Глава государства - читать онлайн

§ 1. Понятие главы государства и его место в системе власти

Во всех государствах имеется орган, которому принадлежит право представлять государство как целое во внутренних государственных и в международных отношениях. Этот орган принято называть главой государства, и в его свойствах лежит прежде всего различие между двумя основными формами современных государств: монархией и республикой.

Глава государства – это высшее должностное лицо или государственный орган, юридически занимающие высшее место в системе органов государства.

В иерархии государственных органов главе государства формально всегда принадлежит первое место, хотя по своим фактическим полномочиям и значению это место может оставаться чисто номинальным.

Другим важным признаком главы государства является, как правило, отсутствие какой-либо ответственности за акты, совершенные им при исполнении своих функций. Наличие такой ответственности лишало бы главу государства качества высшего органа государственной власти. Правда, в некоторых странах устанавливался особый порядок призвания глав государств к ответственности, в частности в случаях государственной измены.

В отечественной юридической литературе институт главы государства часто рассматривался как анахронизм. Так, Н. И. Лазаревский в отказе от раз усвоенных положений и представлений о власти с одним лицом наверху видел косность человеческой мысли[1].

«Общие начала конституционного права, – писал он в другой работе, – в том виде, в каком они намечены Монтескье и разработаны позднейшею литературою, разработаны главным образом на почве монархической Англии, и затем развивались писателями, имевшими в виду главным образом опять-таки монархии. Таким образом все общие идеи конституционной теории сильнейшим образом окрашены в монархический цвет.

Эта общая конституционная теория была воспринята современными республиками, гл. образом Сев. – Американскими Соединенными Штатами и Францией, и через посредство идей общей конституционной теории монархические элементы проникли и в республики. Этот процесс проникновения монархических элементов в крупнейшие современные республики был в значительной степени усилен тем, что фактически авторы Северо-Американской Конституции 1787 г., создавая должность президента, действительно имели перед глазами прежде всего английского короля и перенесли его в Америку, внеся в его положение те или иные поправки, и основной образец современного президента Сев. – Ам. Соед. Шатов несомненно английский король. Что же касается французского президента, то авторы конституционных законов 1875 г. – в значительном большинстве монархисты, – создавая эту должность, определенно и вполне сознательно по возможности приблизили ее к положению конституционного монарха. Таким образом, современное государственное право республик насквозь проникнуто монархическими элементами»[2].

А. А. Мишин в одной из своих работ утверждал, что глава государства – институт чисто буржуазный, но он обязан своим появлением на свет абсолютной монархии, т. е. позднефеодальному политическому учреждению.

«В период создания буржуазной государственности, – отмечал он, – мышление нового господствующего класса было ограничено историческими рамками эпохи, что нашло свое выражение в весьма сильном воздействии на классовое сознание буржуазии политических и иных учреждений абсолютизма. Она не могла, даже вводя самую прогрессивную буржуазную форму правления – демократическую республику, полностью уничтожить все монархическое. Она создала институт главы государства, что было данью филистерскому преклонению перед короной. Даже президент – это не что иное, как конституционный монарх, лишенный внешних атрибутов власти. Даже в республике глава государства – президент фактически орган рудиментарный, остаток некогда блистательной монаршей прерогативы. Такой анахронизм, как глава государства, может быть упразднен, так как его реальная роль и значение настолько ничтожны, что как таковой он на практике принимает весьма незначительное участие в делах управления государством.

С точки зрения до конца понятого и последовательного буржуазного демократизма институт главы государства не имеет никаких разумных оснований для своего существования. В традиционной троице – глава государства, парламент, правительство – он занимает ничтожное положение. Его усиление возможно лишь за счет сокращения полномочий правительства или парламента, что не вяжется с теорией парламентаризма, противоречит этой теории»[3].

Конечно, институт главы государства своим происхождением действительно обязан абсолютной монархии. Однако значит ли это, что институт главы государства является анахронизмом, не имеющим никаких разумных оснований для своего существования?

В конечном счете и правительство, и армия, и налоги, да и само государство всем нам достались от прошлого. Но это не значит, что все они не имеют разумных оснований для своего существования.

Глава государства всегда отстаивает государственное единство, которое либо складывалось под его руководством, либо нашло свое выражение в его возникновении. Правда, в мире есть страны, в которых функции главы государства выполняет, например, правительство (Швейцария) либо функции главы государства совмещаются с функциями какого-либо иного государственного органа. Однако все данные факты, во-первых, лишь исключения из общего правила, а во-вторых, свидетельствуют о том, что без функций главы государства обойтись практически невозможно, и это говорит лишь в пользу названного института.

Таким образом, в системе государственных органов бесспорно необходим специальный орган, на который возлагалось бы представительство государства как вовне страны, так и внутри. Этим органом и является глава государства – институт, для конструирования которого есть вполне рациональные и разумные основания.

Одним из таких оснований является роль главы государства как объединяющего центра, сплачивающего начала, которое не только сохраняется, но и возрастает в условиях разделения властей.

Глава государства выступает как символ единства государства и преемственности, арбитр и примиритель в повседневной деятельности государственных органов, как представитель национального единства, обеспечивающий нормальное функционирование государственных институтов.

Глава государства всегда находится наверху государственной иерархии. Однако, занимая такое положение, он не обязательно занимается вопросами текущего управления делами государства, т. е. непосредственным управлением. Он является лицом, стоящим над всеми другими лицами и органами.

«Конкретным повседневным управлением, – справедливо указывает А. М. Осавелюк, – должны заниматься другие органы государственной власти, в отношении каждого из которых у него как у „символа единства“, „координирующего начала“ имеются специальные полномочия. Пользоваться этими полномочиями глава государства может только в том случае, когда орган, занимающийся непосредственно управлением, не справляется с возложенными на него полномочиями или вступает в противоречие с другими органами государственной власти, также занимающимися вопросами непосредственного управления в своей сфере деятельности. Используя такие полномочия, глава государства ни в коем случае не должен подменять собой другие органы государственной власти, а также вторгаться в их повседневную (оперативную) деятельность. Образно его роль можно уподобить деятельности дирижера, который, не играя на конкретном музыкальном инструменте, добивается слаженности в исполнении мелодии всем оркестром»[4]. Однако этот дирижер не вправе командовать частью музыкальных инструментов, руководствуясь принципом разделения властей.

Таким образом, можно сказать, что глава государства – это его внешний представитель внутри и вне страны и вместе с тем символ единства нации (народа) и государства. Он может быть главой государства номинально или реально. Однако в условиях любого политического кризиса, когда остальные государственные органы по тем или иным причинам не в состоянии управлять страной, именно глава государства призван найти выход из сложившейся ситуации, являясь своего рода резервом государственной власти[5].

Вместе с тем можно согласиться с высказанной в литературе точной зрения, согласно которой выделить функцию высшего представителя, свойственную его главе, в особый орган или включить ее в компетенцию другого органа (других органов) – дело политического выбора. И в подавляющем большинстве государств такой выбор сделан в пользу особого органа[6].

Ставя вопрос о незаменимости в современном мире института главы государства, В. Н. Суворов видит эту незаменимость в том, что глава государства занимает место как бы «над ветвями власти» и даже при фиктивности своих полномочий помогает им нормально функционировать, как бы их уравновешивает, осуществляя функции, которые выполнять другим органам государства было бы противоестественно, нелогично, несмотря на то что действия главы государства обусловлены, определены ими.

«Например, с точки зрения разделения властей, – писал В. Н. Суворов, – было бы не вполне понятным, если бы и формально роспуск парламента осуществлялся правительством, которому только что выразили недоверие. Так же естественна, хотя обычно во многом формальна, роль главы государства при формировании правительства в парламентаризме и смешанных республиках, несмотря на то, что его действия детерминированы составом представительного органа… Словом, фигура, несколько отделенная от ветвей власти и в какой-то мере от текущей политики, может быть полезна, выполняет роль арбитра, хотя в парламентарных странах не наделенного властными полномочиями, в отличие от реального арбитра»[7].

В. Н. Суворов подчеркивал, что при выполнении функций главы государства важно, что он выступает от имени самого государства (а не правительства и парламента, состав которых меняется), олицетворяя его преемственность и посредство, выступая высшим представителем государственной власти в целом, а не какого-либо государственного органа, политические позиции которого меняются в зависимости от результатов выборов[8].

«Сам глава государства, не имея серьезных юридических инструментов осуществления власти, может обладать значительным политическим весом и авторитетом, что усиливает его политическое влияние, способствует эффективному взаимодействию с ветвями власти, их между собой, политическими партиями, повышает значение этого института в политической системе»[9].

Политическая роль главы государства хорошо сформулирована в конституциях некоторых стран. Например, в соответствии с Конституцией Испании 1978 года король является главой государства, символом его единства и постоянства, выступает арбитром между учреждениями и оказывает сдерживающее воздействие на их регулярную деятельность, осуществляет высшее представительство государства в международных отношениях, в особенности с нациями, с которыми оно имеет историческую общность, и осуществляет функции, которыми его прямо наделяют Конституция и законы.

В целом же для зарубежных конституций такая буквальная характеристика президента или монарха не является обязательной.

Вместе с тем, как показывает практика, должность главы государства – наиболее удобная форма узурпации власти при авторитарных или тоталитарных политических реформах.

Существует ряд юридических форм главы государства. Это чаще всего либо единоличный монарх, либо единоличный президент – дань традиции единоличного главы государства, пришедшей к нам из Средневековья[10]. Однако практике известны и коллегиальные органы, выполняющие функции главы государства, а также государственные органы, не являющиеся главами государства, но исполняющие их функции наряду с другими.

Многие из этих форм использовались и в России. В Российской империи главой государства был единоличный монарх, унаследовавший свою должность. И хотя слово «монархия» в переводе с греческого означает «единовластие», в России, которая не переставала быть монархией, бывали эпохи двоевластия. «Так было, например, при Михаиле Федоровиче с 1619 по 1634 год, пока был жив его отец, патриарх Филарет, – писал Н. И. Лазаревский. – На царство они были избраны вместе, и патриарх тоже писался Великим Государем. Михаил Федорович так формулировал свое отношение к власти отца: "Каков я государь, таков и отец мой; наше государское величество нераздельно". Между 1682 и 1696 годом, когда был жив царь Иоанн Алексеевич, в России было два царя: Иоанн и брат его Петр I»[11].

В Советской России глава государства – Президент РСФСР – появился незадолго до ликвидации советской власти. В годы советской власти в РСФСР функции главы государства исполняли различные коллегиальные органы.

В постсоветский период главой государства стал Президент Российской Федерации.

Юридическая форма главы государства определяется формой правления, от которой зависит организация в государстве верховной власти, а также ее носитель.

Традиционное деление государств на монархию, аристократию и демократию, данное Аристотелем и основывающееся на числе правящих (один, немногие, все), сегодня уже устарело, поскольку оно устанавливает такие типы правления, которых в настоящее время не существует (аристократия).

