Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. А. Митюкова
25 ноября 2003 года
Уважаемый Высокий Суд!
Предметом запроса Правительства РФ по данному делу являются нормы ГПК РФ, содержащиеся в части 1 статьи 27, частях 1, 2 и 4 статьи 251, частях 2 и 3 статьи 253, наделяющие суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ.
По мнению Правительства РФ, данные положения ГПК РФ не соответствуют как Конституции РФ, так и правовым позициям Конституционного Суда, так как применяются при оспаривании в судах общей юрисдикции нормативных правовых актов Правительства как принятых с нарушением разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти.
Вопросы нормоконтроля судов общей юрисдикции, равно как и разграничение компетенции этих судов и Конституционного Суда РФ в сфере осуществления проверки законности нормативных актов Правительства, в том числе с точки зрения конституционно установленного разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, не раз были предметом рассмотрения в процессе осуществления конституционного судопроизводства. Выработанные правовые позиции Конституционного Суда сводятся к следующему:
во-первых, предусмотренное статьей 125 Конституции РФ полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов, в числе которых – нормативные акты Правительства РФ, принадлежит только Конституционному Суду РФ;
во-вторых, у судов общей юрисдикции и арбитражных судов отсутствует правомочие признавать названные в данной статье акты несоответствующими Конституции РФ и потому утрачивающими юридическую силу;
в-третьих, решение суда общей юрисдикции о том, что нормативный акт Правительства РФ противоречит федеральному закону, не является подтверждением недействительности нормативного акта Правительства РФ, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению;
в-четвертых, полномочия судов общей юрисдикции и арбитражных судов вне связи с рассмотрением конкретного дела по проверке соответствия нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ, могут быть установлены только федеральным конституционным законом.
Исходя из юридической силы решений Конституционного Суда, установленной статьей 79 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», правовые выводы Конституционного Суда не могут не учитываться законодателем в ходе дальнейшего законотворчества и тем более не могут быть преодолены путем принятия таких норм, которые по их содержанию или форме были признаны Конституционным Судом не соответствующими требованиям Конституции.
Данное требование, по мнению заявителя настоящего запроса, распространяется и на ГПК РФ. Введенный в действие Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. № 137-ФЗ, ГПК РФ тем не менее содержит ряд положений, не соответствующих Конституции РФ и правовым позициям Конституционного Суда, сформулированным на основе интерпретации конституционных норм, до вступления в силу ГПК РФ.
Правоприменительная практика складывается сегодня исходя из предписаний ГПК РФ, наделяющих суды общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства, в том числе с точки зрения разграничения компетенции органов законодательной и исполнительной власти, в гражданском судопроизводстве и признания их противоречащими закону.
Такие Постановления Правительства РФ нередко признаются судами принятыми с нарушением установленного Конституцией РФ разграничения полномочий законодательной и исполнительной власти и считаются недействующими и не влекущими правовых последствий со дня их издания (как того требует пункт 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2). А это фактически означает невозможность исполнения федерального закона, в целях которого был принят акт Правительства.
В связи с этим Конституционному Суду на этот раз предстоит вернуться к рассмотрению данного вопроса под несколько иным ракурсом. А именно, дать оценку конституционности осуществления проверки судами общей юрисдикции нормативных Постановлений Правительства РФ, принятых во исполнение закона, содержащего поручение Правительству урегулировать те или иные правоотношения и выявить подсудность дел, в которых при осуществлении нормо-контроля актов Правительства затрагиваются вопросы компетенции органов государственной власти.
Проблема, обозначенная в настоящем запросе Правительства, возникла по ряду причин. С одной стороны, этому способствовали объективные обстоятельства, согласно которым реализация конституционных полномочий Правительства неизбежно требует издания большого числа правовых актов в целях решения задач, предопределяемых статьей 114 Конституции РФ, включая управление федеральной собственностью, разработку, координацию и выполнение программ экономических и других реформ. В этой связи особую значимость приобретают механизмы обеспечения эффективной защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан и организаций.
С другой стороны, этому способствовало развитие правотворческой и правоприменительной практики. Так, ФКЗ «О Правительстве РФ», введенный в действие с 3 января 1998 г., не определил подсудность дел об оспаривании нормативных актов Правительства РФ. Согласно статье 23 этого Закона акты Правительства РФ, как ненормативные (распоряжения), так и нормативные (постановления), могут быть обжалованы в суд.
В ранее действовавшем ГПК РСФСР не был прямо урегулирован вопрос о подсудности дел о рассмотрении нормативных актов Правительства. Согласно статьи 116 ГПК РСФСР к подсудности Верховного Суда РФ отнесено рассмотрение по первой инстанции дел об оспаривании лишь ненормативных актов Правительства. Что касается нормативных актов Правительства, то прежний ГПК не относил дела об оспаривании этой категории актов к подведомственности общих судов, даже их высшего звена.
В связи с возникшей неопределенностью в вопросе о подсудности дел по рассмотрению нормативных актов Правительства РФ Президиумом Верховного Суда РФ в Постановлении от 7 февраля 2001 г. дал разъяснение, согласно которому дела по жалобам на нормативные правовые акты Правительства РФ, как более значимые, чем прямо отнесенные ГПК РСФСР к подсудности Верховного Суда РФ дела об оспаривании ненормативных актов Правительства РФ, подсудны по первой инстанции Верховному Суду РФ.
Для того чтобы решить вопрос о конституционности оспариваемых норм ГПК РФ с учетом обозначенного аспекта, необходимо учитывать ряд важнейших политико-правовых вопросов. В частности, о правовой природе нормативных актов Правительства РФ, о пределах нормоконтроля судов общей юрисдикции, о содержании конституционного, гражданского и административного видов судопроизводства.
Конституция установила правовые формы актов Правительства в виде Постановлений и распоряжений. Постановления принимаются, как правило, в целях нормативного урегулирования отношений или по наиболее важным вопросам. Конституция возлагает на Президента и Правительство обязанность обеспечивать осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ (ч. 4 статья 78). Правительство организует исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента, международных договоров.
Проблема во многом обусловлена тем, что правоприменитель и законодатель (при принятии нового ГПК РФ) не учитывали правовую природу нормативных Постановлений Правительства РФ. В то время как непосредственно Конституция Российской Федерации, устанавливая разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти, наделяет Правительство Российской Федерации соответствующими полномочиями, в том числе полномочием издавать нормативные Постановления на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации, определяет юридическую силу таких Постановлений и их место в иерархии нормативно-правовых актов федеральных органов государственной власти Российской Федерации – они обязательны к исполнению в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации (статья 115), закрепляет в статье 125 (пункт «б» части 2) прерогативу Конституционного Суда Российской Федерации проверять их соответствие Конституции Российской Федерации, в том числе, следовательно, требованию, закрепленному в ее статье 115. В силу этого в Определении КС РФ от 10 декабря 2002 г. № 283-О (РГ. 2002. 25 дек.; Собрание законодательства РФ. 2002. № 52. Ст. 5289) указывается, что вопрос о правовой природе того или иного нормативного акта Правительства Российской Федерации как соответствующего или не соответствующего федеральному закону по своему характеру относится к числу конституционных.
Следовательно, проверка законности нормативных Постановлений Правительства РФ, принятых в соответствии со статьей 115 Конституции РФ, может быть осуществлена только в порядке конституционного судопроизводства и является исключительной компетенцией Конституционного Суда РФ.
Более того, правовое регулирование вопросов, непосредственно вытекающих из конституционных установлений, на наш взгляд, является предметом конституционного судопроизводства. Именно поэтому проверка нормативных актов Правительства с точки зрения разграничения компетенции органов законодательной и исполнительной власти и их оценка как принятых с нарушением полномочий (или при отсутствии соответствующих полномочий) не может осуществляться судами общей юрисдикции. Так как публично-правовые споры относительно нормотворческой компетенции органов государственной власти в основе своей строятся на конституционно установленном принципе правового государства – разделении властей, то они неизбежно связаны с толкованием соответствующих норм Конституции РФ и, следовательно, подлежат разрешению Конституционным Судом РФ, на который такое толкование возложено Конституцией РФ и ФКЗ «О Конституционном Суде РФ».
Рассматриваемые в настоящем деле нормы ГПК РФ не содержат каких-либо ограничений в отношении проверки оспаривания в судах общей юрисдикции нормативных правовых актов Правительства РФ, в том числе в тех случаях, когда это связано с проверкой их конституционных полномочий, и, следовательно, не исключают подведомственность таких дел судам общей юрисдикции. В статье 27 Кодекса прямо перечислены виды нормативных актов, проверяемых Верховным Судом РФ, однако эти нормы не увязаны с частью 3 статьи 251 Кодекса, где специально оговаривается, что не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном главой 24 данного Кодекса, заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.
Заметим, что определение подсудности, при котором одна и та же категория дел подведомственна судам разной юрисдикции, представляется недопустимым, ибо нарушается принцип законного суда, установленный статьей 47 Конституции, и противоречит статьям 125, 126 и 128 Конституции.
Требование неукоснительного соблюдения норм о подведомственности и четкого ограничения круга дел, относящихся к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, воспроизведено в п. 11 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса РФ».
Компетенция Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ (статья 125 и 126 Конституции РФ соответственно) строго разграничена. В случае несогласия с решением Верховного Суда РФ о признании недействующим нормативного правового акта Правительство РФ в соответствии с частью 2 статьи 125 наделено правом обращения в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности данного Постановления. Таким образом, Верховный Суд, вынося решение по делу, фактически ему неподсудному, ставит Конституционный Суд в положение, когда последнему приходиться брать на себя функции дополнительной инстанции по проверке вступившего в законную силу решения суда общей юрисдикции, что не соответствует положениям статей 125 и 126 Конституции Российской Федерации.
Кроме того, суды общей юрисдикции и арбитражные суды, непосредственно применяя Конституцию, имеют свою определенную сферу правоприменительной деятельности, связанную с рассмотрением конкретных дел.
По своей природе абстрактный нормоконтроль не является предметом гражданского процесса и административного судопроизводства. Первый предназначен для решения имущественных споров и экономических вопросов, второй – с точки зрения классической административной юстиции, предназначен для разрешения жалоб на должностных лиц и органы управления, нарушающих права граждан.
Согласно ч. 2 статьи 120 Конституции суды, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа (в том числе Постановления Правительства) закону, принимают решение в соответствии с законом. По смыслу этой конституционной нормы не соответствующие закону нормативные акты не являются в данном случае непосредственным предметом оспаривания. Решая вопрос, какой акт подлежит применению при разрешении дела, суд игнорирует противоречащий закону нормативный акт, признавая его недействующим для данного дела.
Таким способом осуществления нормоконтроля суды эффективно обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан и организаций от незаконных актов, что, в свою очередь, не ограничивает право граждан и организаций обжаловать в судах решения и действия (бездействие) органов власти и должностных лиц, основанные на нормативных актах, в том числе на Постановлениях Правительства, противоречащих федеральным законам, и не препятствует судам признавать такие решения незаконными.
Непосредственно из Конституции РФ не вытекает также, что суды вправе вне связи с рассмотрением конкретного дела осуществлять нормоконтроль в отношении нормативных актов Правительства и признавать их недействующими в связи с несоответствием иному акту, имеющему большую юридическую силу.
Как указал Конституционный Суд в Постановлении от 16 июня 1998 г., подобное положение в соответствии со статьями 71 (пункт «о»), 118 (часть 3) и 128 Конституции РФ может устанавливаться только федеральным конституционным законом с закреплением в нем целого ряда параметров, которые на основе Конституции сформулированы в п. 7 мотивировочной части и п. 3 резолютивной части Постановления, начиная от видов нормативных актов, подлежащих проверке судами, до обязанности решений судов по результатам проверки акта для всех правоприменителей по другим делам.
При отсутствии такого вытекающего из Конституции регулирования суды, по мнению Конституционного Суда, не обладают полномочием по прекращению юридической силы перечисленных в статье 125 Конституции нормативных актов.
Этот вывод полностью согласуется с общепризнанными принципами и нормами международного права. Надлежащим судом для рассмотрения дела признается суд, созданный и действующий на основании закона (статья 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод), что подразумевает закрепление в Конституции и принятом в соответствии с нею законе полномочий различных судов. Данный принцип находит свое выражение в статьях 47, 118, 120 и 128 Конституции РФ и лежит в основе определения предметной, территориальной и инстанционной подсудности дел, а также разграничения видов судебной юрисдикции.
В отсутствие подобного регулирования, как указано в Постановлении Конституционного Суда от 16 июня 1998 г., суды общей юрисдикции и арбитражные суды не обладают полномочиями по прекращению юридической силы нормативных актов, перечисленных в статье 125 (пункты «а» и «б» части 2) Конституции РФ.
Сегодня, к сожалению, разграничение сфер судопроизводства вопреки Конституции и правовым позициям Конституционного Суда осуществляется не на основе федерального конституционного закона, а на основе процессуального кодекса, являющегося разновидностью федерального закона.
Вопрос о компетенции судов общей юрисдикции в сфере нормоконтроля законодатель, глава государства и Верховный Суд РФ в соответствии с Конституцией РФ и правовой позицией Конституционного Суда намеревались урегулировать в федеральных конституционных законах, внесенных в парламент в 1999 г.: «О полномочиях судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции РФ, федеральным конституционным законам, иным нормативным актам», «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации».
Не буду повторяться, так как 17 июня с. г. в выступлении по делу о проверке конституционности положений ГПК РСФСР и ФЗ «О прокуратуре» мною уже раскрывалась история вопроса этой законодательной инициативы.
Согласно правовым позициям Конституционного Суда РФ, выраженным в его решениях (Постановление от 16 июня 1998 г, Определение от 5 ноября 1998 г., Постановление от 11 апреля 2000 г. и др.), а также исходя из предписаний части второй статьи 87 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», разграничение компетенции в области нормоконтроля между Конституционным Судом РФ и другими судами не отрицает правомочия судов общей юрисдикции и арбитражных судов подтверждать недействительность законов и иных нормативных актов, содержащих положения, которые уже были признаны неконституционными на основании Постановления Конституционного Суда, сохраняющего свою силу (Постановление КС РФ от 16 июня 1998 г.).
Вопреки этой правовой позиции, правоприменительная практика Верховного Суда РФ пошла по пути «сплошного» нормоконтроля Постановлений Правительства, результатом которого стало признание противоречащими федеральному закону, недействующими и не подлежащими применению нормативных Постановлений Правительства во всех случаях, а не тогда, когда уже имелись решения Конституционного Суда о признании их не соответствующими Конституции.
Наделение Конституцией только Конституционного Суда полномочием по проверке в особой процедуре конституционного судопроизводства конституционности перечисленных в ее статье 125 нормативных актов, которая может повлечь утрату ими юридической силы, означает, как отмечено в Постановлении от 16 июня 1998 г., что осуществление другими судами аналогичных полномочий без их конституционного закрепления и вне таких форм судопроизводства исключается. Такое полномочие Конституционного Суда в сфере нормоконтроля непосредственно вытекает из юридической силы решений Конституционного Суда, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решение нормотворческого органа, и следовательно, такое же, как нормативные акты, общеобязательное значение, в том числе и для всех судебных органов, что не присуще правоприменительным по своей природе актам иных судов. Решения суда общей или арбитражной юрисдикции не обязательны для иных судов по другим делам, не подлежат обязательному официальному опубликованию, могут быть оспорены.
Как известно, нормативные акты могут проверяться на их законность, т. е. на соответствие нормативному акту большей юридической силы, кроме Конституции. Такую проверку суды общей юрисдикции и арбитражные суды могут осуществлять не только при рассмотрении конкретных дел (пункт 3 статьи 5 ФКЗ «О судебной системе»), но и в порядке нормоконтроля. Нормативные Постановления Правительства, принятые во исполнение федерального закона, развивают и детализируют закон и фактически составляют его суть и содержание. Поэтому проверка таких Постановлений Правительства опосредованно означает проверку самого федерального закона.
Между тем проверка закона и его юридической силы не входит в компетенцию судов общей юрисдикции. Они лишь вправе не применить закон, который, по их мнению, противоречит акту более высокого уровня. В отношении федеральных законов таким актом является только федеральный конституционный закон и Конституция РФ. Однако судами общей юрисдикции не проводится проверка федерального закона на соответствие федеральным конституционным законам и тем более проверка на соответствие его Конституции РФ, так как это не относится к их компетенции.
Таким образом, суды, осуществляя нормоконтроль в рамках, установленных ГПК РФ, и признавая недействующими и не влекущими правовых последствий нормативные Постановления Правительства, осуществляющие правовое регулирование в силу прямого предписания закона, тем самым создают правовую ситуацию, при которой нормы федерального закона фактически лишаются юридической силы. Тем самым суды общей юрисдикции осуществляют как бы скрытый нормоконтроль федерального законодательства.
В итоге не соблюдаются предписания Конституционного Суда РФ, установленные в Постановлениях от 16 июня 1998 г. и от 11 апреля 2000 г., о том, что выводы судов общей юрисдикции не могут служить основанием для признания закона утратившим юридическую силу; что для того, чтобы исключить дальнейшее применение закона, недостаточно процедуры гражданского судопроизводства, а необходима отмена закона нормотворческим органом или лишение его юридической силы в порядке конституционного судопроизводства; что суды общей юрисдикции, если они полагают, что закон, как не соответствующий Конституции РФ, не подлежит применению, обязаны обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о его проверке.
Практика, сложившаяся в судах общей юрисдикции на основании применения оспариваемых норм ГПК РФ, противоречит как статьям 125, 126 и 128 Конституции, так и ее статьям 10, 15, 76, 188, 120 и разделу второму «Заключительные и переходные положения», что приводит к ограничению конституционного принципа разделения властей и разграничения полномочий.
Спасибо за внимание!
Конституционный Суд Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 27 января 2004 г. № 1-П
По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации17
Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В. Д. Зорькина, судей М. В. Баглая, Н. С. Бондаря, Г. А. Гаджиева, Ю. М. Данилова, Л. М. Жарковой, Г. А. Жилина, С. М. Казанцева, М. И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л. О. Красавчиковой, В. О. Лучина, Ю. Д. Рудкина, Н. В. Селезнева, А. Я. Сливы, В. Г. Стрекозова, Б. С. Эбзеева, В. Г. Ярославцева, с участием полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. Ю. Барщевского, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации Ю. А. Шарандина, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. А. Митюкова, руководствуясь статьей 125 (пункт «а» части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом «а» пункта 1 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Правительства Российской Федерации, в котором оспаривается конституционность указанных положений Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в части, закрепляющей полномочия Верховного Суда Российской Федерации рассматривать и разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли
Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика В. Г. Стрекозова, объяснения представителей сторон, выступления приглашенного в заседание представителя от Генерального прокурора Российской Федерации – С. Г. Кехлерова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:
1. В соответствии с Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций (пункт 2 части первой статьи 27);
гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части (часть первая статьи 251) с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция (часть вторая статьи 251);
заявления об оспаривании нормативных правовых актов подаются по подсудности, установленной статьями 24, 26 и 27 данного Кодекса (часть четвертая статьи 251);
установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (часть вторая статьи 253);
решение суда о признании нормативного правого акта или его части недействующими вступает в законную силу по правилам, предусмотренным статьей 209 данного Кодекса, и влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание (часть третья статьи 253).
По мнению Правительства Российской Федерации, названные положения Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в той части, в какой они наделяют Верховный Суд Российской Федерации полномочием рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и выносить решения о признании таких актов противоречащими федеральному закону и утрачивающими юридическую силу со дня их принятия, противоречат статьям 10, 15, 76, 118, 120, 125 и 126 Конституции Российской Федерации.
Не отрицая саму возможность проверки нормативных актов Правительства Российской Федерации судом общей юрисдикции на основании статьи 120 Конституции Российской Федерации, заявитель, однако, считает, что проверка таких актов на предмет их соответствия федеральному закону в случаях, когда Правительство Российской Федерации обязано осуществить соответствующее правовое регулирование в силу прямого предписания закона, по существу, означает их оценку с точки зрения установленных Конституцией Российской Федерации разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти, которая может быть осуществлена только Конституционным Судом Российской Федерации; такого рода акты могут утратить силу по судебному решению лишь в результате признания их неконституционными в процедуре конституционного судопроизводства.
Кроме того, по мнению заявителя, полномочия судов общей юрисдикции, в том числе по рассмотрению дел о проверке нормативных правовых актов, должны – в силу статьи 128 и раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации – регулироваться федеральным конституционным законом; оспариваемые же положения содержатся в федеральном законе, каковым является Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, а следовательно, не соответствуют Конституции Российской Федерации по форме нормативного акта.
Таким образом, в настоящем деле Конституционный Суд Российской Федерации в силу требований части третьей статьи 74 и статьи 86 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» проверяет, соответствуют ли Конституции Российской Федерации взаимосвязанные положения пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации – в той части, в какой они наделяют Верховный Суд Российской Федерации полномочиями рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и признавать такие акты противоречащими федеральному закону и недействующими со дня принятия или иного указанного судом времени, что влечет утрату ими силы, – с точки зрения установленных Конституцией Российской Федерации разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, а также по форме нормативного акта.
2. Конституционно-правовой смысл оспариваемых положений выявляется с учетом их взаимосвязи с другими предписаниями Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, а также иных законодательных актов, которые устанавливают полномочия судов различной юрисдикции по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации.
Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», закрепляя в статье 23, что акты Правительства Российской Федерации (в том числе, следовательно, нормативные акты) могут быть обжалованы в суд, не определяет ни подведомственность таких дел судам той или иной юрисдикции, ни предметную и инстанционную подсудность, – соответствующее регулирование осуществляется законодательством о судах и судопроизводстве.
Согласно Федеральному конституционному закону «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (подпункт 1 пункта 1 статьи 10) и Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (часть 2 статьи 34) Высший Арбитражный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании как ненормативных, так и нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Федеральным конституционным законом «О военных судах Российской Федерации» установлено полномочие Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы (пункт 1 части 3 статьи 9).
В соответствии с Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские дела об оспаривании ненормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также его нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций (пункты 1 и 2 статьи 27); при этом не подлежат рассмотрению в суде в порядке, предусмотренном главой 24 данного Кодекса, регламентирующей производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов, заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации (часть третья статьи 251).
Как следует из статьи 125 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 118, 120, 126 и 128 и из конкретизирующих их подпункта «а» пункта 1 части первой статьи 3, статьи 86 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», статей 18, 19 и 23 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, нормативных актов Правительства Российской Федерации, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принадлежит только Конституционному Суду Российской Федерации, который как федеральный судебный орган конституционного контроля осуществляет судебную власть посредством конституционного судопроизводства; суды общей юрисдикции и арбитражные суды не могут признавать названные акты не соответствующими Конституции Российской Федерации и потому утрачивающими юридическую силу; рассмотрение судом общей юрисдикции или арбитражным судом дел о проверке указанных в статье 125 (пункты «а» и «б» части 2 и часть 4) нормативных актов уровня ниже федерального закона (в том числе, следовательно, Постановлений Правительства Российской Федерации), в результате которого такой нормативный акт может быть признан противоречащим федеральному закону, не исключает последующей их проверки в порядке конституционного судопроизводства.
Приведенные правовые позиции выражены Конституционным Судом Российской Федерации в сохраняющих свою силу Постановлениях от 16 июня 1998 года по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, от 11 апреля 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», от 18 июля 2003 года по делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Таким образом, взаимосвязанные положения статей 27, 251 и 253 ГПК Российской Федерации в системе действующего правового регулирования – в его конституционно-правовом истолковании – означают, что Верховный Суд Российской Федерации рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, лишь если при этом не затрагивается вопрос об их конституционности или о конституционности федерального закона, на котором они основаны, и, кроме того, если соответствующие дела неподведомственны арбитражным судам.
3. Конституция Российской Федерации закрепляет в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации осуществление государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а также самостоятельность органов государственной власти (статья 10) и предусматривает, что исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации (статья 110, часть 1). В этом качестве Правительство Российской Федерации непосредственно Конституцией Российской Федерации наделено рядом полномочий: оно обеспечивает проведение в Российской Федерации единой внутренней политики по различным направлениям, осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, а также по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации (статья 114, пункты «а» – «е» части 1). Кроме того, в соответствии со статьей 114 (пункт «ж» части 1) Конституции Российской Федерации Правительство Российской Федерации осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации. На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает Постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Российской Федерации, и обеспечивает их исполнение (статья 115, часть 1).
