Административное право России: учебник для вузов - читать онлайн

1.1 Социальное управление

Управление как таковое – это целенаправленное воздействие на сложную систему: «Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т. е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности»[1].

Сложной считается система, которая состоит из ряда, как правило, разных элементов. Процесс управления имеет место только в сложных динамических системах. Он необходим для устранения дезорганизации, хаоса, для повышения организованности системы, сохранения ее качественной определенности вопреки действию внутренних и внешних возмущающих факторов, для приведения системы в соответствие с объективными закономерностями конкретной среды.

Управление неразрывно связано с информацией. Для устойчивого существования системы необходимо, чтобы она была способна воспринимать, хранить, перерабатывать, передавать информацию. Связь и упорядоченность компонентов целого достигается через их информационное взаимодействие, а также через взаимодействие системы в целом с внешней средой посредством передачи сведений об окружающей среде и о самой системе. Информация передается в виде сигналов. Сигналы несут в себе управляющее воздействие, которое заставляет систему перестраиваться для совершения определенных действий. Благодаря информационному воздействию даже малая доля энергии, содержащаяся в сигнале, часто влечет за собой возникновение значительно большей энергии. К информации система относится избирательно, она реагирует лишь на определенные сигналы.

Существенным признаком управления является обратная связь, т. е. механизм учета соотношения цели, команды и результата действия. Это необходимо, чтобы субъект управления получал информацию о состоянии объекта, о выполнении команд, переданных по каналам прямой связи. Благодаря обратной связи в системе создается замкнутая цепь каналов информации, и тогда система приобретает органичную целостность, способность противостоять изменениям окружающей среды. Информация, поступающая по каналам обратной связи, дает возможность управляющему перенастраивать систему, вырабатывать новые, корректировать старые команды и т. д.

Наиболее общей целью управления является гомеостазис: обеспечение динамического равновесия между системой и средой, сохранение ее качественной определенности вопреки разрушающим воздействиям, преодоление противоречий между ее отдельными элементами, системой в целом и внешней средой. Усиливая или ослабляя внутренние процессы, комбинируя их и т. д., субъект добивается сохранения системы и повышения уровня ее организованности.

В тех случаях, когда управление осуществляется изнутри при помощи факторов, присущих самой системе, налицо самоуправление. Большинство социальных и биологических систем самоуправляемы. В каждой из них можно выделить две подсистемы: управляемую (объект управления) и управляющую (субъект управления). Но многие из созданных людьми социальных и технических систем (право, автомобиль и др.) не являются самоуправляемыми.

Социальное управление – это управление людьми: отдельными индивидами, группами, обществом в целом; это особый тип взаимоотношений людей.

Человек – существо общественное, он не может существовать вне общества. Важнейшей особенностью человеческого бытия является совместная деятельность людей в различных сферах общественной жизни. Объединение – важное средство в борьбе за существование, развитие на всех этапах истории. Человеческий коллектив неизбежно принимает форму определенной организации, для того чтобы координировать и направлять действия, регулировать отношения между его членами, подчинять их единой общей цели.

Социальное управление может сводиться только к руководству людьми. Но часто оно служит средством воздействия на вещи, средством обеспечения согласованной деятельности людей в процессе производства, транспортировки, распределения материальных благ.

Субъект управления воздействует на общественные отношения, на вещи через волю и сознание людей. Организация всегда состоит в упорядочении другой деятельности.

Социальное управление осуществляется путем воздействия на волю людей. Воля – это регулирующая сторона сознания, которая направляет деятельность человека на выполнение поставленной цели. Отсюда действия человека носят, с его точки зрения, сознательный, целесообразный, волевой характер. Необходимое условие согласованности действий людей – единство воли.

Способность обеспечить преобладание, доминирование воли одних над волей других, подчинять чужую волю своей называют властью. Власть – важнейшее, необходимейшее средство управления, обеспечивающее согласование воль, а значит, и действий разных людей.

К понятию «власть» очень близко примыкает понятие «собственность». Собственность – это пользование, владение, распоряжение продукцией овеществленной деятельности, власть над овеществленным трудом, а власть – это пользование, распоряжение действиями людей, живым трудом.

Социальное управление предполагает высокую степень автономии, самостоятельности, свободы воли управляемых, которые способны к самоорганизации.

Объекты социального управления – люди, коллективы, народы – обладают волей и сознанием, способностью анализировать окружающую обстановку и выбирать соответствующие ей варианты поведения. Разнообразие человеческих потребностей, интересов, вкусов, склонностей бесконечно, у каждого человека свой склад ума, жизненный опыт, свои особенности мышления, переживания. Поведение человека, как правило, не может быть жестко детерминировано, оно носит вероятностный характер.

Человек чрезвычайно многообразен, индивидуален, при этом он является участником разнообразных общественных отношений, выполняет различные социальные роли, управляет техническими средствами, а во многих случаях и людьми. Сознательное целенаправленное руководство не в состоянии охватить все проявления жизнедеятельности человека, а главное – такая максимизация управления принесла бы большой вред, сковала бы общество, помешала развитию личности. В обществе управление сочетается с большей или меньшей самостоятельностью, с автономией субъектов. Конечно, степень самостоятельности различных людей (военных и гражданских, детей и взрослых) не одинакова, к тому же влияние на нее оказывают классовая и иные структуры общества, но ни одному субъекту власти не удавалось и не удастся подчинить своему воздействию всю деятельность людей.

Наряду с управлением в обществе действуют и такие регуляторы, как наука, искусство, стихийные процессы (миграция, преступность и т. п.).

Управление людьми осуществляется сознательно. В этом процессе вырабатываются идеальные цели и программы их осуществления, сознательно создаются средства выполнения программ (органы, системы связи и т. п.).

Цель биологической системы – гомеостазис – достигается главным образом через приспособление к окружающей среде. Социальное управление во многих случаях преследует две взаимозависимые цели: совершенствование системы, изменение ее качественных особенностей и приспособление среды обитания к своим потребностям.

Управление человеком достигается чаще всего посредством слова, которое представляет собой непосредственную действительность мысли, ее материальную форму. Человечество научилось накапливать и хранить информацию вне индивида, передавать ее путем обучения, социального воспитания. Люди создали специальные средства, с помощью которых они закрепляют, сохраняют и передают опыт поколений, превращают индивидуальный опыт в коллективный. Для систематизации, быстрой передачи информации на большие расстояния, для ее обработки также созданы технические устройства.

1.2 Понятие и виды администрации

Существуют разнообразные виды управления людьми. Социальное управление – это абстракция: управления людьми вообще, как и государства вообще, нет. Управление людьми всегда осуществляется в конкретных условиях. Один из видов общественных отношений – управленческие отношения.

В зависимости от пределов властного воздействия можно различать управление государством, городом, сферой социальной жизни (обороной, здравоохранением и др.), предприятием и т. д. По признаку собственности можно различать государственное, муниципальное, частное (корпоративное) управление.

В обществе существуют различные виды управления – управление собственностью, транспортными средствами, финансовыми ресурсами и др. Его разновидностью является и управление людьми, т. е. административная деятельность.

«Администрация» в переводе с латинского (administratio) означает «управление», «руководство». Под администрацией понимаются:

1) государственные органы, осуществляющие управление;

2) руководящий персонал какой-либо организации, учреждения, предприятия.

Администрировать – значит управлять, заведовать. «Власть есть специфическое средство, обеспечивающее следование воли управляемых воле управляющих»[2].

По признаку собственности следует выделить международнуи, государственную, муниципальную, частную администрации. Международная, государственная и муниципальная администрации являются публичными.

В системе государственной администрации Российской Федерации по правовому положению, источникам финансирования существует три вида администраций:

1) федеральная;

2) субъектов Федерации;

3) государственных предприятий, учреждений, органов, строевых подразделений.

1.3 Основные признаки публичной административной (исполнительной) власти

Государственная власть – разновидность социальной власти. Она опирается на государственный аппарат, юридические нормы, материальные ресурсы, механизмы убеждения, поощрения и принуждения. И само государство, и его деятельность можно рассматривать как средство управления, осуществляемого в интересах социальной группы, класса или всего народа, как инструмент властвования.

Наиболее плодотворным представляется подход к проблеме государственной власти с позиции теории разделения властей (на законодательную, исполнительную и судебную).

Административную власть можно трактовать в двух основных аспектах:

1) в юридическом, понимая под ней право и возможность официальных руководителей управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать властные акты, принуждать;

2) в политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений, и прежде всего публичную администрацию и ее власть.

Публичная власть появилась с возникновением государства. Ее «эмбрион» можно выявить уже в первобытном обществе. Это власть вожака и его помощников над первобытным стадом. Свою полноту публичная власть набирает в государстве, где она уже опирается на вооруженные отряды, чиновничий аппарат, право, налоги. На высшем уровне власть концентрировалась в руках монархов и была единственной государственной властью, которая одновременно и законодательствовала, и управляла, и судила.