В настоящее время наиболее распространенной является классификация государств, основанная на двух формах правления: монархии и республики. Если главой государства является монарх, то формой правления является монархия. Все другие государства являются республиками.

Типичным для современных условий главой государства с республиканской формой правления является единоличный президент. Это должностное лицо возглавляет государство в 150 странах мира (из приблизительно 200 государств), остальные имеют ту или иную монархическую форму правления.

В свое время различия между этими формами правления видели в различии числа правящих: в монархии власть принадлежала одному, а в республике – всем или по меньшей мере многим. Однако сегодня так просто этот вопрос решить нельзя, поскольку, например, в монархической Англии число властвующих ничуть не меньше, чем, скажем, в республиканской Франции. Не случайно поэтому в литературе давно уже поставлен вопрос об отсутствии принципиального различия между современными конституционными монархиями и республиками, поскольку конституционный монарх есть не что иное, как наследственный президент, а президент является конституционным королем, действующим, правда, в рамках ограниченного законом времени. Тем не менее различия между монархией и республикой, конечно, есть.

Так, Н. И. Лазаревский считал, что различие между монархией и республикой надо устанавливать в трех отличительных правах монархов, отсутствующих у президентов: бессрочности (пожизненности) полномочий, безответственности и в том, что законы, изменяющие права монарха, не могут быть изданы без его согласия. По его мнению, совокупность этих прав создает для монарха совершенно своеобразное, вполне независимое и самостоятельное положение[12].

Однако сегодня такой подход к решению этого вопроса устарел. Думается, прав А. А. Мишин, который считал, что существующие в современных государствах формы правления в большей степени говорят об исторической традиции, чем о конкретном характере самого государства. Определяющие качественные особенности государства, такие как демократизм или реакционность, централизация или децентрализация и некоторые другие, не находятся в прямой зависимости от формы правления.

«Тем не менее форма правления, – указывал А. А. Мишин, – существенна, так как она налагает определенный отпечаток на структуру государственного аппарата и существующие между его отдельными звеньями взаимоотношения.

Монархия представляет собой такую форму правления, при которой верховная государственная власть юридически принадлежит одному лицу, занимающему свою должность в установленном порядке престолонаследия.

Республика представляет собой такую форму правления, при которой все высшие органы государственной власти либо избираются, либо формируются общенациональным представительным учреждением»[13].

Характеризуя форму правления, недостаточно сказать «монархия» или «республика». Сегодня нужно также сказать, о какой монархии или республике идет речь. От этого зависит юридическая модель отношений между главой государства и другими высшими государственными органами. Что касается монархии, то она может быть либо абсолютной (неограниченной), либо конституционной (ограниченной).

Абсолютная монархия возникла в период позднего феодализма и характеризуется тем, что в руках монарха сосредоточена вся полнота государственной власти: он сам осуществляет законодательство, непосредственно или через правительство, назначенное им, руководит административной деятельностью, вершит высший суд. При этом никаких юридических ограничений его власти нет. Для абсолютной монархии характерен авторитарный политический режим, а государственный режим обычно именуется абсолютизмом.

Сегодня абсолютная монархия как форма правления является очевидным раритетом.

Конституционная монархия может быть дуалистической или парламентарной.

Дуалистическая монархия является переходной формой правления, характерной главным образом для стран, имеющих сильные пережитки феодализма. Дуалистическая монархия – форма правления, при которой существуют одновременно два политических учреждения: феодальная монархия и буржуазный парламент, делящие между собой государственную власть.

Монарх при дуалистической монархии юридически и фактически независим от парламента в сфере исполнительной власти. Он назначает ответственное перед ним правительство.

Парламент, который наделяется законодательными полномочиями, не оказывает никакого влияния ни на формирование правительства, ни на его состав и деятельность. Законодательные полномочия парламента ограничены тем, что монарху предоставляется право вето, право назначения в верхнюю палату и право роспуска парламента.

Дуализм такой формы правления предопределяет неизбежность ее эволюции либо в парламентарную монархию, либо в республику.

Парламентарная монархия своему происхождению обязана полной победе буржуазии над феодализмом и является политическим выражением этой победы.

В условиях парламентарной монархии власть монарха ограничена не только в области законодательства, но и в сфере государственного управления посредством контроля над правительством, который выражается в том, что хотя юридически за монархом сохраняется право назначения главы правительства и министров, но сделать это он может только в соответствии с предложениями лидеров парламентских фракций, располагающих большинством мест в нижней палате парламента.

В странах с парламентарной монархией министры формально считаются министрами, а само правительство – правительством монарха. Однако ни министры, ни правительство никакой ответственности перед монархом не несут. В этих странах правительство ответственно за свою деятельность только перед парламентом.

«В парламентарной монархии монарх обычно лишен каких-либо дискреционных полномочий, – указывал А. А. Мишин. – Все исходящие от него акты приобретают юридическую силу только в том случае, если они контрасигнуются соответствующим министром. Без министерской скрепы ни один акт монарха не имеет юридической силы. В отличие от дуалистической монархии в парламентской монархии главным орудием диктатуры господствующего класса является правительство, которое не только осуществляет полномочия и прерогативы монарха, но и контролирует и направляет всю деятельность парламента»[14].

В некоторых странах парламентарной монархии монарх является чисто символической фигурой, наделенной лишь церемониальными полномочиями. Именно таким монархом является, например, император Японии.

Формой правления, при которой все высшие органы государственной власти либо избираются, либо формируются общенациональным представительным учреждением, является республика, при которой полностью ликвидируются какие бы то ни было признаки феодальной государственности.

Практика государственного строительства знает два основных вида республиканской формы правления: президентскую и парламентскую республики.

Главная политическая особенность президентской республики заключается в соединении в руках президента полномочий главы государства и главы правительства. Другими специфическими чертами президентской республики являются внепарламентский метод избрания президента посредством прямых или косвенных выборов и внепарламентский способ формирования правительства.

Президентскую республику иногда называют дуалистической[15].

Выделяют также полупрезидентскую республику, которую характеризует наличие сильной президентской власти при сохранении некоторых типичных признаков парламентской республики (наличие председателя правительства, возможность, хотя и ограниченная, отстранения от власти правительства парламентом и роспуск парламента президентом).

В основу системы высших органов государственной власти парламентарной республики положен принцип верховенства парламента, перед которым правительство несет коллективную ответственность за свою политическую деятельность. В парламентской республике в отличие от президентской правительство остается у власти до тех пор, пока оно пользуется поддержкой парламентского большинства.

Надо сказать, что форма правления, тесно связанная с юридической формой главы государства, не оказывает определяющего влияния на характер государственного строя. Как известно, монархическая Великобритания давно уже является демократическим, конституционным государством, в то время как республиканский Советский Союз таким государством не был никогда. И наоборот, монархическая Россия не была ни демократическим, ни конституционным государством, тогда как республиканская Франция таким государством является давно.

И тем не менее республиканская форма правления в большей мере, чем монархическая, соответствует характеру демократического, конституционного государства. Дело в том, что для монархии ее конституционный вариант – такое же искажение ее сути, как для республики – вариант тоталитарный. Поэтому конституционная монархия гораздо ближе по своему существу к демократической республике, чем тоталитарная республика. И наоборот, тоталитарное государство с республиканской формой правления мало чем отличается по своей сути от государства, признанного абсолютной монархией.

Республиканской форме правления присуща демократия, а демократии – республиканская форма правления. Демократия как равная для всех свобода дополняет республиканскую форму правления. Республика служит этой равной свободе, способствует ее подъему и развитию, включая равномерно распределенные социальные блага, равные выборы, равный доступ к государственным должностям, к образованию, собственности, к участию в формировании политической воли, а также правовой организации сил, претендующих на правительственную власть.

Положение главы государства в значительной мере определяется принятой в стране структурой исполнительной власти.

Сегодня в науке конституционного права структура исполнительной власти является достаточно спорной. Одни авторы исходят из того, что в состав исполнительной власти обязательно входит глава государства[16]; другие – из тенденции отделения главы государства от исполнительной власти в парламентских и особенно в полупрезидентских республиках. В последних стали выдвигаться идеи особой президентской власти, координационно-арбитражных функций президента по отношению к другим институтам государственной власти[17]; третьи подвергают сомнению право относить главу государства в качестве составной части к исполнительной ветви власти, считая, что вопрос о правовом статусе этого лица должен решаться конкретно в зависимости от особенностей конституционного строя, урегулированности положения главы государства действующей конституцией, национальным законодательством и практикой функционирования государственных институтов. Поэтому априорная оценка места и роли главы государства, его отнесение к той или иной ветви власти неоправданны[18].

Можно согласиться с В. В. Маклаковым, по мнению которого, глава государства всегда либо юридически, либо фактически являлся или является составной частью исполнительной ветви власти[19]. Именно по этому пути в основном идет и наука.

В большинстве стран глава государства включается в систему исполнительной власти, которую возглавляет либо он сам, либо он вместе с главой правительства (бицефальная, т. е. двухглавая структура). При нашей структуре конкретная роль главы государства в осуществлении исполнительной власти зависит от формы правления и государственной режима.

В президентских республиках, в ограниченных монархиях, не говоря уже об абсолютной монархии, монарх конституционно или фактически входит в состав исполнительной власти и является ее главой.

Главам государств могут предоставляться расширенные полномочия, что не исключает их участия в исполнительной власти. При этом они нередко юридически являются главами исполнительной власти.

При монистической структуре исполнительная власть принадлежит одному органу. Она существует в президентских республиках, в которых президент возглавляет исполнительную власть, являясь главой государства. В этих случаях всю исполнительную власть осуществляет один орган.

В большинстве западноевропейских стран преобладает дуалистическая модель исполнительной власти. В них исполнительная власть разделена между президентом и правительством, назначаемым главой государства, но независимым от него и несущим ответственность перед парламентом. В этих странах глава государства часто играет роль арбитра между политическими силами.

Однако в некоторых странах глава государства не входит ни в какую ветвь власти либо входит и в законодательную, и в исполнительную.

Например, в Федеративной Республике Германии федеральный президент не может согласно Основному закону (ч. 1 ст. 55) входить в состав ни правительства, ни законодательной корпорации Федерации или земли.

По Конституции Индии (ч. 1 ст. 53) президенту республики вверяется исполнительная власть Союза. Кроме того, ст. 79 этой Конституции гласит, что для Союза учреждается парламент, который состоит из президента и двух палат.

Надо сказать, что главы государств обычно в той или иной мере связаны со всеми ветвями государственной власти. Однако это не означает, что они в них входят.

Особое место в системе органов государственной власти занимает Президент РФ, который не входит напрямую, непосредственно ни в одну из трех ветвей власти. В связи с этим государственную власть, осуществляемую Президентом, обычно именуют президентской.