Поскольку в силу статьи 125 (пункт «а» части 2) Конституции Российской Федерации проверка конституционности нормативных актов Правительства Российской Федерации возложена на Конституционный Суд Российской Федерации, он правомочен проверять такие акты и на предмет их соответствия положениям статей 15 (часть 1), 114 и 115 Конституции Российской Федерации, в том числе требованию о том, что нормативные акты Правительства Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации. Из указанных положений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 118, 126, 127 и 128 вытекает, что в случаях, когда проверка соответствия нормативного акта Правительства Российской Федерации федеральному закону невозможна без установления соответствия этих актов Конституции Российской Федерации, в частности с точки зрения закрепленных ею разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти, Верховный Суд Российской Федерации не вправе разрешить дело об оспаривании нормативного акта Правительства Российской Федерации в порядке статьи 27 ГПК Российской Федерации. Иное фактически означало бы оценку нормативного акта судом общей юрисдикции и на предмет его соответствия Конституции Российской Федерации, а не только федеральному закону, что недопустимо.
Если нормативный акт Правительства Российской Федерации принят во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом, по вопросу, не получившему содержательной регламентации в этом законе, и именно на основании такого уполномочия Правительство Российской Федерации непосредственно осуществляет правовое регулирование соответствующих общественных отношений (так называемое делегированное регулирование), судебная проверка нормативного акта Правительства Российской Федерации невозможна без установления соответствия такого акта и (или) самого федерального закона Конституции Российской Федерации с точки зрения установленных ею разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти. Поскольку в данном случае возникает вопрос не просто о законности нормативного акта Правительства Российской Федерации, а именно о его конституционности, судебная проверка данного акта может быть осуществлена только в порядке конституционного судопроизводства, а потому производство по делу в Верховном Суде Российской Федерации подлежит прекращению.
Это не означает, что тем самым ограничивается гарантированное каждому право на судебную защиту (статья 46 Конституции Российской Федерации): прежде всего, существует возможность обжаловать в суде решения и действия (бездействие), основанные на нормативном акте Правительства Российской Федерации, нарушающем права и свободы заявителя и не соответствующем федеральному закону; кроме того, суд, принимая решение в соответствии с законом, как того требует статья 120 Конституции Российской Федерации, вправе признавать решения и действия (бездействие) органов публичной власти и должностных лиц незаконными (статья 5 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», глава 25 ГПК Российской Федерации, Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»).
Прекращение в указанных случаях производства по делу об оспаривании нормативного правового акта Правительства Российской Федерации не является препятствием для использования Верховным Судом Российской Федерации правомочия обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности как самого акта Правительства Российской Федерации, так и соответствующего федерального закона в порядке статьи 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации и статьи 84 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».
Если же при рассмотрении заявления об оспаривании нормативного акта Правительства Российской Федерации Верховный Суд Российской Федерации придет к выводу о неконституционности федерального закона, на соответствие которому проверяется акт Правительства Российской Федерации, он приостанавливает производство по делу и обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности данного федерального закона в порядке статьи 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации и статьи 101 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».
Как следует из статей 118, 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, производство в Верховном Суде Российской Федерации по заявлению об оспаривании нормативного акта Правительства Российской Федерации должно быть приостановлено также в случаях, когда управомоченные субъекты обращаются в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке нормативного акта Правительства Российской Федерации или федерального закона, на котором он основан, в порядке конституционного судопроизводства.
В случае если правовое регулирование прав и свобод человека и гражданина осуществляется не непосредственно федеральным законом, а Постановлением Правительства Российской Федерации, причем именно в силу прямого предписания данного закона, на основании и во исполнение которого оно издано и который оно конкретизирует, тем самым предопределяя практику его исполнения, проверка конституционности такого закона, выявление его конституционноправового смысла не могут быть осуществлены без учета смысла, приданного ему актом Правительства Российской Федерации. При этом Конституционным Судом Российской Федерации разрешается вопрос о соответствии Конституции Российской Федерации как самого закона, так и Постановления Правительства Российской Федерации, без применения которого невозможно и применение закона. Следовательно, если имеет место прямая нормативная связь Постановления Правительства Российской Федерации с федеральным законом и если эти акты применены или подлежат применению в конкретном деле в неразрывном единстве, Конституционный Суд Российской Федерации в силу статьи 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, статей 96, 97, 101 и 103 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» может признать допустимыми запрос суда в связи с рассматриваемым им конкретным делом и жалобу гражданина на нарушение конституционных прав и свобод, в которых оспаривается конституционность как федерального закона, так и нормативного акта Правительства Российской Федерации.
Таким образом, взаимосвязанные положения пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации в части, наделяющей Верховный Суд Российской Федерации полномочием рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, не предполагают разрешение судом общей юрисдикции таких дел в случаях, когда нормативный правовой акт Правительства Российской Федерации принят при осуществлении полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом по вопросам, не получившим содержательной регламентации в данном законе, и именно на основании этого уполномочия Правительство Российской Федерации непосредственно осуществляет правовое регулирование соответствующих общественных отношений, а также когда управомоченные субъекты обращаются в Конституционный Суд Российской Федерации с требованием о проверке конституционности того же нормативного акта Правительства Российской Федерации и (или) федерального закона, на котором он основан.
В указанных случаях судебная проверка нормативного акта Правительства Российской Федерации – поскольку она фактически невозможна без установления его соответствия Конституции Российской Федерации как по содержанию норм, так и с точки зрения разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти, – может иметь место только в порядке конституционного судопроизводства.
Такое истолкование соответствует конституционно-правовому смыслу оспариваемых норм в системе действующего правового регулирования.
4. В иных случаях, т. е. когда вопрос о конституционности оспариваемых нормативных актов Правительства Российской Федерации не возникает, их проверка может быть осуществлена Верховым Судом Российской Федерации в порядке производства по делам о признании таких актов противоречащими федеральному закону.
Решение суда общей юрисдикции о том, что нормативный акт Правительства Российской Федерации противоречит федеральному закону и является недействующим, не только не препятствует соответствующим органам государственной власти в порядке статьи 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации и статей 84 и 85 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности как федерального закона, так и нормативного акта Правительства Российской Федерации, но и, напротив, обосновывает допустимость обращения в Конституционный Суд Российской Федерации, если заявитель вопреки указанному решению считает нормативный акт Правительства Российской Федерации подлежащим действию. При этом Конституционный Суд Российской Федерации выступает в качестве судебной инстанции, окончательно разрешающей такие публично-правовые споры.
Согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации (Постановления от 16 июня 1998 года, от 11 апреля 2000 года, от 18 июля 2003 года, определения от 5 ноября 1998 года, от 8 февраля 2001 года, от 19 апреля 2001 года), а также исходя из предписаний частей второй, четвертой и пятой статьи 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Верховный Суд Российской Федерации вправе по инициативе уполномоченных государственных органов подтверждать недействительность, т. е. утрату юридической силы, положений нормативных актов Правительства Российской Федерации, если они аналогичны по содержанию нормам других актов, ранее признанных Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации и потому недействительными, а также если они основаны на ранее признанных Конституционным Судом Российской Федерации неконституционными положениях федерального закона либо воспроизводят их. Данное правомочие Верховного Суда Российской Федерации служит обеспечению исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку признанные противоречащими Конституции Российской Федерации в порядке конституционного судопроизводства положения не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами, а аналогичные им предписания должны быть лишены юридической силы в установленном законом порядке.
Правом подтверждать аналогичность положений нормативных актов Правительства Российской Федерации нормам, ранее признанным противоречащими Конституции Российской Федерации и федеральным законам, обладает, однако, не только Верховный Суд Российской Федерации, но и сам Конституционный Суд Российской Федерации. Правительство Российской Федерации, не согласное с решением Верховного Суда Российской Федерации, может поставить перед Конституционным Судом Российской Федерации вопрос о том, является ли соответствующая норма его Постановления аналогичной по содержанию той норме, которая была признана Конституционным Судом Российской Федерации противоречащей Конституции Российской Федерации. Если же Правительство Российской Федерации не обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с такого рода заявлением, оно обязано устранить из своих нормативных актов положения, признанные судом общей юрисдикции аналогичными по своему содержанию положениям, лишенным юридической силы на основании решения Конституционного Суда Российской Федерации.
5. Дела, возникающие из публичных правоотношений, в том числе о проверке законности нормативных правовых актов – вне связи с рассмотрением дел об оспаривании вынесенных на основе таких актов правоприменительных решений органов публичной власти и должностных лиц, – как следует из статей 71 (пункт «о»), 72 (пункт «к» части 1), 118 (часть 2), 120, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, являются по своей природе не гражданско-правовыми, а административными делами и должны рассматриваться в порядке и по правилам административного судопроизводства.
Поэтому в ходе осуществления судебной реформы Федеральному Собранию надлежит привести правовое регулирование, обеспечивающее судебную проверку нормативных правовых актов, в соответствие с требованиями Конституции Российской Федерации о рассмотрении административных дел в порядке административного судопроизводства и с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, выраженными в том числе в настоящем Постановлении.
6. По смыслу статьи 125 Конституции Российской Федерации и правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 16 июня 1998 года, от 11 апреля 2000 года и от 18 июля 2003 года, а также в настоящем Постановлении, решение Верховного Суда Российской Федерации, которым нормативный акт Правительства Российской Федерации (если его проверка судом общей юрисдикции допустима) признан противоречащим федеральному закону, не является подтверждением недействительности нормативного акта Правительства Российской Федерации, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению. Иное не согласуется с конституционным полномочием перечисленных в статье 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации органов и лиц обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с требованием о подтверждении конституционности нормативных актов уровня ниже федерального закона как принятых в соответствии с установленным Конституцией Российской Федерации разграничением компетенции между федеральными органами государственной власти.
Содержащееся в частях второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации регулирование, согласно которому признание нормативного правового акта противоречащим федеральному закону влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, притом со дня его принятия, в части, касающейся нормативных правовых актов (в том числе нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации), проверка конституционности которых статьей 125 Конституции Российской Федерации отнесена к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации, несовместимо с официальным толкованием статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, данным Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 16 июня 1998 года, и является таким же, как ранее признанное им в Постановлении от 11 апреля 2000 года не соответствующим Конституции Российской Федерации.
Между тем согласно основанному на статье 125 (часть 5) Конституции Российской Федерации предписанию статьи 106 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» толкование Конституции Российской Федерации, данное Конституционным Судом Российской Федерации, является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти; по смыслу статьи 125 (часть 6) Конституции Российской Федерации и частей второй и третьей статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», юридическая сила Постановлений Конституционного Суда Российской Федерации не может быть преодолена повторным принятием норм, которые были признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, неконституционность этих норм не требует подтверждения, они не имеют юридической силы с момента принятия и не подлежат применению.
Таким образом, части вторая и третья статьи 253 ГПК Российской Федерации в части, регулирующей последствия признания недействующими нормативных актов (в том числе нормативных актов Правительства Российской Федерации), которые согласно статье 125 Конституции Российской Федерации могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства, не имеют юридической силы с момента принятия и не подлежат применению.
7. Правительство Российской Федерации оспаривает конституционность положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации на том основании, что соответствующие полномочия судов общей юрисдикции, в том числе Верховного Суда Российской Федерации, вопреки требованиям статьи 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации определены не федеральным конституционным законом, а федеральным законом.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно обращался к вопросу об установлении полномочий судов. В ряде Постановлений, в том числе от 16 июня 1998 года и от 11 апреля 2000 года, им выражена следующая правовая позиция.
Конституция Российской Федерации не исключает право законодателя специально предусмотреть осуществление судами общей юрисдикции и арбитражными судами в порядке административного судопроизводства – вне связи с рассмотрением другого конкретного дела – полномочий по проверке соответствия перечисленных в статье 125 (пункты «а» и «б» части 2) нормативных актов уровня ниже федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу, акту, кроме Конституции Российской Федерации, однако признание их недействующими невозможно вне четкой регламентации принятия таких решений. При этом соответствующие полномочия должны закрепляться в федеральном конституционном законе, которым определялись бы виды нормативных актов, подлежащих проверке судами, предметная, территориальная и инстанционная подсудность дел, субъекты, управомоченные обращаться в суд с ходатайством о проверке законности актов, правила, обеспечивающие юридическую силу судебных решений как обязательных для правоприменителей по всем другим делам; если же полномочие суда основано на законе, принятом до вступления в силу Конституции Российской Федерации, оно не может быть аннулировано лишь по той причине, что отсутствует (не принят) соответствующий федеральный конституционный закон.
Принятый в 2002 году Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации является федеральным законом. Следовательно, закрепив полномочия Верховного Суда Российской Федерации по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации в федеральном законе (лишь соответствующее полномочие Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации предусмотрено Федеральным конституционным законом «О военных судах Российской Федерации»), законодатель не выполнил требование статьи 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации, а также вступил в противоречие с Постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации, сохраняющими свою силу.
Вместе с тем необходимо учесть, что признание пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации – в части, определяющей полномочия Верховного Суда Российской Федерации по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, – не соответствующими Конституции Российской Федерации по форме акта, в котором установлены эти полномочия, предопределило бы и признание неконституционности по тому же основанию указанных положений, закрепляющих в целом полномочия судов общей юрисдикции разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов, а также других положений данного Кодекса, касающихся полномочий судов общей юрисдикции, что привело бы к существенному ограничению деятельности судов по осуществлению правосудия и дало бы возможность поставить под сомнение конституционность других принятых после вступления в силу Конституции Российской Федерации федеральных законов, устанавливающих полномочия судов. Такой результат противоречил бы целям конституционного судопроизводства.
Поэтому Конституционный Суд Российской Федерации в настоящем деле воздерживается от признания положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации по форме правового акта, однако обращает внимание Федерального Собрания на то, что принятие федерального конституционного закона о полномочиях судов общей юрисдикции неоправданно затянулось.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 79 и 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации постановил:
1. Признать взаимосвязанные положения пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации – в части, наделяющей Верховный Суд Российской Федерации полномочием рассматривать и разрешать дела о признании недействующими нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку эти положения – по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего нормативного регулирования – не предполагают разрешение Верховным Судом Российской Федерации дел об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, принятых во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом.
Конституционно-правовой смысл положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации, выявленный в настоящем Постановлении, является общеобязательным и исключает в правоприменительной практике любое иное истолкование как этих положений, так и аналогичных им положений о судебной проверке нормативных актов Правительства Российской Федерации, содержащихся в других нормативных правовых актах.
2. Нормативное положение, содержащееся в частях второй и третьей статьи 253 во взаимосвязи с пунктом 2 части первой статьи 27, частями первой, второй и четвертой статьи 251 ГПК Российской Федерации, согласно которому признание нормативного правового акта противоречащим федеральному закону со дня принятия или иного указанного судом времени влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, – в части, относящейся к проверке нормативных правовых актов, которые в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства, – не имеет юридической силы с момента принятия и не подлежит применению.
3. В настоящем деле Конституционный Суд Российской Федерации воздерживается от признания положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации по форме нормативного акта.
Федеральному Собранию надлежит принять федеральный конституционный закон, в котором закреплялись бы полномочия Верховного Суда Российской Федерации по рассмотрению дел об оспаривании таких нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, проверка которых не относится к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, а также привести правовое регулирование, обеспечивающее проверку законности нормативных правовых актов судами общей юрисдикции, в соответствие с требованиями Конституции Российской Федерации и правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, выраженными в том числе в настоящем Постановлении.
4. Из настоящего Постановления не следует обязательность пересмотра вынесенных ранее Верховным Судом Российской Федерации решений по делам об оспаривании положений нормативных актов Правительства Российской Федерации, что не исключает для управомоченных субъектов возможности обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с соответствующими запросами о проверке и подтверждении их конституционности.
5. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
6. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Конституционный Суд Российской Федерации
Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А. Л. Кононова 18
1. Оспариваемые в данном деле положения Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации предоставляют гражданам и организациям право обжаловать в Верховном Суде Российской Федерации нормативные акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие их права, свободы и законные интересы. Ограничительно истолковав эти положения, Конституционный Суд Российской Федерации не только изъял из компетенции Верховного Суда Российской Федерации весьма обширную, судя по сложившейся практике, категорию дел, но существенным образом ограничил конституционное право каждого на судебную защиту от неправовых актов исполнительной власти.
Хотя в Постановлении и содержится иное утверждение – о том, что перенесение проверки такого рода актов в сферу конституционного судопроизводства не означает якобы ограничение права на судебную защиту, это очевидно не так. Отсылка к возможности обжаловать в суде решения и действия, основанные на нормативном акте Правительства Российской Федерации, или к правомочию Верховного Суда Российской Федерации обращаться с запросом о проверке конституционности указанного акта и даже намек на возможность обжалования в Конституционном Суде Российской Федерации федерального закона в случаях его прямой нормативной связи с Постановлением Правительства Российской Федерации – все приведенные аргументы не доказывают обратного, поскольку перечисленные правовые возможности существовали и ранее, но они не замещают и не восполняют утраченных прав.
При этом как бы забывается, что гражданин или организация в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» вообще не являются надлежащими заявителями при оспаривании конституционности подзаконных актов, включая Постановления Правительства Российской Федерации, и именно поэтому в целях устранения имеющегося пробела законодатель и предоставил соответствующие полномочия по нормоконтролю Верховному Суду Российской Федерации и другим судам общей юрисдикции. Кроме того, из взаимосвязи норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, регулирующих производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, вытекает, что проверка судом правомерности нормативного акта Правительства Российской Федерации представляет собой отдельное, самостоятельное полномочие, отличное от рассмотрения жалобы на действия и решения органов государственной власти и должностных лиц, т. е. происходит в процедуре так называемого абстрактного нормоконтроля и не связана с разрешением конкретного дела заявителя, в то время как наличие такого дела является непременным условием допустимости жалобы в Конституционный Суд Российской Федерации. Следует учитывать также и естественные пределы возможностей самого Конституционного Суда Российской Федерации, узурпация дополнительной компетенции которым в этой сфере вряд ли будет способствовать эффективности защиты прав и свобод.
Представляется, что ограничения возможности судебного обжалования нормативных Постановлений Правительства Российской Федерации предприняты в сугубо ведомственных интересах охранения собственного авторитета и стабильности, что явно вытекает из целей заявителя, обозначенных в запросе, и для «защиты от чересчур юридически подкованных граждан», как заявил представитель Правительства Российской Федерации в заседании Конституционного Суда Российской Федерации. Однако законодательство и без того предусматривает достаточные гарантии защиты Правительством Российской Федерации правомерности своих Постановлений, включая рассмотрение спора в Верховном Суде Российской Федерации, участие в судебном процессе в качестве стороны и возможность, в отличие от граждан и организаций, непосредственного обращения в Конституционный Суд Российской Федерации за подтверждением конституционности своих актов. Таким образом, указанное ограничительное толкование прав граждан на судебную защиту в данном деле не находит никаких оснований в положениях статей 46 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, прямо противоречит высшей конституционной ценности (статья 2), роли и предназначению Конституционного Суда Российской Федерации защищать, а не ограничивать права и свободы.
2. Изменяя, по сути, компетенцию Верховного Суда Российской Федерации в части нормативного контроля за правомерностью Постановлений Правительства Российской Федерации и фактически изымая из нее в свою пользу ряд случаев, когда такая проверка возможна только в порядке конституционного судопроизводства, Конституционный Суд Российской Федерации, однако, не дает ясного и однозначного разрешения этой компетенции. В разных местах мотивировочной части Постановления она представлена в описательнооценочных категориях и не совпадающих по объему и содержанию формулировках.
Так, Конституционный Суд Российской Федерации относит к своей компетенции случаи, когда Правительство Российской Федерации обязано было осуществить собственное правовое регулирование в силу прямого предписания закона. В другом месте речь идет о регулировании, не получившем конкретного содержания в данном законе. Верховный Суд Российской Федерации вправе рассматривать такие акты, если при этом не затрагивается вопрос об их конституционности или о конституционности федерального закона, и не вправе, когда проверка невозможна без установления их соответствия Конституции Российской Федерации с точки зрения принципа разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти. В другом случае к этому добавляется и соответствие содержанию акта Конституции Российской Федерации. Наконец, в резолютивной части речь идет об актах, принятых во исполнение полномочия, возложенного на Правительство Российской Федерации непосредственно федеральным законом. Не вполне понятно, исключает ли данный вывод предыдущие требования, но и здесь очевидно возникновение вопросов, каким законом и какое полномочие было возложено на Правительство Российской Федерации, было ли оно возложено вообще, в какой степени оно связано с последующим регулированием и т. д. Далеко не всегда такая связь с очевидностью вытекает из простого сопоставления текстов. Кто и как будет решать эти вопросы, предопределяя конституционные полномочия заявителя лишь для каждого конкретного случая?
При всем разнообразии приведенных формулировок они не складываются в единое непротиворечивое и ясное установление подведомственности нормативного контроля этих актов, представляются явно непригодными для этого и в силу своей критической неопределенности могут привести к произвольному их применению на практике.
3. Конституционное право каждого на судебную защиту своих прав и свобод предполагает и судебную защиту от любых неправовых актов государственных органов, кем бы они ни были изданы. Названное право не допускает ограничений и пробелов в судебной компетенции, так как иное означало бы отказ в правосудии. Общий критерий, по которому строится разделение компетенции в сфере нормоконтроля между Конституционным Судом Российской Федерации и иными судами и который вытекает из Конституции Российской Федерации (глава 7) и закреплен в федеральном законодательстве, включая оспариваемые нормы Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, – это прежде всего характер предмета проверки, определяемый по юридической силе акта, связанной с его видом (закон или подзаконный нормативный акт) и соответственно с субъектом правотворчества. Таким образом, вполне целесообразно, что в целях защиты прав и свобод к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации отнесена проверка законов, а подзаконные акты, включая Постановления Правительства Российской Федерации, проверяются иными судами.
Все эти рассуждения достаточно очевидны и приведены нами лишь для того, чтобы показать, что аргументация Конституционного Суда Российской Федерации в настоящем деле строится на иных основаниях, которые, по нашему мнению, утратили свою убедительность в свете современного правопонимания.
Позиция Конституционного Суда Российской Федерации основана на различении понятий «законность» и «конституционность». При этом неоднократно подчеркивается недопустимость вторжения судов общей юрисдикции в сфере нормоконтроля в оценку конституционности нормативных актов, невозможность самостоятельного применения ими конституционных норм и принципов, особенно принципа разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти, что считается прерогативой конституционного судопроизводства. Так, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, если соответствующее регулирование делегировано Правительству Российской Федерации федеральным законом, то проверка законности такого акта невозможна, так как он автоматически выводится на конституционный уровень как спор о компетенции. Доказательства данного вывода, однако, не приводятся. Кроме того, такой вывод предоставляет Правительству Российской Федерации возможность увести любое Постановление из-под контроля Верховного Суда Российской Федерации по формальным основаниям, придав ему внешний вид делегированного правотворчества.
Ни действующее законодательство, ни Постановление Конституционного Суда Российской Федерации не дают определения сути того, что понимается под установлением законности или конституционности нормативного акта, однако из приведенных рассуждений вытекает понимание этого процесса как формально-логического сопоставления текстов актов различных уровней и разрешение их возможной коллизии в пользу акта большей юридической силы. Исходя из этого под законностью понимается установление соответствия подзаконного нормативного акта закону, а под конституционностью – соответствие рассматриваемого акта тексту Конституции Российской Федерации. Поскольку в настоящем деле разделение компетенции между судами построено на правомочии давать оценку нормативного акта как законного или как конституционного, Конституционный Суд Российской Федерации, очевидно, полагает, что последнее правомочие принадлежит исключительно ему. Таким образом, оценка значительного числа нормативных актов, не отнесенных к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, с точки зрения их соответствия конституционным принципам (или, что то же самое, с точки зрения конституционности) в судебном порядке практически исключена.
Однако современная правовая теория и судебная практика многих зарубежных стран позволяют преодолеть подобные формальные терминологические затруднения. С этой точки зрения судебный нормоконтроль представляет собой оценку правомерности оспариваемых норм, их соответствия общим основам и принципам права. Природа судебного нормоконтроля как в конституционном, так и в административном судопроизводстве одинакова, так как общим критерием позитивных норм здесь должны выступать основные метафизические начала индивидуальной свободы, справедливости, формального равенства, составляющие суть идеи права. Более конкретно эти идеи выражены в Конституции Российской Федерации. Основные права и свободы человека и гражданина сформулированы здесь именно как надпозитивные правовые ценности, определяющие смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления. Конституция Российской Федерации прямо отсылает также к международным стандартам прав человека. Общепризнанные принципы и нормы международного права признаются составной частью правовой системы Российской Федерации.
