированность и стабильность этих планов. Вместе с тем компетенция каждого из этих органов включает и ряд других полномочий в сфере экономико-социального планирования, исследуемых в диссертации.
Вторую группу рассматриваемых органов образуют органы отраслевого управления. В их число входят министерства, отраслевые комитеты и другие ведомства СССР, союзных и автономных республик, а также отделы и управления исполкомов местных Советов. Органы отраслевого управления решают в сфере экономико-социального планирования общую для всех них задачу, они осуществляют плановое руководство подчиненными им отраслями хозяйственного и социально-культурного строительства. Вместе с тем органы отраслевого управления в своей плановой деятельности осуществляют контакты и деловое сотрудничество с другими органами отраслевого управления в разработке и решении межотраслевых проблем.
В связи с тем, что компетенция министерств и других органов отраслевого управления в области планирования закреплена правовыми актами, принятыми, как правило, до создания промышленных, производственных и научно-производственных объединений и утверждения генеральных схем управления соответствующими отраслями промышленности, в диссертации подчеркивается необходимость в уточнении как общего положения о министерствах СССР, так и положений об отдельных министерствах и других органах отраслевого управления прежде всего в плане расширения прав этих органов в области комплексного решения различных народно-хозяйственных проблем. В диссертации указывается также на необходимость более четкой правовой регламентации взаимоотношений органов отраслевого управления различной подчиненности.
Третью группу органов государственного управления, участвующих в осуществлении плановой деятельности, составляют органы межотраслевого управления. В их число входят государственные комитеты и другие государственные органы, осуществляющие межотраслевое управление в масштабах СССР, союзных и автономных республик, а также административно-территориальных единиц. Особое место среди межотраслевых органов, участвующих в плановой деятельности Советского государства, принадлежит плановым органам. Они располагают наибольшим объемом полномочий в области экономико-социального планирования[11]. Что же касается полномочий в этой области всех других органов межотраслевого управления, то она характеризуется следующими основными чертами: все они принимают участие в разработке и в рассмотрении проектов планов экономического и социального развития в части, касающейся их основной деятельности, либо разрабатывают предложения об основных направлениях развития той сферы, которая находится в их ведении; в компетенцию многих межотраслевых органов государственного управления входит утверждение планов, относящихся к их сфере деятельности; ряд межотраслевых органов государственного управления в находящейся в их ведении сфере осуществляют методическое руководство и координацию деятельности министерств и ведомств в области планирования; на межотраслевые органы государственного управления возложен контроль за выполнением планов экономического и социального развития в части, касающейся их основной деятельности; некоторым межотраслевым органам государственного управления предоставлено право внесения изменений в планы, относящиеся к сфере, их деятельности, межотраслевые органы государственного управления участвуют в работе по координации планов экономического и социального развития СССР с народнохозяйственными планами других стран-членов СЭВ. Помимо функций межотраслевого характера, органы межотраслевого управления выполняют в отношении прямо подчиненных им органов также функции отраслевого управления.
В диссертации высказываются аргументированные возражения против встречающегося в литературе расширительного толкования понятия «плановые органы».
Современный этап коммунистического строительства характеризуется дальнейшим усилением роли плановых органов. Назревшая необходимость в существенном повышении роли качественных показателей планов, в разработке комплексных программ по наиболее важным научно-техническим, экономическим и социальным проблемам, в улучшении межотраслевого планирования, значение которого все больше возрастает в связи с необходимостью решения многих крупных народнохозяйственных проблем с участием ряда отраслей хозяйства, в разработке проблем научно-технического прогресса, в усилении роли долгосрочных планов и прогнозов, в решении целого ряда других вопросов, вытекающих из потребностей экономического и социального развития страны, ставит перед плановыми органами ряд новых важных задач.
2. Плановые органы Советского государства представляют собой систему, которая складывалась и развивалась вместе с развитием плановой деятельности Советского государства, с учетом ее потребностей. Начало этой системе было положено созданием по инициативе В. И. Ленина Государственной общеплановой комиссии (Госплана). Вслед за созданием Госплана был образован ряд других плановых комиссий. Тем самым было завершено создание первой в истории Советского государства системы его плановых органов, включающей как центральные, так и местные плановые комиссии.