Высшей власти (магистру, султану, императору, народному вече) потребовались «служилые люди» – администраторы, которые выполняли бы волю высшей власти. Министр, губернатор и прочие администраторы – вот те, кто служит высшей государственной власти, претворяет ее решения в жизнь. А для этого они наделяются властью, которая называется административной, т. е. властью, находящейся в подчинении высшей власти. Там, где возникают крупные, постоянно действующие социальные организации, появляется администрация, административная власть[3]. Нетрудно увидеть различие между властью магистра («великого магистра ордена»), монарха и его министров, его, наделенных им же властью, слуг. Высшее руководство опирается на своих администраторов, им же назначаемых, сменяемых и оплачиваемых.

Французский ученый Р. Драго определяет администрацию как «совокупность людских и материальных средств, призванных обеспечивать под руководством политической власти исполнение и применение законов… Цели администрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и состоят в выполнении заданий, порученных ей основополагающими государственными органами»[4].

Первый признак административной власти – ее вторичность, ее подчиненное положение, зависимость от высшей власти, законов (административная власть является вторичной по отношению к представительным (законодательным) органам, которые определяют ее структуру, полномочия ее органов, даже если носители исполнительной власти избираются непосредственно народом (президент, губернатор и т. д.).

Разумеется, администрация всегда служила высшей власти, исполняла ее веления, подчинялась ей. Но в правовом государстве его администрация подчиняется не другой власти, а закону. Она исполняет принятые на основании особой процедуры, опубликованные, а значит, известные широкому кругу лиц законы.

Второй – ее организующий характер. Административная власть необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, в созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению актов высшего руководства. Она переводит политические проблемы в организационные. Она обязана объединять энергию, усилия граждан, организаций, наводить порядок и в нормальных, и в экстремальных условиях.

Закон является только абстрактной нормой, намечающей модель поведения людей. Для его исполнения необходимы организующие, координирующие и контролирующие действия государства, их-то и осуществляет государственная администрация, имеющая дело с действительными явлениями жизни и выполняющая задачи постоянного, целенаправленного управления людьми, а через них – имуществом и общественными процессами. Административная деятельность – это систематическая, непрерывная организация, направленная на сохранение социальной системы, ее укрепление и развитие.

Третий – ее универсальный характер во времени и пространстве, т. е. административная власть осуществляется везде, где функционируют человеческие коллективы. Она непосредственно организует систему образования, оборону страны, охрану государственной и общественной безопасности, деятельность государственных предприятий и учреждений, осуществляет общее руководство негосударственными организациями (регистрация, лицензирование, налогообложение, контроль). И с помощью правовых норм воздействует на граждан и организации. В процессе исполнения актов высшего руководства административная власть осуществляет и подзаконное правотворчество, и юрисдикционную деятельность (наказывает, разбирает споры).

Универсализм этой власти проявляется и в способах воздействия на людей (поощрение, убеждение, договор, регистрация, разрешение, пресечение и др.). Как композитор из существующего разнообразия звуков создает мелодию (хорошую или не очень), так и администраторы, используя существующие способы воздействия на волю людей, создают организованность, порядок в обществе (хороший или не очень).

Государственная администрация сама обеспечивает безопасность страны, руководит многими предприятиями, учреждениями, но в то же время она создает условия для того, чтобы в обществе действовали муниципальные, общественные, частные механизмы саморегуляции.

Четвертый признак: административная власть – это исполнительно-распорядительная власть. В ее непосредственном ведении находятся огромные ресурсы: правовые, информационные, экономические, технические, идеологические, организационные. Фактически в ней сконцентрирована государственная мощь страны. Эта власть опирается на обширные территории, контингенты людей, информационные, финансовые и иные ресурсы, использует инструменты распределения, служебных продвижений, награждений и многое другое. Но, ведая огромными ресурсами, государственная администрация непосредственно их не использует, не производит продукцию, не лечит, не учит, она… распоряжается действиями людей, природными и иными ресурсами, чтобы организовать производство, образование, здравоохранение и т. д. В процессе исполнения велений вышестоящей власти она издает огромное количество распоряжений – административных актов (о выделении, приеме, поощрении, наложении взысканий и др.).

Пятый – принудительность административной власти, т. е. возможность при опоре на силу самостоятельно осуществлять принуждение во внесудебном (административном) порядке[5]. Ведь в непосредственном ведении государственной администрации находятся вооруженные силы, в частности армия, полиция (милиция), органы госбезопасности, специализированные принудительные учреждения. Поэтому субъекты административной власти используют имеющиеся у них фактические и правовые возможности для осуществления внесудебного, административного и дисциплинарного принуждения.

Шестой – особая организационная форма административной власти, которую детерминируют (предопределяют) такие ее признаки, как универсальность, предметность, принудительность. По организационной форме административная власть – единая, большая по объему, иерархически выстроенная многоуровневая государственная администрация, нижестоящие звенья которой подчинены вышестоящим. И в этом ее отличие от законодательной и судебной властей, не обладающих ни организационным единством, ни иерархией, ни подчинением нижестоящих звеньев вышестоящим. Единство многоуровневой административной машины – важнейшая основа единства государства.

Непосредственная повседневная организация разнообразных социальных связей, реальное осуществление принуждения требуют большого аппарата и огромного числа работников аппарата. Несомненно, количественный состав административного аппарата, число лиц, занимающихся административной деятельностью, в сотни раз превосходит общее число работников всех иных государственных органов, вместе взятых. Реализация административной власти требует большого числа профессионалов и рациональной организации их труда. Основная фигура в администрации – чиновник, отсюда: административная власть – власть чиновников.

Возникает вопрос: как соотносятся близкие по содержанию понятия «административная власть» и «исполнительная власть»? Исполнительная власть – это административная власть в условиях правового государства, демократически организованного общества. При последовательной реализации принципа разделения властей организующая, универсальная, распорядительная, профессиональная административная власть приобретает два новых признака: она становится подзаконной и подконтрольной.

Седьмой признак. В условиях правового государства значительно изменяются объем и формы контроля за деятельностью исполнительной власти. Ее подконтрольность приобретает качественно иной характер. В прошлом ее контролировал монарх и уполномоченные им чиновники: прокуроры и иные представители высшей власти. Это был контроль за подчиненными, осуществляемый свыше, чаще всего контроль одних чиновников за другими.

В правовом государстве исполнительная власть не подчинена другим властям, она самостоятельна, но ее вправе контролировать все существующие власти: и парламент, и суды, и иные органы, не принадлежащие ни к одной из трех ветвей власти (прокуратура, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека и др.). В России огромные контрольные полномочия принадлежат президентской власти, занимающей особое положение в российской системе разделения властей.

Уровень подконтрольности государственной администрации резко возрастает в условиях развитой демократии и ее проявлений: свободы слова, права на получение информации[6], многопартийности и др.

В России начато создание правового государства, а значит, и преобразование административной власти в исполнительную. Конституция РФ назвала эту власть исполнительной, но предстоит еще много сделать, чтобы не только по названию, но и фактически она стала государственной исполнительной властью.

Особенности административной власти: ее право распределять огромные ресурсы (природные, финансовые, кадровые и др.), осуществлять принуждение являются побочной причиной ее основной болезни – коррупции. Борьба с нею – важная задача всех ветвей государственной власти, и прежде всего исполнительной власти, а также органов местного самоуправления, гражданского общества, всех жителей нашей страны.

1.4 Административные услуги

Важная особенность государственной администрации – ее деятельность по оказанию публичных услуг гражданам и различным организациям. Оказание таких услуг тесным образом связано с ее функциями.

Услуга – это деятельность, приносящая пользу, помощь другому. Можно назвать такие признаки публичных услуг:

они направлены на реализацию общественных интересов;

имеют неограниченный круг субъектов, пользующихся услугами;

они осуществляются либо государственными, муниципальными организациями (органами, учреждениями, предприятиями, вооруженными подразделениями), а также другими субъектами;

они основываются как на публичной, так и на частной собственности.

В ХХI веке любое государство оказывает многочисленные услуги населению страны, ее гражданскому обществу, организациям, физическим лицам. И в основном публичные услуги государства осуществляют государственная администрация и руководимые ею организации. Государственные услуги – это в основном деятельность исполнительной власти. И их можно называть административными услугами.

Разнообразие административных услуг очень велико (от уборки мусора до спасения лиц, попавших под завалы в шахтах, рухнувших домах, заблудившихся в лесу). Количество таких услуг непрерывно увеличивается. Чтобы лучше разобраться в системе данных услуг, полезно подразделить ее на части в зависимости от разных критериев.

По такому критерию, как деньги, можно выделить три вида административных услуг:

платные (выдача заграничных паспортов, регистрация сделок с недвижимостью и др.);

бесплатные (медицинские, образовательные, спасательные и др.);

материальная помощь безработным, сиротам, студентам, инвалидам и др.

По содержанию услуг – на:

обеспечивающие безопасность (поиск пропавших, административный надзор милиции, пожарной и санитарной безопасности, безопасности на дорогах и др.);

социальные услуги (медицинские, образовательные, пенсионные, жилищные, транспортные и др.);

экономические (антимонопольная деятельность, помощь малому бизнесу, субсидирование и т. д.).

По субъектам, их осуществляющим. Осуществляемые:

государственными органами;

муниципальными органами;

совместно государственными и муниципальными органами (образовательные, медицинские, жилищные и др.).

