Ключевые термины и понятия: жилищное законодательство; основные начала (принципы) жилищного законодательства; система жилищного законодательства; принцип необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище; принцип необходимости обеспечения безопасности жилища; принцип неприкосновенности жилища; принцип недопустимости произвольного лишения жилища; действие жилищного законодательства во времени, в пространстве, по кругу лиц; применение жилищного законодательства по аналогии.
Нормы жилищного права находятся в различных нормативных правовых актах (законах, подзаконных актах и др.), которые называются источниками жилищного права. В совокупности такие правовые акты образуют жилищное законодательство, которое представляет собой систему[2] нормативных правовых актов, посредством которых устанавливаются, изменяются или прекращаются определенные общественные отношения, связанные прежде всего с удовлетворением жилищных потребностей граждан.
Согласно ст. 72 Конституции РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, т. е. жилищные отношения могут регулироваться как законодательными актами, принятыми на федеральном уровне, так и актами, принятыми на уровне субъектов РФ. При этом последние не должны противоречить федеральному законодательству.
Основные начала жилищного законодательства, или принципы жилищного права, представляют собой определенные руководящие идеи, в соответствии с которыми осуществляется правовое регулирование жилищных отношений.
Указанием принципов жилищного законодательства обозначены цели жилищной политики Российской Федерации.
Жилищное законодательство основывается на необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасности, на неприкосновенности и недопустимости произвольного лишения жилища, на необходимости беспрепятственного осуществления вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством, прав, а также на признании равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из ЖК РФ, другого федерального закона или существа соответствующих отношений, на необходимости обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав, их судебной защиты, обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению.
Рассмотрим принципы жилищного законодательства более подробно.
Необходимость обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище. В соответствии со ст. 7 Конституции РФ Россия является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь (под которой понимают материальную обеспеченность на уровне стандартов современного развитого общества, доступ к ценностям культуры, гарантированность прав личной безопасности) и свободное развитие человека (под которым понимается физическое, умственное и нравственное совершенствование человека). Реализация положения ст. 7 Конституции РФ невозможна без создания со стороны государства условий для осуществления гражданами права на жилище. К примеру, согласно п. 2 ст. 40 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство.
То, каким образом органы государственной власти и органы местного самоуправления должны обеспечивать условия для осуществления гражданами права на жилище, закреплено в ст. 2 ЖК РФ. Более подробно реализация данного принципа будет рассмотрена далее.
Необходимость обеспечения безопасности жилища. Безопасность жилища, обеспечиваясь доступными праву средствами, способствует тому, чтобы жилье находилось в состоянии, пригодном для проживания, и не угрожало жизни и здоровью граждан. Если жилое помещение оказалось в таком состоянии, что проживать в нем небезопасно, оно не должно использоваться по своему назначению. Контроль за соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, контроль за соблюдением правил, установленных при жилищном строительстве, обеспечивается органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Жилищное законодательство признает жилым помещением только помещение, которое отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам (ст. 15 ЖК РФ), законом запрещено размещение в жилых помещениях промышленных производств (п. 3 ст. 17 ЖК РФ, п. 3 ст. 288 ГК РФ). Кроме того, в соответствии с и. 4 ст. 17 ЖК РФ пользование жилым помещением осуществляется с учетом прав и законных интересов проживающих в этом жилом помещении граждан, соседей, требований пожарной безопасности, санитарно-гигиенических, экологических и иных требований законодательства, а также в соответствии с Правилами пользования жилыми помещениями, утвержденными уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.
Закон предусматривает, что граждане выселяются из жилых помещений с предоставлением других благоустроенных жилых помещений по договорам социального найма в случае, если жилое помещение признано непригодным для проживания (ст. 85 ЖК РФ).
Неприкосновенность жилища. Данный принцип регламентирует гарантии охраны права граждан на жилище и направлен на обеспечение стабильного осуществления собственником (нанимателем, арендатором) жилого помещения права пользования им без нарушения или ущемления этого права.
Как отмечает Л.О. Красавчикова, право на неприкосновенность жилища имеет свое особое содержание, которое обладает внутренней и внешней стороной. Внешняя сторона содержания данного права «выполняет охранительную функцию, юридически обеспечивая ограждение гражданина от вторжения в жилище (а тем самым и в частную жизнь) со стороны третьих лиц»[3].
Что касается внутренней стороны содержания права на неприкосновенность жилища, то она «определяет меру свободы гражданина поступать в жилище по своему усмотрению… Гражданин (или его семья) сам определяет распорядок дня, время приема и состав гостей и т. д. Эта сторона содержания данного права юридически выражает свободу положительных действий самим управомоченным лицом. Закон не устанавливает, как и какие действия лицо будет совершать в своем жилище; закон лишь обеспечивает свободу тех действий, которые посчитает необходимым совершить управомоченное лицо»[4].
В Конституции РФ определено, что никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в них лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом или на основании судебного решения. Необходимо отметить, что запрещение проникновения в жилище означает не только вхождение в него вопреки воле проживающих в нем граждан, но и иные формы получения сведений о том, что происходит в жилище, а незаконное проникновение вопреки воле проживающих в жилом помещении граждан является преступлением.