Характеризуя эту систему в целом, необходимо прежде всего обратить внимание на следующие ее особенности. Отдельные звенья этой системы не были связаны между собой какими-либо отношениями подчиненности. Это объяснялось тем, что рассматриваемая система состояла из органов, не являющихся самостоятельными единицами в системе советских государственных органов. Характер функций всех плановых комиссий свидетельствует о том, что они создавались в качестве вспомогательных формирований соответствующих государственных органов, при которых и под руководством которых они действовали. Плановые комиссии при наркоматах, ведомствах и исполкомах осуществляли свои функции под общим методическим руководством Госплана. В диссертации анализируется ряд мероприятий, направленных на дальнейшее расширение рассматриваемой системы плановых органов, развитие их функций.
Образование Союза ССР потребовало организации общесоюзного планового органа. Им стала Государственная плановая Комиссия СССР (Госплан СССР), на которую была возложена задача согласования планов народного хозяйства союзных республик, а также регулирование всего народного хозяйства СССР. После организации Госплана СССР государственные плановые комиссии были созданы во всех союзных республиках в целях разработки и осуществления единых хозяйственных и финансовых планов этих республик.
Рост масштабов социалистического производства, создание новых отраслей промышленности, развитие строительства обусловили необходимость дальнейшего уточнения функций плановых органов, укрепления их системы. В диссертации анализируются важнейшие правовые акты, связанные с указанными изменениями функций плановых органов, развитием их системы в предвоенный, военный период и первое десятилетие послевоенного периода.
В 1955–1965 гг. продолжались поиски новых, более эффективных форм централизованного планирования, соответствующих возросшему уровню производительных сил страны и задачам создания материально-технической базы коммунизма. Не все из них оказались в достаточной мере жизненными. Однако некоторые из них сыграли важную положительную роль в развитии системы и функций плановых органов. К их числу необходимо, в частности, отнести преобразование Госплана СССР из общесоюзного в союзно-республиканский орган. Оно укрепило связи Госплана СССР с Госпланами союзных республик, преобразованными из республиканских в союзно-республиканские органы этих республик. Важное значение имело также подчинение плановых комиссий исполкомов местных Советов в своей деятельности как соответствующему Совету и его исполкому, так и вышестоящей плановой комиссии. Тем самым в нашей стране была завершена централизация системы плановых органов.
Восстановление отраслевого принципа управления, необходимость усиления его увязки с территориальным планированием и другие меры, входящие органической частью в совершенствование хозяйственного механизма на современном этапе коммунистического строительства, потребовали укрепления централизованного планового начала, дальнейшего повышения роли плановых органов страны. Эти тенденции получили отражение в действующих положениях о плановых органах, в которых, в частности, впервые закреплено право Госплана СССР и Госпланов союзных республик издавать в пределах своей компетенции постановления, обязательные для исполнения всеми министерствами, ведомствами и другими организациями соответственно СССР и союзных республик.
3. Являясь специфическим видом органов государственного управления, плановые органы располагают своеобразной и свойственной только им компетенцией. В диссертации анализируются полномочия плановых органов, связанные с осуществлением ими подготовительных, подготовительно-консультативных и контрольных функций, методического и научного руководства работой по экономико-социальному планированию, распорядительной деятельностью, а также ряд прав, необходимых плановым органам для успешного выполнения стоящих перед ними задач (право заслушивать руководителей государственных органов, предприятий, учреждений к других организаций по входящим в их компетенцию вопросам и т. п.).
Анализ компетенции Госплана СССР и Госпланов союзных республик свидетельствует о том, что в ней совмещаются полномочия, связанные с осуществлением этими органами: различных по своему характеру функций. В диссертации высказывается мнение, что такое совмещение ни с теоретической, ни с практической точек зрения ничем не оправдано к отрицательно сказывается на выполнении плановыми органами своих основных задач в области планирования. В связи с этим вносится предложение освободить Госплан СССР и Госпланы союзных республик от распорядительной деятельности, а также и от некоторых других текущих дел, посредством уточнения разграничения функций с рядом отраслевых и межотраслевых органов государственного управления.