Общие принципы права, в том числе воплощенные в Конституции Российской Федерации, обладают высшим авторитетом и являются критерием и мерой оценки правомерности всех нормативных актов. Эти принципы обеспечиваются правосудием (статья 18 Конституции Российской Федерации) и не могут быть монополией только конституционного судопроизводства. Конституционный Суд Российской Федерации не может отрицать возможность прямого применения иными судами Конституции Российской Федерации и общих принципов права не только при разрешении коллизии норм или восполнении пробелов в правовом регулировании, но и при выборе норм, подлежащих применению в конкретном деле на основании оценки их правомерности. Тем более нет оснований исключать такую возможность, когда нормативный акт является самостоятельным предметом нормоконтроля и прямо отнесен к компетенции данного суда. Иное означало бы произвольное ограничение судебной юрисдикции и пределов судейского усмотрения в выборе критериев правовой оценки оспариваемого акта.
Как показывает зарубежная судебная практика развитых стран, применение общих принципов права особенно актуально именно в сфере административного судопроизводства и нормоконтроля, так как здесь затруднительно нормативное регулирование в силу особого разнообразия правовых ситуаций и неоднозначности функций администрации. Причем именно оценка компетенции исполнительного органа приобретает решающее значение. В отсутствие названного полномочия нормоконтроль теряет всякий смысл. Представляется необоснованным поэтому лишение судов общей юрисдикции в процедуре нормоконтроля возможности оценки компетенции органа, издавшего оспариваемый акт, в том числе Правительства Российской Федерации. Это особенно очевидно в случаях, когда Конституция Российской Федерации прямо и ясно указывает на форму правового акта и компетенцию законодателя: правила официального опубликования акта (статья 15, часть 3), законное установление налогов и сборов (статья 57), возможность ограничения прав и свобод только федеральным законом (статья 55, часть 3) и т. д. Кроме того, компетенция устанавливается законами, в том числе Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», применение которых судами бесспорно даже в терминологии проверки законности правовых актов.
Не представляется убедительным и даже понятным и различение признания неправомерности нормативных актов по последствиям на недействующие (т. е. очевидно не оказывающие реального действия) и недействительные (т. е. несуществующие). Очевидно, что признание вступившим в законную силу решением суда нормативного акта неправовым само по себе достаточно для признания его не подлежащим дальнейшему применению. Следовательно, такой акт не может считаться действующим, влекущим юридические последствия независимо от того, будет ли он формально отменен издавшим его органом, что подтверждается обязательностью опубликования соответствующего решения суда, адекватной обязательности опубликования самого акта как непременного условия его действия. Данный акт не может, таким образом, сохранять свою юридическую силу (иначе непонятно, в чем она заключается) и в этом смысле ничтожен, недействителен, т. е. не существует более, как правовая реальность.
Таким образом, обоснование ограничения установленной законом компетенции судов общей юрисдикции в сфере нормоконтроля путем различения понятий законности и конституционности акта, по нашему мнению, не является убедительным и противоречит правовой природе нормоконтроля.
Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. А. Митюкова
9 декабря 2003 года
Уважаемый Высокий Суд!
Нынешнее дело является продолжением тех дискуссий и споров, которые сопровождают пенсионную реформу, осуществляемую Правительством Российской Федерации с учетом условий экономического развития государства.
Естественно, что существенное изменение всех концептуальных условий пенсионного дела не может быть, к сожалению, безболезненным и будет требовать определенных корректив и дополнений. И они постоянно осуществляются. В частности, 29 ноября с. г. Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон «Об увеличении базовой части трудовой пенсии лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях».
В некоторой мере для корректировки правоприменительной практики действующего законодательства направлено уже упоминавшееся Разъяснение Минтруда РФ от 17 октября 2003 г. № 4 «О некоторых вопросах установления трудовых пенсий в соответствии со статьями 27, 28, 30 Федерального закона “О трудовых пенсиях в Российской Федерации”».
В запросах и жалобах указано на обнаружившуюся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации положение пункта 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».
В частности утверждается, что положение пункта 4 статьи 30 этого Федерального закона, предусматривающее календарный порядок исчисления периодов работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, противоречит статье 55 Конституции Российской Федерации, так как отменяет льготный порядок исчисления трудового стажа, который применялся ранее.
Поскольку в соответствии со статьей 94 Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» при подсчете трудового стажа периоды работы (службы) в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним, исчислялись в полуторном размере.
По этому же мотиву оспариваются положения пункта 4 статьи 30 названного Закона в связи с тем, что они не предусматривают льготное (кратное) исчисление иных нестраховых периодов, засчитываемых в трудовой стаж согласно ранее действующему законодательству (временный уход за детьми, инвалидом I группы и др.).
Как известно, в 1997 г. был принят Федеральный закон «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий», который впервые отвечал страховому принципу пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации.
Согласно этому принципу при исчислении пенсии с применением индивидуального коэффициента пенсионера не учитывались периоды, когда граждане не подлежали обязательному пенсионному страхованию и уплата страховых взносов не предусматривалась законодательством, что исключало применение льготного порядка исчисления периодов работы для назначения пенсии.
Таким образом, в Законе Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» и Федеральном законе «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий» существовало два самостоятельных порядка определения периодов для исчисления государственных пенсий гражданам Российской Федерации, которые применялись с 1 февраля 1998 г. по 31 декабря 2001 г. по выбору пенсионера.
С 1 января 2002 г. названные законы утратили силу, так как вступил в силу Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».
В статье 31 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», в частности, определено, что со дня вступления его в силу другие федеральные законы, которые предусматривали условия и нормы пенсионного обеспечения, применяются в части, ему не противоречащей.
Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» направлен на последовательное осуществление страхового принципа пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации, в соответствии с которым размер трудовой пенсии каждого застрахованного лица зависит от суммы уплаченных страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации и страхового стажа.
В связи с введением в действие Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» осуществляется оценка пенсионных прав застрахованных лиц по состоянию на 1 января 2002 г. путем их преобразования в расчетный пенсионный капитал.
Пенсионный капитал складывается из двух условных частей. За период после 1 января 2002 г. он формируется из фактических страховых взносов и начисленных с заработной платы, в состав которых входят все виды выплат, включая районный коэффициент. За период до 1 января 2002 г. пенсионный капитал рассчитывается исходя из установленной пенсии, которую мог бы получать гражданин, с учетом имеющегося стажа и заработка по состоянию на 1 января 2002 г.
Таким образом, чем дальше по времени от 1 января 2002 г. будет происходить назначение пенсии, тем меньшее значение будет оказывать на размер пенсии общий трудовой стаж на 1 января 2002 г.
В соответствии с пунктом 4 статьи 30 Федерального закона в целях оценки пенсионных прав застрахованных лиц под общим трудовым стажем понимается суммарная продолжительность трудовой и иной общественно полезной деятельности до 1 января 2002 г., учитываемая в календарном порядке.
Таким образом, концепция редакции статьи 30 Федерального закона заключается в применении при подсчете общего трудового стажа в целях оценки пенсионных прав застрахованных лиц методики исчисления стажа, используемой при назначении пенсии с применением индивидуального коэффициента пенсионера, которая ранее была предусмотрена в Федеральном законе «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий».
В соответствии с данной концепцией рассчитаны все параметры пенсионной реформы, определены страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации и размер ставки единого социального налога.
Следует также учитывать, что оценка пенсионных прав граждан, которые находились на пенсии по состоянию на 1 января 2002 г., осуществляется из получаемого ими (на 1 января 2002 г.) размера пенсии или по основаниям, которые указаны в Федеральном законе «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».
Таким образом, размер пенсии при оценке пенсионных прав гражданам, пенсии которых исчислялись по ранее действовавшему законодательству Российской Федерации, не пересматривался.
Вместе с тем следует учитывать, что в соответствии с Федеральным законом размер пенсии гражданам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, исчисляется в особом порядке с учетом следующего.
Статьей 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» предусмотрена формула определения расчетного размера трудовой пенсии.
Одной из составляющих формулы является отношение среднемесячного заработка застрахованного лица к среднемесячной заработной плате в Российской Федерации (так называемое соотношение заработков).
В указанной статье для лиц, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, предусмотрены повышенные размеры соотношения заработков.
Так, соотношение заработков для указанных граждан определено в размере от 1,4 до 1,9 в зависимости от размера районного коэффициента, установленного к заработной плате работника, тогда как для других граждан Российской Федерации соотношение заработков учитывается в размере не свыше 1,2.
С учетом изложенного восстановление льготного порядка исчисления страхового стажа при назначении пенсии для лиц, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, противоречит концепции проводимой в Российской Федерации пенсионной реформы.
Указанный в запросах и жалобах вопрос неоднократно обсуждался и рассматривался при подготовке и принятии законопроектов, направленных на реформирование пенсионной системы, однако достаточной поддержки не нашел.
Для сведения также сообщаю, что Государственной Думой 18 декабря 2002 г. был принят Федеральный закон «О внесении изменения в статью 30 Федерального закона “О трудовых пенсиях в Российской Федерации”», в котором предусматривалось, в частности, восстановление льготного порядка исчисления пенсии лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, но отклонен 27 декабря 2002 г. Советом Федерации.
7 марта 2003 г. Государственной Думой указанный Федеральный закон был повторно принят в редакции согласительной комиссии, но повторно отклонен Советом Федерации 12 марта 2003 г.
Что касается мнения о несоответствии статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» статье 55 Конституции Российской Федерации, следует учитывать следующее.
В связи с принятием Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», а также Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» правовая природа пенсий была изменена.
Определяя трудовую пенсию как ежемесячную денежную выплату в целях компенсации утраченного заработка, Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» установил, что право на трудовую пенсию имеют граждане Российской Федерации, застрахованные в соответствии с Федеральным законом «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации».
Таким образом, трудовая пенсия может быть назначена при наличии необходимого страхового стажа. Ранее право на трудовую пенсию зависело от продолжительности не страхового, а трудового стажа.
Непременным признаком страхового стажа для целей пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации является уплата страховых взносов.
Персонально целевым назначением указанных взносов является обеспечение права гражданина на получение пенсии по обязательному пенсионному страхованию в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенных на его индивидуальном лицевом счете.
В Федеральном законе «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» изменено требование к продолжительности стажа, необходимого для назначения трудовой пенсии (5 лет). Ранее, в соответствии с Законом Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» необходимо было наличие стажа работы не менее 20 лет для женщин и 25 лет для мужчин.
Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» содержит и другие нормы, существенно отличающиеся от ранее действовавшего пенсионного законодательства.
В соответствии со статьей 55 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.
Такое ограничение согласно статье 55 Конституции Российской Федерации может быть установлено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В статье 30 Федерального закона предусмотрена возможность оценки пенсионных прав застрахованных лиц. Федеральный закон не содержит норму, допускающую пересмотр права на уже получаемую пенсию исходя из вновь установленных условий ее назначения. Федеральный закон предусматривает лишь возможность пересмотра размера ранее назначенной пенсии по нормам этого Федерального закона.
В соответствии с пунктами 1 и 4 статьи 29 Федерального закона установлено, что если при перерасчете размер трудовой пенсии не достигает размера, получаемого пенсионером на день вступления в силу Федерального закона, пенсионеру должна выплачиваться пенсия в прежнем, более высоком размере.
Таким образом, права лиц, размеры пенсий которых пересмотрены в соответствии с Федеральным законом, не отменяются и не умаляются, что соответствует статье 55 Конституции Российской Федерации.
Помимо этого можно утверждать, что в условиях соответствия оспариваемой нормы Конституции, распространение на лиц, работавших на Крайнем Севере и в приравненных к нему местностях, кратного (льготного) порядка исчисления общего трудового стажа, как предполагают заявители, привело бы к появлению у них еще одной дополнительной компенсации наряду с уже предусмотренной законодателем, увеличению их стажевого коэффициента и, как следствие, расчетного размера трудовой пенсии. Таким образом, фактически заявители ставят вопрос о необходимости расширения круга компенсаций для определенной категории пенсионеров, разрешение которого является прерогативой законодателя и не относится к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации.
Кроме того, надо иметь в виду, что применение льготного исчисления стажа потребует изыскания дополнительного источника финансирования компенсации потери бюджета Пенсионного фонда РФ, поступления в который строго персонифицированы. Отвлечение на пенсии граждан страховых вносов других застрахованных лиц, которое неизбежно произойдет при льготном исчислении стажа, приведет к нарушению статьи 17 Конституции РФ, согласно которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.
И наконец, согласно информации Пенсионного фонда РФ размер трудовой пенсии, исчисленной по нормам Федерального закона 2001 г. для пенсионеров-северян, выше размера трудовой пенсии, определенного согласно статьям 16–18 Закона РСФСР от 1990 г. с применением льготного исчисления трудового стажа. Например, максимальный размер трудовой пенсии жителям Сахалинской области, назначенной по этому закону с учетом районного коэффициента 2,0 и льготного исчисления стажа (в результате он мог стать равным 4540 годам соответственно для мужчин и женщин), составлял 1334 руб. 30 коп. По Федеральному закону 2001 г. размер этой пенсии с учетом повышенного отношения заработков – 1,9, но без льготного исчисления стажа составляет 1746 руб. 20 коп., т. е. на 411 руб. 90 коп. больше.
В соответствии с Разъяснением Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 25 марта 2002 г. № 2 «О порядке применения пункта 2 статьи 31 Федерального закона “О трудовых пенсиях в Российской Федерации”» с 1 января 2002 г. подлежат применению как не противоречащие Закону от 17 декабря 2001 г. нормы о снижении пенсионного возраста, предусмотренные статьей 29 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях». Таким образом, лицам, проработавшим не менее 15 календарных лет в районах Крайнего Севера или не менее 20 календарных лет в приравненных к ним местностях и имеющим необходимый для назначения пенсии в связи с особыми условиями труда трудовой стаж, сохранено право на снижение возраста, установленного для назначения указанной пенсии, на пять лет.
Таким образом, федеральный закон обеспечивает пенсионерам-северянам уровень пенсионного обеспечения не ниже прежнего.
С учетом изложенного не вижу оснований для удовлетворения запросов и жалоб, рассматриваемых Конституционным Судом. Проблемы подлежат решению в законодательных органах: Государственной Думе и Совете Федерации.
Заключительное слово
Наши доводы изложены и не претерпели изменения. Они подтверждаются объяснениями специалистов и статистическими данными. Но естественными были бы в решении Конституционного Суда конкретные рекомендации Парламенту о совершенствовании пенсионного законодательства в отношении северян.
Конституционный Суд Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 29 января 2004 г. № 2-П
По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» в связи с запросами групп депутатов Государственной Думы, а также Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Думы Чукотского автономного округа и жалобами ряда граждан19
Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Ю. М. Данилова, судей М. В. Баглая, Л. М. Жарковой, Г. А. Жилина, В. Д. Зорькина, С. М. Казанцева, М. И. Клеандрова, В. О. Лучина, с участием представителей групп депутатов Государственной Думы – депутатов Государственной Думы В. Н. Басыгысова, В. В. Лунцевича, В. Н. Пивненко, С. А. Попова, представителя Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) – Председателя постоянного комитета Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) по взаимодействию с Федеральным Собранием и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации З. А. Корниловой, представителя Думы Чукотского автономного округа – Председателя Думы Чукотского автономного округа В. Н. Назаренко, граждан В. Е. Великанова, О. А. Герасимовой, В. К. Дроздовской, А. С. Капустина, Е. В. Капустиной, М. В. Кольцовой, В. И. Куландина, В. Я. Педина, В. Ф. Скидана, В. П. Целуевского, Л. Т. Чернышовой, представителя Совета Федерации – доктора юридических наук Е.В. Виноградовой, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. А. Митюкова, руководствуясь статьей 125 (пункт «а» части 2 и часть 4) Конституции Российской Федерации, подпунктом «а» пункта 1 части первой, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, статьями 36, 74, 84, 85, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».
Поводом к рассмотрению дела явились запросы трех групп депутатов Государственной Думы, запросы Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Думы Чукотского автономного округа, а также жалобы граждан В. И. Белоусова, С. Л. Бембеевой, Т. И. Бобарыкиной, В. В. Буданова, В. П. Васюнина, В. Е. Великанова и И. И. Ляленко, О. А. Герасимовой, И. Н. Горбань, В. К. Дроздовской, Э. А. Заворуева и В. П. Целуевского, А. С. Капустина и Е. В. Капустиной, Ф. С. Каримова, Н. Ф. Клименко и Г. Н. Полетаева, М. В. Кольцовой, Л. А. Кондратенко, А. В. Косицына, В. И. Куландина, А. А. Лелика, В. И. Лисохмары, Л. С. Майоровой, М. А. Медведевой, С. К. Мокану, З. А. Никифоровой, М. П. Никифоровой, В. Я. Педина, Р. П. Пивоварова, Л. И. Рябикиной, В. С. Сидорова, В. Ф. Скидана, Н. Ф. Старченко, А. Е. Степанова, В. Д. Ступина, Н. Г. Тимофеевой, А. А. Тихонова, Л. Т. Чернышовой, А. М. Ширинской, М. И. Ягомоста. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в указанных обращениях положения статьи 30 Федерального закона от 17 декабря 2001 года «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (в редакции от 31 декабря 2002 года).
Учитывая, что все обращения касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», соединил дела по этим обращениям в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи-докладчика С. М. Казанцева, объяснения сторон и их представителей, заключение эксперта – доктора юридических наук Э. Г. Тучковой, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства труда и социального развития Российской Федерации – Ю. В. Воронина, от Пенсионного фонда Российской Федерации – Л. И. Чижик, от Министерства юстиции Российской Федерации – И. В. Пахомова, от Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации – Е. С. Финогеновой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:
1. С 1 января 2002 года введен в действие Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», устанавливающий основания возникновения и порядок реализации права граждан Российской Федерации на трудовые пенсии. В соответствии со статьей 31 данного Федерального закона с этой даты утрачивают силу Закон Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» и Федеральный закон «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий», а другие федеральные законы, предусматривающие условия и нормы пенсионного обеспечения, применяются в части, ему не противоречащей (пункт 2).
Для тех лиц, которые приобрели пенсионные права до вступления в силу Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», его статьей 30 предусмотрен порядок их оценки путем конвертации (преобразования) в расчетный пенсионный капитал. При этом пунктом 4 данной статьи установлено, что в целях оценки пенсионных прав застрахованных лиц под общим трудовым стажем понимается суммарная продолжительность трудовой и иной общественно полезной деятельности до 1 января 2002 года, учитываемая в календарном порядке, и перечисляются включаемые в нее периоды.
Как утверждают заявители – депутаты Государственной Думы, Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Дума Чукотского автономного округа, пункт 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», вводя календарный порядок исчисления общего трудового стажа при назначении пенсии для лиц, в отношении которых в соответствии с Законом Российской Федерации от 20 ноября 1990 года «О государственных пенсиях в Российской Федерации» действовало льготное исчисление некоторых периодов, засчитываемых в общий трудовой стаж (к таковым, в частности, относились периоды работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях), нарушает право указанных лиц на пенсионное обеспечение; кроме того, содержащаяся в нем норма не позволяет учитывать в общем трудовом стаже некоторые периоды общественно полезной деятельности, которые ранее в него включались. По мнению заявителей, данная норма – как ухудшающая положение граждан и имеющая обратную силу – противоречит статьям 1 (часть 1), 2, 7, 17, 18, 20, 39, 54 (часть 1), 55 (части 2 и 3) и 57 Конституции Российской Федерации.
В жалобах граждан конституционность пункта 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» оспаривается применительно к отношениям, возникшим до введения в действие названного Федерального закона, в части установления календарного порядка учета периодов работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и периодов прохождения военной службы по призыву вместо существовавшего ранее льготного (кратного) порядка. По мнению заявителей, поскольку правоотношения, связанные с приобретением льготного трудового стажа, закончились еще до вступления в силу нового правового регулирования, отмена льготного порядка исчисления общего трудового стажа, ухудшившая их положение, означает нарушение конституционного права на социальное обеспечение, закрепленного статьей 39 Конституции Российской Федерации, и противоречит ее статьям 2, 7, 15, 17, 18, 19, 35, 37, 46, 52, 53, 54 и 55 (части 2 и 3).
Кроме того, в ряде жалоб конституционность пункта 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» оспаривается в связи с тем, что в силу содержащейся в нем нормы из общего трудового стажа исключаются периоды отпуска по уходу за ребенком в возрасте до трех лет, подготовки к профессиональной деятельности, нахождения на спецпоселении лиц из числа репрессированных народов.
В жалобе гражданина В. И. Куландина помимо пункта 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» оспаривается конституционность других положений данной статьи, устанавливающих правила оценки пенсионных прав застрахованных лиц по состоянию на 1 января 2002 года (пункт 1), и правила определения расчетного размера трудовой пенсии (пункт 2). Доводы, представленные заявителем в обоснование своей позиции, свидетельствуют о том, что, не оспаривая само по себе установление для лиц, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, при исчислении им трудовой пенсии отношения среднемесячного заработка застрахованного лица к среднемесячной заработной плате в Российской Федерации в льготном (повышенном) размере (1,4–1,9), он, по существу, требует, чтобы данная льгота была распространена на другие категории пенсионеров, т. е. фактически ставит вопрос о внесении изменений в действующее законодательство. Между тем разрешение такого рода вопросов к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации не относится, а потому в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 43 и статьей 68 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» производство по данной жалобе в этой части подлежит прекращению.
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу является норма, содержащаяся в пункте 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», в той части, в какой она во взаимосвязи с пунктом 2 статьи 31 данного Федерального закона при оценке пенсионных прав застрахованных лиц путем их конвертации (преобразования) в расчетный пенсионный капитал исключает льготный (кратный) порядок исчисления общего трудового стажа и не позволяет учитывать в общем трудовом стаже некоторые периоды общественно полезной деятельности, включавшиеся в него ранее действовавшим законодательством.
2. Конституция Российской Федерации в соответствии с целями социального государства (статья 7, часть 1) гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 39, часть 1). Важнейшим элементом социального обеспечения, основное содержание которого – предоставление человеку средств к существованию, является пенсионное обеспечение. Государственные пенсии в соответствии со статьей 39 (часть 2) Конституции Российской Федерации устанавливаются законом. Определяя правовые основания, условия назначения, порядок исчисления пенсий и их размеры, законодатель – исходя из экономических возможностей общества на данном этапе его развития – должен стремиться к тому, чтобы постепенно повышать уровень пенсионного обеспечения, в первую очередь для тех, у кого пенсии ниже прожиточного минимума, с целью удовлетворения их основных жизненных потребностей, учитывая при этом, что установленные ранее меры социального обеспечения пенсионеров не могут быть отменены без равноценной замены.
Принципы правовой справедливости и равенства, на которых основано осуществление прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации как правовом и социальном государстве, в том числе права на социальное обеспечение (в частности, пенсионное обеспечение), по смыслу статей 1, 2, 6 (часть 2), 15 (часть 4), 17 (часть 1), 18, 19 и 55 (часть 1) Конституции Российской Федерации, предполагают правовую определенность и связанную с ней предсказуемость законодательной политики в сфере пенсионного обеспечения. Это, как и точность и конкретность правовых норм, которые лежат в основе соответствующих решений правоприменителей, включая суды, необходимо для того, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты.
Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 24 мая 2001 года по делу о проверке конституционности положений части первой статьи 1 и статьи 2 Федерального закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей», придание обратной силы закону, ухудшающему положение граждан и означающему, по существу, отмену для этих лиц права, приобретенного ими в соответствии с ранее действовавшим законодательством и реализуемого ими в конкретных правоотношениях, несовместимо с положениями статей 1 (часть 1), 2, 18, 54 (часть 1), 55 (часть 2) и 57 Конституции Российской Федерации, поскольку, по смыслу указанных конституционных положений, изменение законодателем ранее установленных условий должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также – в случае необходимости – предоставление гражданам возможности (в частности, посредством установления временного регулирования) в течение некоторого переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям. С этим связаны законные ожидания граждан, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано.
3. Конституционно-правовой смысл оспариваемых положений пункта 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» выявляется, исходя не только из их буквального смысла и смысла, придаваемого им сложившейся правоприменительной практикой, но и из их места в системе правового регулирования пенсионных отношений, в том числе порядка назначения и исчисления трудовых пенсий, которые представляют собой, как следует из статьи 2 названного Федерального закона, ежемесячные денежные выплаты в целях компенсации гражданам заработной платы или иного дохода.
