Административно-правовой статус индивидуального субъекта – это правовое положение личности в ее отношениях с субъектами публичной административной власти, урегулированное нормами административного права. Он является составной частью общего правового статуса гражданина.
Права и обязанности личности, которые определяются в административно-правовых нормах, производны от конституционных и часто конкретизируют последние. Основы административно-правового статуса граждан в Российской Федерации устанавливаются Конституцией РФ, актами органов представительной власти. В формировании и особенно в реализации составляющих данный статус прав и обязанностей значительна роль государственных органов исполнительной власти.
Разнообразными нормативными актами государственных органов исполнительной власти:
конкретизируются конституционные права и обязанности граждан;
первично предоставляются определенные права;
устанавливаются процедуры реализации прав и обязанностей;
определяются органы, должностные лица, которые обязаны оказывать гражданам содействие при осуществлении прав и обязанностей.
Наряду с активной нормотворческой деятельностью государственная администрация непосредственно участвует в реализации гражданами их прав и обязанностей и защищает права и свободы граждан.
Составными частями административно-правового статуса индивидуального субъекта являются административная правосубъектность и его реальные права и обязанности, приобретенные в соответствии с нормами административного права.
Правосубъектность включает два основных структурных элемента: 1) способность обладать правами и нести обязанности (правоспособность); 2) способность к самостоятельному осуществлению прав и обязанностей (дееспособность). В связи с этим часто правосубъектность называют праводееспособностью[16].
Административная правоспособность – это способность иметь права и обязанности, закрепленные нормами административного права.
Частично она возникает с момента рождения (право на постановку в очередь на получение социальной жилой площади, на имя[17], медицинскую помощь, бесплатное обеспечение лекарствами).
Будучи в принципе равной, административная правоспособность граждан не одинакова. Она зависит от возраста, пола, состояния здоровья, образования, места жительства и даже от роста, национальности и других демографических факторов. Например, способность стать носителем воинской обязанности зависит от пола, возраста, состояния здоровья, гражданства и ряда иных факторов.
Сейчас, когда субъекты Федерации в соответствии со ст. 72 Конституции РФ активно осуществляют административное правотворчество, административная правоспособность жителей разных регионов имеет определенные различия. Так, в соответствии с распоряжением мэра Москвы от 28 мая 1998 г. № 533-РМ с 1 июня 1998 года ежемесячно производится доплата к пенсии в размере 100 % минимальной пенсии по старости лилипутам, получающим пенсию (независимо от ее вида) в органах социальной защиты населения, а законом Свердловской области предусматривается предоставление материальной помощи лицам, пострадавшим от пожаров. Граждане Российской Федерации могут пользоваться многими административными услугами (образовательными, жилищными, транспортными, материальными и др.).
Таким образом, главные особенности административной правоспособности таковы: она регулируется нормами административного права (1), ее содержание состоит в регламентации способности индивидов вступать в правоотношения с субъектами исполнительной власти (2), у конкретных лиц она возникает с момента рождения (3), для разных лиц она не одинакова по объему (4).
Административная дееспособность – это способность лица своими действиями осуществлять права, выполнять обязанности, предусмотренные административно-правовыми нормами. Она включает также и деликтоспособность – способность претерпевать меры административного и дисциплинарного принуждения, установленные этими нормами.
Административная дееспособность граждан Российской Федерации возникает позднее правоспособности, общий возраст ее наступления законом не установлен. Но именно административная дееспособность возникает у гражданина раньше, чем какая-либо иная. Ее частичное появление и последующее увеличение связано с физическим и интеллектуальным взрослением лица. Даже дошкольники могут самостоятельно обратиться к врачу, реализовать право на жалобу, с 6 лет ребенок сам реализует право на образование. Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав вправе направить лицо, которому исполнилось 11 лет, в специальную школу. С 16 лет наступает способность нести административную ответственность за свои действия.
Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обороны страны и безопасности государства». Соответственно установлено четыре группы обстоятельств, при наличии которых правовой статус (прежде всего, административно-правовой) индивидуального субъекта может быть ограничен:
1) чрезвычайные обстоятельства (массовые беспорядки, стихийные бедствия и др.);
2) если это несовместимо с его общественно полезной деятельностью (запрещение совместной службы родственников, службы в милиции лиц, привлекавшихся к уголовной ответственности);
3) если без этого невозможно обеспечить государственную безопасность (режим секретности, пограничный режим и др.);
4) совершение правонарушений (лишение правонарушителей водительских прав, ограничения на приобретение ими оружия и т. п.).
В первых трех случаях ограничения непосредственно устанавливаются нормативными правовыми актами и касаются неопределенного числа граждан. Ограничения же административно-правового статуса в связи с нарушениями носят индивидуальный характер, персонифицированы, являются мерами принуждения и их содержание определяется правоприменительными актами. Иногда ограничение прав нарушителя не является мерой принуждения, а представляет собой неблагоприятные последствия правонарушения. Так, правонарушителю может быть отказано в выдаче лицензии на оружие, заграничного паспорта.
Общий административно-правовой статус индивида принято называть статусом гражданина. В настоящее время можно говорить о двух категориях граждан России (обычных и с двойным гражданством) и о трех категориях лиц, не имеющих российского гражданства (граждане ближнего и дальнего зарубежья, лица без гражданства).