В диссертации также содержится предложение об освобождении плановых комиссий исполкомов местных Советов от выполняемых ими текущих дел, не связанных с их прямыми-обязанностями, о расширении прав этих комиссий в деле обеспечения рационального использования региональных ресурсов, о необходимости определения их полномочий на получение и использование данных соответствующих АСУ в целях информационного обеспечения плановой деятельности местных Советов.
1. Понятие и основы планового устройства СССР.
2. Плановая система СССР.
3. Система плановых показателей.
1. Плановое устройство СССР представляет собой установленную Советским государством и характеризующуюся тесной взаимосвязью всех ее основных частей систему планов экономического и социального развития, а также внутреннюю структуру этих планов, которая находит выражение в системе их показателей. В диссертации обосновывается целесообразность использования в научных исследованиях и в законодательстве термина «плановое устройство СССР», который вводится в научный оборот впервые.
Плановое устройство СССР определяется в первую очередь советским общественным строем. Советский общественный строй и прежде всего экономическая система СССР определяют степень охвата экономико-социальным планированием различных отраслей народного хозяйства СССР, которая зависит от уровня обобществления средств производства, конечные результаты планирования, обусловленные высшей целью общественного производства при социализме. В результате советский общественный строй оказывает решающее влияние как на систему планов экономического и социального развитая, так и на систему их показателей.
Другим важным фактором, определяющим плановое устройство СССР, служит национально-государственное устройство Союза ССР. Определяющая роль национально-государственного устройства страны в деле ее планового устройства обусловлена правом каждого советского государства, каждого местного органа государственной власти осуществлять плановое руководство подчиненным ему хозяйственным и социально-культурным строительством. Имея определяющим фактором национально-государственное устройство СССР, плановое устройство Советского государства построено с учетом всех важнейших факторов, обусловливающих национально-государственное устройство СССР. Именно поэтому одна из важных его черт состоит в том, что оно основано на базе федерации союзных республик, советской автономии и советского административно-территориального устройства.
Важным фактором, влияющим на плановое устройство СССР, служит организация управления хозяйственным и социально-культурным строительством в СССР, которая определяет принципы, систему управления этим строительством и «отдельными его отраслями, основные пути его дальнейшего совершенствования, от которых в значительной мере зависит как система экономико-социальных планов, так и система плановых показателей.
Наконец, фактором, оказывающим существенное влияние на плановое устройство СССР, служит методология экономико-социального планирования. Она определяет основные принципы и методы составления планов экономического и социального развития, последовательность и методы предплановых разработок, раскрывает и характеризует внутреннюю логику экономико-социального планирования.
2. В советской правовой и экономической литературе под плановой системой СССР обычно принято понимать всю совокупность определенным образом взаимосвязанных между собой планов, посредством которых осуществляется экономико-социальное планирование в СССР. В диссертации плановая система СССР рассматривается в более узком смысле этого понятия, включающего только те экономико-социальные планы, которые утверждаются государственными органами и с помощью которых Советское государство осуществляет свое плановое руководство экономическим и социальным развитием.
Важнейшей характерной чертой плановой системы СССР является ее единство. Оно обусловлено прежде всего тем, что плановая система СССР составляет часть политической и правовой надстройки, определяемой единым социалистическим базисом. Единство советской плановой системы обусловлено также единством социальной сущности экономико-социальных планов Советского государства, основных задач, для решения которых они предназначены, общностью интересов и воли советского народа, которым они призваны служить, их направленностью к достижению общей цели – построению коммунистического общества.
Другой важной чертой плановой системы СССР является то, что ее основой служат планы экономического и социального развития, утверждаемые представительными органами государственной власти – Советами. Все другие экономико-социальные планы являются производными от этих планов, либо служат их органической частью. Эта черта свидетельствует о подлинном демократизме плановой системы Советского государства, обеспечивающей решающее влияние советских представительных органов на весь процесс экономико-социального планирования в СССР.
Экономико-социальные планы порождены потребностью научного управления социалистическим обществом и их система определяется в первую очередь наличием различных уровней управления экономическим и социальным развитием. Рассматривая с этой точки зрения все множество экономико-социальных планов, их можно разделить на четыре основные группы: планы экономического и социального развития СССР; планы экономического и социального, развития союзных республик; планы экономического и социального развития автономных республик; планы экономического и социального развития экономических районов и административно-территориальных единиц.