Касаясь данного вопроса, В. Е. Чиркин полагает, что в конституциях мира вопрос о природе президентской власти неоднозначен. Такое отсутствие определенности, по его мнению, не случайно. В современных условиях многих стран президентская власть занимает особое положение. Она, как и «правительственная власть», характеризуется своеобразием. В связи с этим возникает вопрос: возможно ли «жесткое» отнесение президентской власти к определенной рубрике триады, да еще при различных формах правления?

В. Е. Чиркин подтверждает, что концепция разделения властей, являющаяся непреложным постулатом демократии, имеет прежде всего ориентирующий характер и нигде, по крайней мере в современных условиях, не осуществляется и, видимо, не может быть осуществлена в «чистых» формах.

Указывая, что законодательная власть в подавляющем большинстве стран мира принадлежит парламенту, В. Е. Чиркин вместе с тем обращает внимание на то, что в ее осуществлении обычно участвует президент, промульгируя законы, обладая правом вето, пользуясь правом издавать в особых случаях акты, имеющие силу закона. Правительство в некоторых странах тоже издает акты, имеющие силу закона, на основе делегирования парламента или предоставленной правительству регламентирующей власти. Суды объявляют законы неконституционными и тем самым отменяют их действие (хотя и не сам закон).

В то же время парламент тоже участвует в исполнительно-распорядительной деятельности, причем не только по вопросам внутренней организации, но и в сфере управления государственными делами. Формами такого участия являются решения по отчетам правительства, где указываются конкретные управленческие вопросы, доклады министров и других должностных лиц на заседаниях парламента и последующие рекомендации палат, организация парламентских слушаний и т. д.

Судебная власть, указывает В. Е. Чиркин, тоже не только вершит правосудие. Помимо уже отмеченного права суда признавать законы неконституционными, у судей есть распорядительные, административные полномочия.

«Таким образом, определяя природу президентской власти, – пишет В. Е. Чиркин, – следует исходить из взаимного проникновения различных ветвей известной триады: при несомненной доминанте в каждой ветви власти, определяющей ее сущность, в любой из них присутствуют какие-то, иногда мелкие, а нередко и значительные элементы, характерные в целом для другой ветви. Из сказанного мы можем сделать первый общий вывод: природу президентской власти нельзя „жестко“ привязывать лишь к одному из элементов триады разделения властей, особенно в условиях некоторых форм правления»[20].

Как нам представляется, с таким выводом согласиться трудно. Конечно, взаимопроникновение различных ветвей известной триады несомненно. Однако несомненен и тот факт, что в каждой ветви власти очевидна доминанта, определяющая ее сущность. В президентской деятельности превалируют черты, свойственные исполнительной власти. Выделение президентской власти в качестве самостоятельной ветви власти, никак не связанной с остальными и носящей чисто номинальный характер, конечно, возможно без ущерба для разделения властей, но и без наделения ее какими-либо функциями извечной триады. Наоборот, выделение президентской власти в самостоятельную ветвь власти с сохранением за ней каких-либо элементов триады означает полный отказ от разделения властей, поскольку такого рода разделение становится в этом случае совершенно бессмысленным.

В связи с концепцией разделения властей В. Е. Чиркин выдвигает и другую проблему, относящуюся к президентской власти. Он пишет, что в юридической литературе традиционная триада, предложенная в условиях XVII–XVIII вв., не исчерпывает всего многообразия разновидностей государственной власти. В политологической и особенно социологической литературе называется до дюжины различных властей, а в некоторых конституциях в дополнение к трем названы и другие ветви власти, представляющие государственную власть: избирательная власть, политическая власть, учредительная власть, контрольная власть.

«Каково бы ни было наше отношение к положению о процессе отпочкования новых ветвей власти, выходящих за пределы представлений XVII–XVIII вв., данный аспект тоже должен быть учтен при анализе места и роли президентской власти. Соединение прежних и новых элементов, их переплетение может придавать президентской власти новые качества, не присущие традиционным ветвям власти. Из сказанного вытекает второй общий вывод: для юридической квалификации природы президентской власти, видимо, нельзя ограничиваться не только одним, но и несколькими элементами известной триады (эти элементы могут быть действительно присущи рассматриваемой власти), а следует попытаться обнаружить, по крайней мере в ситуациях некоторых форм правления, другие властеотношения, выходящие за пределы упомянутой концепции»[21].

Думается, что и с этими соображениями В. Е. Чиркина согласиться нельзя. Во-первых, теория разделения властей никогда не преследовала цели объединить в известной триаде все существующие в государстве власти. Ее задачей было разделение ведущих, судьбоносных ветвей государственной власти, имеющих значение для демократического устройства государства.

Во-вторых, в нашей политологической, социологической и юридической литературе существует разное понимание одних и тех же понятий, что порождает их путаницу и подмену.

Наконец, совершенно непонятно, почему автор свое предложение попытаться обнаружить другие властеотношения, выходящие за пределы извечной триады, связывает с президентской властью и необходимостью юридической квалификации ее природы. Непонятно, почему он считает, что соединение прежних и новых элементов, их переплетение может придать именно президентской власти новые качества, не присущие традиционным ветвям власти.

Для понимания природы президентской власти, пишет В. Е. Чиркин, следует иметь в виду не только зыбкость границ между ветвями власти и процесс отпочкования новых ветвей, но и три других момента: систему сдержек и противовесов властей, их взаимозависимость и правильную трактовку положения о единстве государственной власти.

Первое при экстраполяции этого правила на частный случай, по его мнению, означает, что в условиях демократического строя президентская власть не может быть беспредельной. Само существование нескольких властей порождает не только их взаимные ограничения, но и различия – одну из форм противоречий, а эти противоречия нужно разрешать демократическим путем и на основе закона, используя в том числе переговоры.

«Президент, действующий таким путем, – пишет В. Е. Чиркин, – отнюдь не умаляет, а укрепляет свою власть, делая ее наиболее легитимной в представлениях населения. Не взаимные обиды и проявления характера („дать сдачи“), а понимание важности и даже необходимости политической оппозиции, представленной в том числе и другой ветвью власти, содействуют прочности положения президента. Роль легальной оппозиции способствует лучшему пониманию назревших потребностей общества и поисков оптимальных путей решений возникающих вопросов»[22].

При этом он полагается, что в отличие от системы сдержек и противовесов, которая давно стала частью механизмов конституционного права, идеи взаимодействия, взаимозависимости властей получили нормативное закрепление в конституционном праве сравнительно недавно. В. Е. Чиркин отмечает, что взаимодействие президентской власти с другими ветвями власти, выработка оперативных механизмов для этого изменяют содержание принимаемых президентом решений, «выход» президентской власти, а следовательно, влияют на саму ее природу.

В. Е. Чиркин указывает, что проблема единства государственной власти встала в конституционном праве по-новому главным образом в связи с опытом постсоциалистических государств. Излишний акцент только на разделение властей привел к определенному дисбалансу, потере значительной степени управляемости государством. В результате в постсоциалистических государствах стало постепенно возникать убеждение, что вопреки прежнему полярному противопоставлению разделение властей не отменяет единство государственной власти. Последнему тезису важно придать лишь правильное содержание, исключающее сосредоточение полноты государственной власти в руках одного лица.

По его мнению, при оценке места президентской власти в обществе не только нужно учитывать разделение властей с последующими уточнениями этой концепции, но и нельзя игнорировать не менее важную проблему взаимодействия властей и в целом – единства самой государственной власти.

Трактуя проблему соотношения концепции разделения властей и «прозаического разделения труда» по управлению государством, о котором писал К. Маркс, В. Е. Чиркин отмечает, что Маркс был не прав, отвергая вообще идею разделения властей, которая несет в себе огромный демократический заряд, но он верно констатировал разделение труда по управлению обществом и государством между различными органами. Последнее положение, по его мнению, вовсе не отвергнуто в конституционном праве – напротив, сделана попытка соединить оба эти подхода. При этом В. Е. Чиркин ссылается на опыт некоторых развивающихся стран. Определяя природу президентской власти, считает он, важно учитывать не только западные направления конституционной доктрины, которые могут оказаться односторонними, но и более широкий опыт других государств мира, иные конституционные концепции, в том числе в развивающихся странах, к которым современная Россия стоит ближе по многим параметрам.

Все соображения, высказанные В. Е. Чиркиным, вызывают серьезные возражения.

Во-первых, почему для понимания природы президентской власти нужно противоречие между властями разрешать демократическим путем и на основе закона, используя в том числе переговоры, а также понимать важность и даже необходимость политической оппозиции, представленной в том числе и другой ветвью власти? Разве все это не элементарные требования к любому государственному органу и к любой ветви власти? Такая постановка вопроса была присуща, пожалуй, лишь во времена абсолютной монархии.

Во-вторых, на чем основано утверждение автора, будто в отличие от системы сдержек и противовесов, которая давно стала частью механизма конституционного права, идеи взаимодействия, взаимозависимости властей получили нормативное закрепление в конституционном праве сравнительно недавно?

Как известно, сущность теории разделения властей сводится к тому, что для обеспечения свободы граждан различные функции государственной власти должны осуществляться различными органами, независимыми друг от друга и сдерживающими друг друга.

Однако для обеспечения свободы, согласно этой теории, недостаточно одного лишь разделения власти между несколькими органами. Нужно, кроме того, чтобы: а) они находились во взаимном равновесии; б) ни один из органов не мог получить преобладания над другими;

в) каждый из них был гарантирован от посягательств на его самостоятельность со стороны другого органа. В результате различные власти, организованные подобным образом, не подчинены друг другу, однако находятся в тесной связи между собой и во взаимодействии. Ни одна из них ничего не может сделать без других, и при несогласии между ними вся государственная деятельность должна остановиться. Но поскольку остановиться она не может, то «силою вещей, считал Ш. Монтескье, вместе будут принуждены действовать и необходимость заставит их действовать в согласии друг с другом».

Таким образом, в теории разделения властей система сдержек и противовесов неразрывно связана идеями взаимодействия и взаимозависимости власти.

В-третьих, нельзя согласиться с В. Е. Чиркиным и в том, будто проблема единства государственной власти встала в конституционном праве по-новому главным образом в связи с опытом постсоциалистических государств, а излишний акцент только на разделение властей привел к определенному дисбалансу, потере значительной степени управляемости государством.

В рамках теории разделения властей единство государственной власти никогда не отрицалось. Наоборот, эта теория исходит из того, что государственная власть единая, хотя и осуществляется в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов.

Что же касается определенного дисбаланса и потери значительной степени управляемости государством, то они обычно возникают не там, где делается акцент только на разделение властей, а там, где это разделение грубым образом нарушается.

Наконец, ничего нового нет в трактовке концепции разделения властей, касающейся, в частности, разделения труда по управлению обществом и государством между различными органами. Попытка заменить концепцию разделения властей концепцией разделения труда есть попытка заменить демократический способ управления обществом на способ диктаторский.