3.1. До вступления в силу Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» виды трудовой деятельности и иной общественно полезной деятельности, включаемые в общий трудовой стаж, определялись Законом Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» (статьи 89–92, 95). Его статья 94 предусматривала льготное (кратное) исчисление некоторых засчитываемых в этот стаж периодов (в отношении лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, аналогичную норму предусматривала и статья 28 Закона Российской Федерации «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях»). Такое льготное исчисление позволяло отдельным категориям граждан приобретать необходимый для назначения пенсии общий трудовой стаж (20 лет для женщин и 25 лет для мужчин) в более короткие сроки и влияло на размер пенсии, который находился в прямой зависимости от продолжительности этого стажа.
Предпринятое в последние годы реформирование пенсионного законодательства, в основу которого положена концепция страховой природы пенсионного обеспечения, изменило функциональную роль общего трудового стажа в рамках обязательного пенсионного страхования. В настоящее время одним из основных условий приобретения права на трудовую пенсию является страховой стаж, т. е. суммарная продолжительность периодов работы и (или) иной деятельности, в течение которых уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации, а также иных периодов, засчитываемых в страховой стаж; юридическое же значение для целей пенсионного обеспечения общего трудового стажа, в который включается суммарная продолжительность трудовой и иной общественно полезной деятельности, уменьшается.
Сам по себе переход к новому правовому регулированию в области пенсионных правоотношений не противоречит Конституции Российской Федерации, однако вносимые законодателем изменения, в том числе в порядок подсчета общего трудового стажа, не должны приводить к снижению уровня пенсионного обеспечения граждан.
3.2. В целях сохранения ранее приобретенных прав на трудовую пенсию статьей 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» предусмотрена оценка пенсионных прав застрахованных лиц по состоянию на 1 января 2002 года путем их конвертации (преобразования) в расчетный пенсионный капитал и установлен перечень периодов трудовой и иной общественно полезной деятельности, включаемых в общий трудовой стаж и учитываемых в календарном порядке (пункт 4).
Отменив льготное (кратное) исчисление общего трудового стажа и исключив из него некоторые периоды общественно полезной деятельности, в течение которых не уплачивались страховые взносы, законодатель придал норме пункта 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» обратную силу и распространил ее на граждан, приобретших пенсионные права до 1 января 2002 года. Вместе с тем, вводя новый порядок исчисления общего трудового стажа, он установил такой минимальный уровень пенсионного обеспечения (минимальный расчетный размер трудовой пенсии), который превышает ранее установленный максимальный размер трудовой пенсии и, во всяком случае, превышает уровень пенсионного обеспечения, исчисленный исходя из норм Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации». При этом Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» не содержит нормы, ограничивающей максимальный размер трудовой пенсии тремя (для отдельных категорий граждан – тремя с половиной) минимальными размерами пенсии, которая содержалась ранее в статье 18 Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации». Более того, согласно пункту 8 статьи 30 названного Федерального закона расчетный пенсионный капитал, исчисленный в соответствии с ее пунктом 4, подлежит индексации по нормам данного Федерального закона за весь период с 1 января 2002 года до дня, с которого назначается страховая часть трудовой пенсии.
Следовательно, норма пункта 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» не ухудшает положение граждан и не отменяет права, приобретенные ими на основании ранее действовавшего законодательства, а потому не относится к нормам, которым не может быть придана обратная сила. Кроме того, предусмотренные ею правила соответствуют действовавшим с 1 февраля 1998 года условиям и нормам (в том числе в части, касающейся календарного исчисления трудового стажа), установленным Федеральным законом от 21 июля 1997 года «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий», а также статьей 7 Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» с учетом изменений, внесенных в нее этим актом. Пенсионер – в тех случаях, когда исчисленный на их основании размер пенсии не достигал размера пенсии, уже получаемой им по Закону Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» в прежней редакции, – был вправе выбрать исчисление пенсии в соответствии со старым порядком. Тем самым законодатель, вводя с 1 февраля 1998 года иные условия и нормы пенсионного обеспечения наряду с предусмотренными Законом Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации», предоставил гражданам возможность адаптироваться к изменениям в пенсионном законодательстве.
Что касается лиц, на которых в соответствии со статьей 28 Закона Российской Федерации «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» распространялось правило об исчислении в полуторном размере трудового стажа для назначения трудовой пенсии, то в отношении них законодатель предусмотрел дополнительный компенсационный механизм. Так, пунктом 2 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» для лиц, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, подтверждено установленное Федеральным законом от 8 августа 2001 года «О внесении дополнений в статью 7 Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» более высокое, чем для других граждан, соотношение среднемесячного заработка застрахованного лица и среднемесячной заработной платы в Российской Федерации, учитываемое при оценке пенсионных прав. Кроме того, для указанной категории граждан Федеральным законом от 29 ноября 2003 года «Об увеличении базовой части трудовой пенсии лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» предусмотрено применение к размеру базовой части трудовой пенсии районного коэффициента к заработной плате, установленного для соответствующей местности.
Таким образом, регулирование, закрепленное в пункте 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», не противоречит Конституции Российской Федерации, в том числе ее статьям 18, 54 (часть 1), 55 (части 1 и 3) и 57, и не может рассматриваться как нарушающее, отменяющее или умаляющее права и свободы человека и гражданина в сфере пенсионного обеспечения.
3.3. Правовая позиция, изложенная Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 24 мая 2001 года, конкретизирована в Определении от 5 ноября 2002 года по жалобе гражданина Ю. И. Спесивцева на нарушение его конституционных прав положениями статей 12 и 133.1 Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» в отношении граждан, приобретших пенсионные права до введения нового правового регулирования. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, у таких граждан сохраняются ранее приобретенные права на пенсию в соответствии с условиями и нормами законодательства Российской Федерации, действовавшего на момент приобретения права.
Применительно к положениям статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» данная правовая позиция означает, что содержащаяся в ее пункте 4 норма не препятствует оценке пенсионных прав граждан по условиям и нормам Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации». Именно из этого исходил законодатель, закрепив в статье 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» возможность осуществления оценки пенсионных прав исходя из расчетного размера пенсии, исчисленного по нормам Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» (пункт 6), и предусмотрев, что при оценке пенсионных прав застрахованных лиц применяется порядок исчисления и подтверждения трудового стажа, в том числе стажа на соответствующих видах работ (а в необходимых случаях – заработка застрахованного лица), который был установлен для назначения и перерасчета государственных пенсий и действовал до дня вступления в силу Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (пункт 9).
Реализуя названные нормативные предписания, Министерство труда и социального развития Российской Федерации по согласованию с Пенсионным фондом Российской Федерации Постановлением от 17 октября 2003 года № 70 утвердило разъяснение «О некоторых вопросах установления трудовых пенсий в соответствии со статьями 27, 28, 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (зарегистрировано в Министерстве юстиции Российской Федерации 27 ноября 2003 года № 5280), в соответствии с которым расчетный размер трудовой пенсии может быть исчислен по условиям и нормам, предусмотренным законодательством, действовавшим до принятия Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».
Таким образом, норма пункта 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», в силу которой – во взаимосвязи с пунктом 2 статьи 31 того же Федерального закона – исключается льготный (кратный) порядок исчисления общего трудового стажа и отменяется включение некоторых нестраховых периодов в общий трудовой стаж при исчислении расчетного размера трудовой пенсии в целях оценки пенсионных прав застрахованных лиц по состоянию на 1 января 2002 года путем их конвертации (преобразования) в расчетный пенсионный капитал, по своему конституционноправовому смыслу в системе норм не может служить основанием для ухудшения условий реализации права на пенсионное обеспечение, включая размер пенсии, на которые рассчитывало застрахованное лицо до введения в действие нового правового регулирования (независимо от того, выработан им общий или специальный трудовой стаж полностью либо частично).
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79, 87 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации постановил:
1. Признать содержащуюся в пункте 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» норму в той части, в какой она во взаимосвязи с пунктом 2 статьи 31 данного Федерального закона при оценке пенсионных прав застрахованных лиц по состоянию на 1 января 2002 года путем их конвертации (преобразования) в расчетный пенсионный капитал исключает льготный (кратный) порядок исчисления общего трудового стажа и не позволяет учитывать в общем трудовом стаже некоторые периоды общественно полезной деятельности, включавшиеся в него ранее действовавшим законодательством, не противоречащей Конституции Российской Федерации. Данная норма – по своему конституционно-правовому смыслу в системе норм – не может служить основанием для ухудшения условий реализации права на пенсионное обеспечение, поскольку не препятствует гражданину осуществить оценку приобретенных им до 1 января 2002 года пенсионных прав, в том числе в части, касающейся исчисления трудового стажа и размера пенсии, по нормам ранее действовавшего законодательства.
Конституционно-правовой смысл указанной нормы, выявленный в настоящем Постановлении, является общеобязательным, что исключает любое иное ее истолкование в правоприменительной практике.
2. Прекратить производство по делу в части, касающейся проверки конституционности положений пунктов 1 и 2 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».
3. Дела граждан-заявителей, разрешенные на основании пункта 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» в истолковании, расходящемся с его конституционноправовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, подлежат пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных препятствий.
4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Конституционный Суд Российской Федерации
Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. А. Митюкова
27 января 2004 года
Уважаемый Высокий Суд!
Российская Федерация – одно из крупнейших в мире многонациональных государств, где проживает более ста семидесяти народов20, каждый из которых обладает уникальными особенностями материальной и духовной культуры.
Реализация конституционных прав и свобод граждан, связанных с их национальной принадлежностью, предполагает использование самых различных форм. Одной из таких форм является национально-культурная автономия. Этот сравнительно новый институт российского гражданского общества зарекомендовал себя как наиболее перспективная форма национального (этнического) самоопределения, эффективный способ самостоятельного использования разрозненно проживающим этносом права самоорганизации.
Национально-культурная автономия позволила гражданам Российской Федерации, принадлежащим к различным национальным общностям, в частности малочисленным, разрозненно расселенным народам, национальным меньшинствам, решать вопросы сохранения и развития своей самобытности, традиций, языка, культуры и образования.
В многонациональной России законодательное закрепление национально-культурная автономия получила только в 1996 г. в связи с принятием одноименного закона. Закон определяет правовые основы национально-культурной автономии в Российской Федерации, создает правовые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития.
Федеральный закон «О национально-культурной автономии» развил положения главы V («Национально-культурное самоопределение (национально-культурная автономия) народов России»), Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1996 г. № 909, а также Федерального Закона «Об общественных объединениях».
В рамках реализации созданной законодательной основы на начало 2003 г. было зарегистрировано 15 федеральных, более 300 региональных и местных НКА21.
Поскольку для российской государственности создание национально-культурной автономии стало актуальным сравнительно недавно, в правоприменительной практике неизбежно возникают вопросы, связанные с созданием и функционированием подобных объединений.
Так, обращение Дитца А. Х. и Шумахер О. А. в Конституционный Суд Российской Федерации вызвано тем, что, по их мнению, положение части третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии» нарушает их конституционные право на объединение, а также противоречит статьям 13 и 30 Конституции Российской Федерации, в которых заложен принцип полной добровольности на создание любых общественных объединений, не противоречащих законодательству Российской Федерации, и непринуждения к вступлению граждан в какое-либо общественное объединение и пребыванию в нем.
Поводом для их обращения в Конституционный Суд Российской Федерации явился отказ управления Минюста России по Алтайскому краю в регистрации Алтайской краевой региональной национально-культурной автономии российских немцев Алтая «Видергебурт» – «Возрождение». В обосновании отказа указывается, что, исходя из конституционных положений о равенстве прав и свобод человека и гражданина и общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, к региональной НКА следует отнести ту, которая имеет большее количество организаций в городах и районах Алтайского края, где проживают группы граждан немецкой национальности. Никаких ссылок на конкретные нормы закона при этом не делается.
До обращения в Конституционный Суд Российской Федерации заявители обращались в суд общей юрисдикции с иском на решение управления Минюста России по Алтайскому краю. Состоялось несколько судебных решений. В конечном итоге решением коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации отказ в государственной регистрации объединения «Возрождение» был признан правомерным.
Суд обосновал это тем, что в силу части третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии» в субъекте Российской Федерации может быть образована только одна региональная национально-культурная автономия. Именно это обоснование и оспаривается в Конституционном Суде Российской Федерации заявителями.
1. Право на создание национально-культурной автономии логично вытекает из преамбулы Конституции Российской Федерации и характеристики России как демократического федеративного правового государства (часть 1 статьи 1 Конституции). Оно закладывает фундамент для построения в Российской Федерации действенного гражданского общества.
Правовую основу института национально-культурной автономии составляют конституционно установленные принципы: равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации (часть 3 статьи 5); регулирование и защита прав национальных меньшинств, включая коренные малочисленные народы (п. «в» статьи 71, п. «б» ч. 1 статьи 72, статья 69); право каждого на объединение, гарантия свободы деятельности общественных объединений (часть 1 статьи 30).
И иные конституционные нормы, устанавливающие равенство общественных объединений перед законом (статьи 13), запрет создания и деятельности общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (часть 5 статьи 13); равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от принадлежности к общественным объединениям, запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (часть 2 статьи 19); право каждого определять и указывать свою национальную принадлежность, право каждого на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (статья 26); принцип, по которому никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем (часть 2 статьи 30).
2. В настоящем деле необходимо учитывать изменения, которые претерпел оспариваемый Федеральный закон от 17 июля 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» в связи с изменениями и дополнениями, внесенными в него Федеральными законами от 21 марта 2002 г. № 31-ФЗ и от 10 ноября 2003 г. № 136-ФЗ.
В соответствии со статьей 1 Федерального закона национально-культурная автономия – это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.
Федеральным законом «О национально-культурной автономии» устанавливается, что организационные основы национально-культурной автономии определяются спецификой расселения граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, и уставами национально-культурных автономий.
В Российской Федерации предусматривается организация трех уровней деятельности национально-культурной автономии. Согласно статье 5 Федерального закона национально-культурная автономия может быть местной, региональной, федеральной.
Местные национально-культурные автономии граждан, относящих себя к определенной этнической общности, могут образовывать региональную национально-культурную автономию граждан, относящих себя к определенной этнической общности.
Исходя из толкования данного положения, на региональном уровне может быть создана только одна региональная национально-культурная автономия граждан, относящих себя к определенной этнической общности. Подтверждение тому лежит, в том числе, в плоскости юридической техники, когда уяснение смысла любого нормативного акта начинают с лингвистического анализа текста документа.
В части 3 статьи 5 Закона говорится о местных национально-культурных автономиях во множественном числе, а об образуемой ими региональной национально-культурной автономии – в единственном числе.
Следует учитывать, что в Законе, в его новой редакции от 10 ноября 2003 г., существует известная системная связь части 3 статьи 5 с частью 3 статьи 6, согласно которой «делегаты местных национально-культурных автономий граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, на конференции (съезде) могут учредить региональную национально-культурную автономию в пределах субъекта Российской Федерации». Как видим, сохраняется то же соотношение множественного и единственного чисел в отношении местных НКА и региональной НКА соответственно.
Кроме того, в главе II Закона прослеживается определенная система организационного построения НКА: местные образуют региональную автономию, региональные – федеральную. В соответствии с частью 5 статьи 5 Закона (в ред. от 10 ноября 2003 г. № 136-ФЗ) «федеральная национально-культурная автономия граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, учреждается не менее чем половиной зарегистрированных региональных национально-культурных автономий граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности».
Итак, законодателем последовательно выстроена та же логикосмысловая цепь: о региональных НКА говорится во множественном числе, а об учреждаемой ими федеральной НКА – в единственном числе. Следовательно, данное положение означает, что региональными НКА может быть учреждена только одна федеральная НКА.
То же самое соотношение прослеживается и в части 4 статьи 6 Закона, согласно которой «делегаты региональных национально-культурных автономий граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, на съезде могут учредить федеральную национально-культурную автономию».
Таким образом, предпринятый лингвистический анализ положений Закона, его буквальное толкование неоспоримо свидетельствуют о том, что такое организационное построение НКА, при котором на каждом уровне создается только одна национально-культурная автономия граждан, относящих себя к определенной этнической общности, следует в прямом смысле из «буквы закона», соответствует его духу и целям, отражает единство организационной основы национально-культурной автономии.
3. Из положений указанного закона следует, что целям защиты национально-культурных прав граждан соответствует такое организационное построение НКА, при котором на каждом уровне создается только одна национально-культурная автономия граждан, относящих себя к определенной этнической общности. Особенность такого организационного построения НКА служит эффективным средством защиты граждан, относящих себя к определенной этнической общности, так как обеспечивает максимальную степень реализации заложенного в Законе принципа государственной поддержки национально-культурной автономии, а также способствует их единству в достижении основной цели – самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.
В этом смысле национально-культурная автономия представляет собой отдельный вид общественного объединения, особенности которого состоят в четко установленных законом целях, реализация которых возможна во взаимодействии с государством.
Именно для достижения названных целей государство оказывает национально-культурным автономиям финансовую поддержку В отличие от других национальных общественных объединений, оказание национально-культурной автономии финансовой поддержки является обязанностью государства и местного самоуправления.
Согласно статье 16 действующего Закона финансирование деятельности, связанной с реализацией прав национально-культурной автономии, осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Для обеспечения нужд национально-культурных автономий федеральные органы законодательной и исполнительной власти, органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с положениями статьи 19 Закона предусматривают в федеральном бюджете, а также в бюджетах субъектов Российской Федерации ассигнования для оказания поддержки национально-культурным автономиям, предоставляют национально-культурным автономиям льготы по налогам, сборам и кредитам.
Кроме названных, отличительными признаками национально-культурной автономии являются также особые организационные связи НКА с органами государственной власти и местного самоуправления. Статьей 7 Закона, в частности, предусмотрено создание Консультативного совета по делам национально-культурных автономий при Правительстве Российской Федерации, консультативных советов или иных совещательных органов по делам НКА при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления соответствующих муниципальных образований.
Осуществление эффективной государственной поддержки общественно-значимых программ национально-культурного развития граждан одной этнической общности, проживающих на территории соответствующих субъектов Российской Федерации, создает правовые условия взаимодействия государства и общества по вопросам защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития.
Будучи важнейшим институтом гражданского общества, национально-культурная автономия является главной организационноправовой формой защиты прав конкретных этнических общностей на сохранение самобытности. Ибо она, выражая интересы соответствующей этнической общности, способна успешно взаимодействовать с государственными органами в области подготовки и реализации программ национально-культурного развития.
4. Однако, как свидетельствует правоприменительная практика, имеют место определенные трудности, связанные с организационными аспектами деятельности различных видов национально-культурной автономии. Проблема состоит в том, и тому примером является ситуация, сложившаяся в Алтайском крае, что в настоящее время в пределах одной административно-территориальной единицы создается несколько конкурирующих национально-культурных автономий, состоящих из представителей одного этноса. В связи с этим происходит столкновение интересов между подобными объединениями, борющимися за лидерство и финансовую поддержку государства.
Практика создания на уровне субъекта параллельных национально-культурных автономий препятствует национально-культурному развитию, поскольку порождает дублирование в их организационном построении, нарушает взаимодействие автономий с государственными органами, создает источник вражды одноименных национально-культурных автономий и реальную угрозу этнокультурной безопасности России, ее отдельных граждан, их диаспоризированных групп. Это не просто снижает интеграционные возможности меньшинств, но, напротив, активизирует их обособленность, превращая групповую этническую идентификацию в мобилизованный ресурс радикальных политических сил, борющихся за повышение статуса той или иной группы и перераспределение в свою пользу бюджетных ресурсов.
Преодолением таких негативных последствий в соответствии со статьей 55 (части 2 и 3) Конституции РФ служит законодательное установление на каждом уровне только одной одноименной национально-культурной автономии.
Реализация подобного порядка организации НКА отвечает Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1996 г. № 909, которая определяет институт НКА как важное средство выявления и удовлетворения этнокультурных запросов граждан, достижения межнациональной стабильности, предупреждения конфликтов на национальной почве.
4.1. В 1998 г. Российская Федерация ратифицировала Рамочную конвенцию Совета Европы о защите национальных меньшинств. В соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции положения Конвенции включены в правовую систему России. Они регулируют специфические права, позволяющие представителям различных этнических общностей сохранять свою национально-культурную самобытность, при этом использование названных прав не должно наносить ущерб правам граждан, интересам государства и общества.
Предоставление прав в международном праве влечет и определенные обязанности. Они отражены в статье 20 Конвенции, согласно которой любое лицо, принадлежащее к национальному меньшинству, соблюдает национальное законодательство и уважает права других лиц, в частности права лиц, принадлежащих к большинству населения или принадлежащих к другим национальным меньшинствам.
Учитывая, что финансирование деятельности, связанной с реализацией прав национально-культурной автономии, осуществляется, в том числе, и из средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, создание на территории одного субъекта Российской Федерации нескольких региональных НКА граждан, относящих себя к одной этнической общности, неизбежно повлечет за собой чрезмерное расходование бюджетных денег, что приведет к явному ущемлению прав проживающих на территории субъекта граждан Российской Федерации, не относящих себя к данной этнической общности.
Конвенция (статья 4) признает, что в определенных случаях у государства может иметься необходимость в принятии «надлежащих мер с тем, чтобы поощрять во всех областях экономической, социальной, политической и культурной жизни полное и действительное равенство между лицами, принадлежащими к национальному меньшинству, и лицами, принадлежащими к большинству населения». В Разъяснительном докладе к Конвенции делается упор на защиту прав других лиц, с тем чтобы лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, сами не оказались, в сущности, в привилегированном положении. В параграфе 39 записано: «Такие меры должны быть “надлежащими”, т. е. соответствовать принципу пропорциональности с тем, чтобы не допустить нарушений прав других и дискриминации в отношении других». С этим положением корреспондирует норма статьи 4 Федерального закона «О национально-культурной автономии», согласно которой «осуществление права на национально-культурную автономию не должно наносить ущерб интересам других этнических общностей».
Необходимо учитывать еще один аспект. Создание на территории субъекта двух и более региональных НКА граждан, относящих себя к одной и той же этнической общности, противоречит принципам разумности и соразмерности преследуемой законной цели, ибо право на всемерную поддержку и защиту со стороны государства утрачивает свою эффективность.
Кроме того, создание в пределах субъекта двух и более региональных НКА граждан, относящих себя к определенной этнической общности, в то время как на территории этого же субъекта будет создана только одна региональная НКА граждан, относящих себя к другой этнической общности, будет проявлением факта дискриминации по отношению к последней. Что является явным нарушением статьи 4 Рамочной конвенции о защите прав национальных меньшинств, согласно которой лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, гарантируется право на равенство перед законом и запрещается любое проявление дискриминации.
5. Национально-культурная автономия представляет собой экстерриториальное общественное формирование, в основе которого положен административно-территориальный принцип построения. Исходя из названного принципа, на одном административно-территориальном уровне не могут создаваться параллельные национально-культурные автономии граждан, относящих себя к одной этнической общности.
Такое построение национально-культурной автономии заложено в Законе о национально-культурной автономии, ориентированном на создание правовой основы для консолидации усилий национальных общественных объединений граждан, относящих себя к одной этнической общности, их эффективного взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления при решении вопросов сохранения культурной самобытности. Административно-территориальный принцип построения НКА, предусмотренный Федеральным законом «О национально-культурной автономии», подтвержден в Определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ (Дело № 51-В99 пр-8 от 10 сентября 1999 г.).
Сообразуясь с установленной Законом целью деятельности НКА, положение части 3 статьи 5 Закона «О национально-культурной автономии» предполагает, что создание региональной национально-культурной автономии граждан, относящих себя к определенной этнической общности, должно отражать интересы всех местных национально-культурных автономий, действующих на территории данного субъекта Российской Федерации и объединяющих граждан, относящих себя к той же этнической общности. Залогом решения вопроса именно в таком направлении и является административно-территориальный принцип построения национально-культурной автономии.
Таким образом, несмотря на отсутствие в Законе «О национально-культурной автономии» прямых указаний относительно количества создаваемых на каждом уровне автономий, по смыслу рассматриваемого Закона система национально-культурной автономии предусматривает выстраивание определенной организационной структуры, направленной на реализацию этнокультурных интересов соответствующего этноса, с учетом особенностей федеративного устройства Российской Федерации и специфики расселения граждан. Поскольку именно такая структура призвана обеспечить цели Закона, оспариваемое положение статьи 5, допускающее толкование, согласно которому возможно образование только одной региональной национально-культурной автономии из числа граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, не противоречит Конституции Российской Федерации, так как эта норма не умаляет конституционного права граждан Российской Федерации на добровольное создание иных этнокультурных общественных объединений, не противоречащих законодательству Российской Федерации, и не принуждает к вступлению граждан в какое-либо общественное объединение и пребывание в нем.