В диссертации подчеркивается важная роль Конституции СССР 1977 г. в деле унификации экономико-социальных планов союзных и автономных республик, а также административно-территориальных единиц.
Место плана в системе управления экономическим и социальным развитием страны определяется не только уровнем управления, к которому он принадлежит, но и той ролью, которую он играет в системе управления экономическим и социальным развитием. С этой точки зрения все экономико-социальные планы делятся на три основные группы.
Первую из них составляют планы, с помощью которых обеспечивается плановое руководство экономическим и социальным развитием. В их число входят государственные планы экономического и социального развития СССР, а также планы министерств и других органов государственного управления.
Вторую группу экономико-социальных планов составляют планы, посредством которых обеспечивается как руководство подчиненным хозяйством и социально-культурным строительством, так и обеспечение комплексного экономического и социального развития на соответствующей территории. В их число входят государственные планы экономического и социального развития союзных и автономных республик, а также утверждаемые местными Советами планы экономического и социального развития автономных областей, автономных округов и административно-территориальных единиц.
Третью группу экономико-социальных планов составляют планы, посредством которых обеспечивается комплексное экономическое и социальное развитие в рамках определенной территории. В их число в настоящее время входят главным образом планы комплексного экономического и социального развития экономических районов.
В диссертации содержится подробная характеристика всех этих планов, показано их место в плановой системе СССР, раскрывается их содержание, виды и особенности.
В условиях развитого социалистического общества народнохозяйственное значение единой системы государственных планов все больше возрастает. Осуществление важнейших экономических и социально-политических задач требует дальнейшего ее совершенствования. Основные направления совершенствования системы экономико-социальных планов на современном этапе коммунистического строительства определены решениями XXIV и XXV съездов КПСС. К числу важнейших из них относится, вопрос о перспективном долгосрочном планировании экономического и социального развития страны, представляющем качественно новый этап развития плановой системы СССР, всего экономико-социального планирования в нашей стране и совершенствования управления народным хозяйством.
3. Каждому экономико-социальному плану свойственна определенная система плановых показателей. Она представляет собой совокупность таких плановых показателей, взаимосвязь которых определяет содержание плана, отражает его экономические и социальные задачи, концепцию разработки плана, его место в системе экономико-социального планирования.
Характерной чертой системы показателей каждого плана экономического и социального развития является органическая связь между ее компонентами. Наличие этой связи выражается в том, что изменение одного из этих компонентов с необходимостью вызывает то или иное изменение других, а отсюда и всей системы плановых показателей в целом. Другой характерной чертой системы показателей каждого экономико-социального плана является свойственный ей соответствующий состав, определенный набор плановых показателей. Наконец, третьей характерной чертой системы показателей каждого экономико-социального плана является наличие в ней внутренней организации, представляющей собой специфический способ взаимосвязи образующих ее компонентов. В результате каждой конкретной системе плановых показателей присуща своя специфическая структура, своя организация.
Система показателей каждого экономико-социального плана не обособлена от систем показателей других экономико-социальных планов. Все эти системы тесно между собой взаимосвязаны и в своей совокупности образуют единую систему плановых показателей, структура которой определяется системой экономико-социальных планов СССР. Единая система плановых показателей страны не исключает относительной самостоятельности ее составных частей, обладающих своими специфическими особенностями и выполняющих свои особые специфические функции. Однако эта самостоятельность не должна противоречить интересам единства системы плановых показателей нашей страны.
Система плановых показателей не является однородной по своему составу. Она складывается из показателей, различающихся по целому ряду признаков. В диссертации содержится характеристика различных видов показателей экономико-социальных планов, показано их место и роль в общей системе плановых показателей.
Система плановых показателей не остается неизменной. Она изменяется вместе с изменением задач планового периода, повышением научного уровня самого планирования. За последние годы в нашей стране проведена значительная работа по совершенствованию системы плановых показателей. Особенно значительные изменения в систему показателей были внесены в соответствии с решениями мартовского и сентябрьского (1965 г.) пленумов ЦК КПСС, расширивших хозяйственную самостоятельность промышленных и сельскохозяйственных предприятий.
XXV съезд КПСС указал на необходимость дальнейшего совершенствования системы показателей планов, усиления их воздействия на повышение технического уровня производства и качества продукции, ускорение темпов роста производительности труда, экономное использование материальных и финансовых ресурсов.