Именно в этом направлении рекомендуется автором определять природу президентской власти, учитывая не только западные направления конституционной доктрины, но и более широкий опыт других государств мира, иные конституционные концепции.

В. Е. Чиркин полагает, что в соответствии с тенденциями современного развития вопрос о власти главы государства ставится по-иному. В условиях парламентарных республик она фактически сведена к нулю, хотя президент выполняет важные государственные полномочия, и лишь в экстраординарных случаях он может действовать как реальная власть.

В президентской республике исполнительная власть президента, по мнению В. Е. Чиркина, трансформировалась в исполнительно-распределительную. Президент не просто исполняет законы, но ведет огромную административную работу, руководит различными сторонами общественной жизни.

«В полупрезидентской республике, – пишет В. Е. Чиркин, – качество президентской власти в определенной мере изменяется. Президент как бы ставится над ветвями власти, „выносится за скобки“, он отнюдь не только исполнитель законов и не главным образом исполнитель. Его исполнительно-распорядительная деятельность дополняется, а иногда и вытесняется арбитражной. Он начинает играть арбитражную роль по отношению к институтам государственной власти, ее ветвям, а иногда и по отношению к обществу в целом»[23].

Из сказанного В.Е. Чиркиным видно, что независимо от формы правления глава государства принадлежит к исполнительной власти, которая в условиях отступления от традиционного разделения властей может приобретать характер, угрожающий демократическим принципам государственной власти[24].

Принадлежность главы государства к исполнительной власти давно уже порождает в юридической литературе вопрос о взаимном соотношении исполнительной и законодательной власти. Дело в том, что если исполнительной власти совсем отказано в самостоятельности, если ее следует понимать только как исполнение велений законодателя, если установление общих правил признается исключительной функцией законодательства, то тогда законодательным актам, исходящим от главы государства (указам), вообще не может быть места. При таком подходе вся деятельность исполнительной власти исчерпывается одними частными распоряжениями, представляющими применение законов к отдельным конкретным случаям.

«Об указах может быть речь, – писал Н. М. Коркунов, – лишь под условием признания за исполнительной властью хотя некоторой доли самостоятельности. Надо, чтобы она могла действовать не только во исполнение закона, не только применяя закон к частным случаям. Надо, чтобы, хотя в определенной, ограниченной сфере, исполнительная власть могла явиться самостоятельно регулирующей властью. Только при этом условии она может устанавливать общие правила»[25].

У государствоведов отношение к указам всегда носило настороженный или отрицательный характер. В этих указах они видели лишь вторжение, порой незаконное, исполнительной власти в область законодательства.

Правда, уже Д. Локк, впервые поставивший вопрос о разделении властей и противопоставивший исполнительную власть законодательной, указывал на необходимость предоставления правительству некоторой доли самостоятельной власти, не ограничивая его деятельность одним лишь исполнением законов. Он считал, что там, где законодательная и исполнительная власть находятся в различных руках, необходимо предоставить некоторые предметы усмотрению того, кто наделен властью исполнительной. А поскольку законодатель не в состоянии предусмотреть и определить законом все, что может быть полезно для общества, то исполнитель законов, имея в своих руках власть, вправе пользоваться этой властью на благо общества в множестве случаев, не определенных законом, пока законодатель не позаботился о них.

Д. Локк полагал, что в некоторых случаях исполнительная власть может действовать по своему усмотрению, для общего блага, вне предписаний закона, а иногда даже вопреки им. В этом он усматривал «прерогативы» самостоятельной власти короля. Однако когда короли начинают этой прерогативой пользоваться не для общего блага, а в собственных интересах, народ ограничивает прерогативу определенным законом во всех тех отношениях, где он считает ее для себя опасной.

Д. Локк понимал, что жизнь государства постоянно выдвигает все новые вопросы, не решенные законодательством, но требующие немедленного решения. Решать их, считал он, по необходимости должен тот, в чьих руках власть, кто находится постоянно и непосредственно у дел государственного управления. Правительство вправе выражать свое усмотрение не только в частных распоряжениях, но и в общих руководящих правилах. В соответствии с этим Д. Локк основывал различия законодательной и исполнительной власти не на противопоставлении общих правил и частных распоряжений. Законодательную власть он определял не как власть устанавливать общие правила, а как власть определять, каким образом сила государства должна быть употреблена для охраны общества и его членов.

Особенность исполнительной власти Д. Локк видит не в том, что она действует в частных случаях, а в том, что она действует постоянно в противоположность законодательной власти, потребность в деятельности которой появляется лишь время от времени, периодически.

Политическая теория Д. Локка содержит в себе практически готовую формулу для обозначения соотношения закона и указа. Из нее следует, что если исполнительная власть может действовать свободно только вне предписаний закона, значит, и указы она может издавать лишь при условии непротиворечия их законам. Таково общее правило, от которого в случае необходимости допускается возможность отступления.

В XVIII столетии в литературе устанавливается воззрение на правительство только как на исполнителя велений законодателя. И в этом сходились в равной мере последователи как Ж.-Ж. Руссо, отрицавшие саму идею разделения властей, так и Ш. Монтескье, признававшие разделение властей необходимой принадлежностью всякого свободного государственного устройства.

А. Д. Градовский видел причину этого игнорирования самостоятельной регулирующей власти исполнительных органов в теории разделения властей, как ее понимали сторонники школы Д. Локка и Ш. Монтескье[26].

По мнению Н. М. Коркунова, действительная причина стремления к безусловному подчинению правительства законодательной власти заключалась в господствующем понимании государственной власти как единой над всеми господствующей, все определяющей воли. «Выражением этой единой властвующей воли, – указывал Н. М. Коркунов, – признается законодательство, и затем уже все другие акты власти по необходимости представляются лишь актами осуществления выраженной в законе единой воли. При таком взгляде на государственную власть быть самостоятельным, иметь свою волю может, конечно, только орган законодательной власти. Все другие органы государственной власти призваны только исполнять волю законодателя и, следовательно, должны находиться в безусловном ему подчинении, в полной от него зависимости»[27].

Н. М. Коркунов отмечал, что постепенное развитие в литературе государственного права учения об указах представляет собой картину упорной и постоянной борьбы общепринятого понимания власти как единой воли с необходимостью ввиду свидетельства фактов признать существование указов нормальным и даже необходимым явлением государственной жизни[28].

Эта борьба продолжилась и в годы советской власти, и в постсоветский период. Однако как бы ни решался данной вопрос в теории, на практике глава государства как часть системы исполнительной власти всегда получал возможность определенного нормотворчества, выходящего за рамки отношений, урегулированных законами. И эта возможность, диктуемая потребностями нормальной организации управления государством, не ставила и не ставит под сомнение место главы государства в системе государственной власти.

В условиях когда глава государства не является составной частью какой-либо ветви власти, он все равно тяготеет к исполнительной власти и поэтому пользуется упомянутой возможностью участвовать в нормотворчестве либо занимает не связанное с любой ветвью власти положение, не участвует в осуществлении исполнительной власти и, следовательно, не пользуется такой возможностью, которую получает правительство.

Следует сказать, что хотя глава государства всегда занимает в системе высших органов власти юридически первое место, возглавляет всю государственную машину, обладает важными полномочиями и наделен такими качествами, как безответственность, несменяемость, нейтральность, его фактическая роль в системе власти в большинстве случаев отнюдь не соответствует этому положению. На практике глава государства принимает весьма незначительное участие в делах управления государством. Обычно усиление его роли и значения возможно только за счет получения полномочий со стороны парламента или правительства, что, конечно, во многих случаях противоречит самой сущности демократического государства.

В подавляющем большинстве стран существует единоличный глава государства, правовое положение которого зависит от формы правления страны.

Так, в странах с монархической формой правления главой государства является монарх, правовое положение которого зависит от вида монархии.

В странах с абсолютной монархией монарх властвует неограниченно, по собственному праву и считается источником всей государственной власти, а все государственное управление осуществляется от имени монарха. Н. М. Коркунов писал по этому поводу, что в руках монарха «видимым образом сосредоточиваются все различные элементы государственной власти. Он имеет право участвовать в распоряжении всеми проявлениями государственной власти. В этом смысле можно сказать, что в монархии ни один акт государственной власти не совершается помимо или против воли монарха»[29]. Однако власть монарха не всегда безгранична. В конституционной монархии он разделяет свою власть с народным представительством. В современных парламентарных монархиях все государственное управление тоже совершается от имени монарха. Однако фактически он абсолютно бессилен в сфере осуществления государственной власти.

Отсутствие у монарха реальных властных полномочий не делает его фигуру безразличной для действующей политической системы. Часто даже самая бесправная монархия остается нужной и полезной в странах, для которых монархия давно уже стала традиционной формой правления, обретая новую силу и привлекательность именно в своей слабости.

Вместе с тем нужно отметить, что, будет ли монарх абсолютным или ограниченным властителем, он все-таки сохраняет за собой право участвовать так или иначе во всех отправлениях государственной власти, что и придает ему значение видимого главы и сосредоточия всей государственной деятельности[30].

Монарх как глава государства характеризуется также тем, что его власть является наследственной и переходит от одного представителя царствующего дома (династии) к другому в установленном законом порядке. Наследственный принцип является характерным для всех монархий. Однако в истории разных стран, включая и Россию, известны случаи, когда монархи избирались.

Существующая в наше время избирательная монархия (Малайзия) представляет собой сочетание монархического и республиканского элементов, при котором республиканский элемент не носит существенного характера и не меняет характер самого института.

Монарх обладает рядом атрибутов монархической власти. В их число входят корона, мантия, трон, скипетр и держава и др., а также титул, в котором обычно перечисляются владения монарха, подчеркивается божественное происхождение его власти и т. д. Монарх имеет право на резиденцию, при нем состоит значительное число чиновников, образующих королевский двор.

Личность монарха признается законодательством страны неприкосновенной и даже священной. Уголовное законодательство предусматривает особые составы преступлений, направленных против личности монарха или его достоинства.

Денежное содержание монарха складывается из ассигнований из государственного бюджета, устанавливаемых парламентом, доходов от его личного имущества и от других принадлежащих ему средств.

Современная правовая наука видит в монархе «символ единства нации» и «беспристрастного арбитра», подчеркивает его нейтральность. Однако ценность монархии не только в этом, она не только дань традициям. При острых политических ситуациях спящая прерогатива монарха, который имеет, по словам видного английского государствоведа XIX в. Беджгота, «право советовать, право поощрять и право предупреждать», может быть гальванизирована и использована в интересах общества, являясь своеобразным конституционным резервом.

В ходе исторического развития монархия приспособилась к множеству социальных и политических изменений в такой степени, что, даже утратив свою былую власть, она продолжает занимать важное место в политической системе и национальной жизни соответствующих стран.

