На протяжении XVIII – первой половины XIX века в России делались попытки создать устойчивую кредитно-денежную систему путём учреждения и реформирования различных государственных банков. Однако и к середине XIX века больших успехов на этом поприще достигнуто не было: созданный в начале века Государственный Коммерческий банк и иные государственные банки были малоэффективны и не могли стабильно обеспечивать кредитом промышленно-торговый сектор экономики20 – главное, чего хотело от них правительство. Ситуация тем временем осложнилась Крымской войной и кризисом всей финансовой системы страны как следствия военных действий21. Возникла острая необходимость в финансовой реформе с непременным банковским компонентом.
В рамках этой реформы для разрешения накопившихся экономических проблем в банковской сфере Указом Александра II от 31 мая 1860 года об Уставе Государственного банка было создано новое государственное кредитное учреждение22. С одной стороны, проводилась именно реорганизация старого Государственного банка23 – Коммерческого – с передачей контор, отделений, средств и обязательств последнего в новый Банк, одновременно ликвидировался Заёмный банк и фактически прекращали свою деятельность иные старые кредитные установления государства – сохранные казны и приказы общественного призрения – от них всё, включая немалые их обязательства, переходило к новому учреждению24. С другой стороны, новый Государственный банк создавали подобным западноевропейским центральным (национальным) банкам, в первую очередь Банку Франции25: работавший над написанием названного Устава Е. И. Ламанский стремился, чтобы французские принципы организации «банка банков» плодотворно легли на русскую почву. В совокупности это давало неоднозначный результат: Госбанк в первый период своей истории был ещё чрезмерно сильно связан особенностями и проблемами своих предшественников26, но при этом уже ориентировался на прогрессивные модели западных центральных банков.
Государственный банк наделили в Уставе ограниченной самостоятельностью и отделённостью от других государственных органов. Новый банк, в отличие от предшественников, имел относительно обособленное имущество: его нельзя было использовать на государственные расходы (ст. 9 Устава) и на исполнение возложенных правительством на Банк дополнительных обязанностей (ст. 15). Зафиксированный в законе его основной капитал (15 млн рублей) не должен был уменьшаться ни в коем случае, а резервный (3 млн) – нужно было восполнять (ст. 2). Ряд банковских операций осуществлялся руководством Банка без согласований (ст. 127). Служащие банка были обязаны сохранять коммерческую тайну их клиентов. Подчёркивалось, что им осуществляются лишь операции, предусмотренные Уставом (ст. 22), что скорее ограждало от произвола, чем мешало его работе. Он, благодаря Уставу, находился и под определённым покровительством императора, что также должно было оградить его от превращения в инструмент обеспечения частных интересов. Но даже существенной независимости у Государственного банка не было27. Он был подчинён Министерству финансов, по сути, являясь его подведомственным органом, а глава этого министерства упоминался в Уставе как его главный начальник (ст. 123). В Указе и Уставе не раз подчёркивалась важная роль министра в деле управления банком: именно по его предложению император повелевал учредить Госбанк, именно он разрешал возникающие в связи с этим вопросы, только ему дозволено было принимать решение об учреждении новых контор банка и об осуществлении наиболее значимых для правительства банковских операций. Ему систематично предоставлялись отчёты о деятельности Госбанка. Одновременно уже через несколько лет после принятия Устава распространилась практика выдачи особых неуставных ссуд28 по распоряжению министра финансов, императора и др., которая сводила на нет самые минимальные меры по ограждению Банка и его имущества от внешних вмешательств.
Деятельность Государственного банка носила двойственный характер, как, впрочем, и всех европейских центробанков того времени. Он совмещал отдельные обязанности центрального банка с коммерческой деятельностью, свойственной обычным банкам. Однако, в отличие от зарубежных «банков банков», важнейшая функция главы кредитно-денежной системы страны – самостоятельная эмиссия денег – не была фактически предоставлена ему законодательством29