Вопрос о системе плановых показателей – один из важнейших в плановой деятельности Советского государства. Поэтому в правовой и экономической литературе ему всегда уделялось большое внимание. Однако при этом, как правило, подчеркивался в основном экономический аспект роли этих показателей. В диссертации показано важное компетенционное значение плановых показателей и высказано предложение о конкретизации действующего законодательства о полномочиях Советов и других государственных органов в области планирования с тем, чтобы в нем указывались основные показатели планов, самостоятельно утверждаемые соответствующими государственными органами. В диссертации также содержится предложение о закреплении в законодательстве обязательного характера основных показателей планов предприятий, учреждений и организаций вышестоящего подчинения, включаемых в планы экономического и социального развития при условии их согласования в установленном порядке с соответствующими государственными органами, которым упомянутые предприятия, учреждения и организации подчинены.
1. Общая характеристика планового процесса в СССР.
2. Организация разработки планов экономического и социального развития.
3. Порядок рассмотрения и утверждения планов экономического и социального развития.
4. Организация выполнения планов экономического и социального развития.
1. Плановый процесс в СССР представляет собой регламентированную нормами права деятельность государственных органов по разработке проектов экономико-социальных планов, рассмотрению и утверждению этих планов, организации их выполнения, а также по составлению и утверждению отчетов о выполнении планов.
В диссертации рассматриваются действующие правовые акты, посвященные различным сторонам планового процесса и делается вывод о том, что до сих пор ряд его сторон остается в значительной мере не регламентированным. Это подтверждает необходимость существования упоминавшегося уже ранее специального правового акта, посвященного, в частности, процессуальным вопросам планирования экономического и социального развития. Принятие такого акта позволило бы не только регламентировать основные правила процесса планирования, но и определить компетенцию всех участников этого процесса в каждой из его стадий, обеспечить необходимую координацию плановой деятельности государственных органов со всеми другими видами их работы.
Подготовка такого акта, а также на его основе подробных правил составления и реализации Государственного плана экономического и социального развития СССР требует научной разработки нескольких групп вопросов. Первую из них составляют вопросы содержания планового процесса, выделения важнейших составных компонентов каждой из его основных стадий, т. е. ее основных этапов, определения их последовательности, а также содержания. Вторую группу вопросов составляет определение состава участников каждой стадии планового процесса, форм их участия, их прав и обязанностей, разграничение компетенции между ними, установление ответственности за невыполнение или ненадлежащее выполнение обязанностей каждым из них, за нарушение установленного порядка. Третью группу составляют вопросы дальнейшего совершенствования планового процесса, касающиеся процедуры работы различных государственных органов при рассмотрении и решении ими различных вопросов планирования, разрешения разногласий между ними по проблемам планирования и т. д.
2. Плановый процесс начинается с разработки проекта экономико-социального плана. Это не только первая, но и чрезвычайно важная стадия планового процесса. Ее значение определяется тем, что на этой стадии фактически создается план, поскольку на всех остальных стадиях он не претерпевает существенных изменений – в него вносятся лишь отдельные усовершенствования.
Процесс разработки каждого экономико-социального плана складывается из трех основных этапов – подготовительного (предпланового), основного и заключительного. Основными задачами подготовительного этапа являются установление исходной базы для проекта нового плана, возможностей научно-технического прогресса в плановом периоде, разработка порядка и методической документации для составления экономико-социального плана.
Важнейшими задачами основного этапа разработки плана является выработка вышестоящими государственными органами, участвующими в планировании, таких ориентиров, которые обеспечили бы нижестоящие органы, учреждения, предприятия и организации необходимыми данными о потребностях народного хозяйства в той или иной продукции, о межотраслевых и межрайонных связях и т. д., а также составление проекта плана.
Заключительный этап процесса разработки планов наступает после принятия Верховным Советом СССР Закона о Государственном плане экономического и социального развития СССР. На основе утвержденного Верховным Советом СССР плана экономического и социального развития СССР, а также расчетных показателей, определяемых Госпланом СССР, всем исполнителям в порядке подчиненности устанавливаются соответствующие плановые показатели, согласно которым они вносят необходимые изменения и уточнения в проекты разработанных ими планов.