6. Российская правовая доктрина понимает под конституционным принципом – «правом на объединение» – «право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений» (статья 3 Федерального закона «Об общественных объединениях»).
В соответствии со статьей 4 названного Закона содержание права граждан на объединение, основные государственные гарантии этого права, статус общественных объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и (или) ликвидации регулируются названным Федеральным законом, Гражданским кодексом Российской Федерации и другими законами об отдельных видах общественных объединений. Кроме того, устанавливается, что особенности, связанные с созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией отдельных видов общественных объединений, могут регулироваться специальными законами, принимаемыми в соответствии с настоящим Федеральным законом. К числу таких специальных законов относится Федеральный закон «О национально-культурной автономии».
Ввиду того, что национально-культурная автономия – это особый вид общественного объединения, установление специального порядка ее создания не нарушает права граждан на объединение в рамках Федерального закона «Об общественных объединениях».
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Определении от 21 декабря 2000 г. № 266-О, «требования, предъявляемые к созданию и деятельности общественных объединений, их государственной регистрации, не могут рассматриваться как нарушающие конституционное право, закрепленное в статье 30 (часть 1) Конституции Российской Федерации, если при этом не создаются необоснованные препятствия для реализации права каждого на объединение и для свободы деятельности общественных объединений».
Создание гражданами Российской Федерации национально-культурных автономий федеральным законодательством не ограничивается. Конституционные права граждан на объединение, в том числе и в форме национально-культурных автономий, в соответствии с Федеральным законом «О национально-культурной автономии» реализуются гражданами уже на стадии создания местных национально-культурных автономий.
Кроме того, норма части 3 статьи 5 не может рассматриваться как противоречащая Конституции Российской Федерации и Закону «Об общественных объединениях», так как они не содержат положений, запрещающих создание одной общественной организации определенного вида, тем более на основе добровольной самоорганизации и добровольной этнической самоидентификации.
Поэтому можно сделать вывод об отсутствии правовых оснований говорить о нарушении прав граждан на объединение частью третьей статьи 5 оспариваемого Федерального закона.
Норма Закона «О национально-культурной автономии», которую обжалуют заявители, положений о принуждении к вступлению в общественное объединение не содержит. Напротив, во взаимосвязи с нормами этого же Закона она призвана обеспечить право каждого самостоятельно и добровольно принимать решения о формах и видах создаваемых общественных объединений.
Исходя из изложенного, мы не усматриваем противоречия нормы части третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии» статьям 13 и 30 Конституции Российской Федерации.
Благодарю за внимание!
Конституционный Суд Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 3 марта 2004 г. № 5-П
По делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии» в связи с жалобой граждан А. Х. Дитца и О. А. Шумахер22
Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В. Д. Зорькина, судей М. В. Баглая, Н. С. Бондаря, Г. А. Гаджиева, Ю. М. Данилова, Л. М. Жарковой, Г. А. Жилина, С. М. Казанцева, М. И. Клеандрова, А. Л. Кононова, Л. О. Красавчиковой, Н. В. Селезнева, А. Я. Сливы, В. Г. Стрекозова, О. С. Хохряковой, Б. С. Эбзеева, В. Г. Ярославцева.
с участием представителя Государственной Думы – кандидата юридических наук Ю. Д. Дубровина, представителя Совета Федерации – доктора юридических наук Е. В. Виноградовой, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. А. Митюкова, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии».
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба граждан А. Х. Дитца и О. А. Шумахер, в которых оспаривается конституционность части третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии». Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителями законоположение.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Б. С. Эбзеева, объяснения представителей стороны, принявшей и подписавшей Федеральный закон «О национально-культурной автономии», исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:
1. 15 декабря 1997 года в Управление юстиции Алтайского края поступили документы от двух местных национально-культурных автономий российских немцев (Барнаульская городская «Видергебурт-Возрождение» и Новоалтайская городская «Видергебурт-Возрождение») на государственную регистрацию в качестве общественного объединения Алтайской краевой национально-культурной автономии российских немцев «Видергебурт-Возрождение», а также от четырех местных национально-культурных автономий российских немцев (Барнаульская городская, Калманская районная, Косихинская районная и Шипуновская районная) – на государственную регистрацию Алтайской краевой национально-культурной автономии российских немцев. Зарегистрировав 16 декабря 1997 года Алтайскую краевую национально-культурную автономию российских немцев, Управление юстиции Алтайского края распоряжением от 15 января 1998 года отказало в государственной регистрации Алтайской краевой национально-культурной автономии российских немцев «Видергебурт-Возрождение» со ссылкой на то, что к региональной должна быть отнесена национально-культурная автономия российских немцев, имеющая большее число организаций в районах и городах Алтайского края.
Решением от 13 апреля 1998 года Центральный районный суд города Барнаула отказал в удовлетворении требований Алтайской краевой национально-культурной автономии российских немцев «Видергебурт-Возрождение» о признании указанного распоряжения незаконным, мотивируя свой отказ тем, что в субъекте Российской Федерации может быть образована только одна региональная национально-культурная автономия граждан немецкой национальности. Судебная коллегия по гражданским делам Алтайского краевого суда, не согласившись с такой позицией, в определении от 17 марта 1999 года указала, что часть третья статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии» не запрещает создание в субъекте Российской Федерации нескольких региональных национально-культурных автономий и что суд первой инстанции должен вынести решение об обязании Управления юстиции Алтайского края зарегистрировать Алтайскую краевую национально-культурную автономию российских немцев «Видергебурт-Возрождение». Однако Постановлением Президиума Алтайского краевого суда от 15 июня 1999 года данное определение было отменено и оставлено в силе решение Центрального районного суда города Барнаула.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в определении от 10 сентября 1999 года также пришла к выводу, что в соответствии с частью третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии» в субъекте Российской Федерации может быть образована только одна региональная национально-культурная автономия граждан определенной национальности, которая, следовательно, и подлежит государственной регистрации в установленном законодательством Российской Федерации порядке.
В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации граждане А. Х. Дитц и О. А. Шумахер – члены Барнаульской городской национально-культурной автономии российских немцев «Видергебурт-Возрождение» оспаривают конституционность положения части третьей статьи 5 Федерального закона от 17 июня 1996 года «О национально-культурной автономии», согласно которому местные национально-культурные автономии могут образовывать региональную национально-культурную автономию. Заявители утверждают, что данное законоположение, как показывает правоприменительная практика, допускает создание только одной региональной национально-культурной автономии граждан определенной национальности, подлежащей регистрации в установленном законодательством Российской Федерации порядке. Тем самым, по мнению заявителей, нарушается принцип равенства общественных объединений перед законом, ограничивается свобода создания на основе полной добровольности любых общественных объединений и свобода их деятельности, что противоречит статьям 13 (часть 4) и 30 Конституции Российской Федерации.
Часть третья статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии» Федеральным законом от 10 ноября 2003 года «О внесении изменений в Федеральный закон «О национально-культурной автономии» изложена в иной редакции: «Местные национально-культурные автономии граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, могут образовывать региональную национально-культурную автономию граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности».
Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу является положение части третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии» (с учетом редакционных изменений, внесенных Федеральным законом от 10 ноября 2003 года «О внесении изменений в Федеральный закон «О национально-культурной автономии»), которым в нормативном единстве с положениями частей третьей и седьмой статьи 6 того же Федерального закона устанавливается, что местные национально-культурные автономии граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, могут образовывать региональную национально-культурную автономию граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, подлежащую государственной регистрации в установленном законодательством Российской Федерации порядке.
2. Определяя федеративное устройство Российской Федерации и провозглашая равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации как необходимую основу такого устройства, Конституция Российской Федерации возлагает на государство – с учетом установленного ею разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации – обязанность по регулированию и защите прав национальных меньшинств, включая коренные малочисленные народы, и предопределяет характер такого регулирования в процессе формирования правовых механизмов обеспечения прав национальных меньшинств; гарантирует равенство всех перед законом и судом независимо от национальности и языка и запрещает любые формы ограничения прав граждан по признакам национальной и языковой принадлежности; гарантирует всем народам Российской Федерации право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития, а также право каждого определять и указывать свою национальную принадлежность, пользоваться родным языком, свободно выбирать язык общения, воспитания, обучения и творчества; при этом не допускается пропаганда или агитация, возбуждающие национальную или религиозную ненависть и вражду, а также пропаганда расового, национального и языкового превосходства (статья 5, часть 3; статья 19, части 1 и 2; статья 26, части 1 и 2; статья 29, часть 2; статья 68, часть 3; статья 69; статья 71, пункт «в»; статья 72, пункт «б» части 1).
Указанным конституционным положениям, конкретизированным в Федеральном законе «О национально-культурной автономии» и иных актах, квалифицирующих национально-культурную автономию как один из установленных федеральным законодателем институтов самоопределения народов в Российской Федерации и один из видов объединений граждан, корреспондируют и международные обязательства Российской Федерации, в том числе: поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право (статья 1 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, статья 1 Международного пакта о гражданских и политических правах), обеспечивать лицам, принадлежащим к этническим, религиозным и языковым меньшинствам, право совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком (статья 27 Международного пакта о гражданских и политических правах), запрещать дискриминацию граждан, в том числе по признаку принадлежности к национальным меньшинствам (статья 14 Конвенции о защите прав человека и основных свобод), гарантировать любым лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, право на равенство перед законом и на равную защиту со стороны закона, а также обеспечивать уважение прав каждого лица, принадлежащего к национальному меньшинству, на свободу мирных собраний и свободу ассоциаций (часть первая статьи 4 и статья 7 Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств).
Таким образом, из Конституции Российской Федерации, а также общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, которые согласно статье 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации являются составной частью правовой системы Российской Федерации, вытекают обязанности государства по регулированию и защите прав национальных меньшинств, а также предопределяется характер данного регулирования, в том числе пределы усмотрения законодателя в процессе его осуществления; при этом в условиях действующего нормативного регулирования реализация права этнической общности, находящейся на определенной территории в ситуации национального меньшинства, на национально-культурную автономию связана с реализацией права лиц, относящихся к таким общностям, создавать и регистрировать в соответствии с законодательством Российской Федерации общественные объединения, свобода деятельности которых должна быть гарантирована.
3. Согласно Конституции Российской Федерации, ее статьям 13 (части 4 и 5), 19 (части 1 и 2) и 30 в их системном единстве, в Российской Федерации гарантируются свобода создания и деятельности общественных объединений на основе их равенства перед законом, право каждого независимо от национальности, языка и иных обстоятельств на объединение; запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены, в частности, на разжигание национальной или религиозной розни. Статья 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод также устанавливает, что каждый имеет право на свободу объединения с другими, осуществление которого не подлежит никаким ограничениям, кроме предусмотренных законом и необходимых в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или для защиты прав и свобод других лиц, а статья 7 Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств обязывает государства-участники обеспечивать уважение права каждого лица, принадлежащего к национальному меньшинству, на свободу ассоциаций.
Основываясь на Конституции Российской Федерации и учитывая международно-правовые обязательства Российской Федерации, законодатель вправе регулировать условия, порядок создания и деятельности общественных объединений, а также порядок их государственной регистрации, определять объем и содержание прав общественного объединения. При этом, как указано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 23 ноября 1999 года по делу о проверке конституционности положений пункта 3 статьи 27 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», законодатель обязан соблюдать положение статьи 17 (часть 1) Конституции Российской Федерации, провозглашающей, что в Российской Федерации гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, а осуществляемое им регулирование не должно искажать существо права на объединение и свободы деятельности общественных объединений; возможные же ограничения, затрагивающие эти или иные конституционные права, должны быть оправданными и соразмерными конституционно значимым целям.
4. В развитие указанных конституционных положений и требований, вытекающих из международных обязательств Российской Федерации, Федеральный закон от 19 мая 1995 года «Об общественных объединениях» (с последующими изменениями и дополнениями) закрепляет, что право на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений; при этом создаваемые гражданами по своему выбору и без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, т. е. явочным порядком, общественные объединения могут регистрироваться и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица (статья 3).
Устанавливая в качестве общего правила заявительный (явочный) порядок создания общественных объединений, Федеральный закон «Об общественных объединениях» предусматривает, что общественное объединение с момента принятия на съезде (конференции) или общем собрании решения о его создании, об утверждении устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов осуществляет свою уставную деятельность, приобретает права, за исключением прав юридического лица, и принимает на себя соответствующие обязанности, т. е. считается созданным (статья 18).
В соответствии с Федеральным законом «О национально-культурной автономии», определяющим правовые основы национально-культурной автономии в Российской Федерации и создающим необходимые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития, образование, государственная регистрация, реорганизация и (или) ликвидация национально-культурной автономии осуществляются в порядке, установленном данным Федеральным законом, Федеральным законом «Об общественных объединениях» и иными федеральными законами (часть первая статьи 6).
Закрепляя особенности объединения граждан в национально-культурную автономию и квалифицируя ее как один из видов общественных объединений, выступающих в организационно-правовой форме общественных организаций, а также устанавливая организационные основы создания и деятельности национально-культурной автономии, Федеральный закон «О национально-культурной автономии» связывает с ее государственной регистрацией не только приобретение таким объединением прав юридического лица, но и возложение на органы государственной власти и органы местного самоуправления обязанностей по оказанию ей поддержки в реализации предусмотренных названным Федеральным законом задач и целей национально-культурной автономии.
Согласно части второй статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии» национально-культурная автономия может быть местной, региональной и федеральной. Часть третья данной статьи, закрепляющая право местных национально-культурных автономий граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, образовывать региональную национально-культурную автономию граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, не содержит прямого указания на то, что в пределах субъекта Российской Федерации может быть образовано не более одной региональной национально-культурной автономии граждан РоссийскойФедерации, относящих себя к определенной этнической общности, государственная регистрация которой уполномоченным на то органом юстиции, действующим в предусмотренном законодательством Российской Федерации порядке, имеет конституирующее для установления ее правосубъектности значение. Не содержит она и прямого запрета на создание и государственную регистрацию в субъекте Российской Федерации более одной региональной национально-культурной автономии.
Тем самым предопределяется необходимость выявления действительной воли законодателя и конституционно-правового смысла положения части третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии». С одной стороны, это требует учета особенностей национально-культурной автономии как субъекта конституционно-правовых отношений и одного из видов объединений граждан, обладающих особым статусом, обусловленным установленной названным Федеральным законом возможностью самостоятельного решения соответствующей этнической общностью вопросов сохранения своей самобытности, развития языка, образования, национальной культуры. С другой стороны, такое выявление может и должно проводиться с учетом нормативного единства рассматриваемого положения с частями третьей и седьмой статьи 6 названного Федерального закона, согласно которым делегаты местных национально-культурных автономий граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, на конференции (съезде) могут учредить региональную национально-культурную автономию в пределах субъекта Российской Федерации; государственная регистрация местных, региональных и федеральных национально-культурных автономий производится в соответствии с законодательством Российской Федерации.
5. Определяя в статье 1 Федерального закона «О национально-культурной автономии» национально-культурную автономию как форму национально-культурного самоопределения, представляющую собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры, федеральный законодатель исходил из того, что основное предназначение национально-культурной автономии – не национально-территориальное, а национально-культурное самоопределение, т. е. обеспечение жизнеспособности и самостоятельности этноса, находящегося в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, именно в национально-культурной сфере.
Следовательно, действующее правовое регулирование национально-культурной автономии в Российской Федерации – как допускаемого Конституцией Российской Федерации, соответствующего международно-правовым обязательствам Российской Федерации и установленного федеральным законодателем способа и организационно-правовой формы защиты прав национальных меньшинств – призвано определять правовые основы национально-культурной автономии, способствующие созданию условий взаимодействия государства и общества для защиты интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития, включая меры государственной поддержки самостоятельного решения вопросов самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.
Этими целями обусловливаются закрепленные Федеральным законом «О национально-культурной автономии» права национально-культурной автономии и соответствующие им обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления. В частности, им устанавливается, что Российская Федерация обеспечивает социальную, экономическую и правовую защиту национальных (родных) языков на территории Российской Федерации, конкретизируются права граждан на сохранение и развитие национального (родного) языка, свободу выбора и использования языка общения, воспитания и обучения, на сохранение и развитие национальной культуры и определяются коллективные формы их реализации (статья 4, части первая и вторая статьи 8, статьи 11 и 13), а также определяются корреспондирующие этим правам обязанности органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (статьи 9, 12, 14 и 15). Устанавливая финансово-экономические основы национально-культурной автономии, названный Федеральный закон предусматривает обязанности федеральных органов законодательной и исполнительной власти, органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по оказанию финансовой поддержки национально-культурных автономий со стороны государства и местного самоуправления и определяет условия такой поддержки (статьи 19 и 20).
Из этого следует, что национально-культурная автономия как способ самоопределения этнической общности в целях обеспечения ее этнокультурных прав и интересов является такой формой самоорганизации, через которую осуществляется государственная поддержка национальных меньшинств в целях сохранения их самобытности, развития языка, образования, национальной культуры; этим обусловливается значение регистрации национально-культурной автономии в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, в результате которой соответствующая национально-культурная автономия приобретает не только права юридического лица, но и иные гарантированные Федеральным законом «О национально-культурной автономии» публичные права, которым корреспондируют перечисленные в данном Федеральном законе обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Таким образом, положение части третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии», в нормативном единстве с частями третьей и седьмой его статьи 6 предполагающее государственную регистрацию региональной национально-культурной автономии как способ конституирования ее правосубъектности, в системе действующего нормативного регулирования обусловлено защитой прав и интересов национальных меньшинств и поддержкой в установленных названным Федеральным законом формах национально-культурных автономий со стороны государства и местного самоуправления, т. е. особенностями их публично-правового статуса, и в силу этого не может признаваться противоречащим Конституции Российской Федерации.
6. Право на национально-культурную автономию, предоставляемое на основании Конституции Российской Федерации Федеральным законом «О национально-культурной автономии», как вытекает из содержания данного Федерального закона, а также целей самого права, его субъектного состава, форм и способов реализации, характера принадлежащих национально-культурной автономии прав и корреспондирующих им обязанностей органов публичной власти, осуществляется совместно гражданами, принадлежащими к национальному меньшинству; осуществление данного права посредством создания национально-культурной автономии с целью коллективных действий в сфере взаимных интересов обеспечивает соответствующие интересы как граждан, относящих себя к определенной этнической общности, так и этнической общности в целом.
Тем самым право на национально-культурную автономию, совместно реализуемое гражданами Российской Федерации, относящими себя к соответствующей этнической общности, связано с правом на объединение в его индивидуальном аспекте, которое осуществляется каждым непосредственно через общественное объединение, пользующееся установленными законодательством Российской Федерации правами. Исходя из этого Федеральный закон «О национально-культурной автономии» – с учетом положений Конституции Российской Федерации о праве каждого на объединение и свободе деятельности общественных объединений (статья 30, часть 1) и во исполнение принятых на себя Российской Федерацией обязательств по международным договорам – устанавливает, что национально-культурная автономия как особая форма самоорганизации и национально-культурного самоопределения этнической общности, оказавшейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, представляет собой только одно из возможных объединений граждан по признаку принадлежности к соответствующей этнической общности в целях удовлетворения своих этнокультурных запросов.
Так, в Федеральном законе «О национально-культурной автономии» перечислены принципы, на которых основывается национально-культурная автономия, а именно: свободное волеизъявление граждан при отнесении себя к определенной этнической общности, самоорганизация и самоуправление, многообразие форм внутренней организации, сочетание общественной инициативы с государственной поддержкой, уважение языка, культуры, традиций и обычаев граждан различных этнических общностей, законность (статья 2). Названными принципами в рамках установленного данным Федеральным законом, иными федеральными законами регулирования исключаются как дискриминация лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам и объединенным в национально-культурную автономию, так и ущемление прав лиц, не участвующих в деятельности национально-культурной автономии. Кроме того, участие или неучастие в деятельности национально-культурной автономии не может служить основанием для ограничения прав граждан Российской Федерации, равно как и национальная принадлежность не может служить основанием для ограничения их участия или неучастия в деятельности национально-культурной автономии (часть третья статьи 4).
Из этого, в частности, вытекает, что ничто не препятствует участию в зарегистрированной в установленном законодательством Российской Федерации порядке Алтайской краевой национально-культурной автономии российских немцев граждан, относящих себя к данной этнической общности, либо для отказа от такого участия и образования иного объединения граждан, относящих себя к той же этнической общности, в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры, в том числе путем создания и поддержания образовательных, культурных и иных учреждений, организаций или ассоциаций, которые могут искать и получать добровольную финансовую и другую помощь, а также государственную поддержку в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Таким образом, установленная Федеральным законом «О национально-культурной автономии» система национально-культурной автономии, предполагающая возможность создания на территории субъекта Российской Федерации местными национально-культурными автономиями с соблюдением демократических основ организации таких объединений и без вмешательства государства не более одной региональной национально-культурной автономии граждан, относящих себя к соответствующей этнической общности, имеет объективные основания, а обусловленные прежде всего спецификой расселения граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, организационные основы национально-культурной автономии в части, касающейся права местных национально-культурных автономий образовывать региональную национально-культурную автономию, направлены не на ограничение, а на защиту прав национальных меньшинств, в том числе путем создания необходимых фактических и юридических предпосылок их самоорганизации и возложения соответствующих обязанностей на органы публичной власти.
Тем самым также обеспечиваются условия для коллективного и самостоятельного решения этнической общностью, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, объединенной в региональную национально-культурную автономию, вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры, координации деятельности местных национально-культурных автономий и взаимодействия с иными объединениями граждан, относящих себя к данной этнической общности, а также представительства во взаимоотношениях с различными органами публичной власти, поскольку такая автономия создается соответствующими субъектами по их выбору и без предварительного разрешения органов публичной власти, основана на добровольном участии и действует свободно с соблюдением демократических принципов, установленных законодательством Российской Федерации и предусмотренныхуставомсамой национально-культурной автономии.
Следовательно, положение части третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии», в нормативном единстве с положениями частей третьей и седьмой его статьи 6 предполагающее, что в пределах субъекта Российской Федерации может быть образовано не более одной региональной национально-культурной автономии граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, подлежащей государственной регистрации в установленном законодательством Российской Федерации порядке, в системе действующего правового регулирования и с учетом выявленного Конституционным Судом Российской Федерации смысла не противоречит Конституции Российской Федерации.
Это не означает, что национально-культурная автономия как объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, исключает другие формы самоорганизации граждан по признаку принадлежности к той же этнической общности. В соответствии с Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации могут создаваться другие объединения граждан Российской Федерации, относящих себя к соответствующей этнической общности, которые также содействуют сохранению самобытности, развитию языка, образования, национальной культуры, но не обладают статусом национально-культурной автономии, как он установлен Федеральным законом «О национальной культурной автономии».
Таким образом, положение части третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии» по своему конституционно-правовому смыслу в нормативном единстве с положениями частей третьей и седьмой статьи 6 данного Федерального закона – с учетом организационной формы региональной национально-культурной автономии как средства и способа выявления, удовлетворения и обеспечения, в том числе посредством государственной поддержки, этнокультурных интересов граждан и прав конкретной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, а также координации деятельности образовавших ее местных национально-культурных автономий, – предполагает, что в пределах субъекта Российской Федерации государственной регистрации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, подлежит не более чем одна региональная национально-культурная автономия граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, образованная местными национально-культурными автономиями граждан, относящих себя к данной этнической общности, и в системе действующего правового регулирования не противоречит Конституции Российской Федерации.
Что касается проверки законности и обоснованности правоприменительных решений, то она не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, который, по смыслу статей 118, 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, не вправе подменять правоприменителя, в том числе суды общей юрисдикции. Реализуя свои полномочия, правоприменители впредь не могут придавать положению части третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии» в нормативном единстве с положениями частей третьей и седьмой статьи 6 данного Федерального закона какое-либо иное значение, расходящееся с его конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации постановил:
1. Признать не противоречащей Конституции Российской Федерации часть третью статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии», которая по своему конституционноправовому смыслу в нормативном единстве с положениями частей третьей и седьмой статьи 6 данного Федерального закона означает, что в пределах субъекта Российской Федерации местными национально-культурными автономиями может быть образовано не более одной подлежащей государственной регистрации в установленном законодательством Российской Федерации порядке региональной национально-культурной автономии граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, поскольку такая автономия не препятствует деятельности не вошедших в нее местных национально-культурных автономий или созданию и деятельности иных содействующих сохранению самобытности, развитию языка, образования, национальной культуры объединений граждан Российской Федерации, относящих себя к той же этнической общности.