Административные права. В зависимости от механизма реализации можно выделить права абсолютные (безусловные) и относительные. К первым относятся права, которыми лица пользуются по своему усмотрению, а субъекты власти обязаны создать условия и не препятствовать их осуществлению, способствовать их защите. Это, например, право на административную жалобу, выбор имени, трудоустройство, пользование публичными библиотеками, получение общего среднего образования, медицинской помощи и других административных услуг. Реализация абсолютных прав зависит главным образом или даже исключительно от воли гражданина.
Относительными следует считать такие права, для реализации которых нужен акт компетентного органа. Например, приказ о назначении на должность, лицензия на осуществление деятельности. Воля гражданина должна быть опосредована волей субъекта власти, актом применения права.
По кругу лиц, которым права предоставляются, и по основаниям возникновения можно различать права общие и специальные. Последние чаще всего являются льготами, которые даются по признакам социально-демографическим (больным, многодетным, вынужденным переселенцам и т. д.) и общественно полезной деятельности (ветеранам, военнослужащим, Героям России, государственным гражданским служащим и др.).
По содержанию можно различать следующие группы административных прав. Это право:
на социально-политическую активность (право на государственную и муниципальную службу, внесение предложений, получение информации, на организацию, участие, выход из общественных объединений, на пресечение противоправных действий и др.);
на государственное участие, содействие, помощь компетентных публичных организаций. Речь идет о праве пользоваться бесплатными благами (библиотеками и др.), получать организационную (в трудоустройстве, например), техническую, юридическую, санитарно-эпидемиологическую, медицинскую и иную помощь;
на защиту. Основные формы реализации этого права: 1) административная жалоба; 2) жалоба (заявление) в суд; 3) защита в производстве по делам об административных правонарушениях; 4) право на помощь негосударственных организаций (обществ защиты прав потребителей, профсоюзов и др.).
Административно-правовые обязанности индивидуальных субъектов. Среди них можно выделить абсолютные и относительные. Первые не зависят от каких-то конкретных обстоятельств, они безусловны, возлагаются на каждого (соблюдение правил дорожного движения, санитарии и т. п.).
Относительные обязанности подразделяют на две подгруппы. К первой относятся те, которые возникают из правомерных действий, направленных на приобретение прав и пользование ими. Среди них можно различать: 1) обязанности пользователя (читателя государственной библиотеки, студента государственного вуза, рыболова, пассажира и др.); 2) обязанности лица, получившего разрешение на совершение определенных действий, владение определенным имуществом (водителя, собственника огнестрельного оружия, частного детектива и др.). Во вторую подгруппу следует выделить и обязанности, которые порождаются неправомерными действиями; в их числе: претерпевать меры пресечения (задержание, арест имущества и др.), по исполнению наказаний (штрафа, наряда вне очереди, административного ареста и др.).
В реальной жизни существует огромное разнообразие специальных административно-правовых статусов, которые можно объединить в несколько групп, а именно:
1) членов административных коллективов;
2) субъектов административной опеки (сирот, безработных, беженцев и др.);
3) жителей территорий с особыми административно-правовыми режимами;
4) субъектов разрешительной системы (водителей, лицензиатов, работников, допущенных к государственной тайне, и др.);
5) государственных и муниципальных служащих;
6) индивидуальных предпринимателей и др.;
7) лиц, совершивших правонарушения, и прежде всего лиц, совершивших умышленные преступления, и др.
Субъекты общего административно-правового статуса (граждане) могут одновременно иметь один или несколько специальных административно-правовых статусов. Так, гражданин Российской Федерации может быть сиротой, студентом, водителем, жителем пограничной зоны. Речь идет не об особых категориях субъектов, которые не являются гражданами, а о расширении статусов граждан (россиян, иностранцев, апатридов). Любой специальный статус наслаивается на общий статус гражданина.
Административный коллектив. Такого понятия в юридической науке нет, хотя оно и необходимо. Уже давно говорят, пишут, используют в законодательстве понятие «трудовой коллектив», под которым понимают самостоятельный субъект права, состоящий из работников определенной организации. В этом случае речь идет об организованной группе людей, участвующих своим оплачиваемым трудом в деятельности организации (предприятия, учреждения, органа, строевого подразделения). Отношения членов трудового коллектива с предприятием (учреждением), его администрацией, их личные права регулируются трудовым правом. Административным же коллективом предлагается именовать личный состав организации, в которой отношения ее членов с администрацией (организацией), их личные права и обязанности регулируются административным правом. Это органы внутренних дел, воинские части, военизированные пожарные, горноспасательные части, студенческие коллективы и др.
Существуют и смешанные коллективы. Например, в гражданском вузе преподаватели и иные сотрудники образуют трудовой, а студенты – административный коллектив.
Вопрос о правосубъектности и видах административных коллективов еще ждет своего исследователя. Пока же отметим, что, став членом административного коллектива, гражданин приобретает специальный административно-правовой статус, комплекс специальных прав и обязанностей (студента, военнослужащего, сотрудника милиции). Речь идет о личных, а не о служебных правах и обязанностях, ибо вторые конкретизируют полномочия коллективного субъекта – организации. Это особенно наглядно видно на примере статуса аттестованного работника милиции. К его личным правам относятся права на судебную защиту при увольнении по инициативе администрации, государственное страхование и возмещение ущерба в случае гибели или увечья, обеспечение жилой площадью, дополнительный оплачиваемый отпуск и др.