В диссертации анализируется роль различных государственных органов в разработке проектов экономико-социальных планов, рассматриваются правовые акты, на основе которых они действуют. В ней также исследуются специфические черты, свойственные порядку разработки комплексных показателей экономического и социального развития, осуществляемого на территории союзных и автономных республик, а также местных Советов. На основе анализа этого порядка делается вывод об отсутствии четкого механизма разработки комплексных показателей, что вызывает задержки в осуществлении комплексного планирования, снижает его уровень, а, следовательно, и практическую значимость.
В диссертации подчеркивается необходимость разработки в союзном масштабе правового механизма комплексного планирования, который бы определил правовой статус организаций, осуществляющих территориальное планирование на всех его уровнях, характер участия отраслевых органов управления в разработке планов, механизм сочетания территориального и отраслевого планирования в рамках действующей системы планирования экономического и социального развития. В ней также отмечается необходимость укрепления плановых комиссий исполкомов местных Советов, которые в силу отсутствия у них необходимых штатов и недостатка квалифицированных работников не в состоянии в полной мере выполнять возложенные на них действующим законодательством обязанности.
3. В диссертации содержится подробный анализ стадии рассмотрения и утверждения планов экономического и социального развития. В ней показана роль постоянных комиссий Советов в осуществлении этой стадии планового процесса, исследуется порядок рассмотрения и утверждения планов на сессиях Советов. В диссертации предлагается изменить порядок рассмотрения предложений депутатов и постоянных комиссий, внесенных при обсуждении плана на сессиях Советов с тем, чтобы сам Совет рассматривал эти предложения и принимал по ним соответствующие решения. В тех же случаях, когда Совет в силу различных обстоятельств не может принять определенного решения по этим предложениям, он может дать в своем решении указание правительству либо соответствующему исполкому рассмотреть их или даже изыскать возможности для их реализации. Такое решение Совета повысит ответственность исполнительных органов за его проведение в жизнь.
В диссертации высказывается предложение о критериях выбора основных показателей, включаемых в законы о государственных планах экономического и социального развития. Поскольку законы о планах экономического и социального развития – это одно из важнейших средств руководства Верховных Советов экономическим и социальным строительством на подведомственной им территории, они должны включать такие показатели, которые отражали бы содержание этого руководства. Одной из его задач является обеспечение комплексного развития народного хозяйства на соответствующих территориях. Следовательно, каждый закон должен содержать круг показателей, обеспечивающих интересы комплексного развития соответственно СССР, союзных и автономных республик.
Руководство Верховных Советов распространяется на определенный круг объектов хозяйственного и социально-культурного строительства, ограниченный рамками подчиненности этих объектов, сложившейся в условиях Советского федеративного государства. Поэтому в каждом законе об экономико-социальном плане должны содержаться показатели, отражающие развитие объектов хозяйственного и социально-культурного строительства, подчиненных соответствующему Верховному Совету.
Наконец, при выборе показателей для утверждения их соответствующим Верховным Советом необходимо исходить из соображений последовательного проведения в жизнь принципа демократического централизма. Руководствуясь этим принципом, можно определить конкретный перечень показателей, необходимых для осуществления руководства соответствующими объектами хозяйственного и социально-культурного строительства в условиях разумного соотношения централизма с инициативой и творческой активностью на местах.
4. Завершающей стадией планового процесса в настоящее время является организация выполнения планов[12]. В диссертации исследуется роль различных участников организации выполнения планов в этой работе, анализируется порядок доведения плановых заданий до исполнителей, осуществления контроля за выполнением планов, внесения изменений в их показатели.
В целях сокращения времени доведения утвержденных показателей государственных планов до исполнителей предлагается установить конкретные сроки выполнения этой работы всеми органами управления и утвердить их Совету Министров СССР.
В диссертации подчеркивается важная роль органов народного контроля в деле организации проверки выполнения государственных планов и заданий и предлагается более подробно урегулировать в законодательном порядке полномочия органов народного контроля в этой области.
По общему правилу, принятому в советском законодательстве, экономико-социальные планы изменяются и отменяются органами их утверждавшими в пределах предоставленных им полномочий. Между тем, изменения в планы, утвержденные Советами, обычно вносятся органами государственного управления, причем даже без последующего уведомления об этом соответствующих Советов. В диссертации содержится предложение о том, чтобы Советы утверждали изменения в планах, которые были внесены их исполнительными органами в период между сессиями Совета.