2.1 Предмет административного права

Между отраслями российского права есть серьезные различия. Важнейшие из них:

1) предмет регулирования;

2) метод регулирования;

3) принципы отраслевого регулирования;

4) цели отрасли права;

5) субъекты отрасли права и отраслевых правоотношений;

6) источники отрасли права;

7) система отрасли права.

Отрасли права отличаются друг от друга прежде всего по тем общественным отношениям, которые они регулируют. Особенности этих общественных отношений и определяют предмет регулирования. А от предмета регулирования зависят иные признаки отрасли: метод регулирования, система отрасли и т. д. Не случайно большинство отраслей права название получило по регулируемой совокупности общественных отношений, например трудовое, земельное, семейное, уголовно-процессуальное.

В порядке первого приближения к содержанию предмета административного права можно предложить следующее определение.

Субъекты публичной администрации осуществляют разнообразную деятельность: властную, договорную, организационно-массовую, материально-техническую (размножение материалов, подготовку проектов документов и др.). Административным правом регламентируется основная – властная – деятельность государственной администрации и тесно связанная с ней деятельность по заключению и исполнению административных договоров (соглашений о разграничении полномочий, контрактов о военной службе и др.).

В предмете административного права России четко выделяются три группы общественных отношений, возникающие при осуществлении:

1) регулятивной, созидательной деятельности государственной администрации;

2) охранительной деятельности государственной администрации;

3) административного судопроизводства.

Такой общий и частично условный подход к определению предмета административного права нуждается в ряде уточнений.

Во-первых, следует уточнить, кто осуществляет государственную исполнительную (административную) власть.

Прежде всего, это исполнительные органы государственной власти и ряд подчиненных им учреждений (центры временной изоляции несовершеннолетних и др.), строевых подразделений (полки дорожно-патрульной службы, ОМОН и др.). А кроме того, к государственной администрации относятся Администрация и Управление делами Президента РФ, Банк России, его главные управления и расчетно-кассовые центры.

Во-вторых, деятельность администрации двойственна. Главное в ней – созидательное начало, организация нормальной жизни и развития общества, его систем образования, здравоохранения, связи, транспорта и др. Но важна и охранительная деятельность: защита прав личности, собственности, нормальных условий существования государства, общества, граждан. Соответственно предметом административного права являются обе стороны функционирования государственной администрации – созидательная («активная администрация») и охранительная («пассивная администрация»).

Кто бы ни применял меры административного принуждения – исполнительные органы государственной власти, Банк России, судьи, муниципальные органы, общественные организации (народные дружины, общественные рыбинспекции, организации казаков и др.), – все они обязаны действовать в соответствии с нормами административного права. Административное право обладает монополией на регулирование общественных отношений, возникающих при реализации административного принуждения.

К предмету административного права относятся и отношения, связанные с рассмотрением жалоб граждан во внесудебном порядке (административных жалоб). Государственные и муниципальные органы, предприятия и учреждения, суды, органы прокуратуры и иные субъекты, работающие с административными жалобами, вступают в административно-правовые отношения с их заявителями и между собой.

В-третьих, вся деятельность государственной администрации направлена на исполнение законов, международных договоров и актов правосудия.

В-четвертых, государственная администрация и суды вступают в отношения с гражданами, разнообразными организациями. И если быть точным, то административное право регулирует не деятельность, а отношения, возникающие при этом. Оно закрепляет обязанности и права обеих сторон отношений: и властных, и невластных субъектов. Примером тому могут быть многочисленные правила – дорожного движения, лицензирования, санитарии, таможенного оформления товаров и др.

В-пятых, государственная административная, организующая деятельность существует во всех сферах общественной жизни, она велика по объему и разнообразна по содержанию. Во многих случаях она настолько специфична, что ее регламентируют нормы не административного, а других отраслей права. Например, связанные с финансами отношения – финансовое право; загсы действуют на основе норм семейного права; следственные аппараты МВД, ФСБ России при расследовании уголовных дел опираются на нормы уголовного и уголовно-процессуального права; система органов исполнения наказаний действует на основе норм уголовно-исполнительного права и т. д. Поэтому в определение предмета административного права необходимо внести такое существенное уточнение: оно регулирует отношения, возникающие в процессе функционирования государственной администрации, за исключением тех, которые закреплены за другими отраслями российского права.

В-шестых, отношения, возникающие при осуществлении деятельности государственной администрации, можно разделить на два вида:

1) внутриаппаратные: соответствующие юридические нормы закрепляют систему исполнительных органов публичной власти, организацию службы в них, формы и методы внутриаппаратной работы;

2) взаимоотношения субъектов административной власти с организациями любых организационно-правовых форм и гражданами (внеаппаратные отношения).

В наше время государственная административная деятельность и возникающие при этом отношения имеют большое значение для реализации конституционных прав и обязанностей граждан, защиты их прав и защиты прав частных организаций. Главная составляющая предмета административного права, его ядро, – система отношений государственной администрации с гражданами и их организациями. Основная задача административного права – правовое обеспечение конституционных прав и обязанностей граждан.

Новая и важная часть предмета административного права – общественные отношения, возникающие при осуществлении административного судопроизводства. Статья 118 Конституции РФ закрепляет существование в стране конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Административное судопроизводство – это рассмотрение судами административных дел в порядке, регламентируемом процессуальными нормами административного права.

Исходя из сказанного, можно дать более полное определение предмета административного права. Это система общественных отношений, возникающих при осуществлении властной деятельности государственной администрации по исполнению законов, актов правосудия, публичных договоров (если они не стали предметом регулирования других отраслей права), а также при осуществлении административного судопроизводства.

2.2 Методы административно-правового регулирования

Управленческие, административные отношения всегда имели, имеют и будут иметь место, пока существует человеческое общество. Они, как и семейные, экономические связи, появились намного раньше, чем юридические нормы. Последние не создают властеотношений, а используются для того, чтобы их формализовать, упорядочить, развить, охранять.

Административная деятельность предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому; она неразрывно связана с властью. В системе управленческих, административных связей субъекты, как правило, не равны, к тому же они выполняют разные социальные роли. Этого неравенства право не может и не стремится устранить. Воспринимая его как объективную необходимость, законодатель, регламентируя организацию и функционирование исполнительной (административной) власти, юридически оформляет такое неравенство, т. е. асимметрию прав и обязанностей субъектов. Этим объясняются особенности административно-правового метода регулирования.

В системе управления (осуществления административной деятельности) используются разные методы (способы) воздействия субъектов власти на граждан, организации, подчиненных (поощрения, принуждения, лицензирование и др.).

Главные признаки метода правового регулирования: каково устанавливаемое правовой нормой юридическое положение сторон (1); с какими юридическими фактами связывается возникновение, изменение, прекращение правоотношений (2); как определяются права и обязанности субъектов правоотношений (3) и как они защищаются (4).

Можно утверждать, что совместная деятельность разных субъектов может быть обеспечена двумя путями: путем использования власти, обеспечения преобладания одной воли и путем согласования, договора. Разумеется, возможно сочетание команды и договора, но это лишь использование различных методов регулирования поведения людей. Наибольшей спецификой, качественной определенностью обладают два существенно различных метода регулирования деятельности людей – административно-правовой и гражданско-правовой. Их сравнение позволяет лучше выяснить особенности каждого.

Административное право – юридическая форма, модель функционирования государственной администрации. Оно закрепляет юридическое неравенство, асимметрию прав и обязанностей субъектов властеотношений. Часто это связано с подчинением одной стороны другой, которое может быть линейным (связи типа «начальник – подчиненный») либо функциональным (связи типа «инспектор – поднадзорный»). Юридическое неравенство сторон (субъектов) обусловлено также их разными ролями и задачами. Даже у органов, должностных лиц, находящихся на одном уровне административной иерархии, не одинаковые права и обязанности. Например, различно правовое положение областного управления внутренних дел, областного комитета по управлению имуществом и областного финансового отдела. Не равны и полномочия инспекторов саннадзора, рыбоохраны и др. К тому же их правовое положение в разных ситуациях может изменяться. Например, преподаватель (он же водитель) и студент (он же инспектор ГИБДД).

Субъекты исполнительной (административной) власти наделены правом решать. Более того, субъекты исполнительной власти во многих случаях вправе применять самые разнообразные меры воздействия на других участников правоотношений. В частности, они могут потребовать объяснений, отложить рассмотрение дела, дать указания, отказать в просьбе, использовать средства административного или дисциплинарного принуждения.

Большинство административно-правовых отношений возникает в связи с какими-то событиями (например, истечение срока) или односторонними волеизъявлениями. Действиями, совершаемыми по воле одной стороны и влекущими юридические последствия, являются, например, приказ, предписание субъекта административной власти, решение о выдаче лицензии, постановление о наложении штрафа, жалоба, заявление гражданина или юридического лица.

Субъекты гражданского права, обладая диспозитивностью, во многих случаях сами выбирают, с кем и когда вступать в отношения. Заключая договоры, они сами определяют взаимные права и обязанности.