Надо сказать, что монархия часто используется также в пропагандистских целях. Различного рода церемонии и торжества, проводимые с участием монарха, который наделяется официальной идеологией самыми различными достоинствами, используются для сплочения народа, особенно в острых политических и экономических ситуациях.

В государствах с республиканской формой правления главой государства является обычно президент, который как высшее должностное лицо республики всегда избирается или приходит к власти в результате государственного переворота.

В странах с республиканской формой правления правовое положение главы государства зависит от вида республики.

В президентских республиках в руках президента соединяются полномочия главы государства и главы правительства. Поскольку президентская республика строится по принципу жесткого разделения властей, в ней глава государства представляет исполнительную власть, не только структурно обособлен, но и обладает значительной самостоятельностью по отношению к высшим органам законодательной и судебной власти.

Президентская республика создает наиболее благоприятные юридические предпосылки для сосредоточения в руках президента гигантских полномочий. Она характеризуется внепарламентским методом избрания президента, внепарламентским методом формирования правительства и отсутствием института парламентской ответственности, отсутствием у президента права роспуска парламента.

В президентской республике правительство носит стабильный характер, а парламент обладает большими реальными полномочиями, нежели в странах, где провозглашена парламентская система.

В парламентарных республиках глава государства, как правило, избирается парламентским путем. Формально он наделяется значительными полномочиями, однако на практике не оказывает почти никакого влияния на осуществление государственной власти, а любое его действие допускается только с согласия правительства. Исходящие от государства нормативные акты приобретают юридическую силу только после контрасигнации их соответствующим министром, который и несет за них ответственность.

Для парламентарной республики в значительно большей степени, чем для президентской, характерен разрыв между юридическим и фактическим положением главы государства. В ней президент наделяется обширными полномочиями, но осуществляются они правительством, а не им.

В некоторых современных странах формы правления сочетают черты парламентской и президентской республик. К числу этих стран относится и Российская Федерация. Сочетание признаков президентской и парламентской республик обычно выражается в наличии сильной президентской власти при сохранении некоторых типичных признаков парламентской формы (наличие главы правительства, возможность, хотя и ограниченная, отстранения от власти правительства парламентом и роспуск парламента президентом).

Для стран, имеющих президентско-парламентскую, или, как иногда ее называют в юридической литературе, «полупрезидентскую» республиканскую форму правления, характерно то, что, во-первых, президент избирается всеобщим голосованием (в этом ее отличие от парламентарной формы), во-вторых, он располагает собственными прерогативами, позволяющими ему действовать независимо от правительства, в-третьих, наряду с президентом действуют председатель правительства и министры, образующие правительство, в определенной мере ответственное перед парламентом (в этом ее отличие от президентской республики).

«Однако главной чертой президентской власти в полупрезидентской республики, – считает В. Е. Чиркин, – является… стремление поставить президента над ветвями власти, над институтами государства, но не в качестве лица, сосредоточивающего в своих руках важные полномочия других ветвей власти, а в качестве арбитра в отношениях с ними»[31].

Практически повсеместно в странах сегодня существует индивидуальный глава государства. Однако есть и исключения, когда функции главы государства осуществляются коллегиальным органом (например, Федеральным советом в Швейцарии). Впрочем, в чистом виде функции главы государства осуществляются коллегией очень редко и притом временно. Наиболее распространенной коллегией такого рода является регентский совет, который назначается в парламентарных монархиях при вакантности престола или до достижения установленного возраста малолетним монархом.

§ 2. Традиционные функции главы государства

Занимая фактически неодинаковое место в системе органов государственной власти в разных странах, главы этих государств не могут выполнять одинаковые функции. Однако среди этих функций имеются и традиционно свойственные главам государств. Таким образом, главы государств выполняют в основном идентичные традиционные функции, хотя в каждом случае последние имеют свои особенности.

Рассматривая вопрос о традиционном перечне и содержании функций главы государства, можно сказать, что к ним относят функции, которые, как правило, в прямом смысле не являются управленческими, в основном не направлены непосредственно на организацию исполнения законов, на решение вопросов управления (хотя они все-таки входят в сферу исполнительной власти), и в то же время не являются непосредственным осуществлением законодательной власти, но могут быть связаны с этим так же, как и с осуществлением исполнительной власти. Глав государств обычно относят к исполнительной власти, однако их функции могут быть связаны и с другими ветвями власти[32].

Анализ конституций и других законодательных актов различных государств показывает, что главы государств выполняют некоторые функции, связанные с выборами парламентов, других органов государственной власти, а также органов местного самоуправления. К их числу практически во всех странах относятся назначение очередных или внеочередных выборов и установление даты их проведения.

Глава государства выполняет довольно обширный ряд функций в законодательной области, что позволяет ему в случае необходимости активно воздействовать на парламент. Он созывает парламент на очередные и чрезвычайные сессии, которые при определенных условиях может прерывать. В соответствующих ситуациях он распускает парламент (как правило, его часть – нижнюю палату). Главы государств практикуют различные формы и методы участия в законодательном процессе. В определенных случаях глава государства выступает с законодательной инициативой, которая осуществляется им в виде посланий (тронных речей). Глава государства иногда практикует обращения к парламенту с посланиями, которые в отдельных странах служат программой законодательной деятельности для парламента.

Во многих странах глава государства расценивается как непременный участник законодательной деятельности. Юридическим выражением такого участия является получение законопроектом силы только после санкционирования главой государства. Глава государства может наложить на законопроект вето, которое влечет за собой ряд правовых последствий.

Различают три вида вето главы государства: абсолютное или резолютивное, относительное или отлагательное и выборочное вето.

В случае применения главой государства абсолютного или резолютивного вето отказ главы государства утвердить принятый парламентом законопроект является окончательным и непреодолимым. Эта функция главы государства сводит на нет все полномочия парламента. Надо сказать, что это вето практически не применяется.

При относительном или отлагательном вето запрет, налагаемый главой государства на законопроект, может быть преодолен парламентом или носит временный характер. Налагая вето, глава государства, как правило, составляет акт, в котором излагаются его возражения против законопроекта.

Получив возражения главы государства, парламент может их принять и внести в законопроект соответствующие изменения или отклонить посредством повторного одобрения законопроекта квалифицированным большинством голосов.

Отлагательное (относительное) вето в руках главы государства часто является действенным орудием его активного вмешательства в законодательный процесс. Оно используется главным образом в президентских республиках.

Под выборочным вето принято понимать предоставление главе государства права опротестовывать не весь законопроект, а лишь отдельные его статьи, одобряя законопроект в целом. Однако выборочное вето – явление довольно редкое, хотя его широкое использование сделало бы право вето более действенным.

К функциям главы государства в законодательной области относится также назначение им в некоторых случаях членов верхних, а иногда и нижних палат парламента.

Роль главы государства в законодательной деятельности находит отражение в трактовке в ряде стран монарха или президента как члена парламента (Великобритания, Индия, Пакистан, Кения и др.). «Несмотря на ее условный характер, – отмечал В. Н. Суворов, – она удобна в том смысле, что объясняет права главы государства по отношению к парламенту, по участию в законодательной деятельности, санкционирование законов, право вето, которые иначе выглядят как внешнее воздействие на "суверенный" законодательный орган. Такие права при ином подходе к статусу главы государства, конечно же, противоречат буквальному толкованию принципа разделения властей, самостоятельности и независимости законодательной власти, если рассматривать проблему прямолинейно»[33].

Особое место среди функций, выполняемых главами государств в законодательной области, занимает издание ими указов.

По мнению Н. М. Коркунова, указ есть общее правило, устанавливаемое в порядке управления. Он отличается от закона отсутствием законодательной формы, а от других актов управления тем, что им устанавливается не частное распоряжение, а общее правило. Поэтому содержание указов может быть самое разнообразное. «Достаточно, – писал он, – чтобы было общее правило, все равно какое. Указы могут относиться ко всему тому, что составляет предмет деятельности государственного управления. Но юридическое значение имеет, конечно, лишь то различие в содержании указов, которым обусловливается различие и в их обязательной силе»[34].

Такое различие он видел между указами, устанавливающими юридические нормы, и указами, содержащими лишь правила целесообразности, нормы технические. Первые из этих указов Н. М. Коркунов называл юридическими, а вторые – административными, или, точнее, техническими, поскольку «административный» не предполагает противопоставления «юридическому».

Он полагал, что различия указов юридических и технических имеют очень важное практическое значение. Указы технические, определяющие, по его мнению, общие правила целесообразного осуществления какой-нибудь отдельной задачи управления, составляют внутреннее дело самой администрации. Они дают указания лишь органам администрации, а не частным лицам и поэтому не подлежат обнародованию ко всеобщему сведению, а соблюдаются лишь соответствующими учреждениями.

«Определяя только техническую сторону ее деятельности, – писал Н. М. Коркунов, – они не связывают и самой администрации. Сообразно изменчивым условиям времени и места, сообразно имеющимся в данное время в распоряжении администрации средствам, сообразно, наконец, успехам техники, они могут быть изменяемы во всякое время, и принятые на основании их распоряжения могут быть, если встретится надобность, отменены. Заинтересованные, в том числе частные, лица не могут требовать, чтобы раз изданный технический указ неуклонно соблюдался администрацией, покуда не будет отменен другим указом. Указы технические именно потому, что они содержат только правила целесообразности, ни для кого никаких прав не устанавливают. Их применение и толкование есть собственное дело администрации, не подлежащее вовсе контролю суда»[35].

Совершенно иной характер усматривал Н. М. Коркунов в юридических указах. Он считал, что, устанавливая юридические нормы, они тем самым обусловливают собою установление прав и обязанностей и для частных лиц. Поэтому их значение не ограничивается только внутренней сферой самой администрации. Они распространяют свое действие и на частных лиц, не принадлежащих к составу администрации. Именно поэтому они так же, как и законы, требуют обнародования. Устанавливая права для частных лиц, эти указы связывают свободу издавшей их власти, покамест не будут формально отменены. Юридические указы действуют только на будущее время и как содержащие нормы права обязательны не только для администрации, но и для суда, а обязательное их толкование составляет предмет деятельности судебной власти.

Н. М. Коркунов подчеркивал исключительную важность установления точной границы между техническими и юридическими указами. Однако решение этой задачи он связывал с определением самого понятия права.