В диссертации подчеркивается необходимость решения вопроса о практике изменения планов путем установления дополнительных заданий. Предлагается установить порядок, согласно которому каждое дополнительное значение должно устанавливаться путем включения его в план в порядке, предусмотренном для внесения изменений в утвержденные планы.
Диссертация завершается заключением, в котором сформулированы основные выводы по рассматриваемым в ней вопросам.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
Монографии
Местные Советы и народнохозяйственное планирование. Изд-во Московского университета, 1976. 9,41 п. л. Рецензии: Советское государство и право. 1978. № 6; Советы народных депутатов. 1977. № 5.
Постоянные комиссии палат Верховного Совета СССР. М.: Юридическая литература, 1971. 11,03 п. л. Рецензии: Советское государство и право. 1973. № 9; Panstwo i prawo (Warszawa). 1972. № 11.
Некоторые вопросы деятельности местных Советов в области народнохозяйственного планирования. 2,5 п. л. (В кн.: Правовые проблемы дальнейшего совершенствования представительных органов государственной власти. Изд-во Московского университета, 1973).
Учебные пособия
Компетенция местных Советов депутатов трудящихся. М., 1973. 7,25 п. л. (в соавторстве).
Основы советского строительства. М.: Знание, 1976. 10,28 п. л. (в соавторстве).
Книги, брошюры, статьи, научные сообщения, тезисы докладов
Первая среди равных. М.: Знание, 1967. 2,32 п. л.
Общественные организации в СССР. Изд-во АПН, 1969. 5 п. л. (в соавторстве) (на англ., франц., немец, и вьетнамском языках).
Верховные Советы союзных республик (гл. 4); Верховные Советы автономных республик (гл. 5), 3 п. л. (В кн.: Советы – органы народовластия в СССР. М.: Прогресс, 1972) (на англ. яз.).
Верховные Советы автономных республик. М.: Знание, 1973. 3,87 п. л.
Компетенция местных Советов депутатов трудящихся. М.: Знание, 1976. 3,4 п. л. (в соавторстве).
Роль местных Советов в коммунистическом строительстве. М.: Знание, 1976. 2,12 п. л.
Права и обязанности сельских, поселковых Советов, в области планирования и бюджетно-финансовой работы. Планово-бюджетная комиссия сельского, поселкового Совета. 2 п. л. (В кн.: Комментарий к законодательству о сельских и поселковых Советах. М.: Известия, 1977).
Развитие плановых функций Советов (в соавторстве). 1 п. л. (В кн.: Совершенствовать работу Советов. М.: Известия, 1977).
Планирование и право. М.: Знание, 1978. 2,5 п. л.
Развитие функций сельских и поселковых Советов в области народнохозяйственного планирования. 0,9 п. л. (В кн.: Время. Проблемы. Инициатива. Материалы областного семинара-совещания председателей исполкомов сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся. Иркутск, 1974).
Развитие функций Верховных Советов АССР в области народнохозяйственного планирования (тезисы сообщения на научно-практической конференции). 0,15 п. л. (В кн.: Проблемы советского строительства, государственного управления и правового воспитания на современном этапе. Уфа, 1975).
Развитие плановых функций Советов // Советы депутатов трудящихся. 1975. № 7. 0,8 п. л. (в соавторстве).
Организация и проверка выполнения Советами планов развития местного хозяйства и социально-культурного строительства. 1 п. л. (В кн.: Проблемы совершенствования деятельности Советов депутатов трудящихся. Вып. 8. Иркутск, 1975).
Вопросы совершенствования работы Советов в области народнохозяйственного планирования (тезисы сообщения). 0,15 п. л. (В кн.: Демократия и право развитого социалистического общества. Материалы Всесоюзной научной конференции 21–23 ноября 1973 г. М.: Изд-во Московского университета, 1975).
Государственное планирование экономического и социального развития – принцип общественного строя СССР // Вестник МГУ (Право). 1978. № 3. 0,8 п. л.
Плановая система СССР // Вестник МГУ (Право). 1978. № 6. 0,8 п. л.