Иначе строится административно-правовое регулирование. Как правило, нормами права четко определяется, когда и между какими субъектами должны возникать правоотношения, каковы будут права и обязанности сторон. Так, отношения граждан, связанные с получением прав на управление транспортными средствами, возникают при заранее определенных обстоятельствах, с конкретными органами исполнительной власти. При этом права и обязанности сторон четко закреплены юридической (административно-правовой!) нормой. Точно так же в определенные сроки, по определенной форме и определенным адресатам организации должны направлять статистические данные, отчеты, справки, декларации.

При возникновении споров между участниками гражданско-правовых отношений они вправе обратиться за помощью к третьей, незаинтересованной стороне – суду. Санкции, которые применяются к виновной стороне, чаще всего являются правовосстановительными (взыскание убытков и т. п.) и используются в интересах пострадавшего. Существующие в административно-правовых отношениях права и интересы тоже могут защищаться в судебном порядке. Но в основном права участников таких отношений обеспечиваются, споры между ними решаются в административном порядке: субъектом власти, который был (является) стороной административного правоотношения, вышестоящим или иным органом исполнительной власти.

Естественным продолжением названного неравенства сторон является то, что у невластной стороны имеются скудные возможности для защиты своих прав своими действиями, т. е. для самозащиты. С неправомерными действиями субъектов власти граждане, организации могут бороться чаще всего только путем подачи жалоб (исков и других обращений граждан) в компетентные государственные органы.

Административно-правовое регулирование предполагает, что субъекты власти, как правило, в одностороннем порядке решают, а невластные субъекты вправе обжаловать такие решения.

Гражданско-правовой метод характеризует и «особенность принуждения в гражданском праве… Принудительные меры являются здесь преимущественно средствами защиты конкретных субъективных прав… Использование принуждения в целях защиты субъективных прав позволяет сконструировать само требование о применении принуждения как права потерпевшего лица, субъекта, нуждающегося в защите[7]». А принуждение по административному праву осуществляется в публичных интересах (1), чаще всего по инициативе субъектов государственной исполнительной власти (2), для защиты норм всех отраслей российского права (3).

Еще раз подчеркнем: особенности предмета обусловливают специфику метода регулирования. Административное право закрепляет юридическое неравенство субъектов, право носителей административной власти во внесудебном порядке воздействовать на граждан и организации. Но в наше время административно-правовое регулирование властеотношений обеспечивает внедрение в сферу администрирования демократических начал.

Участники управленческих отношений выступают как субъект и объект воздействия. Их правовое опосредование превращает обе стороны в субъектов правоотношений, носителей определенных прав и обязанностей, закрепленных правовой нормой. И властвующий уже не вправе делать «что левая нога захочет», выдавая свой каприз, административную импровизацию за государственную мудрость, а подвластному не нужно упрашивать «дать слово молвить».

Закрепляя демократические начала формирования исполнительной власти и контроля за ее деятельностью, рациональные формы управленческого труда, разнообразные права граждан и частных организаций, процедуры решения дел, разрешения споров с исполнительной властью и многое другое, современное административное право придает властеотношениям цивилизованный характер, способствует развитию в них начал законности, справедливости, демократии. «Одинаковое подчинение закону и суду ставит должностных лиц и граждан на общую юридическую плоскость. Должностное лицо может быть наделено боˆльшими правами, нежели гражданин, но перед законом они становятся принципиально равными»[8].

Благотворное влияние правового опосредования властеотношений состоит также в том, что современное право внедряет в административную деятельность не свойственные ей в прошлом способы воздействия: договоры, рекомендации, конкурсы и др. Безусловно, главным методом, который используется при правовом регулировании административной деятельности, был и остается административно-правовой. Но наряду с ним право в условиях демократии применяет при регулировании административно-правовых отношений средства, близкие к гражданско-правовому методу. Оно обязывает органы государственной власти заключать административные договоры (контракты о военной службе и др.), проводить конкурсы, поощрять, разрабатывать рекомендации, информировать граждан, оказывать содействие и т. д.

2.3 Система административного права

Наряду с предметом и методом регулирования третьей особенностью самостоятельной отрасли права является ее целостность, системность, структура. Эта особенность довольно четко прослеживается в административном праве. Единый предмет и единственный метод правового опосредования реальных общественных отношений предопределили взаимосвязь образующих отрасль юридических норм.

Административное право – целостная система правовых норм, которые объединяют предмет, цели, принципы, метод регулирования.

Эти нормы должны быть согласованы друг с другом, опираться на единые принципы, использовать единую терминологию. К основным принципам отрасли можно отнести: эффективность, законность, гуманизм, федерализм, взаимную ответственность государства и личности[9]. Внутри отрасли четко прослеживается субординация норм разной юридической силы, общих и специальных. А в целом отрасль создает специфический – административно-правовой режим регулирования общественных отношений.

Административное право принадлежит к числу публичных отраслей, поэтому его общеотраслевой режим носит публично-правовой характер. Это означает прежде всего опосредование, защиту публичных, т. е. общественных, интересов. Ранее деятельность государства по осуществлению публичных интересов, ведеˆнию дел была абсолютизирована, коллективное довлело над индивидуальным. В настоящее время подход к целям и задачам административного права коренным образом поменялся. Отправным пунктом здесь выступают положения ст. 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». И теперь среди задач публичной исполнительной власти на передний план выходят задачи по закреплению, соблюдению, содействию в реализации и защите прав и свобод человека.

На первый взгляд существует дуализм целевых установок административного права: с одной стороны, эффективность деятельности исполнительной власти, с другой – реализация, защита прав и свобод лиц. Но на самом деле именно состояние реализации, защиты прав и свобод граждан и есть показатель эффективности функционирования власти.

Основные цели административного права можно определить так:

1) создание условий для реализации гражданами, их объединениями прав и свобод, осуществление которых связано с функционированием исполнительной власти;

2) создание условий для эффективной деятельности административной (исполнительной) власти;

3) правовое обеспечение демократических начал в деятельности публичной администрации;

4) создание условий для развития экономики, материальной базы существования общества и всех его институтов;

5) обеспечение безопасности страны, организаций, граждан, в том числе защиты граждан и общества от административного произвола, коррупции, от злоупотреблений, небрежности, некомпетентности, своеволия публичной исполнительной власти.

Для существования и развития граждан и государства очень важно, как административно-правовое регулирование способствует достижению названных целей. Например, нужно защитить бизнес от чрезмерного администрирования, граждан – от произвола милиции.

Система административного права делится на общую и особенную части. Общая включает в себя общие для государственной администрации регулятивные и охранительные нормы и нормы, регулирующие административное судопроизводство. Она, в свою очередь, делится на две группы норм: общерегулятивные и общеохранительные. Особенная часть состоит из специальных регулятивных и охранительных норм права, которые действуют в отдельных сферах функционирования публичной исполнительной власти.

Каждая из частей включает в себя несколько административно-правовых институтов.

Общая часть охватывает две группы институтов:

Первая группа состоит из институтов, регулирующих административно-правовой статус:

граждан (индивидуальных субъектов права);

органов и государственных служащих;

государственных организаций;

частных организаций;

а также определяющих формы и методы воздействия на них государственных исполнительных органов.

Вторая группа включает институты:

обеспечивающие законность деятельности публичной исполнительной власти;

регулирующие:

принуждение по административному праву;

административное судопроизводство.

Особенная часть административного права подразделяется на три подотрасли, объединяющие институты, регулирующие:

1) административно-политическую деятельность по обеспечению безопасности граждан, организаций, государства;

2) административно-хозяйственную деятельность государственной исполнительной власти;

3) социально-культурную деятельность, осуществление социальных программ государственной исполнительной властью.

Административное право – одна из самых объемных и сложных отраслей правовой системы России. Это предопределено ее предметом, большим числом и разнообразием организационных отношений с участием государственной администрации. Руководство обороной и руководство образованием значительно отличаются друг от друга, точно так же как организация дорожного движения и работа с личным составом государственных органов, порядок наложения штрафов и процедура лицензирования приватизации. А для юридического опосредования такого разнообразия нужно множество разных административно-правовых норм.

Нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участвовала бы государственная администрация. Более того, в ряде сфер, например в обороне, государственной безопасности, охране общественного порядка, здравоохранении, образовании, ее роль является решающей. И хотя сокращается значение административно-правового регулирования в сфере экономики, хотя договорные, гражданско-правовые отношения все более широко используются в системах образования, здравоохранения и даже при комплектовании вооруженных сил, тем не менее роль исполнительной власти, административного права в этих областях по-прежнему велика. Для повышения эффективности и законности деятельности государственной администрации в различных многочисленных сферах общественной жизни требуется большое количество административно-правовых норм.

Административное право – чрезвычайно важная отрасль права для России, так как в нашей стране велика роль государственной администрации. От его состояния в немалой степени зависит построение аппарата государственной исполнительной власти, эффективность и законность ее функционирования, возможность реализации гражданами многих прав.

Административное, конституционное (государственное), гражданское и ряд других отраслей права являются фундаментальными, профилирующими частями правовой системы, все вместе они образуют ее ядро. Как фундаментальная отрасль административное право имеет свой специфический и единый метод регулирования, определенный и достаточно строго выдержанный режим. В нем содержится исходная правовая материя, которая в той или иной степени используется в ряде других отраслей: финансовом, земельном, экологическом, таможенном праве.