Н. М. Коркунов считал, что нельзя исходить из того, что юридические указы могут быть изданы только на основании специального полномочия законодательной власти. Обнародование не является исключительной принадлежностью юридических указов, поскольку многие чисто технические указы также требуют не только их сообщения соответствующим административным учреждениям, но и обнародования для всеобщего сведения. Бывают, конечно, технические указы, не могущие быть обнародованными в силу их содержания, но среди них много и таких, которые, безусловно, требуют обнародования, не превращаясь из-за этого в юридические указы. Разделение указов на юридические и технические не может быть обусловлено чисто внешними, формальными признаками, не относящимися к содержанию указов. Между отдельными категориями указов в зависимости от их содержания наблюдается весьма существенное различие в их обязательной силе. Уничтожение такого различия во всех отношениях нежелательно. Целесообразное и плодотворное осуществление задач государственного управления было бы немыслимо, если бы все раз изданные технические правила признавались для администрации безусловно обязательными, а за заинтересованными в этом лицами признавалось право требовать от административных учреждений неуклонного их соблюдения. «У чиновника, – указывал Н. М. Коркунов, – привыкшего к известной рутине, у частного лица, как-либо соприкасающегося в своих интересах с деятельностью данного административного учреждения, может явиться интерес в том, чтобы старый, привычный им порядок осуществления определенной задачи государственного управления сохранялся на будущее время»[36].

По мнению Н. М. Коркунова, необходимо признать различие между юридическими нормами, которыми устанавливаются права и обязанности, и общими правилами технического характера, определяющими условия целесообразной деятельности, в пределах существующего права, хотя бы эти правила исходили и от органов государственной власти и в случае надобности могли быть поддерживаемы мерами принуждения.

Н. М. Коркунов указывал, что издание указов может быть вызвано двумя различными целями. Во-первых, указы издаются для определения общим образом способа осуществления в пределах уже существующего и так или иначе определенного права, какого-либо отдельного интереса, входящего в сферу задач государственного управления. В таком случае устанавливаемое указом общее правило есть правило только целесообразности, техническая норма и сам указ – указ технический. «Конечно, и таким указом могут быть затронуты интересы частных лиц. Для них может быть не безразлично, как именно осуществляет свои задачи администрация. Но они не могут, основываясь на таком указе, противопоставлять свои интересы отдельным распоряжениям администрации, требуя к ним уважения, как признанным правам. Если при указании подчиненным органам целесообразного способа осуществления возложенных на них задач управления и будут случайно созданы тем самым благоприятные условия осуществления каких-либо вовсе не имевшихся в виду интересов частных лиц, в этом нельзя видеть их признания, как прав»[37].

Вместе с тем Н. М. Коркунов отмечал, что выражающееся в издании указов руководство высшими органами низшими не может ограничиваться одними только указаниями целесообразных способов осуществления отдельных задач управления. Деятельность администрации на каждом шагу неизбежно приходит в соприкосновение с разнообразнейшими интересами частных лиц, разграничение которых с интересами администрации не определено законом. Административная власть не может относиться к этим интересам безразлично и безучастно. Ими определяется отношение к администрации того общества, среди которого и для которого она действует. От этого отношения зависит в значительной степени успех и плодотворность самой административной деятельности. Поэтому администрации необходимо занять определенное положение в отношении к этим интересам, разграничиться с ними. И это не может быть предоставлено собственному усмотрению отдельных исполнительных органов, приходящих в непосредственное столкновение с интересами частных лиц. При таком порядке деятельность администрации оказалась бы лишенной надлежащего единства и последовательности; ее отношение к частным интересам определялось бы случайными, личными взглядами отдельных исполнителей. Чтобы избежать этого неудобства, администрации необходимо общим образом, указом, установить определенное разграничение со всеми этими интересами. Такой указ, устанавливающий нормы разграничения интересов, и будет юридическим указом.

«Разграничение интересов администрации и частных лиц может выразиться в наложении на граждан обязанностей, в ближайшем определении порядка уже установленных законом обязанностей, в определении порядка и способов надзора со стороны администрации за действительным выполнением обязанностей, в установлении для граждан новых прав, в определении условий дачи и эксплуатации концессий и, наконец, в определении порядка пользования услугами администрации, а также государственными учреждениями и сооружениями»[38].

Независимо от различия юридических и технических указов Н. М. Коркунов разделял указы по их содержанию на определительные, т. е. непосредственно определяющие деятельность администрации и частных лиц, и исполнительные, т. е. определяющие непосредственно лишь условия исполнения и применения законов.

Различия определительных и исполнительных указов не совпадают с различиями юридических и технических указов. Исполнительные указы также могут устанавливать юридические нормы, в особенности исключительные указы и указы, регулирующие подробности, не предусмотренные законом, так сказать, детальные указы. «Постановление, заменяющее одну юридическую норму другой, – писал Н. М. Коркунов, – или дающее детальное развитие уже установленной юридической норме, и само, конечно, есть юридическая норма. Но точно так же значение юридических норм имеют и те исполнительные указы, которыми определяется время и место применения закона»[39].

Н. М. Коркунов считал, что право издания указов может основываться или на общем полномочии правительства управлять государством, или на специальном на то полномочии закона. Сообразно с этим он различал самостоятельные и несамостоятельные указы. Право издания несамостоятельных указов может быть предоставлено законом всем органам управления, верховным и подчиненным. Самостоятельные указы, напротив, могут издаваться лишь тем, кто имеет общее полномочие управлять государством, другими словами, только органами верховного управления. Верховному управлению предоставляется не заведование отдельными, наперед определенными задачами государственной жизни, а дается общее полномочие управления государством. Отсюда верховное управление распространяет свою власть на все, что прямым постановлением закона не изъято из его ведения, как законодательное или судебное дело. «Компетенция верховного управления составляет, так сказать, общее правило. В силу этого оно уполномочено в пределах закона принимать все необходимые для управления государством меры, разрешить все выдвигаемые текущею жизнью вопросы. Поэтому верховное управление для права издавать указы не нуждается в особом на то полномочии, хотя такое полномочие иногда и дается ему законодателем»[40].

Н. М. Коркунов указывал, что в совершенно иные условия поставлена компетенция органов подчиненного управления. Эти органы не имеют общего полномочия управлять государством; призваны осуществлять лишь отдельные, определенные задачи управления согласно с законом и указаниями верховного управления; могут принимать только те меры, на которые прямо уполномочены; издают указы во исполнение постановлений закона или указов верховного управления. Самостоятельные указы имеют обязательную силу при условии непротиворечия законам, но в этих условиях и ими могут быть установлены юридические нормы.

Вместе с тем Н. М. Коркунов полагал, что если в конституции не определено понятие закона, в ней самой нельзя найти основания для определения понятия закона в материальном смысле, то отсюда надо признать, что конституция употребляет этот термин в формальном смысле, т. е. не в смысле юридической нормы, а в смысле акта, изданного в законодательной форме и имеющего силу закона. Следовательно, требование, чтобы законы издавались не иначе как с участием народного представительства, имеет тот смысл, что только акты, изданные в таком порядке, получают формальную силу закона, но не исключает возможности установления юридических норм и указом, не имеющим силы и значения закона. Однако на чем бы ни было основано право издания указов – на общем полномочии управлять государством или на специальной делегации закона, – указ имеет обязательную силу при условии непротиворечия его законам. В силу подчинения указов законам указ не может ни отменить, ни приостановить действие закона, ни освободить кого-либо от подчинения закону. Если в конституции прямо указано, что по определенному предмету юридические нормы должны быть установлены законом, указы этих предметов касаться не могут. Из начала подчинения указов законам вытекает также, что указом не может быть установлено обязательное толкование закона, а разрешение возникающих сомнений о законности указов надо предоставить учреждению, независимому от власти, издающей указы.

Н. М. Коркунов полагал, что контроль за законностью указов должен осуществляться в трех существенно значимых формах: это может быть контроль судебный, административный и парламентский. Судебный контроль должен быть направлен непосредственно на охрану тех субъективных прав, которые могут быть нарушены применением незаконного указа, а административный и парламентский контроль – на охрану общего авторитета закона, объективного правопорядка.

Подчинение указов законам, выражающееся в том, что указы имеют обязательную силу лишь при условии непротиворечия их законам, составляет общее правило, которое, однако, не безусловно: оно не распространяется на указы, издаваемые при чрезвычайных условиях.

Закон составляется в расчете на нормальные, обыкновенные условия общественной жизни. Между тем действительность представляет собой иногда совершенно неблагоприятное положение. Самым нормальным и согласным с началом законности исходом было бы, конечно, издание в таких случаях исключительных постановлений в законодательном порядке. Но не всегда такой подход возможен. Поэтому в конституционных государствах правительство пользуется в случаях необходимости правом издавать в форме указов общие постановления для отмены и изменения существующих законов. Такие указы contra legem называются чрезвычайными.

«Издание чрезвычайного указа, – писал Н. М. Коркунов, – есть собственно правонарушение, оправдываемое только требованиями необходимости. Устанавливаемые им меры могут быть по праву установлены только законодательным актом. Лишь в силу невозможности при данных исключительных условиях соблюсти это требование закон заменяется чрезвычайным указом. Отсюда само собой следует, что как только окажется к тому возможность, меры, установленные чрезвычайным указом, должны быть представлены на усмотрение законодательного учреждения»[41].

Н. М. Коркунов указывал, что право издания чрезвычайных указов составляет исключительное право главы государства, осуществление которого он не может передать подчиненным органам. Только глава государства, представитель государства как единого целого, участвующий так или иначе во всех функциях государственной власти, может судить о действительной необходимости для государства отступить от строгого соблюдения закона и предписывать правила отмены законов, опираясь на требования государственной необходимости. К тому же только указ, исходящий от главы государства, может иметь достаточный авторитет, чтобы встать наравне с законом. Наконец, издание чрезвычайных указов непосредственно главой государства имеет и то значение, что этим обеспечивается участие в издании таких указов, имеющих силу закона, по крайней мере одного из факторов, участвующих в издании законов.

Н. М. Коркунов отмечал, что поскольку право издавать чрезвычайные указы основано на фактической необходимости, то оно необходимо существует во всех государствах, как бы ни была ограничена в них власть правительства.

Учение Н. М. Коркунова об указах, основанное на опыте использования этого инструмента во многих странах, сыграло важную роль в использовании указов в советской и постсоветской России.

Во многих странах глава государства участвует в формировании правительства, а также назначает гражданских и военных чиновников.

Что касается гражданских чиновников, то ими могут быть также представители главы государства в субъектах федерации и территориальных единицах страны.

Глава государства:

а) осуществляет формирование органов судебной системы и перемещения в них судей. Ему может принадлежать важная роль в решении вопросов гражданства и политического убежища;

б) нередко практикует обращения к нации;

в) обычно является верховным главнокомандующим, хотя эта функция представляет собой лишь почетную прерогативу, поскольку оперативное руководство вооруженными силами осуществляется генеральным штабом, министерством обороны, штабами родов войск, которые действуют согласно директивам правительства;

г) объявляет чрезвычайное положение на территории всей страны или ее части, т. е. введение особого правового режима деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, допускающего установленное законом ограничение прав и свобод граждан и прав юридических лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

На территории, где введено чрезвычайное положение, глава государства вправе вводить особые формы управления, при которых органы исполнительной власти соответствующей территории могут быть поставлены в прямое подчинение главе государства, который может назначить специальный орган для управления в условиях чрезвычайного положения, в том числе и с подчинением ему органов исполнительной власти соответствующей территории.