Так, в соответствии с и. 1 и 2 ст. 139 «Нарушение неприкосновенности жилища» УК РФ незаконное проникновение в жилище, совершенное против воли проживающего в нем лица, наказывается штрафом в размере до 40 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до трех месяцев, либо обязательными работами на срок до 360 ч, либо исправительными работами на срок до одного года, либо арестом на срок до трех месяцев. То же деяние, совершенное с применением насилия или с угрозой его применения, наказывается штрафом в размере до 200 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 18 месяцев, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо принудительными работами на срок до двух лет, либо лишением свободы на тот же срок.
Принцип неприкосновенности жилища закреплен не только в ст. 25 Конституции РФ, но и в международных актах.
В частности, Всеобщая декларация прав человека провозглашает, что каждый имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам (ст. 25).
Всеобщая декларация прав человека также определила, что «никто не может подвергаться… произвольным посягательствам на неприкосновенность жилища…».
В статье 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г., которая развивает положение Всеобщей декларации прав человека, указано, что «участвующие в настоящем Пакте государства признают право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни. Государства-участники примут надлежащие меры к обеспечению осуществления этого права, признавая важное значение в этом отношении международного сотрудничества, основанного на свободном согласии».
Исследуя принципы жилищного законодательства, нельзя не отметить, что и Конституция РФ, и ЖК РФ также устанавливают пределы осуществления и основания ограничения прав граждан. Так, в соответствии со ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В действующем ЖК РФ речь идет о недопустимости проникновения в жилище без согласия проживающих в нем на законных основаниях граждан. Таким образом, согласно ЖК РФ субъективное личное неимущественное право на неприкосновенность жилища принадлежит только тем гражданам, которые занимают жилье на законных основаниях (по договору найма или поднайма, как собственники или члены семьи собственника и т. п.): «Право на неприкосновенность жилища возникает независимо от того, на каких законных основаниях лицо проживает в данном жилище»[5].
Недопустимость произвольного лишения жилища. Данный принцип напрямую связан с положениями не только ст. 40 Конституции РФ, но и ст. 35, которая имеет большое значение для реализации стабильного, устойчивого права на пользование жилищем.
Сначала определим смысловое значение ст. 35 Конституции РФ. Во-первых, право частной собственности как важнейшее право человека и гражданина вводится в систему российского права Конституцией РФ. Никакой другой нормативный акт, от какого бы органа государства он ни исходил, подобной юридической силой не обладает.
Во-вторых, право частной собственности находится под охраной закона. Все иные нормативные акты, выполняющие функцию охраны права частной собственности, должны соответствовать закону. Речь в данном случае идет как о федеральных законах, так и о законах субъектов Российской Федерации. При этом в законах субъектов Федерации не могут содержаться положения, ограничивающие право частной собственности, предусмотренное федеральным законодательством[6].
В соответствии с и. 3 ст. 35 Конституции РФ собственнику гарантируется, что он не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Речь идет о принудительном прекращении права собственности на конкретное имущество, а не простое изъятие имущества.
Важно отметить, что на идеях основных начал жилищного законодательства базируется все российское жилищное законодательство.
Под системой жилищного законодательства понимается совокупность различных по своей юридической силе нормативных правовых актов, в которых получают внешнее выражение (объективируются) содержание жилищного права, его нормы и институты.
Как уже отмечалось, согласно ст. 72 Конституции РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. В связи с этим необходимо руководствоваться как законодательными актами, принятыми федеральными органами государственной власти, так и актами, принятыми органами государственной власти субъектов РФ. Таким образом, система жилищного законодательства имеет федеральный и региональный уровни, где каждый субъект Российской Федерации может иметь свое жилищное законодательство, не противоречащее общефедеральному. Кроме того, акты, содержащие нормы жилищного права, вправе принимать органы местного самоуправления в случае наделения законодательством этих органов государственными полномочиями.
Существует иерархия нормативных правовых актов, регулирующих жилищные правоотношения, в которой приоритетом (верховенством) обладает закон. Все остальные акты являются подзаконными.
На федеральном уровне это следующие акты.
1. Законодательные акты Российской Федерации (законы и иные нормативные правовые акты, принятые федеральным законодательным (представительным) органом – Федеральным Собранием Российской Федерации. По форме это федеральные законы.
Высшей юридической силой в системе жилищного законодательства обладает Конституция РФ, которая провозгласила одно из важнейших прав каждого на жилище, т. е. гарантированную для каждого гражданина РФ возможность быть обеспеченным постоянным жилищем (ст. 40). Положение Конституции РФ о праве на жилище является юридической базой для развития и совершенствования жилищного законодательства.
Главенствующее место в системе жилищного законодательства занимает Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ, состоящий из 9 разделов, 18 глав и 191 статьи. Другие нормативные правовые акты, в том числе федеральные законы, не должны противоречить его нормам и положениям (ст. 5 ЖК РФ).
Раздел I. Общие положения
Глава 1. Основные положения. Жилищное законодательство
Глава 2. Объекты жилищных прав. Жилищный фонд
Глава 3. Перевод жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое
Глава 4. Переустройство и перепланировка жилого помещения
Раздел II. Право собственности и другие вещные права на жилые помещения
Глава 5. Права и обязанности собственника жилого помещения и иных проживающих в принадлежащем ему помещении граждан
Глава 6. Общее имущество собственников помещений в многоквартирном доме. Общее собрание таких собственников