Конституционно-правовой смысл указанного положения, выявленный Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении, является общеобязательным и исключает любое иное его истолкование в правоприменительной практике.
2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Конституционный Суд Российской Федерации
Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А. Л. Кононова 23
Тезис о том, что законодатель волен «определять объем и содержание прав общественного объединения», представляется нам глубоко ошибочным утверждением, восходящим к теории октроированных прав. Ныне действующая Конституция Российской Федерации исходит из совершенно иной концепции – прирожденных и неотчуждаемых естественных прав и свобод человека, которые действуют непосредственно и сами определяют смысл, содержание и применение законов (статьи 17, 18 и др.). Парадоксально, что в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации оба названных положения следуют одно за другим, хотя они несовместимы по сути. Исходя из смысла статьи 55 Конституции Российской Федерации, законодатель не вправе отменять и умалять объем и содержание конституционных прав и свобод, но может лишь вводить в строго определенных целях соразмерные и обоснованные ограничения, и тогда эти ограничения подлежат оценке Конституционным Судом Российской Федерации.
В Постановлении приводится обширный перечень конституционных прав и свобод, которые реализуются в национально-культурной автономии как одном из видов объединения граждан, однако вопрос об обоснованности ограничений этих прав, который был главным аргументом заявителей и собственно предметом конституционного спора, остается «фигурой умолчания». Этот вопрос, очевидно, неудобен, поскольку приводит к выводам, противоречащим позиции Конституционного Суда Российской Федерации.
Как явное и несомненное ограничение сформулировано положение резолютивной части Постановления о том, что в одном регионе не может быть образовано более одной подлежащей регистрации национально-культурной автономии определенной этнической общности. Трудно даже представить, что столь простой и категоричный количественный предел – «не более одной» – можно понимать иначе, чем препятствующее ограничение. Существование иных возможностей реализации национально-культурных потребностей в виде участия в местных автономиях или создания иных общественных объединений не может являться, однако, адекватной альтернативой статуса региональной национально-культурной автономии, о чем и свидетельствует возникший спор.
В своей жалобе заявители указывают, что, разделяя общие позиции и взгляды при объединении ряда местных автономий в соответствующую региональную национально-культурную автономию, они сознательно по нравственным и иным личным соображениям противостояли другой, незадолго до этого зарегистрированной региональной автономии российских немцев. Можно допустить, очевидно, что в одной и той же этнической общности могут быть различные представления о целях и задачах объединения, культурные традиции, политические, религиозные и иные взгляды, языковые и прочие особенности, по которым те или иные группы людей стремятся к объединению для совместного удовлетворения своих культурных потребностей. Законодатель и судебная власть не могут вторгаться в сферу регулирования и правовой оценки этих личностных и социально-психологических мотивов, не нарушая при этом свободу выбора и основной конституционный принцип добровольности объединения. Недаром статья 30 (часть 2) Конституции Российской Федерации прямо запрещает принуждать к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. На этом фоне весьма сомнительным представляется утешение, что никто, дескать, не препятствует участию в уже созданной и зарегистрированной региональной автономии или отказу от такого участия, при том что иных организаций с подобным статусом более одной не допускается. Наличие только одной легальной национально-культурной автономии на региональном уровне препятствует аналогичному статусу и равному праву объединения представителей той же этнической общности, которые могут не разделять взглядов, установок, ценностей и национально-культурных особенностей ранее зарегистрированного объединения. Отрицать при этом монополию и представить подобный запрет не ограничением, а защитой прав национальных меньшинств – значит, противоречить здравому смыслу.
Конституция Российской Федерации и международные акты о правах человека закрепляют право совместно с другими членами группы пользоваться культурой, родным языком, исповедовать религию и исполнять ее обряды, свободу мирных собраний и ассоциаций, запрещают дискриминацию, в том числе по признаку принадлежности к национальным меньшинствам. Статья 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод предусматривает, что свобода ассоциаций не подлежит никаким ограничениям, кроме установленных законом и необходимых в демократическом обществе. Как увязать с этим утверждение Конституционного Суда Российской Федерации, что оспариваемая норма Федерального закона «О национально-культурной автономии» не содержит прямого указания на то, что в пределах субъекта Российской Федерации может быть образовано не более одной региональной национально-культурной автономии граждан определенной этнической общности, не содержит она и прямого запрета на создание и государственную регистрацию более одной региональной национально-культурной автономии? Но если данный Федеральный закон не содержит, как утверждает Конституционный Суд Российской Федерации, ограничений такого рода, то напрашивается однозначный вывод о невозможности иного его правоприменения. Поиски «действительной воли законодателя» (?) привели Конституционный Суд Российской Федерации к совершенно противоположному выводу – расширительному толкованию этих положений именно как запрета, что противоречит природе и предназначению конституционного правосудия признавать, соблюдать и защищать права и свободы как высшую ценность.
Еще более поразительные мотивы выдвинуты Конституционным Судом Российской Федерации в обоснование подобного ограничения. Они всецело лежат в сфере интересов публичной власти и определяются как ее обязанности по оказанию финансовой поддержки и координации деятельности национально-культурной автономии. В таком понимании национально-культурные автономии оказываются для государства и местных властей не целью, а всего лишь объектом применения средств, т. е. очередным финансовым и организационным обременением, которое следует свести к оптимальному минимуму «не более одного». Неужели в этом и есть их конституционноправовой смысл?
Обязанности государства и органов местного самоуправления по отношению к национально-культурным автономиям, между тем, носят характер социально-политических ориентиров. Они не создают конкретных прав и тем более не могут их умалять или служить обоснованием их ограничений. Подобные основания нельзя отождествить с интересами обороны, государственной безопасности, общественного порядка или нравственности и иными целями конституционно допустимых ограничений прав и свобод, перечисленных как в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, так и в специальных нормах Конституции Российской Федерации, регулирующих права общественных объединений (статья 13, часть 5) и свободу мысли и слова (статья 29, часть 2).
Таким образом, выводы Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу не имеют конституционных обоснований.
Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. А. Митюкова
25 февраля 2004 года
Уважаемый Высокий Суд!
Президиум Верховного Суда Российской Федерации и Мещанский районный суд ЦАО г. Москвы просят Конституционный Суд Российской Федерации проверить, соответствует ли часть вторая статьи 6 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств, психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» частям 1 и 2 статьи 19, части 1 статьи 39 и частям 2 и 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации.
Частью второй статьи 6 Закона (в редакции от 30 июня 2003 г.) предусматривается приостановление выплаты пенсии лицам, пенсия которым назначается в соответствии с этим Законом, при поступлении их на военную службу или на службу в органы внутренних дел Российской Федерации, Государственную противопожарную службу, органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждения и органы уголовно-исполнительной системы (в том числе в любых других государствах) на период службы.
1. В соответствии со статьей 19 Конституции Российской Федерации все равны перед законом и судом. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
Согласно правовой позиции, высказанной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 3 мая 1995 г. № 4-П, равенство перед законом и судом не исключает фактических различий и необходимости их учета законодателем.
Конституция Российской Федерации в соответствии с целями социального государства (статья 7, часть 1) гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 39, часть 1). Конституционное право на социальное обеспечение включает и право на получение пенсии. В Постановлении Конституционного Суда от 29 января 2004 г. № 2-П отмечалось, что «пенсионное обеспечение является важнейшим элементом социального обеспечения, основное содержание которого состоит в предоставлении человеку средств к существованию». Государственные пенсии в соответствии со статьей 39 (часть 2) устанавливаются законом. При этом Основной Закон не оговаривает одинаковые для всех условий назначения и выплаты пенсий различным категориям граждан, оставляя решение этих вопросов на усмотрение законодателя в зависимости от особенностей трудовой деятельности (службы), возраста и иных обстоятельств.
При рассмотрении настоящего дела следует выявить правовую природу пенсии, назначаемой за выслугу лет. Для этого необходимо обратиться к современному пенсионному законодательству Российской Федерации, основу которого составляют Федеральные законы от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации». Ими определяются основания, условия и порядок назначения и выплаты пенсий, а также цели предоставления пенсий.
В соответствии со статьей 2 Закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ пенсия по государственному пенсионному обеспечению «предоставляется гражданам в целях компенсации им заработка (дохода), утраченного в связи с прекращением государственной службы при достижении установленной законом выслуги при выходе на трудовую пенсию по старости (инвалидности)…»
К пенсии по государственному пенсионному обеспечению относится пенсия за выслугу лет, назначаемая военнослужащим и приравненным к ним лицам (статьи 4 и 5 Закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ). Этим государство признает и гарантирует право военнослужащих на пенсию, обеспечивает возможность его осуществления путем установления условий для назначения выплаты этой пенсии в Законе.
Однако Законом устанавливается целевое назначение в отношении пенсии за выслугу лет только для федеральных государственных служащих, поскольку им, в отличие от военнослужащих, такая пенсия назначается при достижении установленной законом выслуги при выходе на трудовую пенсию.
Таким образом, особенность назначения пенсии за выслугу лет для военнослужащих состоит в том, что пенсия за выслугу лет хотя и предоставляется военнослужащему при достижении установленной законом выслуги, но она не зависит от его выхода на трудовую пенсию.
В соответствии со статьей 2 Закона от 17 декабря 2001 г. трудовая пенсия «предоставляется в целях компенсации гражданам заработной платы или иного дохода, которые получали застрахованные лица перед установлением им трудовой пенсии».
Военнослужащим, как и другим гражданам Российской Федерации, предоставляется право на получение пенсии в соответствии с Федеральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». Учитывая, что в страховой стаж засчитывается военная служба, бывшие военнослужащие имеют право на пенсионное обеспечение по старости (возрасту).
В соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ право на пенсию по старости имеют мужчины, достигшие возраста 60 лет, и женщины – 55 лет, имеющие страховой стаж не менее пяти лет (статья 7).
Вместе с тем в рамках реализации конституционного положения, предусматривающего возможность установления пенсий и в иных случаях, пенсионное обеспечение военнослужащих (за исключением граждан, проходивших военную службу по призыву) устанавливается специальным законом.
Статьей 8 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» предусматривается, что пенсия за выслугу лет, пенсия по инвалидности военнослужащим назначается в порядке, предусмотренном Законом РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей».
На основании этого специального Закона право для назначения и выплаты пенсий за выслугу лет возникает у военнослужащих и иных лиц, на которых распространяется действие Закона, при наличии выслуги 20 лет и более, причем только с момента увольнения с военной и приравненной к ней службы (статьи 13 и 53 Закона). В связи с этим при наличии у военнослужащих и иных лиц, на которых распространяется действие Закона, права на пенсию пенсия за выслугу лет по общему правилу назначается со дня увольнения со службы, но не ранее дня, до которого им выплачено денежное довольствие при увольнении (статья 53 Закона).
Как ранее установил Конституционный Суд, «права гражданина в области пенсионного обеспечения производны от его трудовой или иной общественно полезной деятельности. Пенсии по старости, за выслугу лет и другие пенсии, назначаемые в связи с трудовой или иной деятельностью, которую законодатель признает общественно полезной, заработаны, заслужены предшествующим трудом, военной службой, выполнением других значимых для общества обязанностей. Этим предопределяются содержание и характер обязанностей государства по отношению к тем гражданам, которые приобрели право на получение таких пенсий» (Определение от 1 марта 2001 г. № 46-О).
Предпринятое законодателем специальное правовое регулирование правоотношений, возникающих из пенсионного обеспечения этой категории граждан, исходит прежде всего из особого правового статуса военнослужащих, обусловлено характером военной службы, предусматривающей выполнение ими специфических задач обороны страны, сопряженных с опасностью для жизни и здоровья, а также с иными специфическими условиями прохождения военной службы.
Учитывая это, пенсии за выслугу лет, назначаемые военнослужащим, не могут носить характера трудовых пенсий, а порядок и условия их назначения и выплаты могут не соответствовать порядку и условиям выплаты трудовых пенсий.
В целях обеспечения социальной защиты военнослужащих после их увольнения с военной службы для них установлен ряд преимуществ, которые выражаются, в том числе, в назначении им пенсии независимо от возраста, а также в повышенном пенсионном обеспечении по сравнению с застрахованными лицами.
Установленная для военнослужащих на более льготных условиях пенсия за выслугу лет служит, с одной стороны, целям своевременного освобождения от службы граждан, в силу объективных причин не отвечающих повышенным требованиям, предъявляемым к физическому и психическому состоянию личности, уровню образования и профессиональной подготовке лиц, проходящих военную службу, и с другой стороны – компенсации этим лицам утраченного заработка в связи с переходом на иную работу. Тем самым законодатель учитывает интересы не только служащего, но и общества в целом.
Наряду с указанными льготами Законом устанавливаются некоторые особенности в регулировании пенсионного обеспечения военнослужащих, в частности, ограничение выплаты пенсии в случае поступления их на службу.
При этом законодатель, руководствуясь принципом дифференцированного подхода, применяемого в рамках пенсионного законодательства Российской Федерации, и частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, допускающей введение определенного ограничения прав и свобод человека и гражданина в интересах обеспечения обороны страны и безопасности государства, счел возможным ввести в действие ограничительную норму, что, на наш взгляд, является оправданным и соразмерным установленной цели.
Следует иметь в виду, что одним из условий реализации конституционного права на пенсионное обеспечение военнослужащими, связанное с выслугой лет, является увольнение со службы. В соответствии с частью 1 статьи 6 Закона «лицам, указанным в статье 1 настоящего Закона, имеющим право на пенсионное обеспечение, пенсии назначаются и выплачиваются после увольнения их со службы». Этой правовой нормой назначение и выплата пенсии непосредственно связаны с наличием юридического факта, которым законодатель устанавливает увольнение со службы.
Право военнослужащих на получение пенсий, назначаемых за выслугу лет, в силу правовой природы этих пенсий не может связываться с таким условием, как продолжение ими военной службы.
Повторное поступление граждан на военную службу или на службу в органы внутренних дел, в Государственную противопожарную службу, в органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ или учреждения и органы уголовно-исполнительной системы в данном случае ведет к нарушению основного условия выплаты им пенсии, установленного частью 1 статьи 6 Закона, согласно которой пенсии назначаются и выплачиваются после увольнения граждан со службы.
Таким образом, оспариваемая норма части 2 статьи 6 Закона является логическим следствием части первой, содержит лишь уточняющие обстоятельства и призвана облегчить практику применения указанной нормы.
По нашему мнению, позиция Верховного Суда РФ, рассматривающего порядок назначения и выплаты пенсий при оставлении службы как ограничение прав человека на пенсионное обеспечение, неправомерна. Ибо частью 2 статьи 6 Закона регулируется лишь порядок приостановления выплаты пенсии, но не лишения граждан права на пенсию и потому ни в коей мере не противоречит статье 39 Конституции Российской Федерации, тем более что право служащих на социальное обеспечение уже реализовано путем назначения им пенсии.
Ранее Конституционным Судом Российской Федерации было установлено, что приостановление выплаты пенсии по своей сути и правовым последствиям равнозначно лишению права на пенсию на определенный период только если речь идет о прекращении как начисления, так и выплаты пенсии (Постановление от 16 октября 1995 г. № 11-П).
Военнослужащим предоставляется право выбора – увольняться и получать пенсию за выслугу лет либо продолжать службу и не получать назначенную пенсию. Учитывая это, приостановление выплаты пенсий военнослужащим в случае продолжения ими службы, в связи с которой назначается пенсия, не может рассматриваться как нарушение конституционного права указанных категорий лиц на социальное обеспечение. Тем более что Конституция РФ, гарантируя каждому такое обеспечение при наступлении негативных последствий, определяемых Законом, не предусматривает обязанности выплаты гражданам пенсий непосредственно с момента возникновения этого права.
Оспариваемое положение части 2 статьи 6 Закона находится в системном единстве со статьей 14 этого же Закона, в которой закреплено следующее положение. Если лицо, получающее после увольнения со службы пенсию, назначенную в соответствии с Законом, вновь поступает на службу, дающую право на получение указанной пенсии, то при последующем его увольнении со службы пенсия назначается ему с учетом новой выслуги лет и соответствующих сумм денежного довольствия на день последнего увольнения.
Считаем, что ссылка Верховного Суда РФ на статью 57 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 4468-1, согласно которой пенсии, назначаемые в соответствии с настоящим Законом, выплачиваются полностью независимо от наличия у пенсионера заработка и других доходов, к рассматриваемым правоотношениям не применима. Периоды работы, указанные в статье 57 данного Закона, учитываются только при назначении пенсии по старости. Данной нормой регулируются отношения применительно к пенсионерам, поступившим на работу или имеющим доход от занятия предпринимательской деятельностью, которая в дальнейшем в выслугу лет для назначения пенсии по настоящему Закону не засчитывается и на размер пенсии, начисленной по этому Закону, не влияет.
2. Обязанностью государства, как это следует из статьи 2 Конституции Российской Федерации, является соблюдение и защита в равной мере всех прав и свобод человека и гражданина. В силу этого конституционная защита права на социальное обеспечение не должна противопоставляться защите права на труд, напротив, оба эти права существуют в неразрывном единстве.
Устанавливаемый законодателем порядок приостановления выплаты пенсии за выслугу лет военнослужащим является оправданным и обоснованным, так как не препятствует им в осуществлении иных гарантированных Конституцией РФ прав и свобод, в частности права каждого на свободный труд (статья 37 часть 1).
Как было замечено выше, в силу своей специфики военная служба предъявляет повышенные требования прежде всего к психическому и физическому состоянию граждан, поступающих на военную службу по контракту, а также требования по уровню образования, профессиональной и физической подготовки, возрасту (что отражено в статьях 33 и 49 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе») и тем самым объективно ограничивает данное право с точки зрения положений части 3 статьи 55 Конституции.
Законоположение, предусматривающее назначение пенсии за выслугу лет лишь после прекращения службы и приостановление ее выплаты за время возобновления этой службыф. не может рассматриваться как ограничение конституционных прав граждан, предусмотренных статьей 37 (часть 1) и 39 (часть 1). В данном случае необходимо иметь в виду, что Закон «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу.» не только не содержит запрета на повторное возвращение на службу пенсионера, но и гарантирует, что при последующем увольнении выплата ему пенсии возобновляется исходя из выслуги и трудового стража на день последнего увольнения (статья 14 Закона). Кроме того, всем перечисленным в Законе категориям граждан пенсия выплачивается полностью, в том числе и за период выполнения ими любой иной трудовой деятельности, как и прочим пенсионерам, за исключением только надбавок к пенсии, предусмотренных для неработающих пенсионеров (статья 57 Закона).
3. Приостановление выплаты пенсии, предусмотренное статьей 6 Закона, в полной мере соответствует принципу равенства всех перед законом, закрепленному в статье 19 Конституции Российской Федерации. Законодатель в данном случае совершенно справедливо определил, что возобновление выплаты пенсии должно осуществляться только при увольнении со службы. В противном случае это противоречило бы принципу равенства всех перед законом, поскольку в случае повторного зачисления на службу после увольнения такие лица окажутся в привилегированном положении по сравнению с лицами, имеющими соответствующую выслугу лет для назначения пенсии, но в силу отсутствия факта увольнения со службы не получающие пенсию.
Следует учитывать, что в основе исчисления пенсии за выслугу лет учитываются те же базовые составляющие, что и при исчислении оплаты труда, а именно оклады по должности, по воинскому или специальному званию, надбавка за выслугу лет и иные выплаты. В случае возврата на службу пенсионера за равные условия труда и выполнение одинаковых обязанностей государство фактически будет производить ему двойную оплату по сравнению с другими служащими. Таким образом, лица, не получающие пенсию, будут находиться в неравных условиях, что, несомненно, будет являться нарушением принципа равенства прав и свобод человека и гражданина.
4. Законодатель, действуя в рамках конституционных полномочий, учитывает имеющиеся у государства на данном этапе его развития финансовые возможности и потребности общества, а также иные факторы, связанные с необходимостью стимулирования отдельных видов деятельности, и вправе решать, целесообразно ли вводить то или иное правило, в данном случае – правило о приостановлении выплаты пенсии. Право устанавливать условия назначения и выплаты пенсии за выслугу лет возникает у государства в том числе и на том основании, что пенсия за выслугу лет военнослужащим полностью финансируется из федерального бюджета. Минобороны России и иные федеральные органы исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, не являются плательщиками единого социального налога, а военнослужащие не имеют индивидуальных лицевых счетов, аккумулирующих пенсионные средства.
Приостановление выплаты пенсий за выслугу лет военнослужащим в пенсионном законодательстве Российской Федерации не является исключением.
Аналогичное ограничение предусмотрено в отношении федеральных государственных служащих, которым в соответствии с частью 3 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» пенсии за выслугу лет не выплачиваются в период их нахождения на государственной службе, дающей право на эту пенсию.
Итак, положения о приостановлении выплаты пенсии за выслугу лет предусмотрены не только для военнослужащих-пенсионеров, но и для других категорий граждан в период выполнения работы, для которой характерна особая служба (работа) и повышенное пенсионное обеспечение.
Кроме того, положение о приостановлении выплаты пенсии содержится в статье 21 «Приостановление и возобновление выплаты трудовой пенсии» Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».
5. В отношении выплаты пенсий сотрудникам налоговой полиции необходимо отметить следующее.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» к военнослужащим, имеющим право на государственное пенсионное обеспечение, в обобщенном виде отнесены граждане, проходившие военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов либо военную службу по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин в Вооруженных Силах Российской Федерации, Объединенных Вооруженных Силах СНГ, Федеральной пограничной службе Российской Федерации и органах и организациях пограничной службы Российской Федерации, во внутренних войсках МВД Российской Федерации, других воинских формированиях Российской Федерации, созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации, лица рядового и начальствующего состава, проходившие службу в органах внутренних дел Российской Федерации, прокурорские работники, сотрудники таможенных органов Российской Федерации, сотрудники налоговой инспекции, сотрудники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы.
То есть в этой статье законодательно определено, что все лица, имеющие право на пенсионное обеспечение в соответствии с Законом Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей», как перечисленные в статье 1 названного Закона, так и приравненные к ним по пенсионному обеспечению (сотрудники налоговой полиции, прокурорские работники, сотрудники таможенных органов), должны иметь одинаковые права.
Это вытекает из статьи 19 Конституции Российской Федерации, которая гарантирует равенство прав и свобод гражданина независимо ни от каких обстоятельств.
Статьей 17 Закона Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции» и статьей 50 Положения о прохождении службы в органах налоговой полиции Российской Федерации, утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 20 мая 1993 г. № 4991-1 (в настоящее время утратившими силу) устанавливалось, что пенсионное обеспечение сотрудников налоговой полиции и их семей производится по нормам и в порядке, которые установлены Законом от 12 февраля 1993 г.
Следовательно, нормы указанных статей носят бланкетный характер, по условиям и порядку пенсионного обеспечения лиц, проходящих службу в органах налоговой полиции, отсылают к Закону, принятому ранее, – 12 февраля 1993 г. Из чего следует, что законодатель пошел не по пути непосредственного упоминания в Законе «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу…» данной категории служащих, а по пути распространения на них действия этого закона.
Поэтому на сотрудников налоговой полиции действие Закона распространялось в полном объеме, в том числе нормы части второй статьи 6, касающиеся приостановления выплаты назначенной пенсии при поступлении на службу в федеральные органы налоговой полиции, что обеспечивало всем лицам, имеющим право на пенсионное обеспечение, равные права независимо от их ведомственной принадлежности.
В этом смысле статья 6 Закона РФ от 12 февраля 1993 г. конституционна.
Кроме того, служба в органах налоговой полиции Российской Федерации, как и служба в воинских формированиях Российской Федерации, является видом государственной службы граждан Российской Федерации, что отражено в статье 1 Положения о прохождении службы в органах налоговой полиции Российской Федерации, утвержденного Постановлением ВС РФ от 20 мая 1993 г. № 4991-1. Из чего следует, что лица, проходящие службу в органах налоговой полиции, равно как и все прочие федеральные государственные служащие, в соответствии со статьей 7 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении» приобретают право на получение пенсии за выслугу лет только после увольнения со службы.