Нормы, регулирующие системы административных органов, процесс административной деятельности, административно-правовое принуждение, обслуживают многие отрасли права. И эти отрасли активно используют административно-правовые понятия органа исполнительной власти, государственной службы, административной ответственности и многие другие.

3.1 Нормы административного права

Любая отрасль права состоит из юридических норм, представляя собой их организованную совокупность. Первичными «кирпичиками» административного права, «клеточками», на базе которых формируется система отрасли, являются административно-правовые нормы.

Правовая норма содержит правило, модель должного поведения (диспозицию) при наличии определенных условий (гипотезы). Каждая норма органично включена в отраслевую систему, вне которой она действовать не может. Например, устанавливающая ответственность за мелкое хулиганство норма действует только «в связке» с нормой, которой предусмотрено, что к административной ответственности привлекаются лица, достигшие к моменту совершения проступка 16-летнего возраста, а также с нормами, определяющими, кто рассматривает такие дела, обязывающими составить протокол о проступке и т. п.

Огромное множество разнообразных административно-правовых норм можно разделить на виды по самым разным критериям. Применим для группировки наиболее важные для понимания этих норм критерии – их сущность, содержание, формы и пр.

По целевому назначению административно-правовые нормы делятся на регулятивные – содержащие правила созидательной, нормальной деятельности, и охранительные – призванные обеспечить защиту, охрану урегулированных юридическими нормами отношений. И тогда административное право можно рассматривать как комплекс, состоящий из норм, регламентирующих созидательную деятельность исполнительной власти («активной администрации») и ее охранительную деятельность («пассивной администрации»).

По содержанию различают нормы материальные (определяющие права и обязанности субъектов правоотношений) и процессуальные (закрепляющие порядок, процедуры осуществления власти, прав и обязанностей). Если уголовное право уже давно существует отдельно от уголовно-процессуального, то в рамках административного права органично связаны две части: материальное административное право и административно-процессуальное право.

По методу воздействия на поведение субъектов можно выделить нормы обязывающие, запрещающие, ограничивающие, уполномочивающие, рекомендующие, поощряющие.

Критерий предела действия норм (по территории, кругу лиц) позволяет отделить общеобязательные нормы от внутриаппаратных. В числе общеобязательных нормы федеральные, субъектов Федерации. Внутриаппаратные бывают общеаппаратными, межведомственными, ведомственными, локальными (действующими в пределах отдельной организации).

Юридическая сила норм зависит от вида власти, к которой они принадлежат (законодательная, исполнительная, судебная), и от положения тех органов, которые приняли акты, содержащие нормы. Иными словами, иерархия норм отражает иерархию органов, их принявших. Кроме того, различают нормы законодательные и подзаконные. Последние могут содержаться в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, приказах и постановлениях ведомственных органов, постановлениях глав администраций. А решения Конституционного и других высших судов страны имеют боˆльшую юридическую силу, чем подзаконные акты и даже законы.

По субъектам (адресатам) различаются нормы, регулирующие деятельность государственных организаций и их работников, негосударственных организаций и граждан, а также разных иных субъектов.

Преобладающее число норм действует в нормальных условиях. Но наряду с ними существуют нормы, которые вступают в силу в чрезвычайных, форс-мажорных обстоятельствах. А значит, есть нормы обычные и экстраординарные (о мобилизации, военном положении и т. д.).

Реализация норм административного права есть сознательный процесс претворения в жизнь властной воли его субъектами. Это выражается в поведении субъекта в соответствии с требованиями указанных норм.

В юридической литературе различают формы (способы) реализации норм:

1) исполнение заключается в активных действиях субъектов права по выполнению обязанностей, предписаний, содержащихся в норме;

2) соблюдение состоит в воздержании субъекта от совершения запрещенных действий; от предыдущей формы отличается пассивным поведением субъекта;

3) использование означает, что субъект сам принимает решение, воспользоваться или нет предоставленным ему правом (например, на жалобу);

4) применение означает принятие компетентным субъектом власти индивидуального юридически властного решения (акта) на основе действующей нормы. Применение административно-правовых норм является важнейшей правовой формой деятельности публичной администрации, которая осуществляется путем принятия правоприменительных административных актов.

Субъектами исполнительной власти довольно часто используется нормативное применение права. Суть его в том, что на базе нормативного правового акта более высокой юридической силы принимается конкретизирующий его нормативный правовой акт. Так, нередко постановления Правительства РФ издаются на основе закона; закон и постановление конкретизируются инструкцией министерства.

3.2 Действие административно-правовой нормы во времени

Вопрос о действии правовой нормы во времени имеет очень большое практическое значение. От его правильного решения довольно часто зависит, какая норма – новая или старая – будет применяться к конкретным отношениям.

Чтобы определить временные рамки действия нормы, нужно выяснить: 1) когда она начала действовать; 2) на какие отношения она распространяется.

По общему правилу федеральный конституционный закон, федеральный закон, закон субъекта Федерации (а значит, и содержащиеся в нем нормы) вступает в силу через 10 дней после официального опубликования, если законодатель не установит иной срок. Нередко оговаривается разное время начала действия разных норм (статей, пунктов), содержащихся в одном законе.

Нормы, содержащиеся в актах Президента и Правительства РФ, вступают в силу по истечении семи дней после опубликования в «Собрании законодательства Российской Федерации», «Российской газете», если не установлен иной срок.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Минюсте России, после чего должны быть официально опубликованы в «Российской газете» и «Бюллетене нормативных актов» (если иное не предусмотрено законодательством) и вступают в силу со дня опубликования или с указанной в акте даты после дня опубликования.

Акты иных органов исполнительной власти по общему правилу вступают в силу немедленно, если в них или в других актах не обозначен иной срок.

Таким образом, норма административного права начинает действовать:

1) на основе общего правила (через 10, 7 дней после опубликования, немедленно);

2) со специально названного срока.

Как решается вопрос о пределах действия новой нормы? Можно различать три варианта пределов действия норм на отношения:

1) перспективное – на факты, отношения, возникшие после вступления ее в силу (например, норма, усиливающая наказание, изменяющая правила приема на службу);

2) немедленное – на вновь возникшие и ранее возникшие правоотношения, но с даты вступления ее в силу;

3) с обратной силой – на вновь возникшие отношения и на правоотношения, которые возникли до ее вступления в силу, но с более ранней даты (например, норма, которая устраняет, смягчает ответственность).

Когда прекращается действие нормы? Здесь тоже нужно знать дату ее отмены и также то, полностью она прекратила действие или нет. Иными словами, установив дату отмены, следует еще уточнить, полностью или частично она перестала действовать.

Относительно установления предела прекращения действия старой нормы возможны три варианта. Она: 1) переживает себя, если продолжает регулировать отношения, которые возникли на ее основе, и после даты вступления в силу новой; 2) немедленно с даты утраты ею силы прекращает действие на все отношения, которые ранее регулировала; 3) досрочно прекращает действие на правоотношения, которые раньше регулировались ею, а впоследствии стали регулироваться новой нормой с обратной силой.

При таком понимании обратная сила нормы – это ее ревизионная сила, что предполагает пересмотр (ревизию) урегулированных в соответствии с действовавшей ранее нормой прав и обязанностей. Норма обратного действия обязывает пересмотреть правоприменительные акты о размере выплат, признании права собственности и т. д. Когда речь идет о выплатах, обратная сила означает перерасчет за прошлое время. Если же акт о размере выплат (пенсий, зарплаты, стипендий и т. д.) изменяет их лишь со дня вступления в силу новой нормы – это ее немедленное действие.

Как пример переживания старой нормы можно назвать:

1) сохранение прежнего размера заработной платы после вступления в силу новой нормы, которая уменьшила должностной оклад;

2) применение старой нормы с более мягкой санкцией уже после ее отмены за правонарушение, совершенное до вступления в силу новой нормы.

Соотношение пределов действия по времени старой и новой норм может быть выражено так:

3.3 Виды источников норм административного права

Юридические нормы нуждаются во внешних формах выражения. Они должны быть оформлены так, чтобы с ними могли ознакомиться люди, которым они адресованы. Нормы права в виде статей, пунктов, параграфов и т. п. включаются в акты государственных и муниципальных органов. Такие акты, если они содержат правовые нормы (устанавливают новые, изменяют, отменяют старые нормы), становятся источниками права, внешними формами его выражения.

Источниками административного права являются акты государственных органов, в которых содержатся административно-правовые нормы. Важнейшей особенностью рассматриваемой отрасли права (наряду с ее предметом, методом, системой) является разнообразие и множество источников юридических норм. Это детерминировано предметом отрасли: разнообразием и большим числом административных (управленческих) отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью децентрализации исполнительной власти.

Для правовой регламентации ее деятельности нужно большое число законов и еще большее число конкретизирующих их подзаконных нормативных актов.

Существует значительное количество чисто административно-правовых источников. Наряду с ними действует много «смешанных», многоотраслевых, в которых одновременно могут содержаться нормы разных отраслей права (например, административного и трудового, административного и гражданского).