Чрезвычайное положение вводится для предотвращения различного рода угроз государству извне или для разрешения внутренних противоречий, в случае ликвидации последствий природных явлений и др.

В области урегулирования чрезвычайных ситуаций президент может объявлять также военное, осадное положение, вводить президентское правление в субъекте федерации, осуществлять федеральную интервенцию.

Являясь главнокомандующим, глава государства отвечает за безопасность государства как гарант его целостности.

Глава государства осуществляет помилование, смягчение или замену наказания, изменение приговора. С лица, отбывшего наказание, актом помилования может быть снята судимость.

Глава государства учреждает ордена, медали и иные знаки отличия и осуществляет награждение ими.

Орден (от лат. оrdo) является знаком отличия, почетной государственной наградой за особые заслуги. Присуждение орденов как знаков отличия связано с духовно-рыцарскими и рыцарскими орденами, существовавшими в Западной Европе с XII в. и созданными по образцу монашеских орденов.

Первоначально эти ордена являлись военно-религиозными организациями, подчинявшимися римскому папе. Позже большинство орденов перешло под власть различных монархов, которые сами учреждали новые рыцарские ордена. Их члены носили особую одежду, на которую нашивались кресты определенных формы и цвета.

В XIV–XVI вв. широко распространяются придворные ордена, учреждавшиеся монархами для поощрения дворян. Эти ордена также имели пышные орденские костюмы, особые орденские знаки, которые позднее приобрели характер наград. Особенно большое число нагрудных орденов было учреждено в XVIII–XIX вв., в том числе в странах, где раньше орденов не было.

Ордена обычно состояли из знака (креста, звезды и др.), который носили на ленте или цепи. Каждый орден мог иметь одну или несколько степеней. Правила (статуты) регулировали вопросы, связанные с награждением орденами, предусматривали особые орденские праздники, церемонии. В ряде случаев награждение орденом влекло за собой предоставление определенных льгот и привилегий (например, предоставление прав потомственного или личного дворянства).

Медаль (от лат. metallum) – вид государственной награды за заслуги. Впервые медаль как награда была учреждена в XVII в. в Швеции для награждения офицеров. В конце XVIII в. медали были введены в ряде других стран.

Первоначально медаль жаловали за военные заслуги, а затем и за гражданскую службу. В большинстве современных государств существуют главным образом нагрудные медали за военные заслуги.

Глава государства присваивает почетные звания и титулы. Почетные звания являются одной из форм морального поощрения или привилегированными званиями. Например, в России в XIX – начале XX в. для лиц, входивших в состав сословий мещанства или духовенства, было установлено звание «почетный гражданин». Оно присваивалось императорскими указами и разделялось на потомственное и личное. Все почетные граждане освобождались от рекрутской повинности, подушной подати и телесных наказаний, имели право участия в городском самоуправлении. В некоторых других странах существует почетное звание гражданина того или иного города, присваиваемое местными органами власти за личные заслуги, связанные с этим городом.

Титул (от лат. titulus) – почетное звание, наследственное или присваиваемое отдельным лицам для подчеркивания их особого, привилегированного положения и требующее соответствующего титулования (например, «сиятельство», «высочество»).

Титулы получили наиболее широкое распространение в сословнофеодальном обществе, а в некоторых странах сохраняются и поныне.

Важное место в деятельности глав государств занимают акты вручения награжденным орденов, медалей и других наград. Порядок вручения награды регулируется специальными инструкциями. Часто для вручения наград награжденные приглашаются в резиденцию главы государства, где получают свои награды непосредственно от него.

Глава государства играет важную роль в различного рода церемониях и празднествах, включая различные национальные торжества и военные парады.

Все главы государств выполняют ряд примерно одинаковых внешнеполитических функций.

Глава государства как высший представитель своей страны в сфере внешних сношений, выезжая с официальными визитами за границу, пользуется правом на особо торжественный прием и на ряд привилегий.

Визиты глав государств являются наивысшей формой международного общения и свидетельствуют о качественном состоянии политических, экономических и иных отношений государств – участников встречи. Поэтому организация и проведение такого рода визитов – важнейшая политическая функция соответствующих государственных органов принимающей стороны.

Глава государства считается представителем своей страны по праву и не нуждается для этого в специальных полномочиях. Тем не менее и международное право, и дипломатические правила знают различия в соответствии с характером запланированного визита, который может быть государственным, официальным, рабочим, неофициальным или визитом-проездом.

Государственные визиты – это визиты высшей категории. Они осуществляются в особых случаях и не более одного раза в одну и ту же страну за все время пребывания главы государства у власти. Во время государственного визита обеспечивается подчеркнуто высокий и почетный уровень встречи и проводов гостя: в аэропорту или на вокзале главу зарубежного государства встречает высшее должностное лицо принимающей стороны, поднимаются флаг страны высокого гостя и флаг государства пребывания; выстраивается почетный караул трех видов вооруженных сил, оркестр исполняет гимны двух стран; глава иностранного государства представляет глав дипломатических представительств, аккредитованных в государстве пребывания, прибывших его встречать; автомобиль главы государства по пути в отведенную ему резиденцию сопровождает почетный эскорт мотоциклистов. То же самое делается и при проводах высокого гостя. В поездке по стране главу иностранного государства сопровождает официальное лицо страны пребывания.

В честь высокого гостя дается официальный обед (завтрак) от имени главы государства пребывания. На нем предусматривается, как правило, обмен речами. Если программа визита включает поездку по стране, то церемония официальных проводов организуется в столице, а отъезд высокого гостя из страны пребывания организуется, как правило, без заезда в столицу.

Помимо государственных визитов глав государств практикуются и другие официальные визиты, целью которых является проведение политических переговоров, завершающихся нередко подписанием итогового документа. В программу визита закладываются, как правило: церемониальные мероприятия, связанные с посещением памятных мест и возложением венков к ним; официальные завтраки или обеды; посещения театра; встречи с представителями общественности; визит в парламент и т. п. Так же, как и государственным, официальным визитам присущи большая политическая значимость и торжественность.

Однако государственный визит отличается тем, что гость может не только встречаться в столице с руководителями государства, но и посетить два-три города, осуществить культурную программу, пообщаться с населением.

При государственных и официальных визитах главу государства у трапа самолета встречают главный встречающий с супругой (если гость прибывает с супругой), посол и начальник протокольной службы, которые иногда поднимаются на борт. Первыми из самолета выходят высокий гость и его супруга, затем сопровождающие лица. Руководитель протокола представляет встречающих, гость – главных сопровождающих. Супруге гостя, как правило, вручают букет цветов. После взаимных приветствий гость и главный встречающий приглашаются к почетному караулу на специально отведенное место. Оркестр играет встречный марш, после принятия рапорта начальника почетного караула исполняет государственные гимны; гость и главный встречающий проходят вдоль строя, гость останавливается перед знаменем и поклоном приветствует его. После обхода караула происходит представление официальных встречающих лиц. Гость возвращается к центральному сектору и занимает место, обозначенное ковром (иногда поднимается на специальный подиум); почетный караул проходит торжественным маршем. С аэродрома гость отправляется в отведенную ему резиденцию[42].

Деловой (рабочий) визит главы государства имеет целью обсуждение актуальных двусторонних и международных проблем, проведение консультаций, участие в совещаниях и конференциях, в разного рода празднествах и торжествах, подписание ранее согласованных договоров и других документов. В ходе таких непродолжительных по времени визитов гораздо меньшее внимание уделяется церемониалу: не предусматриваются, как правило, официальное посещение театра, возложение венков, поездка по стране. Хозяева проводят одно протокольное мероприятие.

К числу неофициальных визитов относятся приезды зарубежных глав государств по частным делам: в качестве гостя посла своей страны или туриста, а также на отдых или лечение. При осуществлении такого рода визитов протокольные мероприятия не предусматриваются.

Разновидностью неофициальных визитов является визит проездом (транзитом), представляющий собой краткое пребывание главы государства, следующего транзитом в страну назначения или возвращающегося на родину. Местом пребывания главы государства в таком случае является далеко не всегда столица государства. В соответствующем пункте ему оказывают знаки внимания, но церемониальная стадия сведена к минимуму. Иногда во взаимных интересах и по предварительной договоренности могут быть организованы встречи и беседы (в том числе и в аэропорту)[43].

Одной из общепринятых и самых распространенных форм официальных контактов между главами государств во время визитов является проведение официальных приемов. Эта традиция пришла к нам из далекого прошлого и символизирует миролюбие и добросердечность, а гостеприимство остается показателем чести и достоинства государства, хлебосольства его народа.

В настоящее время в международной практике установилось несколько видов официальных приемов, каждому из которых соответствует свой этикет, обязательный для всех участников.

К дневным относятся приемы типа «рабочий завтрак», «бокал шампанского», «бокал вина», завтраки.

«Рабочий завтрак» проводится для встреч главы государства с деловыми людьми принимающей страны или же для рабочих встреч с главами государств на многосторонних международных форумах. Обычно он устраивается в 8.00—8.30 утра и длится не более 1 часа 15 минут. На «рабочий завтрак» обычно приглашается ограниченное число гостей.

«Бокал шампанского» начинается обычно в 12 часов дня и продолжается час-полтора. Аналогичным является и прием типа «бокал вина», когда названиями подчеркивается несколько особый характер приема.

Завтрак, как правило, устраивается между 12.30 и 15.00 и длится до полутора часов. Он чаще всего носит деловой характер.

В международной протокольной практике принято считать, что дневные приемы носят менее торжественный характер, нежели вечерние.

Различают несколько типов вечерних приемов. Одним из них является «чай», устраиваемый обычно между 16 и 18 часами, как правило, для женщин. Этот тип приема часто используется при приглашении супругой главы государства супруги иностранного гостя, других женщин в ходе официальных визитов глав государств. На чай приглашают не более 7—10 женщин, рассаживающихся обычно за одним столом.

Другой тип вечернего приема – «коктейль», который начинается между 17 и 19 часами и длится около двух часов. Немногим от «коктейля» отличается прием типа «а ля фуршет», проводимый в те же часы, что и «коктейль». Приемы «коктейль» и «а ля фуршет» проводятся стоя.

Несколько иной характер носит прием типа «обед-буфет», начинающийся обычно в 18–20 часов. В зале, где проводится «обед-буфет», в отличие от залов для проведения приемов «коктейль» и «а ля фуршет» расставляют небольшие столы на 4–6 человек каждый.

Наиболее почетным видом приема считается обед. Он обычно начинается в 19 часов. Во время обеда организуется небольшой концерт[44].