6. Полагаем, что Конституционный Суд в соответствии с требованиями статьи 74 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» оценит оспариваемую норму Закона в смысле, придаваемом ей правоприменительной практикой. На наш взгляд, не соответствует Конституции не само положение части 2 статьи 6 Закона, а сложившаяся в некоторых случаях практика его применения, поставившая бывших военнослужащих-пенсионеров в неравные условия в зависимости от того, на какую службу и в какой федеральный орган исполнительной власти они в дальнейшем поступали. Так, уволенным с военной службы военнослужащим, получающим пенсию по настоящему Закону, при поступлении вновь на военную службу выплата пенсии приостанавливается, а в случае их поступления на службу в органы налоговой полиции, прокуратуру или таможенные органы, служба в которых дает такие же права на пенсионное обеспечение по этому Закону, как и военная служба, пенсия им не приостанавливается.
Следует иметь в виду, что Указом Президента Российской Федерации от 11 марта 2003 г. № 306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации» Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации упразднена, ее функции переданы МВД России. Пенсионное обеспечение бывших сотрудников налоговой полиции производится в органах внутренних дел и должно соответствовать порядку и нормам, предусмотренным для сотрудников МВД России.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что правовое регулирование, закрепленное в части 2 статьи 6 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей», в силу которого – во взаимосвязи с частью 1 статьи 6 и со статьей 14 – выплата пенсии лицам, которым она назначена, приостанавливается при поступлении их на военную службу или службу, приравненную к ней, не противоречит Конституции Российской Федерации, в том числе ее статьям 19 (части 1 и 2), 39 (часть 1), 55 (части 2 и 3), а также статьи 37(часть 1).
Полагаем, что оспариваемую норму необходимо рассматривать в единстве с нормами права, регулирующими трудовые и пенсионные правоотношения.
Согласно пункту 1 статья 2 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» военная служба исполняется гражданами в Вооруженных Силах Российской Федерации и прочих формированиях, среди которых – внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации, воинские подразделения Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
То же вытекает из Преамбулы Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202-1.
Следует учитывать, что в случае получения пенсии меняется и статус военнослужащих, который состоит из совокупности прав, свобод, гарантированных государством, а также обязанностей и ответственности военнослужащих. Лица, получившие право на пенсию, становятся пенсионерами. На пенсионеров в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации не возлагаются задачи, стоящие перед военнослужащими.
Конституционный Суд Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 18 марта 2004 г. № 6-П
По делу о проверке конституционности части второй статьи 6 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и Мещанского районного суда города Москвы24
Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Н. В. Селезнева, судей М. В. Баглая, Ю. М. Данилова, Л. М. Жарковой, Г. А. Жилина, В. Д. Зорькина, С. М. Казанцева, М. И. Клеандрова, О. С. Хохряковой, с участием представителя Верховного Суда Российской Федерации – судьи Верховного Суда Российской Федерации В. И. Нечаева, представителей Государственной Думы – постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Е. Б. Мизулиной и депутата Государственной Думы А. С. Куликова, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации Ю. А. Шарандина и полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. А. Митюкова, руководствуясь статьей 125 (пункт «а» части 2 и часть 4) Конституции Российской Федерации, подпунктом «а» пункта 1 и пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, статьями 36, 74, 84, 85, 86, 101, 102 и 104 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности части второй статьи 6 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей».
Поводом к рассмотрению дела явились запросы Верховного Суда Российской Федерации и Мещанского районного суда города Москвы. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое в них законоположение.
Учитывая, что оба запроса касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», соединил дела по этим запросам в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи-докладчика О. С. Хохряковой, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства обороны Российской Федерации – М. Я. Коновалова, от Федеральной службы безопасности Российской Федерации – М. Р. Чарыева, от Государственного таможенного комитета Российской Федерации – А. А. Наумова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:
1. Согласно части второй статьи 6 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 года «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» (с последующими изменениями и дополнениями) пенсионерам из числа лиц, указанных в статье 1 данного Закона, при поступлении их на военную службу или на службу в органы внутренних дел, в Государственную противопожарную службу, в органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ или учреждения и органы уголовно-исполнительной системы (в том числе в любых других государствах) выплата назначенных пенсий на время службы приостанавливается.
С запросами о проверке конституционности названной нормы в порядке статьи 125 (пункт «а» части 2) Конституции Российской Федерации в Конституционный Суд Российской Федерации обратился Верховный Суд Российской Федерации и в порядке статьи 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации – Мещанский районный суд города Москвы, в производстве которого находятся дела по искам ряда граждан к управлению Федеральной службы безопасности Российской Федерации по городу Москве и Московской области о взыскании назначенной им пенсии за выслугу лет на военной службе. Со ссылкой на оспариваемую норму пенсионный отдел управления приостановил истцам выплату пенсий в связи с их поступлением на службу в органы налоговой полиции.
Заявители указывают, что в отличие от статьи 57 того же Закона, согласно которой пенсионерам, поступившим на работу или имеющим доход от занятия предпринимательской деятельностью, пенсии, назначаемые в соответствии с данным Законом, выплачиваются полностью, часть вторая статьи 6 предусматривает приостановление выплаты пенсии при поступлении пенсионера на военную или иную указанную в ней службу; тем самым ограничивается право граждан на получение назначенной пенсии в зависимости от источника их дополнительного дохода, что не согласуется с положениями статей 19 (часть 2), 39 (часть 1) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации.
Кроме того, по мнению заявителей, в нарушение требований статьи 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации, гарантирующей равенство всех перед законом и судом, пенсионеры из числа лиц, указанных в статье 1 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей», при возвращении на службу оказываются в неравном положении по сравнению с другими лицами, на которых также распространяется его действие. В частности, несмотря на то что пенсионное обеспечение сотрудников налоговой полиции также производится по нормам и в порядке, установленном названным Законом, ни его статьей 6, ни Законом Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции» подобного ограничения по выплате назначенной пенсии для них не предусмотрено; нет в федеральном законодательстве и прямого указания на необходимость приостановления выплаты пенсии за выслугу лет в случае поступления пенсионеров, получающих пенсии по линии Министерства обороны Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службы безопасности Российской Федерации, на службу в органы налоговой полиции.
Заявители также утверждают, что оспариваемая норма ставит пенсионеров из числа лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, в неравное положение и с пенсионерами, получающими трудовые пенсии на основании Федерального закона от 17 декабря 2001 года «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», поскольку выплата трудовой пенсии, в том числе работающим пенсионерам, производится в установленном размере без каких-либо ограничений; между тем пенсия за выслугу лет по своей сути также является трудовой пенсией, а реализация гражданином конституционного права на свободный труд (статья 37, часть 1, Конституции Российской Федерации) не должна служить основанием для ограничения его конституционного права на пенсионное обеспечение.
Доводы, приводимые заявителями в обоснование своей позиции, свидетельствуют о том, что конституционность части второй статьи 6 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» оспаривается ими применительно к приостановлению выплаты пенсий за выслугу лет, назначаемых в соответствии с данным Законом, и, следовательно, лишь в этой части – в силу требований статьи 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» – содержащаяся в ней норма является предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу.
2. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации как социальном государстве, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, охраняется труд и здоровье людей, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты; каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статьи 7 и 39, часть 1).
Перечень случаев (социальных рисков), с которыми Конституция Российской Федерации связывает право на социальное обеспечение, не является исчерпывающим. Относя установление таких случаев к сфере регулирования законом, Конституция Российской Федерации тем самым подтверждает обязанность государства гарантировать гражданам социальное обеспечение при наступлении не только названных в ее статье 39, но и других социальных рисков, признаваемых законодателем в качестве основания для его предоставления.
Конституционное право на социальное обеспечение включает и право на получение пенсии в определенных законом случаях и размерах. При этом Конституция Российской Федерации непосредственно не предусматривает конкретные условия и порядок предоставления пенсий, – государственные пенсии и социальные пособия, согласно ее статье 39 (часть 2), устанавливаются законом.
Закрепляя в законе правовые основания назначения пенсий, размеры пенсий, порядок их исчисления и выплаты, федеральный законодатель вправе определять как общие правила назначения и выплаты пенсий, так и устанавливать особенности (условия) приобретения права на получение пенсий отдельными категориями лиц. Однако такого рода дифференциация в правовом регулировании пенсионного обеспечения должна осуществляться законодателем с соблюдением Конституции Российской Федерации, в том числе гарантированного ее статьей 19 принципа равенства всех перед законом и судом и равенства прав и свобод человека и гражданина, который распространяется не только на непосредственно упомянутые в тексте Конституции Российской Федерации права и свободы, но и на связанные с ними другие права, приобретаемые на основании закона.
3. Пенсионное обеспечение граждан, проходивших военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов либо военную службу по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны страны и безопасности государства, созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, прокурорских работников, сотрудников таможенных органов Российской Федерации, сотрудников налоговой полиции, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы (далее – лиц, проходивших военную и правоохранительную службу) производится в настоящее время на основании специальных законов – Федерального закона от 15 декабря 2001 года «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей», которые устанавливают виды пенсий, условия, определяющие право на их получение, размеры пенсий, правила назначения и выплаты и предусматривают, что финансирование пенсий осуществляется за счет средств федерального бюджета.
Обязанности военной службы и службы в правоохранительных органах связаны с выполнением специфических задач обороны страны и охраны правопорядка в условиях, сопряженных с риском для жизни и здоровья, повышенными физическими и эмоциональными нагрузками, неблагоприятным воздействием различного рода иных факторов. Лица, избравшие своей профессиональной деятельностью военную службу, службу в правоохранительных органах, должны соответствовать ее медицинским и профессионально-психологическим требованиям, иметь необходимую физическую и профессиональную подготовку. Особый характер такой службы обусловливает не только предъявление повышенных требований к допускаемым к ней лицам и установление в связи с этим законодательных ограничений их прав и свобод (в том числе предельного возраста пребывания на службе), но и предопределяет обязанность государства – в силу статей 1 (часть 1), 2, 7, 37 (части 1 и 3), 39 (части 1 и 2), 41 (часть 1), 45 (часть 1), 59 и 71 (пункты «в», «м», «т») Конституции Российской Федерации – гарантировать им повышенную социальную защиту, включая соответствующее их особому статусу и характеру службы пенсионное обеспечение.
Реализуя данную конституционную обязанность государства, федеральный законодатель установил для лиц, несущих военную службу и службу в правоохранительных органах, дополнительные гарантии и льготы по пенсионному обеспечению, в частности право на получение пенсии за выслугу лет (статья 5 рассматриваемого Закона, статьи 4 и 5 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»).
Пенсия за выслугу лет, согласно статье 13 рассматриваемого Закона, назначается независимо от возраста при наличии на день увольнения со службы выслуги на военной и (или) правоохранительной службе 20 лет и более (пункт «а»); вместе с тем, в исключение из общего правила, такая пенсия может быть назначена и лицам, не имеющим полной выслуги, если они уволены со службы в связи с достижением предельного возраста пребывания на службе, или по состоянию здоровья, либо в связи с организационно-штатными мероприятиями, достигли на день увольнения 45-летнего возраста и имеют общий трудовой стаж не менее 25 календарных лет, из которых не менее 12 лет и шести месяцев составляет военная служба и (или) правоохранительная служба (пункт «б»).
Пенсия за выслугу лет предоставляется, как это следует из статьи 2 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», в целях компенсации гражданам заработка (дохода), утраченного в связи с прекращением ими службы при достижении установленной законом выслуги. Применительно к лицам, проходившим военную и правоохранительную службу, назначение пенсии за выслугу лет независимо от достижения общеустановленного пенсионного возраста призвано, кроме того, создавать условия для их адаптации к гражданской жизни, способствовать переходу в другие сферы занятости, не допуская при этом существенного снижения уровня жизни в связи с изменением рода деятельности и профессии.
Выслуга лет, выступая в качестве самостоятельного правового основания назначения пенсии лицам, проходившим военную и правоохранительную службу, по своему характеру является специальным трудовым стажем, приобретаемым именно в процессе службы.
Достижение требуемой для назначения пенсии выслуги освобождает от необходимости продолжения службы, но не влечет обязанности прекратить ее. Как указывается в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июня 1995 года по делу о проверке конституционности абзаца 2 части седьмой статьи 19 Закона РСФСР «О милиции», увольнение в связи с наличием выслуги, дающей право на пенсию, является дополнительной льготой, установленной с учетом специфики службы и отражающей социально оправданную правовую дифференциацию.
Таким образом, пенсия за выслугу лет – в системе действующего нормативного правового регулирования пенсионного обеспечения – является государственной гарантией материального обеспечения лиц, проходивших военную и (или) правоохранительную службу, поддержания соответствующего материального достатка, их социального статуса при оставлении службы по желанию самого гражданина либо в силу объективных обстоятельств, препятствующих ее продолжению, в том числе в случаях, когда гражданин уже не отвечает тем повышенным требованиям, которые предъявляются к лицам, проходящим соответствующую службу.
4. Согласно части первой статьи 6 рассматриваемого Закона лицам, указанным в его статье 1, имеющим право на пенсионное обеспечение, пенсии назначаются и выплачиваются после увольнения их со службы. По смыслу данной нормы в ее взаимосвязи с положениями статьи 13, части первой статьи 14 и статьи 53 того же Закона, увольнение со службы является необходимым условием как назначения пенсии за выслугу лет, так и выплаты назначенной пенсии. Конкретизируя это условие, часть вторая статьи 6 рассматриваемого Закона предусматривает, что выплата назначенной пенсии приостанавливается, если пенсионер вновь поступает на военную службу или на службу в органы внутренних дел, в Государственную противопожарную службу, в органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, или учреждения и органы уголовно-исполнительной системы.
Следовательно, в отличие от права на получение трудовой пенсии по старости, реализацию которого законодатель не связывает с тем, продолжает гражданин свою трудовую деятельность или нет (эта пенсия назначается и выплачивается в полном размере, в том числе в период работы), право на получение пенсии за выслугу лет может быть реализовано гражданами, проходившими военную и (или) правоохранительную службу, только при условии оставления ими соответствующей службы, с учетом которой назначается данная пенсия.
Предоставляя лицам, проходившим военную и (или) правоохранительную службу, право на получение пенсии за выслугу лет за счет средств федерального бюджета независимо от возраста при прекращении службы и одновременно закрепляя правило о приостановлении выплаты этой пенсии при их возвращении на военную или правоохранительную службу, федеральный законодатель исходил из специфики и характера такой службы, а также преследовал цель не только гарантировать указанным лицам соответствующее материальное обеспечение в случае необходимости оставить службу (как правило, более высокое, чем у лиц, получающих трудовые пенсии по старости по системе обязательного пенсионного страхования), но и стимулировать их переход в другие сферы занятости, способствовать своевременной ротации кадров на военной и правоохранительной службе.
Такое регулирование не может расцениваться как не совместимое с принципом равенства, гарантируемым статьей 19 Конституции Российской Федерации. Данный конституционный принцип, как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, в частности в Постановлении от 27 декабря 1999 года по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 20 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», не препятствует законодателю при осуществлении правового регулирования устанавливать различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям, в том числе вводить особые правила, касающиеся условий реализации трудовых прав и прав в области пенсионного обеспечения, если эти различия являются объективно оправданными, обоснованными и соответствуют конституционно значимым целям и требованиям.
Рассматриваемый Закон обеспечивает лицам, проходившим военную и (или) правоохранительную службу и имеющим право на пенсию за выслугу лет, равные правовые условия реализации данного права – в соответствии с частью первой его статьи 6, статьями 53 и 57 всем этим лицам при прекращении службы гарантируется назначение пенсии за выслугу лет со дня увольнения со службы, но не ранее дня, до которого выплачено денежное довольствие при увольнении, а также ее выплата в полном размере независимо от наличия у пенсионера заработка или другого дохода (за исключением надбавок к пенсии, предусмотренных для неработающих пенсионеров).
Пенсионеры, вернувшиеся на военную или правоохранительную службу и вновь приобретшие статус военнослужащего (сотрудника правоохранительных органов), также находятся в равном положении – выплачиваемое им денежное довольствие, иные виды обеспечения устанавливаются в том числе исходя из имеющейся у них выслуги на военной и (или) правоохранительной службе, причем предусмотренное с учетом выслуги увеличение размера полагающегося денежного довольствия в определенной мере компенсирует приостановление выплаты пенсии за выслугу лет. В частности, согласно Федеральному закону «О статусе военнослужащих» военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, ежемесячно выплачивается надбавка за выслугу к окладам денежного содержания, размер которой увеличивается по мере увеличения выслуги – она составляет 70 % оклада денежного содержания при выслуге 25 лет и более (пункт 6 статьи 13). В случае продолжения службы соответствующий период также подлежит зачету в выслугу лет, и при последующем увольнении выплата пенсии возобновляется исходя из той выслуги, которую они приобрели на день последнего увольнения.
Действующее правовое регулирование материального обеспечения лиц, ушедших с военной службы или службы в правоохранительных органах, при достижении выслуги лет оставляет в принципе на их усмотрение решение вопроса, продолжать службу (в том числе заново поступая на нее по контракту после увольнения) или, уволившись по достижении выслуги лет и истечении срока контракта, поступить на работу, заняться иной деятельностью, не связанной с военной или правоохранительной службой.
Поскольку у граждан, имеющих необходимую для назначения пенсии выслугу на военной и (или) правоохранительной службе, сохраняется равенство возможностей в выборе (продолжить службу или оставить ее и получать полагающуюся им пенсию), связанные с таким свободным выбором различные правовые последствия, обусловленные дифференциацией в правилах выплаты пенсии за выслугу лет лицам, уволившимся с военной службы или службы в правоохранительных органах, и вновь поступившим (вернувшимся) на службу после увольнения, в части, касающейся права на получение назначенной пенсии за выслугу лет, не могут рассматриваться как нарушающие равноправие, гарантированное статьей 19 Конституции Российской Федерации, и ограничивающие право на свободу труда, закрепленное статьей 37 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Не являются в данном случае дискриминационными по своему характеру и обусловленные спецификой военной и правоохранительной службы и особым статусом лиц, ее несущих, различия в условиях реализации гражданами права на получение трудовой пенсии по старости и пенсии за выслугу лет.
Предоставление лицам, проходившим военную и (или) правоохранительную службу, права получать пенсию за выслугу лет, которая назначается и выплачивается им независимо от возраста при условии прекращения службы, направлено в том числе на защиту от риска утраты или снижения профессиональной трудоспособности в результате длительной службы; пенсия за выслугу лет назначается без ограничения каким-либо сроком и выплачивается в полном размере в период любой иной трудовой деятельности, как и всем другим пенсионерам. В силу этого оспариваемое положение не может рассматриваться и как ограничивающее конституционное право таких лиц на социальное обеспечение (статья 39, часть 1, Конституции Российской Федерации).
5. Рассматриваемый Закон, как следует из его наименования и содержания, определяет условия и порядок пенсионного обеспечения лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и именно этими категориями граждан – по буквальному смыслу статьи 1 данного Закона – ограничивается круг лиц, на которых распространяется его действие.
Вместе с тем рядом законодательных актов действие рассматриваемого Закона распространено на граждан, проходивших службу в иных правоохранительных органах. Так, Федеральными законами «О прокуратуре Российской Федерации» (пункт 2 статьи 44) и «О службе в таможенных органах Российской Федерации» (пункт 1 статьи 50) предусматривается, что пенсионное обеспечение прокуроров и следователей, сотрудников таможенных органов и членов их семей осуществляется на условиях и по нормам, которые установлены законодательством Российской Федерации для лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей. Аналогичное правило закреплялось статьей 17 Закона Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции» (признан утратившим силу Федеральным законом от 30 июня 2003 года в связи с упразднением Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации) в отношении сотрудников налоговой полиции.
Предписания названных Федеральных законов, касающиеся пенсионного обеспечения сотрудников таможенных органов, прокуроров и следователей прокуратуры, сотрудников налоговой полиции, отсылают не к отдельным положениям рассматриваемого Закона, а к установленным им нормам и условиям в совокупности, т. е. к Закону в целом, причем какие-либо изъятия из закрепленного его статьей 6 общего правила назначения и выплаты пенсий для указанных лиц не предусматриваются. То обстоятельство, что после принятия этих Федеральных законов в рассматриваемый Закон не были внесены соответствующие изменения и дополнения и что в его статье 6 (как и в других статьях) отсутствует упоминание о лицах, проходивших службу в иных правоохранительных органах, пенсионное обеспечение которых также осуществляется по нормам данного Закона, не означает, что в отношении пенсионеров из числа лиц, которые проходили службу в налоговой полиции, таможенных органах, учреждениях и органах прокуратуры, либо в отношении пенсионеров, поступивших на службу в эти правоохранительные органы, правило о приостановлении выплаты назначенной пенсии за выслугу лет не действует, – оно в равной мере распространяется на всех граждан, проходивших службу в правоохранительных органах, включая органы налоговой полиции, таможенные органы, органы и учреждения прокуратуры.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79, 87, 100 и 104 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации постановил:
1. Признать положение части второй статьи 6 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 года «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» (с последующими изменениями и дополнениями), согласно которому пенсионерам из числа лиц, указанных в статье 1 данного Закона, при поступлении их на военную службу или на службу в органы внутренних дел, в Государственную противопожарную службу, в органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, или учреждения и органы уголовно-исполнительной системы (в том числе в любых других государствах) выплата назначенных пенсий за выслугу лет на время службы приостанавливается, не противоречащим Конституции Российской Федерации.
2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Конституционный Суд Российской Федерации
Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. А. Митюкова
24 февраля 2004 года
Уважаемый Высокий Суд!
Мне, видимо, посчастливилось в том плане, что мои коллеги, представители палат Федерального Собрания, почти изложили все суждения, аргументацию и доводы, и, к сожалению, мне остается весьма малое.
Если бы вы приняли позицию предшествующего оратора, то негосударственные лоцманские организации вообще остались бы вне правового поля. На чем бы они основывали свою деятельность?
Это так, как бы в качестве реплики, сказанной Юрию Афанасьевичу (постоянный представитель Совета Федерации. – Ред.). Надо сказать, я буду часто цитировать Юрия Афанасьевича, поскольку он сослался на Постановление от 27 января 2004 года, на основе которого происходит сегодня рассмотрение дела в порядке конкретного нормоконтроля, проверка конституционности и Федерального закона, и Постановления Правительства.
Да, в соответствии с этим Постановлением Конституционного Суда такие акты теперь могут проверяться, если они имеют прямую нормативную связь и эти акты применены в конкретном деле. Видимо, в такой взаимосвязи мы и должны выявлять конституционноправовой смысл пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федераций и Постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 2001 г. № 538 «О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов». Но при этом мы, естественно, исходным моментом для нашей позиции видим положение Конституции (пункт «м» статьи 71), которое определяет, что регулирование проблем безопасности является функцией Российской Федерации, что государство определяет те пределы и направления, в которых обеспечивается безопасность, будь ли это государственная, экономическая, экологическая и иная безопасность, в том числе и безопасность на море.
Из этого исходили и палаты Федерального Собрания, и Президент Российской Федерации, когда подписывал Кодекс торгового мореплавания.
Я хочу процитировать депутата Злобина из стенографического отчета Государственной Думы № 249 за 1999 год. Здесь прямо объясняется, почему Кодекс торгового мореплавания в той редакции, которая была принята во втором чтении, не удовлетворил депутатов. «Однако при обсуждении повестки дня депутаты Госдумы Штакаев, Зацепина и Гамза заявили о том, что в стране не обеспечивается экономическая безопасность морских портов».
Таким образом, основания принятия этой нормы очевидны. Одно из оснований я процитировал.
Противоречат ли статьям 8, 34, 37 Конституции положения названных актов, в которых определяется перечень морских портов, допускающих деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов? Ограничивают ли эти акты деятельность этих негосударственных организаций? На наш взгляд, ни в коем случае.
Почему? Я попытаюсь привести аргументацию. Пунктом 2 статьи 87 Кодекса о торговом мореплавании установлено, что морской лоцман является работником лоцманской службы государственной организации. Негосударственные организации по лоцманской проводке судов создаются с учетом особенностей, определяемых Постановлением Правительства Российской Федерации, Кодексом торгового мореплавания и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Перечень портов, в которых допускается деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов, как уже говорилось, устанавливается Правительством. В жалобе указывается, что пункт 2 статьи 87 Кодекса и Постановление Правительства противоречат статье 8 Конституции, гарантирующей единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности и признание и защиту равным способом всех форм собственности. С этим утверждением вряд ли можно согласиться. Во-первых, не трудно заметить, что оспариваемые положения вообще не регулируют какие-либо отношения собственности и частноправовые аспекты, в том числе возникающие в процессе лоцманской проводки судов.
Во-вторых, пунктом 3 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривается, что ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей! Очевидно, что это принципиальное положение Гражданского кодекса основывается, в свою очередь, на конституционной норме, а именно на части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации.