Все источники российского административного права можно разделить на два типа по признаку, от кого они исходят (т. е. кто их принял). Это:

акты российских органов государственной власти;

акты, принятые без участия или с участием российских органов публичной власти.

Очевидно, что количественно преобладают и наиболее разнообразны акты первого типа. Среди них можно выделить такие разновидности (классы) актов российских органов, как:

акты, принятые на основе референдума, и акты законодательных органов;

акты Президента РФ;

акты исполнительных органов государственной власти, а также акты органов государственной власти и государственных учреждений, не отнесенных Конституцией РФ ни к одному из трех видов государственной власти (Банка России, прокуратуры Российской Федерации);

федеративные и административные договоры;

акты правосудия.

Фактически источниками административного права могут быть акты органов публичной власти, существующие в Российской Федерации. Локальные административно-правовые нормы могут содержаться в актах руководителей представительных и судебных органов, прокуроров, руководителей публичных предприятий, учреждений, строевых подразделений.

Все чаще источниками административного права становятся акты правосудия. Они могут влиять на систему норм двумя способами. Во-первых, признавая незаконными или неконституционными действующие нормы и тем самым прямо или косвенно отменяя, изменяя их (судебный нормоконтроль). Во-вторых, в тех случаях, когда законом установлено, что решения определенных судов являются обязательными для судов той же или низшей инстанции (судебный прецедент).

В России акты правосудия не считаются правовыми прецедентами. Суды осуществляют нормотворчество путем признания действующих норм не соответствующими нормам, имеющим более высокую юридическую силу, а потому недействующими.

К актам второго типа относятся:

акты органов государственной власти бывшего СССР. Их количество с каждым годом уменьшается, и только очень небольшая группа продолжает еще действовать (так, до 2006 года действовал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 октября 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»);

акты международных органов: ООН, Совета Безопасности, Европейского Суда по правам человека и др. В связи с тем что наша страна стремится расширять и углублять свое сотрудничество с международными организациями, количество таких актов будет расширяться;

международные договоры. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». В них, например, могут содержаться нормы о безвизовом пересечении границ, о порядке выдворения иностранных граждан с территории России, о борьбе с терроризмом.

3.4 Система источников административного права

Все действующие источники административного права образуют целостную, несамоуправляемую систему, изменять которую вправе многие субъекты. Признак, лежащий в основе этой совокупности, – наличие в каждом из них действующих норм административного права.

Нередко систему источников административного (финансового, семейного и других отраслей) права называют административным (финансовым, семейным) законодательством. Это некорректно.

Нормы административного права содержатся не только в законах, но и в подзаконных актах. Административное законодательство следует понимать как систему законов, в которых имеются нормы административного права. А всю совокупность действующих источников данной отрасли права можно назвать системой источников административного права, ядро которой образует административное законодательство. В этом первая особенность означенной системы, резко отличающая ее от системы источников уголовного права.

Система источников административного права огромна по числу входящих в нее источников. Это объясняется прежде всего универсализмом и иными особенностями государственной исполнительной власти, что требует большого числа федеральных и региональных, материальных и процессуальных, регулятивных и охранительных, общих и внутриаппаратных норм, регулирующих деятельность госудаственной администрации во многих сферах общественной жизни. В этом нетрудно убедиться, ознакомившись с классификатором правовых актов, утвержденным Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511[10], в котором отсутствует раздел «Административное право», а соответствующие источники распределены по разделам законодательства об административных правонарушениях, о государственной службе, об обороне, о безопасности, транспорте и связи, об охране общественного порядка и по другим разделам классификатора. Заметим, в классификаторе так же некорректно используется сам термин «законодательство» – ведь речь идет о системе источников соответствующих норм, в которую входят даже ведомственные инструкции.

Административное право мобильно, изменчиво. В систему административно-правовых норм часто вносятся изменения новыми источниками, а старые источники отменяются и (или) изменяются. Нестабильность отрасли обусловлена многими объективными факторами: на предметную, универсальную, организующую деятельность государственной администрации непосредственно влияют экономика, политика, и это влияние усиливается в условиях проведения реформ. Наряду с ними на нестабильность отрасли воздействуют субъективные факторы: ошибки, политические пристрастия тех, кто готовит, принимает акты, содержащие нормы административного права. Кроме того, в систему источников административного права входит много подзаконных актов, которые несложно отменить, изменить новому Правительству, вновь назначенному министру, губернатору.

Система источников административного права (а следовательно, и административно-правовые нормы) не систематизирована и тем более не кодифицирована. Наличие большого числа источников разной юридической силы, принятых в разное время, – объективный факт, который отрицательно сказывается на состоянии систематизации отрасли. Единого административного кодекса нет, и его невозможно создать. Прежде всего потому, что нельзя в один акт включить столь огромное число норм, которого требует правовое регулирование деятельности государственной и муниципальной администрации. К тому же кодификация означала бы чрезмерную централизацию и концентрацию правотворчества, а значит, лишение возможности административного правотворчества федеральных органов исполнительной власти, органов субъектов Федерации. Полная кодификация административного права означала бы нарушение ст. 72 Конституции РФ и повлекла бы за собой паралич деятельности публичной исполнительной власти.

Совершенствовать систему административно-правовых актов необходимо по следующим основным направлениям:

1) улучшение качества, взаимосвязи правовых норм;

2) повышение роли законов в регулировании прав граждан, в формировании и функционировании государственной администрации;

3) устранение пробелов в административно-правовом регулировании.

3.5 Понятие и виды административно-правовых отношений

Административно-правовые отношения являются разновидностью правоотношений вообще, поэтому они обладают всеми свойственными им общими признаками. В то же время они имеют свои особенности, и важнейшие среди них:

обязанности и права сторон этих отношений связаны с деятельностью публичной администрации и с осуществлением административного судопроизводства;

в этих отношениях, как правило, одной из сторон выступает субъект административной власти;

данные отношения чаще всего возникают по инициативе одной из сторон;

в случае нарушения административно-правовой нормы нарушитель несет ответственность перед государством;

разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном порядке (хотя за последние годы все больше таких споров рассматривается судами).

Административные правоотношения весьма разнообразны.

В зависимости от целей деятельности отношения могут быть регулятивными или охранительными, наиболее известная разновидность последних – деликтные.

По составу участников правоотношения могут быть внутриаппаратными и внеаппаратными. В первом случае обязательный субъект (носитель административной власти) вступает в отношения с другими звеньями аппарата (органами, служащими и др.). Во втором случае обязательный субъект взаимодействует с гражданами, частными организациями, государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями.

Большая часть административных правоотношений – властеотношения (вертикальные), но в некоторых из них власть не присутствует (горизонтальные). Горизонтальные отношения были и в прошлом, а с 90-х годов ХХ в. их становится все больше. Разновидности таких отношений – это например, действия нескольких органов по подготовке и изданию совместного решения, соглашения (административные договоры) между ними по организационным вопросам.

3.6 Структура административного правоотношения

Административное правоотношение имеет свой состав (структуру). Его элементами являются содержание, объект (то, по поводу чего возникли отношения) и субъекты (участники).

В содержании правоотношения различают две стороны – материальную (поведение субъектов) и юридическую (субъективные юридические права и обязанности).

По поводу объекта правоотношения в юридической литературе существуют разные мнения. Одна группа авторов в качестве единственного объекта любого правового отношения признает действия, поведение людей[11], другие выделяют объект имущественных отношений, т. е. предмет (материальные предметы и вещи), и объект неимущественных отношений (действия, поведение людей)[12].

Представляется, что при анализе следует учитывать наличие непосредственных и опосредованных объектов отношений. Право, власть непосредственно воздействуют на волю, сознание людей, а через них на их действия, поведение. Непосредственным объектом административных правоотношений является волевое поведение человека, его деяния. А через управляемые деяния оказывается влияние на процессы, на материальные предметы, информацию, продукты духовного творчества.

Субъектом права является участник общественных отношений, которого юридическая норма наделила правами и обязанностями. Он обладает двумя признаками: во-первых, социальным – участие в общественных отношениях в качестве обособленного, способного вырабатывать и осуществлять единую волю, волящего, персонифицированного субъекта; во-вторых, юридическим – признание правовыми нормами его способности быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях.

В науке административного права можно говорить об индивидуальных и коллективных субъектах.

С понятием «гражданин» связана определенная совокупность прав и обязанностей. Но индивид (гражданин) может быть и государственным служащим, и студентом, и водителем, и поднадзорным, т. е. иметь различный круг прав и обязанностей, предусмотренных административно-правовыми нормами. Эти наслоения на правовой статус граждан рассматриваемый термин отразить не может. Поэтому лучше назвать эту группу индивидуальными субъектами административного права или физическими лицами.

Понятие «гражданин» отражает их общую административную правосубъектность, а понятия «студент», «военнослужащий», «водитель» – специальную. Государственный служащий, студент, безработный, водитель и т. п. – это индивидуальные субъекты (физические лица), которые, будучи гражданами, в то же время имеют статус служащего, студента, безработного и т. п.