Главы государств не могут обсуждать непосредственно между собой все вопросы международных отношений. Поэтому они вынуждены иметь за рубежом своих представителей, в обязанности которых входит ведение различных переговоров от их имени. Такими представителями являются послы и другие дипломатические агенты.

Глава государства назначает послов, посланников и иных дипломатических агентов в других государствах и при международных организациях. Их задачей является разъяснение политики направившего их государства и усилий, связанных с ее одобрением государством, в котором они находятся. Посредством взаимного обмена политическими взглядами и добрыми услугами они призваны устранять причины конфликтов и других недоразумений между государствами.

Глава государства принимает дипломатических представителей иностранных государств[45]. Надо сказать, что государство не обязано принимать именно того дипломатического агента, который ему послан, поскольку этот агент должен пользоваться доверием. Поэтому общепринято, что до назначения такого агента государство запрашивает иностранное правительство, будет ли этот агент персоной грата. Официально о назначении объявляется лишь после получения ответа.

Международной практике известны случаи, когда глава государств посылают за рубеж с различного рода поручениями специальных представителей, снабженных надлежащими полномочиями.

Специальные миссии и делегации на международные конференции и двусторонние переговоры – это временные зарубежные органы внешних сношений государств. Полномочия специальной миссии или делегации, посланной главой государства, определяются главой государства. Функции специальной миссии носят временный характер и имеют целевое назначение; главой миссии и ее членами могут быть лица, ранее не имевшие дипломатического статуса; специальная миссия может состоять только из одного лица.

Как отмечает Э. Л. Кузьмин, приезд иностранного полномочного представителя к месту дипломатической службы всегда примечательное событие. В аэропорту (на вокзале) посла встречают представитель протокольной службы министерства иностранных дел, а также сотрудники посольства во главе с временным поверенным в делах.

В некоторых странах сохранилась традиция приглашения на встречу иностранных послов, аккредитованных в данном государстве.

До вручения верительных грамот посол не приступает к исполнению своих обязанностей в полном объеме, не может осуществлять какие бы то ни было политические акции.

Посол в день приезда или на следующий день направляет письмо министру иностранных дел, сообщая о своем прибытии и желании нанести визит. До визита к министру он посещает департамент государственного протокола, который разъясняет порядок вручения верительных грамот и осуществления протокольных встреч с официальными лицами страны пребывания. При встрече с министром иностранных дел посол вручает ему копии своих верительных грамот, а также отзывных грамот предшественника. Одновременно делается официальный запрос о визите к главе государства для вручения верительных грамот.

При вручении верительных грамот иностранный посол вступает в первый официальный контакт с главой государства. Эта встреча имеет большое политическое значение, поскольку может предопределить на будущее перспективы миссии посла в стране, возможность поддержания на регулярной основе контактов с ее руководством[46].

«Церемониал торжественного вручения верительных грамот в различных странах, – пишет Э. Л. Кузьмин, – разработан особенно тщательно. Он достаточно консервативен и остается без изменений на протяжении многих лет. Любое, на первый взгляд незначительное, отступление от дипломатического протокола может быть истолковано как неуважение к послу, а значит, и к главе государства, которого он представляет. Верительные грамоты принимает глава государства в своей официальной резиденции и после вручения беседует с послом; на церемонии присутствуют высокопоставленные представители государства и министерства иностранных дел; посла сопровождают несколько старших сотрудников из состава дипломатического персонала; чаще всего происходит обмен речами. Для следования на церемонию выделяется автомашина из гаража главы государства. В некоторых странах послу оказываются дополнительные почести – автомашину, в которой он находится, сопровождает военный (полицейский) эскорт; у резиденции выстраивается почетный караул, иногда он проходит строем, а посол принимает парад; исполняются государственные гимны. Церемония вручения верительных грамот предписывает ее участникам иметь парадную форму одежды (с наградами) или строгий темный костюм. Послы ряда монархических стран в обязательном порядке надевают парадные мундиры или фраки. Представители стран Африки, некоторых других государств облачаются, как правило, в красочные национальные одеяния. О вручении верительных грамот принято коротко сообщать в прессе»[47].

Глава государства осуществляет ведение международных переговоров, заключает и подписывает международные договоры и соглашения, может сноситься с главами других государств по международным вопросам.

Проведение встреч и бесед глав государств, а также переговоры в узком и расширенном составе являются одним из основных элементов деятельности глав государств. Такого рода мероприятия обычно представляют собой наиболее важный аспект визитов глав государств. Как правило, с бесед и переговоров начинается официальная часть программы пребывания главы государства с визитом в другой стране.

Для проведения беседы у главы государства управлением протокола составляется список участников встречи с обеих сторон (обычно на беседах присутствуют по одному записывающему и переводчику с каждой стороны; в качестве записывающих, как правило, выступают помощники глав государств по вопросам внешней политики), определяется место проведения этого протокольного мероприятия и т. д.

Беседа проводится за столом, за которым собеседники располагаются напротив друг друга под флагами своих государств. По окончании беседы главы государств и их ассистенты направляются к своим делегациям.

Организация переговоров глав государств происходит по той же схеме, что и организация беседы. Изменяются только место проведения переговоров и состав участников.

Перед началом пленарных переговоров участники встречаются в центре зала, в котором проводятся переговоры. При этом главы государств обмениваются рукопожатиями, фотографируются.

Главы государств и другие участники переговоров занимают обозначенные места за столом переговоров, а переводчики садятся по левую руку от глав делегаций.

Если в ходе переговоров принимается решение о немедленном подписании какого-либо совместного рабочего документа, обе стороны занимают кресла за столом в помещении, специально подготовленном для данной цели. При этом участники переговоров встают справа и слева от стола на стороне флагов своих государств.

Подписание крупных итоговых документов по результатам переговоров обычно проводится в более торжественной обстановке в присутствии широкого круга приглашенных лиц и многочисленных представителей прессы.

При подписании совместных документов главы государств встречаются за 3–5 минут до начала церемонии. К этому времени в помещении, отведенном для подписания, собираются лица, приглашенные на церемонию подписания документов. Участники переговоров встают справа и слева от стола на стороне флагов своих государств.

В назначенное время главы государств проходят в зал к столу, за которым будет проходить подписание, и занимают места в креслах.

После подписания совместных документов и их альтернатив главы государств обмениваются документами и пожимают друг другу руки. Подается шампанское.

В отдельных случаях после подписания документов могут предусматриваться краткие выступления у микрофонов, расположенных по обе стороны от стола, а также подход к прессе и ответы на два-три вопроса журналистов[48].

Некоторые главы государств не только заключают, но и ратифицируют международные договоры и соглашения.

Глава государства может сноситься с главами других государств по международным вопросам.

Для реализации многих функций главы государства, связанных с международной деятельностью, важное значение имеет соблюдение дипломатического протокола, т. е. определенных правил, традиций, условностей. В соответствии с этим протоколом ведется официальная переписка, осуществляются назначения, аккредитование и отзыв дипломатических представителей, определяется их старшинство, устанавливаются церемониалы в связи с разного рода событиями и проведением мероприятий, созываются международные конференции и совещания, ведутся переговоры, наносятся официальные визиты, организуются приемы, определяются форма одежды, поведение.

Иначе говоря, ни одна из внешних форм в международном общении не осуществляется без соблюдения общепринятых правил, которые и называются протоколом.

Таким образом, протокол – это совокупность правил, традиций и условностей, соблюдаемых государственными учреждениями и официальными лицами в международном общении. Протокол является международным, поскольку его основные правила общепризнаны и во всех странах соблюдаются более или менее одинаково. Но каждая страна, соблюдая основные правила международного протокола, вносит в них свои поправки и дополнения, вытекающие из национальных особенностей, традиций и обычаев.

Основы дипломатического протокола начали складываться в далеком прошлом. Еще в Древнем Риме заключение мира, например, проводилось по соответствующей форме: член коллегии фециалов (жрецов) со скипетром Юпитера, приносящего победу, в руке и в сопровождении другого фециала, несшего ростки священной вербены из сада с Капитолийского холма, приказывал зачитать договор послам другой договаривающейся стороны, проклинал того, кто в будущем осмелится нарушить условия этого договора, а затем совершал жертвоприношение, каменным ножом перерезав горло свинье.

В Древней Византии, чтобы подчеркнуть ее военную мощь, обязывали иностранные делегации и послов присутствовать на нескончаемых парадах, во время которых войска, появлявшиеся в одних воротах и уходившие в другие, передвигались по кругу, меняя лишь вооружение. Встречи императора с иноземными гостями в целях поднятия престижа главы Византии обставлялись рядом обязательных церемоний. Например, при приближении делегации к трону императора устрашающе ревели золоченые механические львы, а сам императорский трон поднимался наподобие лифта[49].

Правила протокола возникли в результате постоянного и однообразного применения в международном общении обычаев и условностей в одинаковых по существу условиях. Они отражают состояние отношений с той или иной страной и подчинены целям и задачам внешней политики. Протокол является политическим инструментом демократии. «Протокол, – писал Ж. Серре, – это правила взаимоотношений между нациями»[50].

Во многих странах глава государства объявляет начало войны и заключение мира, хотя, как правило, для этого требуется санкция парламента.

Как отмечалось ранее, в процессе своей деятельности глава государства издает различные акты (указы, ордонансы и т. д.). Однако любой акт, исходящий от главы государства, во многих государствах приобретает юридическую силу только в том случае, если он получает подпись (скрепу) соответствующего министра, к ведению которого акт относится. В результате ответственность за этот акт несет не глава государства, а подписавший его министр. Таким образом, ни один акт главы парламентской республики или монархии не получит юридической силы, если он не будет соответствовать воле правительства. В результате глава государства во всех парламентарных странах низведен до положения некоего символа, поскольку реальных возможностей на проведение государственной политики он лишен.

Анализ фактической роли главы государства, – отмечал А. А. Мишин, – свидетельствует о том, что он является резервным политическим учреждением, пассивным в обычных условиях, но могущим быть использованным правящими кругами всякий раз, когда они ощутят потребность в дополнительной защите своих экономических и политических позиций[51].

Рассмотренный стандартный перечень функций главы государства не исключает, однако, разнообразия их содержания и состава в разных странах, поскольку эти функции во многих случаях названным перечнем не исчерпываются.

В президентских республиках (а также при других формах правления с «сильным» президентом) они включают функции главы исполнительной власти, обеспечивающие управление страной. В таких государствах имеется как бы дуализм функций президента, но он мнимый, поскольку эти функции сосредоточены в одном государственном институте, в руках одного лица, хотя эти две составные части выделяются довольно отчетливо. В парламентарных странах статус главы государства и реальные полномочия главы исполнительной власти разъединены, они принадлежат двум разным лицам. Однако между этими группами прав существует внутренняя связь, требующая определенного единства в их осуществлении, выражением которой является институт контрасигнатуры. Он обеспечивает единство действий главы государства и правительства, исполнительной власти[52].