Авторы жалобы считают, что оспариваемое ими положение противоречит части 2 статьи 34 Конституции, так как, по их мнению, приводит к нарушению принципов равенства экономических условий для всех хозяйствующих субъектов, монополизации лоцманскими службами государственных организаций деятельности по лоцманской проводке судов и недобросовестной конкуренции. Это утверждение не учитывает, что деятельность по осуществлению лоцманской проводки судов, определяемая законодательством Российской Федерации как коммерческая деятельность по оказанию услуг, имеет свою специфику. В чем эта специфика? В соответствии со статьей 86 Кодекса целью лоцманской проводки судов является обеспечение безопасности плавания судов и предотвращение происшествий с судами, защита морской среды.
Статьей 92 Кодекса определены выполняемые лоцманами обязанности, носящие публично-правовой характер. То есть лоцманская деятельность предопределяется главным образом двумя моментами: безопасностью и публично-правовыми действиями.
Представляется, что приведенные положения Кодекса дают достаточные основания для ограничения деятельности негосударственных организаций в сфере лоцманской проводки судов. Основой для этого опять же служит часть 3 статьи 55 Конституции, которая допускает ограничение отдельных прав граждан федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства.
Такой позиции придерживался и Конституционный Суд по ряду дел. В его Постановлениях от 1 и 21 апреля 2003 г. по делам о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона об аудиторской деятельности и пунктов 1 и 2 статьи 167 Гражданского кодекса указывается на возможность ограничения федеральным законом свободы предпринимательской деятельности исходя из необходимости защиты, публичных прав и конституционно значимых ценностей. А здесь конституционно значимая ценность одна – безопасность. Положение пункта 2 статьи 87 Кодекса и Постановление Правительства соответствуют и гражданскому законодательству, которым в случаях и в порядке, предусмотренном законом, допускается ограничение прав юридических лиц (пункт 2 статьи 49 Гражданского кодекса).
Пунктом 2 статьи 87 Кодекса о торговом мореплавании лишь установлено, что негосударственные организации по лоцманской проводке создаются с учетом особенностей, определяемых Постановлением Правительства Российской Федерации, и требований, установленных Кодексом и иными правовыми актами Российской Федерации.
Постановлением Правительства установлен перечень, в котором допускается такая деятельность негосударственных организаций, причем анализ этого установления позволяет сказать, что не включены лишь те порты, в которых осуществляется базирование стратегических сил Военно-Морского Флота, либо те порты, которые сами по себе представляют стратегическое значение для всей страны, – Калининград, Мурманск, Новороссийск, Санкт-Петербург. По существу именно это является единственным ограничением деятельности названных организаций. Единственным ограничением.
Следовательно, нельзя согласиться с жалобой о том, что установленные ограничения устраняют с рынка лоцманских услуг негосударственные организации по лоцманской проводке судов и что лоцманские службы государственных организаций по проводке судов монополизируют этот рынок в отдельных морских портах. Интересно, что этот аспект подчеркивали и депутаты Государственной Думы, обсуждая пункт 2 статьи 27 Кодекса торгового мореплавания при возвращении ко второму чтению. Они так воспринимали ту редакцию, которая сейчас существует. Цитирую депутата Никифорова из того же Бюллетеня Государственной Думы № 249 за 1999 г.: «Эта поправка нужна как раз для того, чтобы если вдруг когда-нибудь это вот ленивое Министерство транспорта захочет проводить политику по повышению конкурентной способности портов, если оно захочет когда-нибудь думать о том, чтобы привлечь грузы в российские порты из портов-конкурентов, у него была бы такая возможность, у него должны быть возможности снизить административные расходы, ликвидировать дублирование в работе различных администраций, тем самым повысить привлекательность порта».
Уважаемый Высокий Суд!
Думаю, что нельзя согласиться и с тем, что невозможность осуществления деятельности по лоцманской проводке судов для государственных лоцманских организаций в некоторых морских портах лишает граждан этих организаций права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род занятий и профессию, т. е., по мнению заявителей, нарушает часть 1 статьи 37 Конституции Российской Федерации. Указанное в этой статье право граждан может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо, опять-таки повторяю, в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В последнем случае ограничение связано с особенностями правового статуса отдельных граждан и возлагаемых на них законом функций.
Особенности функций, возлагаемых на морских лоцманов, определяются тем, что морской лоцман должен знать границы района проводки судна, систему навигационных ограждений, применяемых в указанном районе, значения курсов и расстояний, глубины, направления и скорости течения, якорной стоянки, средства связи, сигнализации, порядок получения и использования навигационной информации. Эти особенности и специфичность требований к данному виду труда определили перечень портов, в которых осуществляется лоцманская проводка судов негосударственными организациями. Правительство Российской Федерации, утверждая указанный перечень, руководствовалось необходимостью обеспечения обороны страны и безопасности государства, учитывалось базирование стратегических сил Военно-Морского флота, экономическая и техническая безопасность проводки судов в таких столь важных портах. Помимо этого надо иметь в виду, что часть 1 статьи 37 Конституции Российской Федерации не закрепляет права на получение работы по избранной профессии, роду деятельности и не гарантирует гражданину право на занятие той или иной должности в конкретном населенном пункте, в конкретной организации.
Как указано в Определении Конституционного Суда Российской Федерации № 4–0 от 19 февраля 1996 г. по жалобе Павлова Бориса Михайловича, право на выбор определенного рода деятельности не должно отождествляться с правом на занятие конкретной должности, связанной с такой деятельностью.
Подводя итог своему выступлению, полагаю, что не имеется оснований для удовлетворения жалобы Международной общественной организации «Ассоциации морских лоцманов России» и Автономной некоммерческой организации «Общество морских лоцманов Санкт-Петербурга» на нарушение их конституционных прав пунктом 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания и Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2001 г.
Спасибо за внимание.
Заключительное слово
Надо сказать, что статья 87 (часть 2) не вводит запрета для негосударственных организаций по лоцманской проводке. Наоборот, здесь закрепляется принцип сочетания лоцманской проводки и государственных организаций и негосударственных, лишь указывается, что вторые создаются с определенными особенностями. И главная особенность в том, что перечень портов для них определяется Постановлением Правительства. Здесь пытаются подвести под то, что якобы статья 55 (часть 3) делегируется для решения в Постановлении правительства. Нет, она решается в этом законе. Поэтому прошу жалобу оставить без удовлетворения, а соответствующие спорные пункты нормативных актов признать соответствующими Конституции.
Конституционный Суд Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 6 апреля 2004 г. № 7-П
По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 2001 года № 538 «О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов» в связи с жалобой Международной общественной организации «Ассоциация морских лоцманов России» и автономной некоммерческой организации «Общество морских лоцманов Санкт-Петербурга»25
Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего А. Я. Сливы, судей Н. С. Бондаря, Г. А. Гаджиева, A. Л. Кононова, Л. О. Красавчиковой, Ю. Д. Рудкина, В. Г. Стрекозова, Б. С. Эбзеева, В. Г. Ярославцева, с участием представителей стороны, обратившейся в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой, – президента международной общественной организации «Ассоциация морских лоцманов России» и лоцманского командира автономной некоммерческой организации «Общество морских лоцманов Санкт-Петербурга» B. И. Егоркина, доктора юридических наук А. П. Сергеева, адвокатов И. А. Макарова и К. В. Иванова, а также постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Е. Б. Мизулиной, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации Ю. А. Шарандина, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. А. Митюкова и полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. Ю. Барщевского, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 2001 г. № 538 «О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов».
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба международной общественной организации «Ассоциация морских лоцманов России» и автономной некоммерческой организации «Общество морских лоцманов Санкт-Петербурга». Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в жалобе нормативные положения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика А. Л. Кононова, объяснения представителей сторон, мнение специалиста – доктора юридических наук Г. Г. Иванова, выступление приглашенного в заседание представителя от Министерства транспорта Российской Федерации А. А. Лещенко, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:
1. В октябре 2001 года международная общественная организация (МОО) «Ассоциация морских лоцманов России» и автономная некоммерческая организация (АНО) «Общество морских лоцманов Санкт-Петербурга» обратились в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании незаконным Постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 2001 г. № 538 «О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов», поскольку полагали, что данным Постановлением, устанавливающим перечень морских портов, в которых допускается деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов, неправомерно ограничивается сфера деятельности этих организаций в пользу государственных лоцманских служб. Решением Верховного Суда Российской Федерации, оставленным без изменения Кассационной коллегией Верховного Суда Российской Федерации, в удовлетворении заявленного требования было отказано на том основании, что Постановление Правительства Российской Федерации издано в соответствии с пунктом 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации, не противоречит действующему законодательству, а ограничения деятельности негосударственных лоцманских служб обоснованы интересами обороны страны и безопасности государства.
В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации МОО «Ассоциация морских лоцманов России» и АНО «Общество морских лоцманов Санкт-Петербурга» оспаривают конституционность пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации, согласно которому морской лоцман является работником лоцманской службы государственной организации; негосударственные организации по лоцманской проводке судов создаются с учетом особенностей, определяемых Правительством Российской Федерации; перечень портов, в которых допускается деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов, устанавливается Правительством Российской Федерации.
По мнению заявителей, указанные нормативные положения необоснованно ограничивают деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов, дискриминируют их по критерию принадлежности к негосударственной собственности, направлены на монополизацию деятельности государственных лоцманских служб, умаляют свободу предпринимательской и иной экономической деятельности и право лоцманов свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, т. е. противоречат требованиям статей 8, 34, 37 и 55 Конституции Российской Федерации.
По тем же основаниям в жалобе оспаривается конституционность Постановления Правительства Российской Федерации «О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов». Данное Постановление принято Правительством Российской Федерации во исполнение полномочия, возложенного на него Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации, т. е. федеральным законом, и находится с данным Кодексом в нормативном единстве, а следовательно, данная жалоба в этой части может быть признана допустимой в силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 27 января 2004 года по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации.
Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются положения пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации и находящееся с ними в нормативном единстве Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 2001 г. № 538 «О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов», регулирующие деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов, включая допущение деятельности этих организаций лишь в определенных морских портах.
2. Конституция Российской Федерации закрепляет в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации принцип свободы экономической деятельности (статья 8, часть 1) и предусматривает возможность осуществления экономической деятельности в различных формах, что вытекает, в частности, из ее статьи 34, провозглашающей право каждого свободно использовать свои способности и имущество как для предпринимательской, так и для иной не запрещенной законом экономической деятельности.
Данное конституционное положение получило нормативную конкретизацию в Кодексе торгового мореплавания Российской Федерации, регламентирующем возникающие из торгового мореплавания отношения, включая имущественные, которые основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников (статья 1), в том числе отношения, связанные с деятельностью по лоцманской проводке судов (статья 2).
Лоцманская проводка судов, согласно Кодексу торгового мореплавания Российской Федерации, преследует цели обеспечения безопасности плавания судов, предотвращения происшествий с судами и защиты морской среды и осуществляется морскими лоцманами, которые должны удовлетворять требованиям положения о морских лоцманах, утвержденного федеральным органом исполнительной власти в области транспорта по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обороны и федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства (статьи 86 и 87). Право на занятие лоцманской деятельностью подтверждается выдачей капитаном морского порта лоцманского удостоверения о праве лоцманской проводки судов в определенных районах, что предполагает проверку на соответствие установленным государством требованиям к профессиональной квалификации лоцмана, его подготовке, возрасту, здоровью, уровню образования и иным условиям. Морские лоцманы предоставляют капитану судна в процессе плавания в районе обязательной или необязательной лоцманской проводки необходимые информацию и советы, т. е. оказывают услуги нематериального характера, а судовладелец, в свою очередь, уплачивает лоцманский сбор, размеры которого определяются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (статья 106).
Морские лоцманы осуществляют проводку судов либо в качестве работников лоцманской службы государственной организации, либо – реализуя конституционное право на осуществление не запрещенной законом экономической деятельности – в качестве работников негосударственной организации по лоцманской проводке судов, которые могут создаваться в различных организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством.
Лоцманская проводка судов, таким образом, представляет собой общественно необходимую функцию, направлена на достижение общественно полезных целей, а на лоцманов – независимо от их принадлежности к государственной лоцманской службе или к негосударственной организации по лоцманской проводке судов – возлагается ряд обязанностей публично-правового характера относительно обстоятельств и происшествий, создающих угрозу мореплаванию и окружающей среде, в частности обязанность сообщать капитану морского порта о переменах на фарватерах, происшествиях с судами, невыполнении капитанами судов правил плавания судов и требований экологической безопасности (статья 92 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации).
Поскольку основу данной деятельности составляет именно публичный интерес, государство, допуская негосударственные организации к осуществлению деятельности по лоцманской проводке судов, обязано создавать условия для надлежащего выполнения таких функций, что означает необходимость наделения их соответствующим статусом и установление порядка возмещения ущерба, причиненного в результате ненадлежащей лоцманской проводки.
При этом и в отношении лоцманских служб государственных организаций, и в отношении негосударственных организаций по лоцманской проводке судов осуществляется государственный контроль и надзор, в том числе за соблюдением ими требований безопасности. Так, в силу пункта 2 статьи 88 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации соответствующими федеральными органами исполнительной власти может быть принято решение о прекращении деятельности негосударственной организации по лоцманской проводке судов, если она не отвечает требованиям к ее оснащенности, численности и квалификации ее работников.
Таким образом, действующее законодательство предъявляет одинаковые требования к деятельности лоцманских служб государственных организаций и негосударственных организаций по лоцманской проводке судов.
3. Из конституционных принципов правового государства, равенства и справедливости вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования.
По смыслу статей 4 (часть 2) и 15 (часть 1) Конституции Российской Федерации, закрепляющих принцип верховенства закона, в системном единстве с положениями ее статьи 115 (часть 1) и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» (статьи 2 и 3), предписывающими Правительству Российской Федерации осуществлять нормотворческие полномочия на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации, принцип определенности и непротиворечивости законодательного регулирования распространяется и на те правовые нормы, которыми законодатель делегирует Правительству Российской Федерации те или иные полномочия.
Иное означало бы, что законодатель вправе передать Правительству Российской Федерации неопределенные по объему полномочия, а Правительство Российской Федерации – реализовать их произвольным образом, чем нарушался бы принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10 Конституции Российской Федерации), предполагающий в сфере правового регулирования разграничение законодательной функции, возлагаемой на Федеральное Собрание, и функции обеспечения исполнения законов, возлагаемой на Правительство Российской Федерации.
Следовательно, положения пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации и находящееся с ними в нормативном единстве Постановление Правительства Российской Федерации «О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов» подлежат оценке с точки зрения определенности содержащихся в них норм, в том числе норм, которыми Правительству Российской Федерации делегируются соответствующие полномочия.
3.1. Положение абзаца первого пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации, устанавливающее, что морской лоцман является работником лоцманской службы государственной организации, представляет собой императивную норму. По буквальному смыслу данной нормы, лицо, не являющееся работником лоцманской службы государственной организации, не может обладать статусом морского лоцмана.
Вместе с тем абзацы второй и третий того же пункта статьи 87, а также статья 88 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации не только признают саму возможность создания негосударственных организаций по лоцманской проводке судов, но и регулируют порядок государственного надзора за их деятельностью, что не позволяет связывать лоцманскую деятельность исключительно с государственной организацией. Из этого же исходит Правительство Российской Федерации в своем Постановлении «О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов», а также Верховный Суд Российской Федерации, который решением от 1 августа 2001 года признал недействительным и не порождающим правовых последствий с момента вступления в силу Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации Положение о государственных морских лоцманах от 26 апреля 1973 года в части, касающейся требования о проводке судов исключительно государственными морскими лоцманами.
Таким образом, положение абзаца первого пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации не может рассматриваться как четкое и определенное – при том, что в системе действующего правового регулирования и с учетом смысла, придаваемого положениям пункта 2 статьи 87 правоприменительной практикой, не исключается допуск к лоцманской деятельности лоцманов негосударственных организаций по лоцманской проводке судов, – и в силу этого противоречит статьям 19 и 34 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
3.2. Предписание абзаца второго пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации о том, что негосударственные организации по лоцманской проводке судов «создаются с учетом особенностей, определяемых Постановлением Правительства Российской Федерации, и требований, установленных данным Кодексом и иными правовыми актами Российской Федерации», может означать, что отсутствие нормативно-правового определения таких особенностей является непреодолимым препятствием для создания этих организаций. Указанная неопределенность не устраняется и отсылкой к иным правовым актам Российской Федерации, поскольку ни Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации, ни какие-либо иные правовые акты не устанавливают особенности создания негосударственных организаций по лоцманской проводке судов и не содержат упоминаний о них.
Согласно Федеральному закону от 12 января 1996 года «О некоммерческих организациях» особенности правового положения таких организаций определяются федеральными законами (пункт 3 статьи 6). В отношении коммерческих организаций аналогичное требование содержится в Гражданском кодексе Российской Федерации (статьи 87, 107 и 113) и Федеральном законе от 26 декабря 1995 года «Об акционерных обществах» (статья 1). Между тем Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации не выделяет какие-либо особенности создания, правового положения и деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов и устанавливает в главе VI единые требования к морским лоцманам (независимо от их принадлежности к лоцманской службе государственной организации или негосударственной организации по лоцманской проводке судов), их обязанностям, порядку взаимоотношений с капитаном судна, ответственности за ненадлежащую лоцманскую проводку, величине и порядку взимания лоцманского сбора и т. п. Возложение на морского лоцмана некоторых «обязанностей публично-правового характера» также не обусловлено государственным или негосударственным характером лоцманской деятельности и относится в равной степени ко всем лоцманам без исключения.
Таким образом, федеральный законодатель не определил критерии и ориентиры относительно установления особенностей негосударственных организаций по лоцманской проводке судов, оставив это на усмотрение Правительства Российской Федерации, и тем самым не исключил возможность произвольного толкования объема и содержания, а значит – ограничения прав и свобод актом Правительства Российской Федерации, что не соответствует статьям 19, 34 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
3.3. Согласно абзацу третьему пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации перечень портов, в которых допускается деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов, устанавливается Правительством Российской Федерации. Это означает, что в портах, не поименованных в перечне, деятельность негосударственных организаций допускаться не должна.
Данная норма, следовательно, также является неопределенной и необоснованной с точки зрения делегирования Правительству Российской Федерации полномочий по ограничению лоцманской деятельности в отдельных портах: в ней, как и в иных нормах Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации, законодатель не указывает цели и основания необходимости установления перечня морских портов, в которых допускается (или не допускается) деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов. Не приводятся основания включения в перечень тех или иных морских портов, в которых деятельность негосударственных лоцманских организаций разрешена, и в Постановлении Правительства Российской Федерации «О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов».
Таким образом, названные положения не отвечают вытекающим из Конституции Российской Федерации требованиям определенности и недвусмысленности правовой нормы, что противоречит статьям 19, 34 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
4. Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотребления исполнительной властью своими полномочиями, порождает противоречивую правоприменительную практику, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, может привести к произволу и, следовательно, к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона; самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы, влекущее ее произвольное толкование правоприменителем, достаточно для признания такой нормы не соответствующей Конституции Российской Федерации (Постановления от 25 апреля 1995 года по делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР, от 5 июля 2001 года по делу о проверке конституционности Постановления Государственной Думы от 28 июня 2000 года № 492-III ГД «О внесении изменения в Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941–1945 годов» и др.).
Поскольку положения пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации и находящееся с ними в нормативном единстве Постановление Правительства Российской Федерации «О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов» в системе действующего нормативного регулирования создают правовую неопределенность, влекущую их произвольное толкование правоприменителем, они противоречат статьям 19, 34 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации постановил:
1. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19, 34 (часть 1) и 55 (часть 3), положения пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации и находящееся с ними в нормативном единстве Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 2001 года № 538 «О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов».
В соответствии со статьей 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» федеральному законодателю в установленном порядке надлежит урегулировать деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов в соответствии с настоящим Постановлением.
2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Конституционный Суд Российской Федерации
Мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н. С. Бондаря 26
Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 6 апреля 2004 г. пришел к выводу, что положения пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации и находящееся с ними в нормативном единстве Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 2001 г. № 538 «О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов» не соответствуют статьям 19, 34 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации (абзац первый пункта 1 резолютивной части). Одновременно в абзаце втором того же пункта содержится указание, что в соответствии со статьей 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» федеральному законодателю надлежит урегулировать деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов в соответствии с данным Постановлением. При этом согласно пункту 2 резолютивной части Постановления и в соответствии с частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» данное Постановление вступает в силу немедленно после его провозглашения.
Таким образом, с учетом оговорки об обязанности федерального законодателя урегулировать деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов в соответствии с принятым Постановлением возникает требующий уяснения вопрос о том, какие правовые последствия влечет вступление Постановления в силу с момента его провозглашения. В частности, означает ли это, что положения нормативных правовых актов, признанные не соответствующими Конституции Российской Федерации, сохраняют свое действие вплоть до внесения законодателем соответствующих изменений или они прекращают действие одновременно со вступлением Постановления в силу, и с того же момента— независимо от того, когда законодателем будут внесены соответствующие изменения, – устраняются препятствия для организации и деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов во всех без исключения портах Российской Федерации?
Поэтому, проголосовав за Постановление по существу рассматриваемого Конституционным Судом Российской Федерации дела, но не получив со стороны большинства судей поддержку своего предложения о необходимости определить в соответствии с пунктом 12 части первой статьи 75 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» порядок вступления Постановления в силу, а также порядок, сроки и особенности его исполнения, излагаю свое мнение по данному вопросу.
1. Конституция Российской Федерации в статье 125 (часть 6) устанавливает, что акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Данное конституционное положение получило конкретизацию в нормах Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», предусматривающих, что если решением Конституционного Суда Российской Федерации нормативный акт признан не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью или частично либо из решения Конституционного Суда Российской Федерации вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, государственный орган или должностное лицо, принявшие этот нормативный акт, рассматривают вопрос о принятии нового нормативного акта, который должен, в частности, содержать положения об отмене нормативного акта, признанного не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью, либо о внесении необходимых изменений и (или) дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части; до принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция Российской Федерации (часть четвертая статьи 79 в редакции Федерального конституционного закона от 15 декабря 2001 г.).
При этом ни Конституция Российской Федерации, ни Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» не содержат прямых указаний на момент утраты нормативным актом или отдельным его положением, признанным неконституционным, юридической силы. Часть первая статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», закрепляя общие характеристики юридической силы решений Конституционного Суда Российской Федерации, среди которых – окончательность, невозможность обжалования, вступление решения в силу немедленно после провозглашения, со всей определенностью конкретизирует лишь момент вступления решения Конституционного Суда Российской Федерации в силу. Вместе с тем, как следует из пункта 12 части первой статьи 75 названного Федерального конституционного закона, в решении Конституционного Суда Российской Федерации в зависимости от особенностей рассматриваемого вопроса и принятого по нему решения могут содержаться сведения в том числе о порядке вступления решения в силу, а также о порядке, сроках и особенностях его исполнения и опубликования.
Из соответствующих положений Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» в их системной взаимосвязи следует, что момент утраты юридической силы нормативного акта, признанного неконституционным полностью или в части, может совпадать, а может и не совпадать с моментом вступления решения Конституционного Суда Российской Федерации в силу. Иными словами, следует различать такие юридические факты, как вступление решения Конституционного Суда Российской Федерации в силу (немедленно после провозглашения) и введение решения Конституционного Суда Российской Федерации в действие (в частности, для рассматриваемого дела – это момент утраты положениями, признанными неконституционными, юридической силы). А это означает, что в течение определенного периода – с момента вступления решения в силу до момента введения его в действие – признанные неконституционными положения нормативного правового акта могут продолжать действовать и порождать правовые последствия.
Однако, по смыслу пункта 12 части первой статьи 75 во взаимосвязи с частями первой и третьей статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», несовпадение момента вступления решения Конституционного Суда Российской Федерации в силу и момента утраты юридической силы нормативным правовым актом, признанным не соответствующим Конституции Российской Федерации, может иметь место лишь при наличии в решении Конституционного Суда Российской Федерации специального указания на порядок вступления решения в силу и на особенности его исполнения. Об этом свидетельствует и практика Конституционного Суда Российской Федерации, основывающаяся на том, что решения Конституционного Суда Российской Федерации, в результате которых неконституционные нормативные правовые акты утрачивают юридическую силу, как общее правило, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как и нормативные акты правотворческого органа, и, следовательно, такое же, как нормативные акты, общее значение. Приведенная правовая позиция была сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации, в частности, в Постановлении от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации (пункт 4 мотивировочной части).