Достаточно ярко это показывает, например, определение местного самоуправления, трактуемого как право и способность муниципальных органов регулировать значительную часть общественно значимых дел и управлять ею, действуя в рамках законности, под свою ответственность и в интересах местного сообщества, закрепленное в Европейской хартии местного самоуправления[108]. Таким образом, в данном определении сложное и многогранное явление местного самоуправления предстает прежде всего как управленческая деятельность, хотя и специфического характера.
Интересно, что в одноименных российских федеральных законах об общих принципах организации местного самоуправления 1995 и 2003 гг. содержащиеся в них определения местного самоуправления хотя и серьезно отличаются между собой, однако закрепляют другой, по сравнению с Европейской хартией местного самоуправления, подход. Как известно, Федеральный закон 1995 г. в определении местного самоуправления делает акцент на право населения на решение вопросов местного значения, а Федеральный закон 2003 г., не отказываясь и от признания этого права, называет местное самоуправление, в первую очередь, формой реализации власти народа.
С одной стороны, это делает подход российского законодателя к абстрактной законодательной трактовке местного самоуправления более демократичным, что следует отнести к позитиву. С другой стороны, отсутствие в обоих (в том числе действующем) легальных определениях местного самоуправления прямого упоминания о местном самоуправлении как управленческой деятельности нельзя отнести к их достоинствам. Между тем, местное самоуправление, безусловно, является видом управленческой деятельности, более того – управленческой деятельности на одном из уровней публичной власти.
Среди российских ученых, в частности, И. В. Выдрин считает более прагматичным подход Европейской хартии, а подход, принятый в законодательстве России, несколько идеализированным. При учете инициативности многих граждан России, делать ставку только на это следует не всегда. Заметим, что Закон 2003 г. увеличил количество форм прямого участия граждан в решении вопросов местного значения. Но этот автор считает, что едва ли это изменит пропорцию участия муниципальных органов и граждан в решении местных дел. Научиться самоуправлению хотя бы на уровне подъезда жилого дома – непростая задача, а выдвигать повседневную деятельность людей в качестве решающего условия осуществления вопросов местного значения (по сути местного самоуправления) совершенно нереально[109].
Также И. В. Выдрин к положительной стороне «европейской» формулировки относит использование понятия «публичные дела», которое включает как вопросы, имеющие сугубо местное значение, так и представляющие государственный интерес. Российские определения же в некоторой степени противопоставляют вопросы местного значения и государственные полномочия[110].
Среди различных теорий, так или иначе объясняющих сущность местного самоуправления, наиболее «выпукло» значение местного самоуправления, как публично-властной управленческой деятельности, показывает государственная теория сущности местного самоуправления, согласно которой местное самоуправление – это «одна из форм организации местного государственного управления»[111]. Как пишет С. Г. Соловьев, в России более детально положения данной системы взглядов были развиты государствоведами и учеными-муниципалистами, среди которых можно выделить И. Д. Беляева, В. П. Безобразова, А. И. Васильчикова, А. Д. Градовского, Н. И. Лазаревского[112]. Данная теория разделяется на два направления – юридическое и политическое[113]. Иногда юридическая теория рассматривается как самостоятельная[114].
В соответствии с юридической теорией самоуправления органы местного самоуправления не являются органами государства. Однако государство передает муниципальным органам ряд государственно-властных прав в полном объеме, гарантируя при этом их независимость и неприкосновенность. Основное начало данной теории состоит в разделении функций и полномочий по управлению местными вопросами между государственными органами и органами местного самоуправления, а следовательно, в выделении государственных и муниципальных публично-правовых институтов.