Что касается другой группы субъектов, то кроме организаций она включает и их структурные подразделения (цех, отделение связи, факультет), и сложные некоммерческие организации (банковская группа, противопожарная служба и т. д.). Поэтому называть второй тип субъектов административного права коллективными предпочтительнее, поскольку такое название более точно отражает состав этой общности и критерий классификации. Например, факультет, таможенный пост, призывная комиссия не являются юридическими лицами, организациями, но обладают административной правосубъектностью.

Нередки случаи, когда пытаются отождествить понятия «коллективный субъект» и «юридическое лицо». Но между этими понятиями много различий. Во-первых, первое шире второго, оно охватывает намного больше субъектов. Во-вторых, когда речь идет о коллективном субъекте, имеется в виду административно-правовая правосубъектность, а когда речь идет о юридическом лице – гражданско-правовая, имущественная право– и дееспособности. Правда, из этого правила имеются исключения: меры административно-правового принуждения (штраф, отзыв лицензии, арест имущества и др.) применяются и к юридическим лицам.

Возникает вопрос: к какому типу субъектов следует отнести должностное лицо? Осуществляя свои полномочия, оно действует не как индивид, а как орган, представитель организации. И его действия влекут юридические последствия для организации, они должны быть признаны действиями организации. Субъектом правоотношений выступает организация, а должностное лицо действует от ее имени.

Значительно реже возникают ситуации, когда неисполнение должностным лицом своих обязанностей, злоупотребление правами является должностным правонарушением, за которое виновный именно как должностное лицо привлекается к уголовной или административной ответственности. В этом случае оно становится индивидуальным субъектом уголовно-правовых или административно-правовых отношений. Но в таких отношениях виновный не является должностным лицом (субъектом власти), он лишь несет ответственность за деяния, которые совершил ранее как должностное лицо.

Важной особенностью административного права является его полисубъектность, т. е. наделение правосубъектностью очень большого круга участников общественных отношений. Это обусловливается разнообразием регулируемых отраслью связей и политикой государства, направленной на легализацию, предоставление права участия в административных отношениях разнообразным объединениям индивидов. Система субъектов административного права сложнее системы субъектов любой другой правовой отрасли.

Административная правосубъектность состоит в том, что она, во-первых, закрепляет различие в правовом положении субъектов и, во-вторых, связана с административной деятельностью, с участием в ней в качестве субъекта или объекта организационного воздействия.

Для коллективных образований административная правосубъектность зачастую носит первичный характер, административная легализация (регистрация, лицензирование) организации, структурного подразделения служит предпосылкой для возникновения у них гражданско-правовой, финансовой и иных видов отраслевой правосубъектности.

4.1 Предмет и задачи науки административного права

Если административное право как отрасль права, система юридических норм регулирует действия разных субъектов, то наука административного права изучает, анализирует, систематизирует нормы, выявляет их роль и качество. Итоги научных исследований отражаются не в нормах, а в научных выводах, обобщениях, предложениях. Формами реализации научных достижений являются научные доклады, статьи, книги, учебники.

Наука российского административного права – важнейшая отрасль правоведения. Ее назначение предопределено ролью в российской действительности государственной администрации, норм административного права.

У административно-правовой теории, как у всякой отраслевой юридической науки, более широкий предмет, чем у отрасли права.

Во-первых, наука обязана изучать и нормы, и соответствующие им общественные отношения, выявлять качество тех и других, анализировать влияние норм на социальные процессы, особенности их реализации.

Во-вторых, научный анализ административно-правовых явлений предполагает изучение их динамики, их прошлого, выявление процессов их развития.

В-третьих, наука обязана «заглядывать» в будущее, разрабатывать рекомендации по совершенствованию структуры и деятельности государственной администрации, системы административно-правового регулирования, административного судопроизводства. В настоящее время первостепенное значение имеет разработка проблем улучшения административно-правового обеспечения реализации и защиты прав граждан, государственного регулирования экономических отношений в условиях существования частной собственности.

В-четвертых, наука призвана выявлять наиболее существенные признаки, связи административно-правовых явлений, принципы их функционирования.

Как пишет профессор К.С. Бельский, нормы – это непосредственный, сегодняшний материал науки административного права, но свой настоящий смысл они «получают благодаря тому, что вырастают, подобно листьям на ветвях дерева, из общих категорий, на которых держатся, и исчезают…».

Система науки административного права включает не только знания о действующих нормах, но «также знания о наиболее общих категориях (понятиях) административного права: предмете, методе, системе и принципах административного права об исполнительной власти, ее признаках и функциях…»[13].

В предмете науки административного права можно выделить такие части:

1) административно-правовые категории;

2) действующие и отмененные нормы административного права;

3) анализ практики реализации норм административного права;

4) система рекомендаций по совершенствованию правовых норм, практики их реализации, а также используемых научных категорий.

Такие рекомендации могут касаться других отраслей права и даже общеправовых категорий.

В самом общем виде задачи (функции) российской науки административного права можно сформировать так:

теоретическая – способствовать развитию юридической науки, общей теории социального управления;

прикладная – разрабатывать рекомендации по совершенствованию правового регулирования, деятельности государственной администрации, административного судопроизводства, создавать необходимые условия для изучения административно-правовых явлений (подготовка учебников, монографий, статей и т. п.), пропагандировать правовые знания;

воспитательная – способствовать развитию необходимых навыков, подходов, принципов поведения у граждан, служащих, понимания ими необходимости государственного регулирования социальных процессов, необходимости реализации административно-правовых обязанностей, нетерпимости к их нарушениям, к коррупции.

Административно-правовая доктрина тесно связана с другими ветвями древа юридической науки. Она активно использует положения и понятия, выводы и предложения общей теории государства и права, конституционного и других отраслей права и, в свою очередь, обогащает их своими творческими достижениями (об исполнительной власти, ее правотворчестве, методах деятельности, об административном принуждении и т. д.). В исследовании правовых институтов административное право как сравнительно молодая наука опирается на достижения более старых, более специализированных наук. Так, в решении вопросов административной ответственности используются положения науки уголовного права; вопросов метода регулирования, административного договора – науки гражданского права; вопросов государственной службы – трудового права и т. д. Административно-правовые исследования способствуют развитию наук финансового[14], экологического, муниципального права. Следует упомянуть и о полезном взаимодействии административно-правовых исследований с исследованиями по трудовому, семейному и другим отраслям юридической науки.

4.2 Развитие науки административного права в России

Эта наука сравнительно молодая. В ее развитии на территории России можно выделить три этапа: имперский (дореволюционный), советский (постреволюционный) и российский (современный).

В дореволюционной России первые публикации по вопросам деятельности государственной администрации появились во второй половине XVIII века, но специальная отрасль правовой науки сформировалась только через сто лет – в конце XIX, а особенно в начале ХХ века. Называлась она в то время полицейским правом. Большое внимание российские полицеисты уделяли организации государственной администрации в условиях монархии, охране общественного порядка («полицейской» деятельности).

В последние предреволюционные годы ученые много внимания уделяли реализации и защите прав подданных Российской империи. Работы И.Е. Андреевского, Н.Н. Белявского, В.М. Гессена, В.Ф. Дерюжинского, А.И. Елистратова, В.Н. Лешкова, И.Т. Тарасова были широко известны в дореволюционной России, немало полезного в них найдет и современный читатель.

После революции 1917 года в условиях диктатуры пролетариата, руководящей роли коммунистической партии науку административного права дважды, в 1918–1921 и 1929–1938 годах, «закрывали» (прекращали исследования и преподавание). Она была первой из наук, подвергшихся большевистским репрессиям. Затем ее судьбу разделили генетика, кибернетика, социология. Общее, что характерно для «репрессированных» отраслей знаний, – они основывались на достижениях ученых западных стран, а потому не соответствовали взглядам руководства КПСС, узурпировавшего государственную власть в стране.

В первые годы Советской власти появились работы А.И. Елистратова, И.Н. Ананова, М.Д. Загряцкова, В.Л. Кобалевского и ряда других административистов, которые пытались объяснить советскую действительность с позиций административно-правовой доктрины.

Репрессии и война задержали развитие советской науки административного права. Но в конце первой половины ХХ века начался быстрый рост административно-правовых исследований и публикаций. Работы И.И. Евтихиева, С.С. Студеникина, Г.И. Петрова, Ц.А. Ямпольской и других советских административистов второго поколения заложили основы науки советского административного права.

В 60—80-х годах вопросы сущности, предмета административного права, административно-правовых норм и отношений плодотворно разрабатывали Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, А.П. Шергин, Л.Л. Попов, В.А. Юсупов, И.И. Веремеенко и другие представители третьего поколения советских административистов. Проблемам государственного управления, органов и актов государственного управления посвятили свои труды Б.М. Лазарев, Р.Ф. Васильев, В.Г. Вишняков, В.С. Пронина, М.И. Пискотин, Ю.А. Тихомиров, А.П. Алехин, И.Л. Бачило, Н.Ю. Хаманева и др. Многие аспекты государственной службы глубоко освещены в работах В.М. Манохина, Ю.В. Розенбаума. Монографии А.Е. Лунева, В.И. Ремнева, Е.В. Додина, Н.Г. Салищевой, М.И. Еропкина, О.М. Якубы стали первыми в ряду работ по административной ответственности, обеспечению законности в деятельности государственного аппарата административной деликтологии. Большой вклад в развитие теории административного процесса внесли Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, И.А. Галаган, В.А. Лория.

