Актуальность темы обусловлена потребностью решения комплекса вопросов развития местного самоуправления в Российской Федерации, поскольку проводимая в настоящее время реформа статуса муниципальных образований не дает должного эффекта. Причиной такого результата является не системный подход к осуществлению самой реформы, а попытка решения существенных вопросов местного самоуправления в отрыве от глубинных проблем состояния всего общества и государства. Само местное самоуправление зачастую рассматривается как изолированное явление без учета принципа комплексного обеспечения состояния и перспектив этого вида публичной власти в России.
Институционализация местного самоуправления, без сомнения, является длительным процессом, включенным в естественную среду изменений социальной сферы. Однако это не означает, что следует ждать, когда созревание результатов может произойти без целенаправленного участия государства, без поддержки различных слоев общества, без экономических, культурных, идеологических изменений, местное самоуправление будет скорее по названию, нежели по своей сущности.
Мировой опыт формирования местного самоуправления показывает, что результаты появляются только там, где действуют четкие принципы взаимодействия центральных и местных органов власти, предполагающие разграничение полномочий, экономических возможностей и ответственности в своих сферах. Поддержка из центра предполагает возможность применения собственных источников развития, что позволяет активизировать возможности каждого муниципального образования.
Особого внимания требует учет исторической и национальной специфики развития местных органов власти в России. Правильная оценка исторического опыта может стать одним из условий адекватного строительства местного самоуправления. Всякая власть начинается с нижних ее этажей, с этого начиналось государство Киевской Руси, и далее местная власть всегда выступала как фундамент государства. При отсутствии единства национального государства страну спасло движение народа, организованное в рамках местной власти в период Великой смуты начала XVII века. В то же время усилия по формированию местных органов власти по инициативе центра не всегда завершались успехом. Земства не получили в России должного развития по причине излишней их опеки органами государства. По той же причине нельзя также назвать значительной для целей развития социальной инициативы населения созданную в условиях социализма систему местных советов.
Несмотря на многолетние попытки понять, а затем реализовать местное самоуправление в России, сами научные результаты фактически редко когда работают на опережение действительности, скорее выполняют апологетическую задачу сложившихся. Вследствие этого результаты научных и практических усилий получаются скорее точечными и однобокими. Как правило, основой политики государства в отношении местного самоуправления становится принцип остаточных полномочий для местного самоуправления, в то время как этот тип публичной власти должен брать на себя фундаментальные функции решения социальных, культурных, экономических и ряда других проблем. В этой связи возникает главный вопрос: для чего необходимо местное самоуправление?
Следует увязать проводимые муниципальные преобразования с идеей местного самоуправления, которая включает в себя комплексную задачу самоорганизации людей по сохранению жизнедеятельности социума в пределах обособленной территории, формированию у них культуры сознательного и ответственного решения общих проблем, созданию оптимальных условий для проживания населения, развития и поощрения инициативы каждого из членов сообщества во имя общего блага проживающих на территории муниципального образования. Наведение общего порядка, сохранение экологии, решение инфраструктурных проблем и ряда экономических вопросов вполне возможны на уровне местного сообщества.
В целом выработка общенациональной концепции развития местного самоуправления требует включения позитивного опыта других стран, отражения национальных условий и потребностей, включая специфические особенности и запросы отдельных регионов Российской Федерации.
В правовой науке о муниципальных образованиях само местное самоуправление, как тип публичной власти, не всегда разграничивается с муниципальными образованиями, которые являются публично-правовым образованием, на территории которого реализуются два типа полномочий: вопросы местного значения и наделяемые Федерацией и субъектами РФ государственные полномочия.
Многие проблемы местного самоуправления обусловлены неясностью правовых положений о статусе муниципальных образований и формах взаимодействия их с государством. Конституционная модель организации местного самоуправления упор делает лишь на обособленности и самостоятельности местного самоуправления, а на самом деле надо вести речь об автономии местного самоуправления, предполагающей относительную самостоятельность этого типа публичной власти при обязательной поддержке и определенном контроле со стороны государства. Именно такой принцип заложен в понимании места и роли местного самоуправления в Европейской хартии о местном самоуправлении.
Базовый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ФЗ № 131) страдает тем, что не содержит тех самых принципов целеполагания, на которые есть указания в самом его названии. Вторым серьезным его недостатком можно назвать то, что в нем определен исчерпывающий перечень вопросов местного значения, под которые выделяется квота ресурсов, хотя на самом деле на уровне муниципального образования возникает значительно больше вопросов, чем это определено в законе. Таким образом, наблюдается противоречие между исчерпывающим характером экономических возможностей и неограниченным перечнем задач, стоящих перед местным самоуправлением. По сути, бюджеты муниципальных образований поставлены в условия «продразверстки» по известной аналогии, когда все полученное на территории муниципальных образований изымается в вышестоящие бюджеты, а затем в различных формах возвращается в те же самые муниципальные образования. Есть много других недостатков как в вышеназванном ФЗ № 131, так и других федеральных нормативных правовых актах, определяющих статус и порядок функционирования местного самоуправления.