Явный недостаток в исследовании административно-правового статуса граждан в какой-то мере был устранен после опубликования трудов В.И. Новоселова. Очень полезными для науки административного права стали работы Г.А. Дороховой, М.С. Студеникиной, И.М. Чемакина и других административистов, в которых рассматриваются вопросы государственного управления отдельными сферами общественной жизни.

Итоги развития советской науки административного права в определенной степени были подведены в опубликованном в конце 70-х – начале 80-х годов шеститомнике «Советское административное право», а также принятием в 1984 г. первого Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.

Советский этап развития науки административного права нельзя оценить однозначно. С одной стороны, она была проводником марксистско-ленинской идеологии, коммунистических догм. В ней обосновывались идеи руководящей роли коммунистической партии, необходимости всестороннего государственного руководства всеми сферами общественной жизни, приоритета общественного над личным. С другой – усилиями целой плеяды советских административистов были разработаны многие аспекты организации и функционирования аппарата государственной администрации, механизма административно-правового регулирования. Были заложены основы теории административного процесса, административных актов, административной юстиции. А научные положения об административном принуждении, административной ответственности оправдали себя в практике правотворчества и правоприменения, они в основном соответствуют современной юридической науке.

Третий этап развития науки административного права начался в 1985 году. Распад СССР, крах КПСС, принятие новой Конституции РФ 1993 г., становление России на путь федерализма, повлекшие за собой политические и экономические реформы, реализация учения о разделении властей, признание человека, его прав и свобод высшей ценностью и многое другое потребовали внесения существенных коррективов в науку о государственной администрации.

В регулировании административно-правовых отношений на первый план стали выступать законы. Изменился подход к государственной службе. Роль государственной администрации, административного права стала иной в связи с появлением частных организаций (1), уменьшением вмешательства государственных органов в деятельность государственных предприятий, учреждений (2), с возникновением муниципальных образований, муниципальной собственности муниципальных организаций (3).

На данном этапе развития теории административного права в книгах, статьях, учебниках, диссертациях разрабатываются новые проблемы административно-правового регулирования, административного процесса и др. В это время были опубликованы монографии «Исполнительная власть в Российской Федерации (проблемы развития)» (подготовлена коллективом авторов), «Служебное право» Ю.Н. Старилова, «Служба и служащие в Российской Федерации» В.М. Манохина, «Полицейское право» К.С. Бельского, работы Н.Ю. Хаманевой и др. Большое число вновь изданных работ (Ю.П. Соловья, А.П. Шергина, И.Ш. Килясханова, В.Е. Севрюгина, Б.В. Россинского и др. авторов) посвящено проблемам административного принуждения, деятельности органов внутренних дел. Одновременно делаются попытки по-новому решить старые вопросы о предмете административного права, государственном регулировании экономики, защите прав граждан от неправомерных действий государственной администрации.

Новые реалии обязывают ученых рассматривать соотношение понятий «государственное управление» и «административная (исполнительная) власть», разные аспекты взаимоотношений федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственной администрации с муниципальной. После принятия федеральных законов «О государственной тайне», «Об оперативно-розыскной деятельности», «О беженцах», «О статусе военнослужащих» административисты просто не вправе проходить мимо этих и многих других аспектов административного права.

В начале третьего тысячелетия можно ожидать бурного развития административно-правовой теории. Этот оптимизм основан на следующих реалиях.

Во-первых, в XIX и ХХ веках создан значительный задел в теории административного права, который следует плодотворно использовать.

Во-вторых, активизировались отношения с зарубежными административистами, достижения которых могут быть использованы в исследованиях российских административно-правовых реалий.

В-третьих, представители наук общей теории права, конституционного, гражданского и других отраслей юридической науки разработали многие важные для административно-правовой теории вопросы.

В-четвертых, исследователи могут использовать новые технические возможности для сбора и обработки информации.

В-пятых, деятельность государственной администрации стала более открытой: в средствах массовой информации, на пресс-конференциях и иными способами распространяются статистические данные и иные сведения о деятельности государственной администрации.

4.3 Административное право как учебная дисциплина

Термин «административное право» может означать и название соответствующей отрасли права, и название отрасли юридической науки, и название специальной юридической учебной дисциплины.

Учебный курс административного права признан обязательным предметом для всех высших и средних юридических учебных заведений. Он содержит систематизированную, отвечающую требованиям методики преподавания систему необходимых для получения юридического образования знаний о государственной администрации, ее структуре, формах и методах деятельности. Очевидно, что без знания принципов и норм, регулирующих внутриаппаратные отношения и отношения государственной администрации с гражданами, муниципальными, частными и государственными организациями, юридическое образование будет неполным.

К сожалению, для преподавания этой учебной дисциплины отводится явно недостаточное количество часов. Такая недооценка административного права как фундаментальной отрасли права ведет к беглому изложению в учебном курсе многих важных положений: детально рассмотреть вопросы лицензирования, паспортной системы, административного надзора, раскрыть хотя бы самые важные составы административных проступков, правила дорожного движения и многие другие аспекты правовой деятельности[15].

Между тем административное право – это базовая, фундаментальная отрасль науки, что повышает значимость одноименной учебной дисциплины. Именно она содержит многие основные понятия публичного права: «ведомство», «орган государственной исполнительной власти», «государственный служащий», «административный акт» и др.

Известно, что концепция высшего юридического образования ориентирует на подготовку высококвалифицированных, широко образованных специалистов, способных к активному творческому участию в государственно-правовой жизни, обладающих политической и правовой культурой. В условиях, когда на преподавание административного права отводится в два, а то и в четыре раза меньше часов, чем на изучение гражданского и даже уголовного права, будущий юрист не получает необходимой всесторонней юридической подготовки, что не отвечает потребностям общества. Ведь за последние годы резко возрос спрос на специалистов, умеющих готовить проекты нормативных актов, оказывать юридическую помощь в решении вопросов приватизации, лицензирования, в защите прав водителей автотранспортных средств, налогоплательщиков, участников таможенного дела и т. д.

Отличие науки административного права от соответствующей учебной дисциплины состоит в следующем.

Во-первых, учебная дисциплина базируется на соответствующей науке, и содержание курса во многом зависит от ее достижений, полноты исследования учеными административно-правовых норм и отношений. Если в науке возможны пробелы, неисследованность тех или иных правовых явлений, то учебный курс должен быть полным и беспробельным. Поскольку не все административно-правовые новеллы привлекли внимание ученых, авторам учебников приходится порой пополнять копилку знаний об административно-правовых феноменах, прибегая к простому комментированию новых норм, актов.

Во-вторых, результаты научных исследований содержатся в диссертациях, монографиях, статьях, докладах, а содержание курса административного права раскрывается в учебниках, учебных пособиях, курсах лекций.

В-третьих, не все результаты научных исследований востребуются учебной дисциплиной. В ней должны раскрываться только наиболее значимые для обучающихся положения. Так, огромное количество научных работ посвящено деятельности органов внутренних дел – в учебниках им отводится лишь небольшое число страниц. Написано много содержательных монографий, статей по вопросам государственной службы, но лишь малая толика их содержания может быть освещена в учебной литературе.

В-четвертых, цели науки и учебной дисциплины различны. Научные исследования направлены на систематизацию, приращение знаний, критический анализ системы правовых норм, реальных общественных отношений. А учебная дисциплина призвана довести до студентов посредством методик преподавания, как правило, уже добытые наукой, проверенные на практике сведения, выводы, рекомендации.

В-пятых, учебная дисциплина более субъективна, чем наука. Содержание научных исследований детерминировано существующими административно-правовыми актами, нормами, отношениями. А содержание курса во многом зависит от пристрастий, опыта, системы научных взглядов составителей учебных планов и учебных программ, преподавателей, ведущих учебные занятия, авторов учебников.

Свидетельство тому – многочисленные учебники по административному праву, изданные в последнее время. Среди них нет похожих, они различны по содержанию, объему, научному уровню. В целом такое разнообразие положительно, ибо в этом проявляется один из важнейших постулатов современных российских реформ – плюрализм. Теперь студенты, преподаватели могут выбирать наиболее подходящий для себя учебник, сравнивать подходы различных авторов к одним и тем же вопросам, круг освещаемых тем, структуру, содержание и даже качество изложения материала курса. А сравнение будит мысль, способствует развитию творчества, самостоятельности мышления.

В-шестых, если содержание науки определяется объектом исследования, то содержание учебной дисциплины регламентируется программой курса. В прошлом в СССР по всей стране применялась единая, централизованно утвержденная программа по тому или иному учебному курсу. Сейчас такие программы разрабатывают сами преподаватели, а утверждают кафедры. Признать эту практику положительной не представляется возможным. Она приводит к тому, что в вузах даже одного города читаются различные курсы административного права. Но самое главное, на содержании программ серьезно отражаются квалификация, пристрастия готовящих их преподавателей, различия во взглядах на наполняемость курса, на актуальность тех или иных проблем.