Нельзя признать оптимальным объем полномочий, определяемых федеральным законодательством в отношении роли субъектов Российской Федерации. Во многом этот уровень власти становится своего рода лишь передаточным механизмом воли федерального центра по поводу того, какую политику проводить в сфере местного самоуправления и как ее проводить. Конечно, определенное единство такой политики должно быть, но требования народовластия, повышения заинтересованности в использовании преимуществ каждого региона диктуют применение децентрализованного механизма государственного воздействия на развитие местного самоуправления. Уровень субъектов РФ позволяет реализовывать интересы населения в более укрупненном формате по сравнению с муниципальным уровнем власти и обеспечивать взаимодействие самих муниципальных образований в целях их комплексного развития.
Требует своего решения механизм взаимодействия в целом между государством и муниципальными образованиями как формой территориальной организации местного самоуправления. Если признать, что федерализм является формой взаимодействия публично-правовых образований, то логично распространить его влияние не только на уровень отношений между Федерацией и ее субъектами, но и на уровень взаимодействия субъектов РФ и муниципальных образований.
Действующее законодательство о местном самоуправлении содержит еще одну нерешенную проблему о порядке взаимодействия между двумя типами муниципальных образований. С одной стороны, провозглашено, что это не уровни публичной власти, а как бы равные типы муниципальных образований, с другой стороны, создана фактическая бюджетная и иная зависимость поселенческих (внутригородских) муниципальных образований от районных (общегородских) муниципальных образований. Тем самым сформированы уровни муниципальной власти при формальном их юридическом равенстве.
На состоянии проблем местного самоуправления сказываются серьезные дефекты бюджетной системы Российской Федерации. Ее организация предусматривает не только перераспределение денежных средств между местными бюджетами посредством регионального бюджета, но и концентрацию всех излишков на федеральном уровне бюджетной системы. Тем самым снижается потенциал заинтересованности в получении дополнительных доходов для органов местного самоуправления. Органам местного самоуправления проще быть просителем для своего бюджета, нежели стремиться к его увеличению.
В настоящее время заявлено о децентрализации государственного управления, но как это отразится на проблеме развития местного самоуправления, формирования его институционализации – этот вопрос пока остается открытым. Нет ясности в свете проводимых реформ статуса государственных и бюджетных учреждений относительно состояния образования, медицинского обеспечения, сохранения культуры.
Институционализация местного самоуправления, как показатель его «взрослости», требует комплексного подхода, критерием достижения которого является степень участия структур гражданского общества, каждого человека в деятельности муниципальных образований, степень комфортности проживания и жизнедеятельности населения, уровня его занятости, решения социальных проблем. Однако на практике население отчуждено от местной власти, чаще всего безучастно к проблемам местного самоуправления. Институционализация местного самоуправления невозможна без решения политических проблем через реальную децентрализацию системы властных отношений, проведения экономических преобразований с целью формирования реальных отношений конкуренции и защиты национальных интересов в сфере экономики. Также необходимо реформировать бюджетно-налоговые отношения в сторону повышения заинтересованности населения муниципальных образований и их органов власти в увеличении доходов местных бюджетов и создания реальной основы для качественного решения социальных и иных вопросов местного значения.
Следует усовершенствовать саму организацию местного самоуправления, чтобы, сохраняя все ценное, накопленное в отдельных местах, повернуть деятельность этого уровня публичной власти в сторону привлечения жителей муниципальных образований к решению ряда местных вопросов, создания различных инициативных групп, формирования общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления как мощного средства проявления народовластия на местах.
Кроме того, дальнейшее развитие местного самоуправления в России диктует необходимость институционализации новых или значительно усовершенствованных действующих муниципально-правовых институтов, например таких, как институты контрольных органов муниципальных образований, территориального общественного самоуправления, муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, и других.
Таким образом, можно констатировать, что процесс теоретической и практической институционализации местного самоуправления в качестве формы народовластия и одной из основ конституционного строя нельзя считать законченным. В связи с отсутствием до настоящего времени в России фундаментальных, комплексных системно-правовых исследований, посвященных проблемам институционализации местного самоуправления, предстоит дальнейшая многотрудная научная и практическая деятельность по детальному обоснованию теоретической концепции местного самоуправления и разработке на ее основе конкретных предложений по совершенствованию действующего федерального и регионального законодательства.
Все указанные выше обстоятельства и обусловливают актуальность и необходимость проведения комплексного публично-правового исследования теоретической и практической институционализации системы местного самоуправления.